姚 文

（中共衡陽市委黨校，湖南 衡陽 421008）

在國家和社會整體富裕情況下的貧困問題屬于結(jié)構(gòu)性貧困問題，不同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后時(shí)期的發(fā)展性貧困問題，不是單純的絕對貧困，而是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中造成的相對性貧困問題。后扶貧時(shí)代扶貧工作就是要解決好相對貧困問題。

一、相對貧困問題的認(rèn)識

后扶貧時(shí)代扶貧工作主要是要解決好相對貧困問題。相對貧困問題是發(fā)達(dá)國家也會遇到的問題，美國智庫“經(jīng)濟(jì)政策研究所”最新發(fā)布的一份研究顯示，2015年，前1%頂尖收入人群的收入，比余下99%人群高出了25倍。富人越來越富有，相比之下，窮人顯得越來越窮[1]。到2020年，精準(zhǔn)扶貧將會告一段落,中國將進(jìn)入減少相對貧困人口的新階段。后扶貧時(shí)代相對性貧困問題屬于結(jié)構(gòu)性貧困，產(chǎn)生的主要原因包含幾個(gè)方面。一方面常規(guī)致貧因素影響依然存在，如自然資源分布不均衡、社會資源分布不均、因病致貧、因?qū)W致貧、因?yàn)?zāi)難致貧、因家庭出現(xiàn)重大變故致貧等；另外一方面，新形勢下還有新的致貧因素凸顯出來，如受新冠病毒肺炎疫情影響、農(nóng)村老齡化以及部分失獨(dú)家庭老齡化致貧等。

相對貧困問題是相較于以收入為準(zhǔn)繩的絕對貧困而言，相對貧困涉及的方面更多更廣，不單是指外化的物質(zhì)貧困，也包含有其他隱性貧困，比如獲取優(yōu)質(zhì)社會資源的便捷性及難易程度等問題。在人類社會發(fā)展歷程中，社會成員的不平等將長期存在，相對貧困具有歷史的必然性，要改善這種不平等的狀態(tài)，是每個(gè)國家在發(fā)展過程中都要面臨的問題。所以，后扶貧時(shí)代的貧困問題是在消除絕對貧困問題的基礎(chǔ)上如何緩解相對貧困問題。

二、相對貧困問題治理的障礙

（一）如何實(shí)現(xiàn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的問題

扶貧工作最根本的問題是要樹立貧困群體作為主體的概念，“外在輸血，內(nèi)在造血”，讓扶貧成效在2020之后不中斷，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的原因之一，讓扶貧成效可持續(xù)，讓貧困群體自己“立起來”，再通過黨和政府的相關(guān)扶貧手段和措施帶動貧困群體的收入增加。對于2020年全面脫貧目標(biāo)的達(dá)成以及后續(xù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，我們應(yīng)認(rèn)識到：首先，全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)具有一致性和連續(xù)性；其次，全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的路徑方法上具有聯(lián)動性和互補(bǔ)性。

全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接關(guān)系到促進(jìn)脫貧后經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾生活改善，實(shí)現(xiàn)全面脫貧和鄉(xiāng)村振興的有效銜接是我國如期實(shí)現(xiàn)全面小康社會的關(guān)鍵。全面脫貧與鄉(xiāng)村振興要實(shí)現(xiàn)有效銜接需要做好政策、產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、人才等方面的各項(xiàng)工作。脫貧是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施是為了鞏固和深化脫貧成果，兩者相互獨(dú)立卻又緊密聯(lián)系，相互作用。科學(xué)謀劃推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，要對標(biāo)中央查漏補(bǔ)缺，確保全面脫貧質(zhì)量靠得住，同時(shí)，面對已經(jīng)取得的成績，要保持戰(zhàn)略定力，不放松問題導(dǎo)向，堅(jiān)持實(shí)事求是原則，防范減貧治理過程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，銜接好鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)工作持續(xù)推進(jìn)。

要有效推進(jìn)全面脫貧和鄉(xiāng)村振興有效銜接，就要解決以下五個(gè)方面的問題：一是貧困地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與發(fā)展動力有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)型升級；二是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興工作銜接機(jī)制有待健全；三是深度貧困地區(qū)和特殊貧困人口社會保障需求強(qiáng)烈、民生基礎(chǔ)薄弱；四是貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，需要健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)長效機(jī)制；五是貧困人口脫貧致富、鄉(xiāng)村振興的主體意識和參與能力不足。

（二）如何準(zhǔn)確界定相對貧困標(biāo)準(zhǔn)問題

在黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出要“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對貧困的長效機(jī)制”。在通過精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略消滅絕對貧困時(shí)，需要確定一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)用來識別需要幫扶對象和獲取救助的對象。后扶貧時(shí)代相對貧困問題的治理也同樣需要界定好相對貧困標(biāo)準(zhǔn)。

相對貧困標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的問題關(guān)系到后扶貧時(shí)代減貧政策的制定和實(shí)施。界定貧困標(biāo)準(zhǔn)，可以科學(xué)合理地對需要幫扶的對象和人群進(jìn)行劃分認(rèn)定，然后有針對性地進(jìn)行幫扶。國際上對于貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定比較簡單，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織經(jīng)過科學(xué)系統(tǒng)的調(diào)查后提出了以一個(gè)國家或地區(qū)社會中位收入或平均收入的50%作為這個(gè)國家或地區(qū)的貧困線，低于中位收入或者人均收入50%的人口即認(rèn)定為貧困人口。這一標(biāo)準(zhǔn)簡單明了易操作，另外，這種標(biāo)準(zhǔn)可以用作各國之間的社會救助標(biāo)準(zhǔn)方面的比較。但這樣制定的相對貧困標(biāo)準(zhǔn)也存在爭議，因?yàn)橄鄬ω毨?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是動態(tài)變化的，一旦貧困線標(biāo)準(zhǔn)提高，那自然意味著貧困人口的增加。

如何結(jié)合我國實(shí)際情況，制定適合我國國情的相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)，是后期反貧困問題治理需要重視的問題。首先，我國地域廣闊，不同地區(qū)之間的生活支出成本不同，這是制定地區(qū)相對貧困線應(yīng)該考慮的因素；其次，在以往發(fā)展階段，我國國家對于地區(qū)政策不同，各地享受到的政策福利有差異，這些也是要納入考慮范圍?？偟恼f來，目前對相對貧困人口識別的主要問題是缺乏明確統(tǒng)一的識別標(biāo)準(zhǔn)，這也是識別相對貧困人口標(biāo)準(zhǔn)面臨的同樣的問題。在后續(xù)的減貧工作中，黨和政府還要結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際情況，廣泛征集人民群眾的意見，制定好貧困標(biāo)準(zhǔn)線，從而精準(zhǔn)施策，

（三）如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建立常態(tài)化減貧機(jī)制的相關(guān)問題

脫貧攻堅(jiān)結(jié)束后，農(nóng)村貧困人口溫飽問題的解決，但是這并不意味著我國貧困問題的徹底解決，由于我國社會生產(chǎn)力發(fā)展水平仍然處于社會主義初級階段，各地還會有相對貧困人口存在，2020年以后，扶貧模式會轉(zhuǎn)向常態(tài)、科學(xué)、有效性體制機(jī)制建設(shè)，另外，扶貧減貧工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向解決相對貧困問題，后扶貧時(shí)代減貧工作要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、致力于縮小城鄉(xiāng)差距的全面治理。

農(nóng)村人口之間的相對貧困問題，農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口之間的相對貧困問題、城鎮(zhèn)人口之間的相對貧困問題共同構(gòu)成后扶貧時(shí)代城鄉(xiāng)發(fā)展會面臨的相對貧困問題。從城鄉(xiāng)關(guān)系來看，截至2019年底，中國的常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，新中國建立70年間中國城鎮(zhèn)化率提高了49.96個(gè)百分點(diǎn)，可謂成就斐然，但與發(fā)達(dá)國家平均74%的城鎮(zhèn)化率相比，尚有13.4個(gè)百分點(diǎn)的差距。這就意味著如果達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平，未來將會有超過2億人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)[2]。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)，由于生產(chǎn)生活技能的缺失，會有相當(dāng)一部分人口陷入致貧風(fēng)險(xiǎn)，另外，很多地區(qū)城鎮(zhèn)本身發(fā)展不夠，就業(yè)機(jī)會不能滿足新遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口，搬入城鎮(zhèn)以后，生活成本也會上升，前期的異地搬遷安置農(nóng)村貧困人口還是存在很大的致貧風(fēng)險(xiǎn)。在科學(xué)合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，建立常態(tài)化減貧機(jī)制十分必要，要避免出現(xiàn)工作反復(fù)的扶貧窘境。

三、后扶貧時(shí)代相對貧困問題的治理措施

近年來，我國減貧工作取得了非凡的成就。依靠工業(yè)化和改革開發(fā)，我國改變了前進(jìn)的軌跡，從貧窮落后的國家，正向?qū)崿F(xiàn)全面小康的目標(biāo)靠近。作為人口大國，我國貧困人口的減少不止是對于國內(nèi)，對國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有積極影響。在我國精準(zhǔn)扶貧工作之后如何解決相對貧困問題是未來扶貧工作的重心。

（一）轉(zhuǎn)變減貧思路，將扶貧為主的治理機(jī)制轉(zhuǎn)向防貧為主的針對相對貧困的治理機(jī)制

繼續(xù)加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改革和完善現(xiàn)有制度。以中國制度優(yōu)勢確保減貧成就，進(jìn)一步改善人民群眾物質(zhì)和精神生活，關(guān)注和解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利息問題，從而實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益，提高人民群眾的幸福感。

后扶貧時(shí)代的貧困問題主要是以相對貧困的形式存在，且主要以老少病殘等特殊群體構(gòu)成，要從主要解決收入貧困向解決多維貧困轉(zhuǎn)變，從重點(diǎn)解決農(nóng)村貧困問題向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)扶貧轉(zhuǎn)變。這意味著扶貧工作領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移，以及扶貧工作要更加注重“造血”功能的培育，貧困人口的幫扶更多要依靠能力建設(shè)，要多激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力。通過擴(kuò)展低收入人口的致富渠道，提升落后地區(qū)和低收入人口的發(fā)展動力，注重對農(nóng)村人口特別是貧困家庭和城市的低收入群體的資產(chǎn)積累。2020年以后，我國減貧戰(zhàn)略主要是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果,有效防止貧困問題是產(chǎn)生。后扶貧時(shí)代黨和國家的扶貧工作應(yīng)當(dāng)以縮小差距、為低收入創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會為目標(biāo)。

后扶貧時(shí)代的相對貧困問題治理一個(gè)非常重要的方面就是要是防止脫貧不穩(wěn)定戶致貧、防止邊緣易致貧戶致貧，從實(shí)踐層面看，隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的深入開展，有些地方已經(jīng)把防貧工作放在了突出的位置，立足“兩年后”的扶貧工作，積極探索精準(zhǔn)防貧體制機(jī)制建設(shè)，構(gòu)筑了一道減貧的“保障墻”[3]。

（二）加大政策支持，建立健全貧困工作治理長效監(jiān)督預(yù)警機(jī)制

全面脫貧以后，各地要及時(shí)建立動態(tài)監(jiān)測機(jī)制、問題督辦機(jī)制，將貧困戶、已脫貧戶、低收入戶統(tǒng)納入監(jiān)測范圍。精準(zhǔn)扶貧工作暫時(shí)告一段落以后，多方面原因會可能影響扶貧工作成效，例如，2019年底的一場突如其來的新冠肺炎疫情無疑就是一場大考，疫情的出現(xiàn)，考驗(yàn)著扶貧工作成效，必然會影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、影響農(nóng)民收入。大災(zāi)大難面前，以前扶貧措施成效可能會大打折扣。

建立貧困問題治理長效監(jiān)督機(jī)制，要根據(jù)核查情況、區(qū)域范圍內(nèi)低收入人口變動、新產(chǎn)生貧困情況分類等及時(shí)納入動態(tài)調(diào)整范圍，政府民政部門、農(nóng)業(yè)部門應(yīng)及時(shí)收集貧困群體的利益訴求，組織調(diào)研，做好低收入群體就業(yè)扶持工作，加大對低收入人群的就業(yè)技能培訓(xùn)。在幫扶資金上，財(cái)政部門通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息、擔(dān)保等方式，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，加強(qiáng)對扶貧資產(chǎn)資本監(jiān)督管理，確保長效穩(wěn)定收益。另外，穩(wěn)就業(yè)是防止貧困產(chǎn)生的必要措施，讓貧困戶實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，提高貧困戶的勞動技能，各地可以嘗試開展“點(diǎn)對點(diǎn)”送工服務(wù)，落實(shí)好兜底就業(yè)，確保沒有貧困群眾因失業(yè)致貧。

（三）建立分級預(yù)警監(jiān)測機(jī)制治理相對貧困問題

預(yù)警監(jiān)測機(jī)制對象主要是脫貧不穩(wěn)定的建檔立卡戶和略高于貧困戶的邊緣戶。目前我國大部分地區(qū)預(yù)警監(jiān)測機(jī)制的主要考量指標(biāo)是收入和“兩不愁三保障”指標(biāo)，對相對貧困問題的治理也要對標(biāo)這一考量指標(biāo)，然后在此基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況發(fā)揮主觀能動性，建立好適應(yīng)本地高效易操作的預(yù)警監(jiān)測機(jī)制。

相對貧困問題的治理不能等貧困問題凸顯才引起重視，應(yīng)該在相對貧困問題產(chǎn)生前就實(shí)施圍堵。后扶貧時(shí)代致貧潛在風(fēng)險(xiǎn)與致貧實(shí)際發(fā)生的關(guān)聯(lián)性要引起相關(guān)部門足夠重視，組織力量加快建立分級預(yù)警監(jiān)測機(jī)制進(jìn)行動態(tài)監(jiān)管和預(yù)警，對其家庭狀況和收入來源進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，識別出需要進(jìn)一步鞏固脫貧成效的脫貧戶，關(guān)注其后續(xù)鞏固需求，形成短期、中期、長期相結(jié)合的鞏固體系[4]。建立分級預(yù)警監(jiān)測機(jī)制的工作責(zé)任主體應(yīng)該是在縣、鄉(xiāng)、村三級，積極構(gòu)建長效機(jī)制，常態(tài)化持續(xù)推進(jìn)，確保預(yù)警監(jiān)測機(jī)制可以準(zhǔn)確告示易致貧風(fēng)險(xiǎn)人群、提前進(jìn)行預(yù)測預(yù)警、采取有效措施，以便超前布置、防風(fēng)險(xiǎn)于未然，最大可能減少有致貧風(fēng)險(xiǎn)的人口。

（四）強(qiáng)化綜合社會保障措施，確保應(yīng)保盡保

黨的十九屆五中全會提出，改善人民生活品質(zhì)，提高社會建設(shè)水平，健全多層次社會保障體系，全面推進(jìn)健康中國建設(shè)，這些都是民生的關(guān)鍵所在，社會保障體系與社會治理的優(yōu)化關(guān)系每個(gè)人的幸福。確保做到“脫貧不脫?！?，切實(shí)做好社會救助兜底保障，實(shí)現(xiàn)“陽光救助”，要對符合條件的家庭和個(gè)人要加強(qiáng)核查和認(rèn)定，對評議和審批對象進(jìn)行公示，接受監(jiān)督。在做到“應(yīng)保盡?！钡耐瑫r(shí)，也要實(shí)現(xiàn)“應(yīng)退盡退”，低保監(jiān)管需要健全和完善相關(guān)制度，嚴(yán)格申請制度，完善查驗(yàn)體系，后續(xù)管理逐步到位，拒絕人情關(guān)系。各地要強(qiáng)化醫(yī)療救助托底，探索將貧困邊緣戶的大病、重病患者納入健康扶貧保障的范圍，對負(fù)擔(dān)較重的大病、重病患者加大慈善救助等力度，防止因病致貧。

加強(qiáng)對貧困人口幫扶，是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)后有效鞏固扶貧成效的有力支撐。對特定家庭和群體進(jìn)行幫扶，幫助渡過難關(guān)，對于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會和有效應(yīng)對當(dāng)前的新冠肺炎疫情也有重要的現(xiàn)實(shí)意義。保障民生福祉，助力更加充分更高質(zhì)量就業(yè)和多層次社會保障體系建設(shè)，將中央及地方的財(cái)政資金花在刀刃上，以對人民負(fù)責(zé)，對歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度落實(shí)好各項(xiàng)社會保障措施，是黨和政府社會保障工作的出發(fā)點(diǎn)，也符合廣大人民群眾期盼，是維護(hù)人民群眾根本利益、堅(jiān)持以人民為中心、實(shí)現(xiàn)人民對美好生活的向往的必要措施。

（五）加強(qiáng)信息共享，切實(shí)減輕基層負(fù)擔(dān)

在人類進(jìn)入信息時(shí)代的今天，后扶貧時(shí)代相對貧困問題的治理要科學(xué)合理利用好各方信息資訊。各地目前已經(jīng)開展的財(cái)政社保信息化建設(shè)就是很好的工作機(jī)制，例如陜西省在2020年社會保障工作要點(diǎn)就提出，建立社保信息共享機(jī)制，充分利用“財(cái)政云”和各類社保信息，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的分析使用。推進(jìn)全省財(cái)政社保信息化建設(shè)，完善社?；痤A(yù)決算編報(bào)系統(tǒng)，增強(qiáng)審核功能和數(shù)據(jù)分析功能[5]。信息資源的共建共享，一方面有效減少了基層干部的工作量，另外一方面也提高了基層工作效率，讓人民群眾盡早享受到各項(xiàng)政策紅利。

（六）加強(qiáng)長效扶貧的人才隊(duì)伍建設(shè)

2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2020年人才工作要點(diǎn)》，提出“進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才隊(duì)伍建設(shè)，為全面建成小康社會提供強(qiáng)有力人才支撐”。習(xí)近平總書記也指出：脫貧攻堅(jiān)任務(wù)能否高質(zhì)量完成，關(guān)鍵在人，關(guān)鍵在干部隊(duì)伍作風(fēng)。

扶貧人才隊(duì)伍建設(shè)一方面要從引才、育才、留才等內(nèi)部支撐系統(tǒng)方面加強(qiáng)組織人才、中堅(jiān)人才、基礎(chǔ)人才隊(duì)伍的建設(shè)；另一方面要從人才儲備、外部環(huán)境等方面加強(qiáng)外部支撐體系建設(shè)，打好人才隊(duì)伍建設(shè)“組合拳”，讓人才為長效扶貧提供強(qiáng)有力支撐。脫貧地區(qū)本身發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、脫貧人口自我發(fā)展能力也不足，加強(qiáng)扶貧人才隊(duì)伍建設(shè)是解決后扶貧時(shí)代相對貧困問題的關(guān)鍵所在。地方政府要貫徹新時(shí)代黨的組織路線，充分發(fā)揮黨管人才的統(tǒng)籌優(yōu)勢，加強(qiáng)對扶貧干部的各項(xiàng)培訓(xùn)，增強(qiáng)工作本領(lǐng)。關(guān)心和支持扶貧干部，切實(shí)解決其工作生活上的后顧之憂，為黨的扶貧事業(yè)積累人才資源。