肖 哲

一直以來，非永久保管類房產(chǎn)檔案的銷毀都是房產(chǎn)檔案工作中的難點(diǎn)。幾乎所有房產(chǎn)檔案部門的館藏中都存放有大量的早已超過保管期限且達(dá)到銷毀條件的非永久保管類檔案，主要包括抵押檔案、預(yù)告登記檔案等類別，雖然從檔案工作者的內(nèi)心來看，他們贊同銷毀這些檔案，但真正開展銷毀工作時(shí)卻又不愿提及、避而遠(yuǎn)之。2019年實(shí)施的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》（修訂版）以及新《檔案法》為房產(chǎn)檔案部門開展檔案銷毀工作提供了法律依據(jù)和保障，我們應(yīng)該以此為契機(jī)，積極開展房產(chǎn)檔案的鑒銷工作，去粗取精，充分發(fā)揮房產(chǎn)檔案在民生領(lǐng)域中的信息支撐作用，實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)檔案事業(yè)的科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。

一、非永久保管類房產(chǎn)檔案不能及時(shí)銷毀的原因

關(guān)于檔案不能及時(shí)銷毀的原因，我們從魯迅在《談所謂“大內(nèi)檔案”》一文中的描述中可以探究一二，文中寫道：“中國(guó)的一切事萬不可‘辦’的；即如檔案罷，任其自然，爛掉、霉掉、蛀掉、偷掉，甚而至于燒掉，倒是天下太平；倘一加人為，一‘辦’，那就輿論沸騰，不可開交了。結(jié)果是辦事的人成為眾矢之的，謠言和讒謗，百口也分不清。他（時(shí)任北洋政府教育部社會(huì)教育司司長(zhǎng)夏曾佑）是知道，所以他的主張是‘這個(gè)東西萬萬動(dòng)不得’。”[1]這段話更多地是從管理者的主觀角度來簡(jiǎn)述原因，而造成檔案難以銷毀的原因是多方面的。

1.受傳統(tǒng)思想的束縛，檔案銷毀意識(shí)不足。早期檔案工作中，館藏量是一項(xiàng)重要量化指標(biāo)，館藏量越大，檔案工作成績(jī)?cè)酵怀?，檔案館的社會(huì)影響力也就越大。因此，檔案館在積極接收檔案進(jìn)館的同時(shí)，對(duì)館內(nèi)檔案“只進(jìn)不出”，即使有些檔案已過保管期限也不進(jìn)行銷毀處理，只要沒銷毀，其仍然是計(jì)算館藏量的基數(shù)。此外，館藏量還是檔案機(jī)構(gòu)向財(cái)政部門申請(qǐng)撥付檔案專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的重要依據(jù)，銷毀檔案必然導(dǎo)致館藏減少，對(duì)于經(jīng)費(fèi)一直緊張的檔案館來說，銷毀工作必然不愿為之。在這種片面追求館藏量的思想束縛下，檔案銷毀工作不受重視、檔案工作人員的銷毀意識(shí)很難有大的提升。

2.法律規(guī)范的缺失，致使房產(chǎn)檔案銷毀工作在有法可依層面難以準(zhǔn)確把握和實(shí)施。法律規(guī)范的缺失主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》以及地方性檔案法規(guī)中均未明確檔案銷毀的具體程序和操作辦法。作為檔案事業(yè)根本大法的《檔案法》僅就檔案銷毀工作作出了原則性的規(guī)定：銷毀檔案的程序和辦法由國(guó)家檔案行政管理部門制定，禁止擅自銷毀檔案。但實(shí)際上，國(guó)家各級(jí)檔案行政管理部門并未針對(duì)檔案銷毀事項(xiàng)出臺(tái)具體的細(xì)則，由此導(dǎo)致檔案機(jī)構(gòu)因沒有明確的操作辦法而不敢擅自實(shí)施。（2）《檔案法》從正面對(duì)擅自銷毀檔案的行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出了具體的規(guī)定，而對(duì)符合檔案銷毀條件而不銷毀的不作為行為卻沒有作出懲罰性的規(guī)定[2]。這意味著，誤銷、錯(cuò)銷檔案需要承擔(dān)法律責(zé)任，而不銷毀則永遠(yuǎn)不會(huì)承擔(dān)責(zé)任，因此檔案工作人員為規(guī)避銷毀檔案所帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)，便以不作為的方式對(duì)應(yīng)銷毀檔案繼續(xù)保持原狀管理。（3）受制于信息技術(shù)的局限性，電子檔案的真實(shí)性和長(zhǎng)期可讀性難以得到有效保障，且法律法規(guī)也未對(duì)電子檔案的憑證價(jià)值給予明確規(guī)定，致使紙質(zhì)檔案一直被人們視為具有法律憑證價(jià)值的唯一形式，即便是雙套制管理模式下，也不敢對(duì)紙質(zhì)檔案進(jìn)行銷毀。

3.沒有將檔案鑒定納入日常工作事項(xiàng)之中。由于房產(chǎn)檔案機(jī)構(gòu)對(duì)檔案銷毀工作不積極、不作為，即便開展了鑒定工作，也因鑒定后不能及時(shí)銷毀檔案而徒增工作負(fù)擔(dān)，故而大部分房產(chǎn)檔案機(jī)構(gòu)也就懶得開展檔案鑒定工作。對(duì)保管期限屆滿的房產(chǎn)檔案不進(jìn)行價(jià)值鑒定，自然也就無法甄別出哪些房產(chǎn)檔案需要銷毀，哪些房產(chǎn)檔案需要繼續(xù)留存，因沒有明確的銷毀對(duì)象而無法開展銷毀工作。此外，檔案價(jià)值鑒定是檔案人員的基本功，更是一名優(yōu)秀檔案工作者的必備條件。鑒定水平的高低在很大程度上受檔案工作者的檔案意識(shí)、專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)、對(duì)檔案作用及價(jià)值的預(yù)判等多種因素的影響，既要考慮現(xiàn)實(shí)的需求，又要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的利用需求。而“檔案部門的從業(yè)門檻普遍較低，各種不具備檔案專業(yè)知識(shí)和技能的人員占據(jù)著各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)的眾多崗位”[3]，從而導(dǎo)致檔案鑒定水平整體不高，鑒定工作難以有效開展，最終影響檔案的銷毀。

二、非永久保管類房產(chǎn)檔案銷毀的可行性分析

1.相關(guān)檔案法律法規(guī)的出臺(tái)為檔案銷毀工作提供了明確的法律依據(jù)。近兩年,相繼出臺(tái)的一系列與檔案銷毀相關(guān)的法律法規(guī)為開展檔案銷毀工作提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)和保障，我們可以依法開展檔案銷毀工作。

（1）法律法規(guī)已明確了電子檔案的法律效力，這為雙套制檔案管理模式下銷毀紙質(zhì)房產(chǎn)檔案提供了有力的法律依據(jù)。2021年即將實(shí)施的《檔案法》在第五章第三十七條規(guī)定：電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用，這是從法律層面首次對(duì)電子檔案的效力問題進(jìn)行了規(guī)定和確認(rèn)。2019年4月實(shí)施的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》（國(guó)務(wù)院令第716號(hào)）在第十二條規(guī)定：符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力。法律法規(guī)既然明確了電子檔案的法律效力，那么房產(chǎn)檔案機(jī)構(gòu)就可以解除后顧之憂，對(duì)雙套制管理模式下紙質(zhì)載體的非永久保管類檔案大膽地銷毀。

（2）房產(chǎn)檔案相關(guān)行政法規(guī)的實(shí)施為銷毀紙質(zhì)房產(chǎn)檔案提供了直接的法律依據(jù)。第一，2012年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》），明確抵押權(quán)登記已注銷滿5年、預(yù)告登記已注銷滿2年、查封登記已解除滿5年等紙質(zhì)檔案可列入銷毀范圍，并就銷毀的辦法作出了規(guī)定。2018年，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成立不動(dòng)產(chǎn)登記部門后，大部分房產(chǎn)檔案部門已整體劃轉(zhuǎn)至不動(dòng)產(chǎn)機(jī)構(gòu)歸屬自然資源部門主管，僅有少部分房產(chǎn)檔案部門沒有劃轉(zhuǎn)。目前《規(guī)程》并未失效，沒有劃轉(zhuǎn)的房產(chǎn)檔案部門完全可以依據(jù)該《規(guī)程》開展到期檔案的銷毀工作，而且大部分檔案依據(jù)該《規(guī)程》的規(guī)定在機(jī)構(gòu)改革前就可以銷毀，只因種種原因未及時(shí)銷毀，因此從法律的適用和時(shí)效上看，《規(guī)程》完全可以成為房產(chǎn)檔案銷毀的直接法律依據(jù)。第二，2019年8月，自然資源部頒布了《不動(dòng)產(chǎn)登記資料查詢暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），明確了不動(dòng)產(chǎn)檔案中非永久保管類紙質(zhì)檔案的銷毀范圍及銷毀辦法?！掇k法》規(guī)定：已有電子介質(zhì)，注銷完畢且自注銷之日起滿五年的抵押權(quán)登記、查封登記、預(yù)告登記、異議登記這些業(yè)務(wù)對(duì)應(yīng)的紙質(zhì)不動(dòng)產(chǎn)登記原始資料可以銷毀，銷毀的場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)由不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)指定。此外，《辦法》還規(guī)定《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》實(shí)施前已經(jīng)形成的土地、房屋、森林、林木等登記資料屬于不動(dòng)產(chǎn)登記資料。依據(jù)新法優(yōu)于舊法的適用原則，不動(dòng)產(chǎn)登記資料是一個(gè)涵蓋房產(chǎn)檔案的更大范疇，房產(chǎn)檔案作為不動(dòng)產(chǎn)登記資料的組成部分，自然應(yīng)該適用《辦法》的規(guī)定。因此，《辦法》為不動(dòng)產(chǎn)資料中房產(chǎn)檔案的銷毀工作提供了最為直接的法律依據(jù)。

2.已經(jīng)開展銷毀工作的房產(chǎn)檔案機(jī)構(gòu)為其他未開展此項(xiàng)工作的房產(chǎn)檔案機(jī)構(gòu)提供了可供參考的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)了解，《規(guī)程》實(shí)施以來，已經(jīng)有長(zhǎng)沙、貴陽、成都和杭州等少部分地區(qū)的房產(chǎn)檔案部門一直在開展房產(chǎn)檔案的銷毀工作，檔案銷毀的對(duì)象主要限于符合銷毀條件的抵押權(quán)登記檔案、預(yù)告登記檔案以及檔案查詢申請(qǐng)表。其中，長(zhǎng)沙市房產(chǎn)交易所在2013年6月就對(duì)抵押權(quán)登記已注銷滿5年、預(yù)告登記已注銷滿2年的房產(chǎn)檔案進(jìn)行了集中銷毀，銷毀數(shù)量達(dá)10200卷[4]。作為先行者，他們經(jīng)過多年的摸索和實(shí)踐，已經(jīng)積累了豐富的銷毀經(jīng)驗(yàn)，這為其他地區(qū)的房產(chǎn)檔案機(jī)構(gòu)順利開展檔案銷毀工作提供了重要的參考價(jià)值。

三、開展非永久保管類房產(chǎn)檔案銷毀的幾點(diǎn)對(duì)策

1.完善并細(xì)化法律法規(guī)中關(guān)于檔案銷毀的具體規(guī)定。《檔案法》對(duì)銷毀檔案僅作出了原則性的規(guī)定。而《規(guī)程》和《辦法》雖然對(duì)房產(chǎn)檔案銷毀作出了一些規(guī)定，但是這些規(guī)定還不夠具體明確，比如銷毀工作的主體是誰、檔案鑒定成員和監(jiān)督人員的組成要求、房產(chǎn)檔案主管部門和檔案行政管理機(jī)構(gòu)是否需要參與和指導(dǎo)等。銷毀紙質(zhì)檔案是一件嚴(yán)肅而又不可逆的工作，必須嚴(yán)格依法進(jìn)行，法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范對(duì)檔案銷毀程序和辦法規(guī)定得明確具體，才具有實(shí)際可操作性，也才能保障銷毀工作順利開展。新修訂《檔案法》在2021年1月1日起實(shí)施，緊接著必將對(duì)《檔案法實(shí)施辦法》及其他相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，希望國(guó)家檔案主管部門、不動(dòng)產(chǎn)業(yè)務(wù)主管部門在法律法規(guī)修訂過程中進(jìn)一步完善并細(xì)化房產(chǎn)檔案銷毀的相關(guān)規(guī)定，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的操作規(guī)程，用檔案法治來保障房產(chǎn)檔案銷毀工作順利進(jìn)行。

2.遵循文件生命周期理論，增強(qiáng)檔案銷毀意識(shí)。指導(dǎo)“文件—檔案”全過程管理的“文件生命周期理論”告訴我們，檔案失去保存價(jià)值是一種客觀規(guī)律。檔案工作者應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)并掌握檔案價(jià)值的變化規(guī)律，對(duì)不同價(jià)值的檔案實(shí)行區(qū)別管理，這樣才有利于檔案工作的順利開展。因此，要遵循文件生命周期理論，增強(qiáng)房產(chǎn)檔案銷毀意識(shí)，徹底拋棄過去那種片面追求館藏量的錯(cuò)誤思想，在注重館藏?cái)?shù)量的同時(shí)，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)館藏的質(zhì)量，及時(shí)開展房產(chǎn)檔案鑒定銷毀工作，去粗取精，提升房產(chǎn)檔案機(jī)構(gòu)的管理效能和社會(huì)影響力。

3.制定檔案銷毀制度，加強(qiáng)檔案銷毀工作的領(lǐng)導(dǎo)。完善的制度是開展檔案銷毀工作的基礎(chǔ)，可以有效避免檔案銷毀工作不作為的發(fā)生。在遵守法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范的前提下，房產(chǎn)檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)到已開展檔案銷毀工作的房產(chǎn)檔案部門實(shí)地調(diào)研，學(xué)習(xí)他們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合自身實(shí)際制定出切實(shí)可行的銷毀制度。檔案銷毀工作還是緩解“脹庫(kù)”和優(yōu)化館藏的重要措施。因此，房產(chǎn)檔案機(jī)構(gòu)及主管部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到銷毀檔案的重大意義，成立檔案銷毀工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將檔案的鑒定銷毀工作納入制度化、規(guī)范化、常態(tài)化管理之中，并作為檔案機(jī)構(gòu)每年的工作考核指標(biāo)之一，積極推進(jìn)房產(chǎn)檔案銷毀工作有序、可持續(xù)開展。

4.將檔案價(jià)值鑒定納入日常工作范圍，做好檔案銷毀前的鑒定工作。檔案價(jià)值鑒定是一項(xiàng)重要的檔案工作，更是開展檔案銷毀工作的前提和基礎(chǔ)。接收房產(chǎn)檔案進(jìn)館時(shí)就要對(duì)檔案進(jìn)行價(jià)值鑒定，確定各類非永久保存檔案的具體保管期限，為保管期限屆滿后的銷毀工作奠定基礎(chǔ)。同時(shí)在保管期限屆滿后，應(yīng)積極組織鑒定人員對(duì)檔案價(jià)值進(jìn)行再次鑒別，經(jīng)鑒定，對(duì)那些還有保存價(jià)值的檔案重新確定保管期限后繼續(xù)保存，而那些確實(shí)已無保存價(jià)值的檔案應(yīng)登記造冊(cè)，即編制檔案銷毀清冊(cè)，然后報(bào)上級(jí)主管部門審核同意或經(jīng)上級(jí)主管部門授權(quán)后，由檔案部門實(shí)施檔案銷毀工作。

5.對(duì)館藏非永久保管類房產(chǎn)檔案全部實(shí)現(xiàn)數(shù)字化處理?！掇k法》規(guī)定，紙質(zhì)檔案銷毀的前提是必須具備相應(yīng)的電子介質(zhì)檔案，新出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)對(duì)電子檔案的證據(jù)資格和法律效力給予了確認(rèn)，因此在留存電子檔案的前提下，完全可以放心銷毀紙質(zhì)檔案。這就要求房產(chǎn)檔案機(jī)構(gòu)對(duì)館藏非永久保管類房產(chǎn)檔案全部進(jìn)行數(shù)字化處理，為做好紙質(zhì)檔案銷毀工作和后續(xù)的利用工作提供數(shù)字資源保障。

6.完善檔案信息系統(tǒng)，使之具備對(duì)到期房產(chǎn)檔案的自動(dòng)識(shí)別和提醒功能。館藏非永久保管類房產(chǎn)檔案數(shù)量巨大，單靠人工識(shí)別檔案是否已達(dá)到保管期限難免會(huì)出現(xiàn)遺漏，而且費(fèi)時(shí)費(fèi)力、效率低下。因此，應(yīng)充分利用信息技術(shù)完善檔案信息系統(tǒng)，在系統(tǒng)中增加檔案鑒定銷毀工作模塊，對(duì)保管期限屆滿的檔案能夠自動(dòng)識(shí)別、提醒以及數(shù)量統(tǒng)計(jì)，從而有助于工作人員隨時(shí)掌握非永久保管類檔案的保管期限情況，并及時(shí)根據(jù)系統(tǒng)的提醒作出相應(yīng)工作安排，有計(jì)劃地開展檔案鑒定銷毀工作，實(shí)現(xiàn)到期檔案“應(yīng)銷盡銷”不留“尾巴”。