楊友孫

內(nèi)容提要： 近年來(lái)，尤其是2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，波蘭、匈牙利與歐盟的矛盾有升級(jí)態(tài)勢(shì)。在英國(guó)逐漸淡出并最終脫離歐盟后，波蘭、匈牙利等國(guó)的疑歐傾向有所加強(qiáng)，在接受難民、“LGBTQ+”權(quán)利、民主、法治等方面與歐盟展開(kāi)了激烈較量，出現(xiàn)了“波匈軸心”的說(shuō)法。通過(guò)分析波蘭、匈牙利在2009—2020年歐盟理事會(huì)中的投票情況發(fā)現(xiàn)，兩國(guó)在價(jià)值觀領(lǐng)域與歐盟的沖突雖然在一定程度上破壞了歐盟團(tuán)結(jié)，給歐盟的民主、法治、司法獨(dú)立等帶來(lái)了挑戰(zhàn)，但兩國(guó)與歐盟的沖突仍處于可控范圍，并沒(méi)有出現(xiàn)徹底偏離“歐洲化”的傾向；波蘭、匈牙利的疑歐傾向仍屬于“軟疑歐”范疇；“波匈軸心”并不存在，兩國(guó)與歐盟的價(jià)值觀沖突也并未外溢到其他領(lǐng)域或其他國(guó)家。

自2020年1月以來(lái)，歐洲一直是新冠肺炎疫情肆虐的核心區(qū)域之一，很多國(guó)家宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，采取的措施主要包括：封鎖邊境，封鎖城市，限制聚集與出行，嚴(yán)守社交距離，取消公共活動(dòng)，延遲或取消選舉活動(dòng)，延遲或凍結(jié)司法案件等。①康曉：《新冠疫情危機(jī)與全球治理新態(tài)勢(shì)》，載《國(guó)際論壇》，2021年第2 期，第30 頁(yè)。波蘭和匈牙利在疫情期間采取重新立法、賦予政府新權(quán)力等措施，挑戰(zhàn)了歐盟的神經(jīng)。隨著疫情的持續(xù)發(fā)展，波蘭、匈牙利與歐盟的價(jià)值觀之爭(zhēng)并未因共同抗疫而暫時(shí)停止。2020年11月16日，波蘭和匈牙利由于反對(duì)歐盟將預(yù)算與法治原則掛鉤，從而否定了歐盟2001—2007 財(cái)政年度預(yù)算，導(dǎo)致矛盾升級(jí)。雖然不久后它們之間達(dá)成妥協(xié)，但內(nèi)在的矛盾并未化解。波蘭、匈牙利與歐盟的矛盾是否會(huì)不斷惡化，進(jìn)而導(dǎo)致兩國(guó)走上全面偏離“歐洲化”的道路？對(duì)此，我們需要理性分析和思考。

一、新冠肺炎疫情背景下波蘭、匈牙利與歐盟沖突的表現(xiàn)

近年來(lái)，自波蘭法律與公正黨與匈牙利青年民主主義者聯(lián)盟黨（簡(jiǎn)稱“青民盟”）執(zhí)政以來(lái)，波蘭、匈牙利與歐盟的沖突明顯增加，這些沖突主要聚焦在人權(quán)、民主、法治、自由等“上層建筑”領(lǐng)域，即價(jià)值觀領(lǐng)域。例如，2010年，匈牙利議會(huì)通過(guò)新的《媒體法》，對(duì)媒體加強(qiáng)監(jiān)督；2011年4月，匈牙利議會(huì)通過(guò)《基本法》，加強(qiáng)了基督教價(jià)值觀在政治中的作用，并且強(qiáng)化了民族主義傾向；2015年10月，波蘭法律與公正黨在贏得議會(huì)選舉勝利后，于11月和12月分別通過(guò)《憲法法院法》修正案和《新媒體法》，加強(qiáng)了政府干預(yù)憲法法院和媒體的權(quán)力。①關(guān)于兩國(guó)對(duì)“歐洲化”道路偏離的具體表現(xiàn)，參見(jiàn)：高歌：《匈牙利和波蘭“歐洲化”道路的偏離》，載《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》，2019年第10 期，第84—93 頁(yè)。2017年，匈牙利總理歐爾班（Viktor Orbán）拋出了“兩個(gè)歐洲價(jià)值觀”的概念。他認(rèn)為，歐洲已經(jīng)分化為普通公民真實(shí)的價(jià)值觀和缺乏社會(huì)深度的精英價(jià)值觀，匈牙利和其他中歐國(guó)家代表前者，而歐盟代表后者。他強(qiáng)調(diào)，“中歐政治比起美國(guó)或歐洲更加保守和克制，因此，我們?cè)谡務(wù)擃I(lǐng)導(dǎo)人時(shí)也要更加保守和克制，而美國(guó)、西歐的自由主義顯然背叛了最初的基督教價(jià)值觀?！雹凇癙rime Minister Viktor Orbán’s Speech at the 11th Congress of the Slovenian Democratic Party,” May 20, 2017, http://abouthungary.hu/speeches-and-remarks/prime-minister-viktor-orbans-speech-at-the-11th-congress-ofthe-slovenian-democratic-party-sds/, 訪問(wèn)日期：2021年5月1日。此外，兩國(guó)在難民政策和難民分配計(jì)劃、“LGBTQ +”權(quán)利等方面都給歐盟的團(tuán)結(jié)和歐洲一體化帶來(lái)了沖擊，并由此受到了歐盟及其他成員國(guó)的強(qiáng)烈批評(píng)，甚至出現(xiàn)了“波匈軸心”③Bogdan Góralczyk, “A Budapest-Warsaw Axis?” Aspen Review, Issue 01, 2016, https://www.aspen.review/article/2017/a-budapest-warsaw-axis%3F/，訪問(wèn)日期：2021年5月1日。“疑歐軸心”①Gergely Szakacs, “Hungary PM Fags Veto of any EU Sanctions against Poland,” Reuters, January 8, 2016, https://www.reuters.com/article/us-poland-hungary-sanctions-idUSKBN0UM0L220160108, 訪問(wèn)日期：2021年5月1日。“不自由軸心”②“The Axis of Illiberalism that Threatens Europe,” The Financial Times, July 15, 2019, https://www.ft.com/content/065cb5dc-a48f-11e9-a282-2df48f366f7d, 訪問(wèn)日期：2021年5月1日。“新冠肺炎獨(dú)裁體制”③Piotr Buras, “First Hungary, Now Poland.It’s Time for Europeans to Speak out Against COVID-19 Power Grabs,” Euronews, April 15,2020, https://www.euronews.com/2020/04/15/first-hungary-now-poland-timefor-europeans-to-speak-out-against-covid-19-power-grabs-view，訪問(wèn)日期：2021年5月1日。“不自由民主制度”④Hans Kundnani, “Coronavirus and the Future of Democracy in Europe,” March 31,2020, Expert Comment of Chatham House, https://www.chathamhouse.org/expert/comment/coronavirus-and-future-democracy-europe?gclid=EAIa IQobChMI073kk8CF6QIVgpCPCh2etAN3EAAYASAAEgI47vD_BwE#，訪問(wèn)日期：2021年5月1日。等說(shuō)法。

自2016年以來(lái)，歐盟曾多次試圖啟動(dòng)“里斯本條約”第7 條，試圖懲罰波蘭和匈牙利，但未成功。2018年9月，歐洲議會(huì)認(rèn)定匈牙利政府損害司法獨(dú)立、言論自由、學(xué)術(shù)自由乃至弱勢(shì)群體及移民權(quán)利，危及歐盟的核心價(jià)值觀，決定對(duì)匈牙利啟動(dòng)歐盟《里斯本條約》第7 條的表決程序。然而，由于波蘭和捷克等國(guó)相繼表態(tài)，站在匈牙利一邊，使制裁問(wèn)題最終只能不了了之。⑤青木：《擔(dān)心“危及歐盟核心價(jià)值觀”，歐盟動(dòng)用“核武器”制裁匈牙利》，2018年9月14日，環(huán)球網(wǎng)，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1611519381274804610&wfr=spider&for=pc，訪問(wèn)日期：2021年8月24日。

2020年3月開(kāi)始肆虐歐洲的新冠肺炎疫情，使波蘭、匈牙利與歐盟的沖突升級(jí)到了一個(gè)新的高度。盡管絕大多數(shù)歐盟國(guó)家采取了封鎖邊境、控制人流、取消選舉等緊急措施，但波蘭和匈牙利采取的一些措施卻遭到了歐盟最為強(qiáng)烈的批評(píng)與打壓。

2020年3月31日，波蘭法律與公正黨議員向議會(huì)提交了“關(guān)于2020年波蘭總統(tǒng)大選舉行的特殊規(guī)定”的法律草案。2020年4月6日，由該黨主導(dǎo)的下院（Sejm)通過(guò)了草案（該草案于2020年5月初由上院通過(guò)）。草案規(guī)定，原定于5月10日舉行的總統(tǒng)大選通過(guò)郵寄選票的方式如期舉行，但在必要的情況下，可以由議會(huì)議長(zhǎng)宣布延遲舉行。⑥John Dalhusen, “EU Must Call out the Follies of Poland’s COVID-19 Election,” the Financial Times, April 20, 2020, https://www.ft.com/content/b1a6457c-7a5c-11ea-bd25-7fd923850377, 訪問(wèn)日期：2021年5月1日。為了如期舉行總統(tǒng)選舉，法律與公正黨控制的政府也只宣布波蘭處于“疫情緊急狀態(tài)”（state of epidemic emergence），而非“國(guó)家緊急狀態(tài)”（state of emergency）。根據(jù)波蘭憲法第228 條，國(guó)家在處于“軍管”“國(guó)家緊急狀態(tài)”和“自然災(zāi)難”三種情況下，需要延遲國(guó)家或地方選舉，而“疫情緊急狀態(tài)”則不需要延遲選舉。總統(tǒng)選舉如期舉行則有利于現(xiàn)任總統(tǒng)杜達(dá)(Andrzej Duda）獲勝。因?yàn)樵谛鹿诜窝滓咔橹拢５倪x舉宣傳活動(dòng)無(wú)法舉行，對(duì)現(xiàn)任總統(tǒng)有利；若推遲投票，由新冠肺炎疫情導(dǎo)致的后續(xù)經(jīng)濟(jì)危機(jī)可能會(huì)引起人們對(duì)執(zhí)政黨的不滿，從而大大減少杜達(dá)當(dāng)選的幾率。①研究表明，一些突發(fā)的經(jīng)濟(jì)震蕩會(huì)減少人們對(duì)政治和現(xiàn)任政府的信任度，也會(huì)減少人們對(duì)主流政黨的信任度。參見(jiàn)：Chase Foster and Jeffrey Frieden, “Crisis of trust: Socio- economic Determinants of Europeans’ Confidence in Government,” European Union Politics, Vol.18, No.4, 2017, pp.1-25; Maxim Ananyev and Sergei Guriev, “Effect of Income on Trust: Evidence from the 2009 Economic Crisis in Russia, ”The Economic Journal, April 2019, Vol.129, Issue 619, pp.1082–1118; Yan Algan, Sergei Guriev, Elias Papaionnaou and Evgenia Passari, “The European Trust Crisis and the Rise of Populism,” Brookings Papers on Economic Activity, 2017, Vol.48, Issue 2, pp.309-400.盡管選舉最終被推遲，但杜達(dá)仍然當(dāng)選了總統(tǒng)。而且，法律與公正黨仍然利用疫情緊急狀態(tài)和封鎖政策來(lái)推動(dòng)其司法改革，頒布了有爭(zhēng)議的限制墮胎和性教育等方面的法案。通常這類法律會(huì)引發(fā)公眾抗議，但在新冠肺炎疫情狀態(tài)下，大規(guī)?？棺h活動(dòng)基本無(wú)法舉行，所以有爭(zhēng)議的法律更容易通過(guò)。

2020年3月30日，匈牙利總理歐爾班領(lǐng)導(dǎo)的青民盟利用在議會(huì)占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的有利條件，迅速通過(guò)了一項(xiàng)緊急狀態(tài)法案，賦予總理在新冠肺炎疫情結(jié)束之前以政府命令的方式管理國(guó)家的權(quán)力，而何時(shí)宣布疫情結(jié)束，總理可以自行決定。這就意味著歐爾班政府有權(quán)通過(guò)行政命令的方式執(zhí)政，且不論該行政命令是否與疫情有關(guān)。這大大加強(qiáng)了總理的行政權(quán)以及執(zhí)政黨青民盟的統(tǒng)治力。此后，匈牙利政府出臺(tái)了一些有利于青民盟執(zhí)政的政策。例如，政府以籌建新冠肺炎基金的名義，削減了反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)的城市的稅收收入，而將更多資金分配給青民盟控制的城市；2020年5月4日，匈牙利政府發(fā)布了第179/2020 號(hào)法令，法令突破了歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation, GDPR）和《匈牙利信息自由和數(shù)據(jù)保護(hù)法》（the Hungarian Act on Freedom of Information and Data Protection）的規(guī)定，對(duì)緊急狀態(tài)下數(shù)據(jù)主體和信息權(quán)利進(jìn)行了限制。

基于以上情況，歐盟對(duì)波蘭和匈牙利進(jìn)行了打壓。2020年3月31日，歐盟委員會(huì)主席烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）發(fā)表講話，批評(píng)了部分國(guó)家在新冠肺炎期間限制個(gè)人自由的措施。她表示，任何防控措施必須限制在一定范圍內(nèi)，并要接受定期審查且不能無(wú)限延長(zhǎng)；同時(shí)，她要求成員國(guó)政府在防控疫情時(shí)，不應(yīng)以削弱基本權(quán)利和民主價(jià)值觀為代價(jià)。②Nik Martin, “EU Warns Hungary over Coronavirus Power Grab,” Deutsche Welle, March 31, 2020, https://www.dw.com/en/eu-warns-hungary-over-coronavirus-power-grab/a-52969515，訪問(wèn)日期：2021年5月1日。2020年4月初，歐盟委員會(huì)法治事務(wù)副主席維拉·喬羅娃（Vera Jourova）發(fā)表講話，認(rèn)為波蘭倉(cāng)促出臺(tái)的法案要求通過(guò)郵寄方式進(jìn)行選舉，不但違反了波蘭的憲法和法律，也與歐盟的法治原則背道而馳。她勸告波蘭放棄預(yù)計(jì)在2020年5月10日舉行的總統(tǒng)選舉。①“Analysis: EC Intervention over Polish Presidential Election Likely,” Poland I, April 13, 2020, https://polandin.com/47550324/analysis-ec-intervention-over-polish-presidential-election-likely，訪問(wèn)日期：2021年5月1日。

2020年4月14日，歐洲議會(huì)在一次遠(yuǎn)程會(huì)議中達(dá)成了“歐洲議會(huì)關(guān)于抗擊新冠肺炎疫情及其后果的歐盟聯(lián)合行動(dòng)的決議”，②“European Parliament Resolution on EU Coordinated Action to Combat the COVID-19 Pandemic and Its Consequences,” April 14,2020, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-9-2020-0143_EN.html，訪 問(wèn)日期：2021年5月1日。決議點(diǎn)名批評(píng)了波蘭和匈牙利嚴(yán)重“藐視歐盟價(jià)值觀”的做法。決議認(rèn)為，波蘭決定在新冠肺炎期間如期舉行總統(tǒng)選舉的做法，不僅違反了歐盟的“法治”原則，也違反了波蘭的憲法和選舉法。而匈牙利試圖利用新冠肺炎疫情無(wú)限期延長(zhǎng)國(guó)家緊急狀態(tài)的時(shí)間，并中止國(guó)民議會(huì)的職權(quán)，違反了民主制度中的制衡原則、法治原則和匈牙利《基本法》。據(jù)此，決議呼吁歐洲理事會(huì)考慮啟動(dòng)“歐洲聯(lián)盟條約”第7 條，③《里斯本條約》第7 條強(qiáng)化了違反價(jià)值觀方面的懲罰機(jī)制，被稱為歐盟的“核武器”，具體包括“預(yù)防機(jī)制”和“制裁機(jī)制”。第7（1）條為“預(yù)防機(jī)制”。它規(guī)定，若三分之一的成員國(guó)或歐洲議會(huì)，或歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)提出，經(jīng)歐洲議會(huì)同意以及歐盟理事會(huì)五分之四通過(guò)，可以裁定某個(gè)成員國(guó)對(duì)歐盟價(jià)值觀存在“嚴(yán)重違反的明確風(fēng)險(xiǎn)”。不過(guò)，在做出該裁定之前，應(yīng)聽(tīng)取當(dāng)事國(guó)的解釋以及對(duì)該國(guó)提出改進(jìn)建議。第7（2）條為“制裁機(jī)制”。它規(guī)定，若三分之一的成員國(guó)或歐洲議會(huì)，或歐盟委員會(huì)提出，經(jīng)歐洲議會(huì)同意后，歐洲理事會(huì)以一致同意的方式裁定某個(gè)成員國(guó)“嚴(yán)重而持續(xù)”違反歐盟價(jià)值觀的事實(shí)存在。第7（3）條規(guī)定，一旦啟動(dòng)“制裁機(jī)制”，歐盟理事會(huì)可以取消當(dāng)事國(guó)的某些成員國(guó)權(quán)利，包括在歐盟理事會(huì)的投票權(quán)，但做出該決定時(shí)，應(yīng)考慮到對(duì)當(dāng)事國(guó)自然人和法人所帶來(lái)的潛在影響。參見(jiàn)：https://eurlex.europa.eu/collection/eu-law/treaties/treaties-other.html，訪問(wèn)日期：2020年10月5日。對(duì)波蘭和匈牙利進(jìn)行懲罰。

在各方壓力以及歐盟理事會(huì)輪值主席國(guó)（德國(guó)）的積極推動(dòng)下，2020年11月5日，歐盟議會(huì)及其成員國(guó)達(dá)成協(xié)議，將歐盟的長(zhǎng)期預(yù)算與各國(guó)遵守歐洲民主、法治標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)制（簡(jiǎn)稱“法治機(jī)制”）掛鉤。歐洲理事會(huì)在一份聲明中表示，“法治機(jī)制”可以在確定成員國(guó)違反法治原則導(dǎo)致危害歐盟預(yù)算的合理管理的情況下保護(hù)歐盟預(yù)算。④“EU Agrees to Link Rule of Law to Budget Fund Access,” DW News, November 5,2020, https://www.dw.com/en/eu-agrees-to-link-rule-of-law-to-budget-fund-access/a-55512303，訪問(wèn)日期：2021年5月2日。這是在《里斯本條約》第7 條“核武器”無(wú)法啟動(dòng)的情況下，歐盟擬啟用的新的價(jià)值觀約束工具。這意味著歐盟開(kāi)始就懲罰波蘭和匈牙利而采取實(shí)質(zhì)性措施，而非停留在語(yǔ)言壓力和宣傳攻勢(shì)方面。

2020年11月16日，波蘭和匈牙利政聯(lián)合阻斷了歐盟對(duì)下個(gè)財(cái)政年度（2021—2027年）的1.8 萬(wàn)億歐元預(yù)算，其中包括7500 億歐元的新冠肺炎疫情復(fù)蘇預(yù)算，因?yàn)樵擃A(yù)算與成員國(guó)是否積極推動(dòng)法治、民主、人權(quán)等問(wèn)題掛鉤，不遵守歐盟這些價(jià)值觀的國(guó)家，將無(wú)權(quán)獲得歐盟的預(yù)算撥款。波蘭和匈牙利政府認(rèn)為，這侵犯了國(guó)家的主權(quán)。①Daniel Boffey, “EU Faces Crisis as Hungary and Poland Veto Seven-year Budget,” The Guardian, November 16, 2020, https://www.theguardian.com/world/2020/nov/16/eu-hungary-veto-budget-viktor-orban，訪問(wèn)日期：2021年5月2日。在多方的勸誡下，2020年12月10日，歐盟和波蘭、匈牙利達(dá)成妥協(xié)，兩國(guó)不再否決新的預(yù)算方案。而歐盟領(lǐng)導(dǎo)人表示，法治聯(lián)系原則將會(huì)客觀地使用，以確保歐盟資金能夠合理地運(yùn)用，而不是為了懲罰相關(guān)國(guó)家。②Tim Hanlon, “EU Reaches Agreement on $2.1trn Economic Rescue Package,” Reuters, December 11, 2020, https://newseu.cgtn.com/news/2020-12-10/EU-is-an-inch-away-from-unblocking-2trn-economic-rescuepackage-W71CbGjfXi/index.html，訪問(wèn)日期：2021年5月2日。

總之，自新冠肺炎疫情以來(lái)，波蘭、匈牙利與歐盟的沖突主要集中在價(jià)值觀領(lǐng)域，但其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了價(jià)值觀范疇，涉及歐洲分裂與分化、國(guó)家主權(quán)與超國(guó)家主權(quán)之爭(zhēng)、歐洲團(tuán)結(jié)等終極問(wèn)題。這次沖突最終導(dǎo)致歐盟在預(yù)算問(wèn)題上的較量。雖然最后雙方各退一步，暫時(shí)達(dá)成了妥協(xié)，但雙方的深度裂痕并未彌合，很可能會(huì)在其他節(jié)點(diǎn)上再度交鋒。

如何看待波蘭、匈牙利與歐盟的沖突？具體來(lái)說(shuō)，需要回答以下問(wèn)題：“價(jià)值觀”問(wèn)題是否為歐盟當(dāng)前的緊迫問(wèn)題或核心問(wèn)題？?jī)蓢?guó)是否真的形成了“波匈軸心”？新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)波蘭、匈牙利與歐盟的價(jià)值觀沖突是否會(huì)導(dǎo)致徹底偏離“歐洲化”道路，甚至和英國(guó)一樣導(dǎo)致“脫歐”？對(duì)于這些問(wèn)題，本文通過(guò)2009年12月22日至2020年12月15日歐盟各國(guó)在歐盟理事會(huì)的決策情況統(tǒng)計(jì)，③參見(jiàn)： “Voting Results of the Council of European Union,” https://www.consilium.europa.eu/en/generalsecretariat/corporate-policies/transparency/open-data/voting-results/，訪問(wèn)日期：2020年10月2日。對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行分析。

二、“價(jià)值觀”問(wèn)題是否為歐盟當(dāng)前的緊迫問(wèn)題及核心問(wèn)題

新冠肺炎疫情期間，歐盟受到的沖擊是全方位的。除了在疫情防控和價(jià)值觀方面，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、移民與難民、對(duì)外貿(mào)易、預(yù)算等方面，歐盟都遭受了巨大的壓力與挑戰(zhàn)。根據(jù)2020年歐盟理事會(huì)的100 次會(huì)議決策，在新冠肺炎疫情背景下，歐盟理事會(huì)決策議題中討論了10 次以上的議題為交通運(yùn)輸問(wèn)題，討論5—10 次的議題為：預(yù)算與財(cái)政問(wèn)題、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)問(wèn)題、移民和難民問(wèn)題、醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題，而直接涉及價(jià)值觀問(wèn)題的決策只有2020年12月14日進(jìn)行的1 次議題。這表明：一方面，價(jià)值觀問(wèn)題并不是新冠肺炎疫情下緊迫和核心的問(wèn)題，歐盟理事會(huì)討論更多的是交通運(yùn)輸，預(yù)算與財(cái)政、農(nóng)業(yè)與漁業(yè)、移民和難民、醫(yī)療衛(wèi)生等更為急迫的問(wèn)題；另一方面，在歐盟理事會(huì)2009—2020年的決策中，直接涉及民主、人權(quán)、法治等價(jià)值觀內(nèi)容方面的議題也非常少。筆者截取了這個(gè)時(shí)期該機(jī)構(gòu)在民主、人權(quán)、法治等事務(wù)領(lǐng)域的10 項(xiàng)決策，以此來(lái)觀察波蘭、匈牙利在價(jià)值觀領(lǐng)域偏離歐盟整體決策的程度以及對(duì)這種偏離的支持度（如表1 所示）。

表1 歐盟10 次涉及價(jià)值觀事務(wù)的表決結(jié)果

從上表可見(jiàn)，波蘭在10 次涉及價(jià)值觀問(wèn)題的投票中否決2 次，缺席1 次；匈牙利否決1 次，缺席1 次。兩國(guó)均未出現(xiàn)對(duì)歐盟理事會(huì)集體決策的明顯偏離。波蘭和匈牙利聯(lián)手投反對(duì)票1 次，共同缺席1 次，但未出現(xiàn)維謝格拉德集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱“V4 集團(tuán)”）或其他中東歐國(guó)家支持波蘭、匈牙利否決票的情況。這說(shuō)明，V4集團(tuán)在價(jià)值觀領(lǐng)域的立場(chǎng)與波、匈兩國(guó)并不一致，更不存在所謂的“中歐價(jià)值觀”。

三、新冠肺炎疫情背景下波蘭、匈牙利與歐盟沖突的程度與范圍

歐盟日常決策的主要機(jī)構(gòu)是歐盟理事會(huì)，其程序?yàn)椋簺Q策前首先要經(jīng)過(guò)各國(guó)政策協(xié)調(diào)，再提交到歐盟理事會(huì)進(jìn)行投票表決。表決采取“有效多數(shù)”機(jī)制。“有效多數(shù)”表決機(jī)制主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：在2004年5月1日之前，歐盟15 個(gè)成員國(guó)視其在歐盟中地位和影響力的不同，分別擁有2—10 票的表決權(quán)，歐盟理事會(huì)的總票數(shù)為87 票，有效多數(shù)票為62 票。2004年11月，歐盟理事會(huì)采用《尼斯條約》中的表決機(jī)制，即總票數(shù)為321 票，有效多數(shù)票為232 票，并代表一半以上的成員國(guó)。2014年，歐盟理事會(huì)開(kāi)始實(shí)施新的表決機(jī)制（允許有3年的過(guò)渡期），即有55%的成員國(guó)支持，并且支持國(guó)人口占的歐盟總?cè)丝?5%。這又被稱為“雙重多數(shù)”。因?yàn)槭孪扔羞^(guò)協(xié)商過(guò)程，所以進(jìn)入歐盟理事會(huì)表決時(shí)很少存在不通過(guò)的決策。

歐盟在外交、安全、稅收、社會(huì)保障領(lǐng)域仍然采用一票否決制，絕大多數(shù)領(lǐng)域事務(wù)均采取“雙重多數(shù)”的決策方式。盡管價(jià)值觀已被寫入歐盟條約之中，并成為歐盟的“硬法”，但歐盟卻無(wú)法啟動(dòng)歐盟理事會(huì)的“有效”決策機(jī)制來(lái)做出決策，這凸顯了歐盟價(jià)值觀領(lǐng)域的重大缺陷。歐盟要對(duì)價(jià)值觀領(lǐng)域問(wèn)題進(jìn)行“有效”表決，必須將價(jià)值觀問(wèn)題“捆綁”到經(jīng)濟(jì)、預(yù)算等其他問(wèn)題上。而如果將價(jià)值觀問(wèn)題放在歐洲理事會(huì)中進(jìn)行表決，則只要波蘭和匈牙利聯(lián)手，就可以破壞全體一致的表決機(jī)制。

在新冠肺炎疫情背景下，波蘭和匈牙利與歐盟的沖突有所升級(jí)，但它是否導(dǎo)致兩國(guó)對(duì)“歐洲化”的偏離，應(yīng)該放到長(zhǎng)期和宏觀的視角來(lái)看待，不然就可能得出片面和短淺的結(jié)論。

（一）波蘭、匈牙利在歐盟理事會(huì)決策中的偏離情況分析

每個(gè)歐盟國(guó)家在歐盟理事會(huì)的表決中，都有同意、反對(duì)、棄權(quán)和缺席四種可能，通過(guò)統(tǒng)計(jì)2009年12月22日至2020年12月15日期間歐盟理事會(huì)的1239次決策，我們可以觀察每個(gè)國(guó)家的投票情況。為了與脫歐的英國(guó)比較，本文只統(tǒng)計(jì)了28 國(guó)自2009年12月28日至2020年1月31日期間的1174 次決策投票的基本情況。表2 為28 國(guó)反對(duì)、棄權(quán)、缺席的次數(shù)統(tǒng)計(jì)（同意的未統(tǒng)計(jì)）。

表2 2009—2020年歐盟成員國(guó)在歐盟理事會(huì)的投票統(tǒng)計(jì)（根據(jù)入盟先后排列）

表2 反映了除外交、安全、稅收、社會(huì)保障等領(lǐng)域之外的需要全體成員國(guó)同意的投票情況，數(shù)據(jù)體現(xiàn)了在這些領(lǐng)域各成員國(guó)利益與歐盟整體利益的偏離程度（即對(duì)“歐洲化”的偏離程度）。在表2 當(dāng)中，剛剛脫歐的英國(guó)在“反對(duì)”和“棄權(quán)”中均遙遙領(lǐng)先，表明英國(guó)的國(guó)家利益與歐盟的整體利益確實(shí)存在較高的差異度，這為其最終“脫歐”提供了一個(gè)新的視角和解釋。波蘭和匈牙利投的反對(duì)票和棄權(quán)票在數(shù)量上屬于中等偏上，但在中東歐國(guó)家中呈現(xiàn)“雙雁領(lǐng)頭”之勢(shì)。另一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，法國(guó)的超低偏離程度和德國(guó)的較高偏離程度，這說(shuō)明歐盟在很大程度上符合法國(guó)的利益，若不加以協(xié)調(diào)，法、德兩國(guó)在今后的歐洲一體化進(jìn)程中可能存在潛在利益差異。

根據(jù)表2 的偏離程度，筆者將“反對(duì)”設(shè)定為權(quán)重1，“棄權(quán)”（弱反對(duì)）設(shè)定為權(quán)重0.5，“缺席”（超弱反對(duì)）設(shè)定為權(quán)重0.25，可以得出28 國(guó)在2009年12月至2020年1月的偏離指數(shù)。為了簡(jiǎn)化描述，筆者只比較了歐盟13 個(gè)國(guó)家的偏離指數(shù)（參見(jiàn)圖1）。

圖1 歐盟13 國(guó)在歐盟理事會(huì)投票中的偏離指數(shù)

用偏離指數(shù)除以總的決策次數(shù)（1174 次），可以得到每個(gè)國(guó)家在歐盟理事會(huì)決策中的總偏離度。例如，英國(guó)的偏離度為：131.5÷1174=11.2%；波蘭的偏離度為35.75÷1174=3.05%；匈牙利的偏離度為36.5÷1174=3.11%。為了簡(jiǎn)化描述，筆者只統(tǒng)計(jì)了英國(guó)、愛(ài)爾蘭、丹麥、法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、西班牙、波蘭、匈牙利、斯洛伐克、斯洛文尼亞、奧地利、瑞典等13 國(guó)的總偏離度（參見(jiàn)圖2）。

圖2 歐盟13 國(guó)在歐盟理事會(huì)決策中的總偏離度

由此可見(jiàn)，上圖涉及的所有國(guó)家均在大多數(shù)決策中投贊成票。即使是脫歐的英國(guó)，其在歐盟理事會(huì)中的總偏離度也只有11.20%。這說(shuō)明，歐盟仍然是一個(gè)具有強(qiáng)大共同利益和行動(dòng)能力的國(guó)際組織。然而，每個(gè)國(guó)家對(duì)歐盟整體決策總體偏離存在較大差異，匈牙利、波蘭的總偏離度分別為3.11%和3.05%，占第6 位和第7位，只有英國(guó)，丹麥、奧地利、荷蘭、德國(guó)的總體偏離度高于匈牙利、波蘭兩國(guó)，說(shuō)明兩國(guó)在歐盟理事會(huì)決策中的總偏離度并不算太高，在歐盟可接受的范圍之內(nèi)。這也說(shuō)明兩國(guó)和歐盟的價(jià)值觀之爭(zhēng)并沒(méi)有明顯“外溢”到歐盟其他事務(wù)領(lǐng)域。匈牙利、波蘭兩國(guó)與歐盟的沖突，仍然屬于“軟疑歐”，而非“硬疑歐”的范疇。①亞歷克斯 ·斯?jié)杀葋喛耍ˋleks Szczerbiak）和保羅 ·塔格特(Paul Taggart)從政黨的角度對(duì)“硬疑歐”和“軟疑歐”進(jìn)行了界定?！坝惨蓺W”是指原則性地反對(duì)歐盟和歐洲一體化。這類政黨認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)退出歐盟，或者說(shuō)它的政策是反對(duì)整個(gè)歐洲一體化建設(shè)；“軟疑歐”是指非原則性反對(duì)歐洲一體化或歐盟成員國(guó)地位，而是在某個(gè)領(lǐng)域或某些領(lǐng)域反對(duì)歐洲一體化，或者說(shuō)，在“國(guó)家利益”與“歐盟利益”相矛盾的領(lǐng)域反對(duì)歐洲一體化。參見(jiàn)：Aleks Szczerbiak and Paul Taggart, “Introduction: Researching Euroscepticism in European Party Systems: a Comparative and Theoretical Research Agenda,” In Aleks Szczerbiak and Paul Taggart eds., Opposing Europe? The Comparative Party Politics of Euroscepticism, Volume II: Comparative and Theoretical Perspectives, Oxford University Press, 2008, pp.1-27.

英國(guó)以11.2%的總偏離度在歐盟各國(guó)中遙遙領(lǐng)先。英國(guó)最終脫離了歐盟，我們可以大致認(rèn)為，接近11.2%的總偏離度才可能走到了脫歐的岔路口。如果將脫離歐盟的英國(guó)的總偏離度設(shè)置為100%，我們就可以獲得各國(guó)的相對(duì)偏離度（參見(jiàn)圖3）。

圖3 歐盟13 國(guó)在歐盟理事會(huì)決策中的相對(duì)偏離度

從圖3 可見(jiàn)，英國(guó)在歐盟理事會(huì)表決中的偏離程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國(guó)家。近年來(lái)波蘭、匈牙利與歐盟屢發(fā)爭(zhēng)端，似乎正在急劇偏離“歐洲化”方向，但實(shí)際上，兩國(guó)對(duì)“歐洲化”的偏離程度仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于英國(guó)，分別是英國(guó)的27.19%和27.76%，甚至低于歐盟“雙引擎”之一的德國(guó)（30.04%）。因此，我們不應(yīng)過(guò)度夸大波蘭、匈牙利與歐盟價(jià)值觀沖突的后果，更不能認(rèn)為它將導(dǎo)致波蘭或匈牙利脫離歐盟。

（二）歐盟內(nèi)是否存在“波匈軸心”

近年來(lái)，歐盟內(nèi)外均出現(xiàn)了“波匈軸心”“疑歐軸心”“不自由軸心”等說(shuō)法。這些說(shuō)法是否站得住腳？我們通過(guò)分析2009年12月22日至2020年12月15日期間歐盟理事會(huì)決策投票數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)波蘭共反對(duì)26 次、棄權(quán)31 次，匈牙利共反對(duì)28 次、棄權(quán)29 次，而聯(lián)合否決、棄權(quán)的情況十分罕見(jiàn)（具體參見(jiàn)圖4）。

圖4 在歐盟理事會(huì)決策中波蘭和匈牙利聯(lián)合否決、棄權(quán)的情況

由圖4 可見(jiàn)，波蘭和匈牙利和其他國(guó)家共同反對(duì)歐盟理事會(huì)決策11 次，但波、匈聯(lián)手反對(duì)的僅有3 次；在匈牙利反對(duì)時(shí)，波蘭棄權(quán)的有2 次；在波蘭反對(duì)時(shí)，匈牙利未出現(xiàn)棄權(quán)情況；兩國(guó)共同棄權(quán)7 次。由此可見(jiàn)，波、匈兩國(guó)在歐盟理事會(huì)決策中聯(lián)手的情況明顯屬于較小概率事件，未顯現(xiàn)出明顯的“波匈軸心”聯(lián)合投票傾向。另外，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，V4 集團(tuán)在歐盟理事會(huì)中也沒(méi)有明顯的聯(lián)盟投票情況的發(fā)生，未發(fā)現(xiàn)一次V4 集團(tuán)同時(shí)投反對(duì)票的情況，即使將反對(duì)票和棄權(quán)票（弱反對(duì)）放在一起統(tǒng)計(jì)，也未發(fā)現(xiàn)V4 集團(tuán)在某一次決策采取集體行動(dòng)的情況，卻反而發(fā)現(xiàn)V4 集團(tuán)中存在明顯的表決分化傾向。這說(shuō)明，V4 集團(tuán)對(duì)波蘭、匈牙利、捷克、斯洛伐克的凝聚程度并未明顯超越歐盟對(duì)四國(guó)的凝聚程度，歐盟內(nèi)部并不存在由“波匈軸心”引領(lǐng)的反歐洲化的V4 集團(tuán)，這也印證了伊雷內(nèi)烏茨·鮑威爾（Ireneusz Pawe? Karolewski）和馬切伊·威爾加（Maciej Wilga）的結(jié)論，即由于4 個(gè)國(guó)家存在著各自的國(guó)家利益且參與歐洲一體化的程度不同，導(dǎo)致V4 集團(tuán)的團(tuán)結(jié)成為嚴(yán)峻的問(wèn)題。①Ireneusz Pawe? Karolewski and Maciej Wilga, “Poland and the European Union,” Oxford Research Encyclopedia of Politics, February 26, 2018, pp.1-42.同時(shí)，它也證明了波蘭、匈牙利在價(jià)值觀方面的偏離不僅未外溢到其他領(lǐng)域，也未外溢到V4 集團(tuán)或歐盟其他國(guó)家。

在2020年12月14日的歐盟理事會(huì)表決預(yù)算與制度掛鉤表決中，波蘭、匈牙利的反對(duì)票也未獲得捷克、斯洛伐克的支持。與此相反，兩國(guó)都反對(duì)波蘭、匈牙利在疫情期間違反“法治”原則的做法。捷克前部長(zhǎng)維拉·朱羅瓦(Věra Jourová)指出，波蘭、匈牙利的做法屬于“獨(dú)裁劇本”，它在歐盟沒(méi)有立足之地。②Daniel Boffey, “EU Proposes New Rules to Protect LGBTQ+ people Amid ‘Worrying Trends’,” The Guardian, November 12, 2020, https://www.theguardian.com/world/2020/nov/12/eu-proposes-new-rules-toprotect-lgbtq-people-amid-worrying-trends，訪問(wèn)日期：2021年5月2日。斯洛伐克外交部長(zhǎng)伊凡·科爾索克（Ivan Korcok）也表示，波蘭和匈牙利企圖迫使歐盟放棄“法治機(jī)制”與歐盟資金掛鉤是不現(xiàn)實(shí)的。希望兩國(guó)抓住機(jī)會(huì)改變態(tài)度，以通過(guò)歐盟新的預(yù)算和救助計(jì)劃，這對(duì)所有V4 國(guó)家而言都是巨大的機(jī)會(huì)。③Miroslava German Sirotnikova, Edit Inotai, Tim Gosling and Claudia Ciobanu, “Democracy Digest: Hungary and Poland Remain Defiant over EU Budget Block,” Balkan Insight, November 20, 2020, https://balkaninsight.com/2020/11/20/democracy-digest-hungary-and-poland-remain-defiant-over-eu-budget-block/， 訪 問(wèn)日期：2021年5月2日。因此，波蘭、匈牙利對(duì)歐盟價(jià)值觀的挑戰(zhàn)實(shí)際上分化了V4 集團(tuán)。

（三）法律與公正黨、青民盟是否明顯抬高了兩國(guó)的歐洲化偏離度？

2015年10月25日，波蘭法律與公正黨在議會(huì)選舉中贏得半數(shù)以上席位，得以單獨(dú)執(zhí)政；而匈牙利青民盟領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)政聯(lián)盟也在2010年4月、2014年4月和2018年4月連續(xù)三次在議會(huì)選舉中獲得議會(huì)三分之二席位。近年來(lái)，波蘭、匈牙利兩國(guó)在移民與難民、法治、民主、人權(quán)等方面屢屢與歐盟唱反調(diào)，引起了歐盟及歐洲社會(huì)的不滿，兩國(guó)的執(zhí)政黨秉承的保守、排外、民族主義、國(guó)家主義、加強(qiáng)行政權(quán)力等政策主張也為外界所指責(zé)。那么，兩黨執(zhí)政之后是否明顯提高了兩國(guó)在歐盟理事會(huì)決策中的偏離度呢？根據(jù)波蘭、匈牙利在2009年12月22日至2020年12月15日期間兩國(guó)的歐盟理事會(huì)的偏離指數(shù)，可以制作兩國(guó)在歐盟理事會(huì)決策中的偏離曲線（參見(jiàn)圖5）。

圖5 2010—2020年波蘭、匈牙利兩國(guó)在歐盟理事會(huì)決策中的偏離曲線

從圖5 可以發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題。其一，2015年后，波蘭在偏離歐洲化方面總體出現(xiàn)逐步上升的趨勢(shì)，偏離最高點(diǎn)（2020年）超過(guò)了法律與公正黨執(zhí)政之前的指數(shù)。其二，匈牙利青民盟執(zhí)政后，出現(xiàn)了一段時(shí)間偏離的明顯下降，此后連續(xù)出現(xiàn)兩個(gè)小高潮（2014年和2020年），但在2015年之后也呈現(xiàn)出總體上升之勢(shì)。其三，波蘭法律與公正黨和匈牙利青民盟在兩國(guó)執(zhí)政后，雖然兩國(guó)對(duì)歐盟的偏離度總體抬升，但抬升的幅度并非迅速直線攀升。這說(shuō)明，盡管波蘭、匈牙利兩國(guó)執(zhí)政黨與歐盟存在較大的分歧，但并未導(dǎo)致兩國(guó)在歐盟理事會(huì)的投票中出現(xiàn)大幅度的偏離。其四，該圖體現(xiàn)的只是偏離曲線，而在大多數(shù)歐盟理事會(huì)的決策中，波蘭、匈牙利兩國(guó)和歐盟仍然是整體一致的。在2009年12月22日至2020年12月15日期間歐盟理事會(huì)的1239 項(xiàng)決策中，波蘭和匈牙利的總體偏離度分別為：3.45%和3.51%；而波蘭、匈牙利在2015年1月1日至2020年12月15日期間的整體偏離度分別為：4.35%和4.6%，偏離度略有上升。2020年，波蘭、匈牙利兩國(guó)的偏離度則出現(xiàn)了明顯的上升，對(duì)歐盟理事會(huì)決策的總體偏離度均為12.12%，甚至略高于英國(guó)的整體偏離度（11.2%）。當(dāng)然，一個(gè)年度的統(tǒng)計(jì)并不能說(shuō)明太多問(wèn)題，但需要關(guān)注的是這種偏離是否會(huì)持續(xù)下去。

四、結(jié)論與展望

2015年后，波蘭法律與公正黨、匈牙利青民盟的執(zhí)政導(dǎo)致兩國(guó)與歐盟偏離度有所上升，尤其在新冠肺炎疫情之后，這種趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)。但從整體上看，波蘭、匈牙利兩國(guó)對(duì)歐洲化的偏離，并沒(méi)有明顯偏離“歐洲化”的軌道，也并不存在一個(gè)“波匈軸心”。波蘭、匈牙利與歐盟的價(jià)值觀沖突未外溢到其他領(lǐng)域、也未外溢到其他國(guó)家，包括同是V4 集團(tuán)的捷克、斯洛伐克兩國(guó)。波蘭、匈牙利與歐盟沖突也不會(huì)導(dǎo)致歐盟分裂，更不會(huì)導(dǎo)致波蘭或匈牙利脫歐。況且近年來(lái)，波蘭、匈牙利兩國(guó)人民對(duì)歐盟的仍然存在著很高的接受度，①據(jù)皮尤研究中心2017年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010—2017年，波蘭、匈牙利兩國(guó)民眾對(duì)歐盟持認(rèn)可態(tài)度的比例持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。2017年，波蘭、匈牙利民眾認(rèn)可歐盟的比例分別達(dá)到74%和67%,在歐盟成員國(guó)中居第1 位和第3 位。參見(jiàn)：Bruce Stokes, Richard Wike and Dorothy Manevich, “Post-Brexit, Europeans More Favorable Toward EU,” Pew Research Center, Global Attitudes & Trends, June 15, 2017, https://www.pewresearch.org/global/2017/06/15/post-brexit-europeans-more-favorable-toward-eu/, 訪問(wèn)日期：2020年10月2日。兩國(guó)執(zhí)政黨不可能偏離民眾太遠(yuǎn)。但波蘭、匈牙利兩國(guó)在價(jià)值觀領(lǐng)域與歐盟的沖突，在一定程度上確實(shí)破壞了歐盟的團(tuán)結(jié)，延緩了兩國(guó)的歐洲化進(jìn)程，給歐盟在民主、法治、司法獨(dú)立等方面帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

顯然，波蘭、匈牙利兩國(guó)希望能夠享受歐盟成員國(guó)的好處卻又不愿意承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)此，歐盟如果不做出反應(yīng)，威望將大打折扣。②Alexander Brotman, “COVID-19 and Democracy in the European Union”, E-international relations, May 26, 2020, https://www.e-ir.info/2020/05/26/covid-19-and-democracy-in-the-european-union/，訪問(wèn)日期，2020年10月2日。然而，鑒于歐盟“價(jià)值觀”懲罰條款本身存在著諸多問(wèn)題，懲罰程序幾乎不可能啟動(dòng)。歐盟只能考慮對(duì)價(jià)值觀領(lǐng)域的制裁工具進(jìn)行創(chuàng)新，正是這樣，歐盟才出臺(tái)了“法治機(jī)制”，即將價(jià)值觀“捆綁”在經(jīng)濟(jì)、預(yù)算、環(huán)境等問(wèn)題之上，從而繞過(guò)歐洲理事會(huì)的一致表決，通過(guò)“有效多數(shù)”表決的形式來(lái)壓制波蘭、匈牙利兩國(guó)。但“法治機(jī)制”最終并未運(yùn)用于波蘭、匈牙利國(guó)兩，這種妥協(xié)是必然的，畢竟波蘭、匈牙利對(duì)歐盟的挑戰(zhàn)并不是全方位的，其偏離“歐洲化”的程度也是可以接受和可控的。對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)依賴歐盟資金的波蘭、匈牙利來(lái)說(shuō)，如果來(lái)自歐盟的資金缺位，加入歐盟的紅利將大大縮水。因此，當(dāng)前沖突還遠(yuǎn)未到達(dá)攤牌的地步。