陳融梅

（中共福清市委黨校 福建福清 350300）

基層治理是國家治理的基石，基層治理是否有效，直接決定著經(jīng)濟(jì)社會是否能夠持續(xù)發(fā)展、穩(wěn)定和繁榮[1]。黨的十九大報告提出，要“推動社會治理重心向基層下移”,“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[2]。習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上強(qiáng)調(diào)，基層黨組織要“引領(lǐng)基層各類組織自覺貫徹黨的主張，確?；鶎又卫碚_方向”[3]。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步明確了要將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為重大戰(zhàn)略任務(wù)?？梢哉f，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其重點(diǎn)及瓶頸均在于基層。創(chuàng)新并優(yōu)化基層治理機(jī)制，既會促進(jìn)國家治理能力、治理體系的發(fā)展，也會推動上到省市下到鎮(zhèn)村等各級黨政部門加快改革的進(jìn)程。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的大背景下，著力探尋適用于新時代發(fā)展環(huán)境下的基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的路徑，對促進(jìn)基層黨建穩(wěn)健持續(xù)發(fā)展、全面提升鄉(xiāng)村治理能力大有裨益。

一、F市基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的探索實(shí)踐

近年來，F(xiàn)市大力加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，積極開展“黨建引領(lǐng)、多維治理”行動，全面推進(jìn)“紅色領(lǐng)航工程”。經(jīng)過不懈探索和持續(xù)發(fā)展，逐步走出了一條與F市特有的鄉(xiāng)村治理模式，為全面提高鄉(xiāng)村治理能力提供了強(qiáng)大保障，既有助于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，又保證了鄉(xiāng)村的安定和諧。

（一）搭建鄉(xiāng)賢平臺，發(fā)揮民間資源優(yōu)勢

F市深入挖掘并充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢僑賢等資源優(yōu)勢，全面推行“黨建引領(lǐng)，鄉(xiāng)賢補(bǔ)位”的基層治理模式，由鎮(zhèn)街黨員干部牽頭，嚴(yán)格按照《社會組織登記管理條例》規(guī)定，搭建各類規(guī)范有效的平臺，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢們通過會議活動、建言獻(xiàn)策、捐資出力等方式參與鄉(xiāng)村治理，為推進(jìn)基層社會治理提供了新理念、新方法。有數(shù)據(jù)顯示，F(xiàn)市494個村（居）已廣泛建成鄉(xiāng)賢促進(jìn)會，實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋，容納鄉(xiāng)賢28643人。2018年至2020年，共籌集資金近9億元，組織鄉(xiāng)賢助力鄉(xiāng)村振興活動6千余次。鄉(xiāng)賢在推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加強(qiáng)F市基層治理等方面發(fā)揮了不可忽視的作用[4]。

（二）實(shí)施“同置業(yè)、壯村財”工程，培育壯大集體經(jīng)濟(jì)

為發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，近年來，F(xiàn)市注重發(fā)揮黨組織優(yōu)勢，制定并踐行“村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展三年行動計劃”，發(fā)布了《F市“同置業(yè)、壯村財”行動實(shí)施方案》，組織并開展黨建引領(lǐng)“同置業(yè)、壯村財”行動[5]，創(chuàng)造性地推出了“養(yǎng)雞生蛋”“買雞下蛋”“馴雞孵蛋”“送雞產(chǎn)蛋”的發(fā)展模式，全面助推鄉(xiāng)村振興。即通過分類型就近建物業(yè)、薄弱村異地購物業(yè)、盤活資源換物業(yè)、鼓勵鄉(xiāng)賢捐物業(yè)等方式，鼓勵引導(dǎo)各鎮(zhèn)村因地制宜地創(chuàng)造村集體的“造血機(jī)器”，解決部分村“窮家難當(dāng)”的難題。目前，全市四百余個行政村已徹底清除了各種薄弱村（集體經(jīng)營收益5萬元以內(nèi)）、空心村。由此，在提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，促其實(shí)現(xiàn)安定穩(wěn)定。

（三）強(qiáng)化隊伍建設(shè)，提升村級組織實(shí)力

為了有效提高村干部能力、強(qiáng)化村級黨組織的組織力、戰(zhàn)斗力，打造一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的人才團(tuán)隊，F(xiàn)市把人才隊伍建設(shè)擺到重要位置，著力構(gòu)建與新時代發(fā)展需求相適應(yīng)的干事創(chuàng)業(yè)隊伍。自2018年以來，共公開選聘了476名村務(wù)員以及百余名城市基層黨建專職工作者，全面改善村干部隊伍結(jié)構(gòu)，有力增強(qiáng)了推動鄉(xiāng)村振興的“軟實(shí)力”，使得村級組織整體實(shí)力大幅提升。

（四）加強(qiáng)幸福院建設(shè)，推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展

幸福院建設(shè)亦是F市探索“黨建引領(lǐng)、多維治理”鄉(xiāng)村治理的模式之一。為持續(xù)推進(jìn)幸福院健康發(fā)展，F(xiàn)市出臺了多項文件，比如《F市農(nóng)村幸福院建設(shè)實(shí)施方案（試行）》《農(nóng)村幸福院建設(shè)及運(yùn)營資金使用管理有關(guān)規(guī)定》《F市農(nóng)村幸福院驗(yàn)收考評細(xì)則（試行）》等，并采取多元化資金籌集方式，不斷健全幸福院建設(shè)的長效運(yùn)營機(jī)制。同時，緊隨時代發(fā)展，積極優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)模式，推出幸福院“3+N”升級版，努力探索出一套完善嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范可行且具有良好復(fù)制性和可操作性的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)管理保障模式，全面拓展休閑娛樂、強(qiáng)身健體、法律援助等多元服務(wù)，將養(yǎng)老水平從“老有所養(yǎng)”層面提升至“老有所樂”?，F(xiàn)如今，F(xiàn)市提升改造農(nóng)村幸福院已有382家，其覆蓋率達(dá)到87.21%，每日可服務(wù)老年人活動人數(shù)約1.32萬人次，約6790位農(nóng)村老人可享受用餐服務(wù)，提供醫(yī)療保健人數(shù)約4632人次[6]。F市嘗試以構(gòu)建農(nóng)村幸福院、打造鎮(zhèn)街敬老院等為切入點(diǎn)，大大提高了村居老人的幸福感、歸屬感，為加快民生事業(yè)發(fā)展步伐邁出堅實(shí)一步。

二、F市黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展短板

（一）綜合處置問題能力有待提高。隨著基層治理體制和治理能力現(xiàn)代化水平的提高，網(wǎng)格化所承載的服務(wù)管理職能逐漸拓展到社會各個領(lǐng)域，日常工作主要體現(xiàn)在為群眾服務(wù)和解決各類矛盾問題中。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，個別村居仍然存在圖省事、嫌麻煩等心態(tài)，工作缺乏主動性，對網(wǎng)格化服務(wù)管理認(rèn)識模糊，重視程度不夠。尚未將網(wǎng)格化服務(wù)管理工作與環(huán)境綜合整治、社會維穩(wěn)安保、文明城市創(chuàng)建等工作進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，在投入力度、制度建設(shè)、人員配備、氛圍營造等方面還有所欠缺。此外，雖然網(wǎng)格化服務(wù)管理工作的方式方法已經(jīng)推行多年，可仍有不少群眾對“網(wǎng)格化”知之甚少、感到陌生。

（二）村居內(nèi)部協(xié)調(diào)處置機(jī)制不夠健全。部分村居存在兩委成員工作積極性不高、監(jiān)管職責(zé)不明確、發(fā)現(xiàn)問題不主動、重形式輕內(nèi)容等問題。一些上級已經(jīng)批辦的事項，個別村居內(nèi)部成員仍拖著不辦，甚至推諉扯皮，使得工作停滯不前。有的村部真正管事人不負(fù)責(zé)網(wǎng)格工作，負(fù)責(zé)具體工作的人在村里又做不了主，直接影響工作執(zhí)行力度。

（三）村兩委的權(quán)責(zé)劃分較為模糊。從制度設(shè)計的層面來講，村委會與村黨支部之間的關(guān)系本應(yīng)該清晰明朗，其中，村黨支部處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，村委會在其領(lǐng)導(dǎo)下依法組織村民自治。然而在實(shí)踐中，部分村兩委權(quán)責(zé)劃分不清晰，協(xié)同處理事務(wù)、共同推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的配合度不夠。部分黨支部書記在開展工作的過程中過度強(qiáng)調(diào)其自身“一把手”角色，而有的村委會則側(cè)重自治，無論是思想意識方面，還是行動舉措上，兩委之間往往難以達(dá)成共識，甚至形成了對立關(guān)系，不僅在一定程度上影響了工作成效，也不利于村民自治和民主管理的開展。

（四）群眾參與意識比較淡薄。構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、群眾參與、法治保障的新型鄉(xiāng)村治理體系，是提高鄉(xiāng)村治理水平的重要手段。其中群眾的參與和支持是關(guān)鍵一環(huán)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)老百姓對鄉(xiāng)村治理事務(wù)參與度不高。從主觀因素看，他們認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是黨委、村委的工作，“事不關(guān)己”，因此缺乏動力，甚至對一些問題“聽之任之”；其次，群眾參與渠道單一、參與制度缺失、鄉(xiāng)村社會治理目標(biāo)與群眾實(shí)際需求不吻合等也是群眾熱情不足的重要原因；此外，群眾參與層次較低，多集中于文化娛樂、環(huán)境綠化等層面，鮮少參與鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)、個人權(quán)益保護(hù)等實(shí)質(zhì)性的公共治理事項。這些都在一定程度上制約了鄉(xiāng)村社會治理的有效開展。

三、基層黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的路徑探索

（一）實(shí)施先鋒領(lǐng)航，打造“紅色引擎”

堅持和加強(qiáng)黨對鄉(xiāng)村治理工作的領(lǐng)導(dǎo)，著力推進(jìn)黨的基層組織建設(shè)，在村居的不同群體中組建黨支部，實(shí)現(xiàn)基層黨組織全覆蓋，全面夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。實(shí)施“先鋒領(lǐng)航”行動，注重挖掘和打造農(nóng)村黨建品牌，以其示范和帶動作用，整頓和提升農(nóng)村軟弱渙散的黨組織，努力實(shí)現(xiàn)基層黨建工作的全域提升。通過建立黨代表活動室，引導(dǎo)黨代表、黨員志愿者等進(jìn)入村居、親近群眾，成為反映民意、服務(wù)村居、引領(lǐng)村居先進(jìn)文化的帶頭人團(tuán)隊，進(jìn)一步強(qiáng)化基層黨組織在基層服務(wù)體系建設(shè)中的核心作用，從而有效地帶動其它各類組織的建設(shè)[7]。同時，加大對村級黨組織帶頭人和農(nóng)村黨員的培訓(xùn)教育力度，對村黨支部書記實(shí)行專業(yè)化培訓(xùn)和職業(yè)化管理，并不斷擴(kuò)大基層黨員在農(nóng)村中的積極影響力，形成一支強(qiáng)有力的“紅色引擎”隊伍。

（二）完善服務(wù)功能，優(yōu)化管理體制

隨著時代的發(fā)展，群眾的自主意識不斷增強(qiáng)，利益訴求日益增多，這是對農(nóng)村基層黨組織服務(wù)群眾、做群眾工作的能力的直接考驗(yàn)。因此，必須不斷提高基層服務(wù)型黨組織建設(shè)水平。要健全黨群服務(wù)制度，圍繞群眾的需求，加快構(gòu)建常態(tài)化、長效化的服務(wù)機(jī)制。要在搭建服務(wù)平臺和創(chuàng)新服務(wù)方式上下功夫，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部入戶走訪和黨員聯(lián)系農(nóng)戶制度，并充分利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，打造溝通及時、反饋到位、良性互動的服務(wù)機(jī)制和“互聯(lián)網(wǎng)+”治理模式，第一時間梳理和解決好群眾的各類訴求，以免出現(xiàn)由于問題的長期堆積而產(chǎn)生的對黨組織的“積怨”現(xiàn)象。此外，健全和完善支委會議事、民主管理、民主評議黨員及村務(wù)公開等制度，逐步推動村級黨組織工作的制度化、有效化、規(guī)范化建設(shè)[8]。并在對基層黨委政府和村居各自職能以及村居各類辦事機(jī)構(gòu)、民間組織、基層自治組織等各項職能充分明確的前提下，打破原有的基層縱向管理模式，進(jìn)一步精簡管理層次，優(yōu)化基層管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（三）增強(qiáng)自治能力，提升法治水平

不斷強(qiáng)化基層自治功能，合理界定村委會職責(zé)，使村委會打破行政約束，減輕村委會壓力，明確村委會對村民代表大會負(fù)責(zé)，根據(jù)農(nóng)村建設(shè)實(shí)際工作需要，為其輸入一定的人力、資金等資源，逐步提升村居的自治水平和協(xié)調(diào)合作能力。堅持農(nóng)民主體地位，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用，不斷提高村民自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)的意識和能力。同時，要加強(qiáng)法制建設(shè)，使基層自治有法可依。為適應(yīng)基層管理新模式，應(yīng)加快修改或出臺一系列有利于基層自治的政策和法規(guī)，進(jìn)一步明確村委會的職責(zé)范圍，強(qiáng)化村委會的自治功能，厘清政府與村委會、村居其他社會組織之間的關(guān)系，讓各法律關(guān)系主體的權(quán)責(zé)得到進(jìn)一步清晰，推動基層治理有序性、法治化發(fā)展。此外，在切實(shí)保障自治權(quán)的同時，還要注重在加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)，培育多元主體共同參與的鄉(xiāng)村治理模式以及健全公共法律服務(wù)等方面下功夫，不斷提高鄉(xiāng)村治理的法治化水平[9]。

（四）明晰兩委權(quán)責(zé)，強(qiáng)化工作合力

首先，進(jìn)一步明確村“兩委”角色，對其各自權(quán)責(zé)進(jìn)行充分明晰，厘清兩者關(guān)系。村黨支部和村委會之間屬于領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，其中，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位主要表現(xiàn)為：一是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在農(nóng)村中，負(fù)責(zé)對本村重大事務(wù)的決策，將黨的路線政策和方針有效傳遞至基層并積極貫徹和全面落實(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)村委會與其他村級組織間的關(guān)系，努力構(gòu)建共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。二是發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。在遵循先黨內(nèi)后黨外這個基本原則的前提下，深入商討村內(nèi)各項重大事務(wù)，積極發(fā)揮黨員先鋒模范作用，尊重并實(shí)施村民會議和村民代表會議依法作出的合理決定。三是全力支持村委會開展工作。引導(dǎo)村委會在自覺遵循國家法律法規(guī)的前提下，以維護(hù)農(nóng)民根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，獨(dú)立開展工作，積極履行職能，全面監(jiān)督并及時懲處違反《村民委員會組織法》的人與事；其次，“兩委”班子成員應(yīng)擺正位置，切勿由于“兩委”班子成員缺乏對其定位和職責(zé)的清晰認(rèn)識，而在工作開展過程中出現(xiàn)“越權(quán)”“缺位”等問題。應(yīng)當(dāng)在各自的權(quán)限內(nèi)、職位上充分發(fā)揮潛力和作用，形成最大合力，通過有效的鄉(xiāng)村治理方式助力鄉(xiāng)村振興。