鄒曉龍 ，石 慧

(吉林大學(xué) 公共外交學(xué)院，吉林 長春 130021)

南海因其經(jīng)濟(jì)價(jià)值和地理位置雙重重要戰(zhàn)略地位備受關(guān)注，隨著南海周邊各國對(duì)海洋權(quán)益的日益重視，“南海漁業(yè)糾紛成為海洋資源爭奪的核心議題，由漁業(yè)糾紛引起的暴力事件、外交沖突、國家對(duì)立，已成為關(guān)乎東南亞安全與穩(wěn)定的突出議題”[1]。《南海行為準(zhǔn)則》(以下簡稱《準(zhǔn)則》)的積極推進(jìn)以及“一帶一路”倡議為沿線各國注入的發(fā)展動(dòng)力使東盟國家與中國合作意愿較之以往增加，近期南海漁業(yè)沖突局勢(shì)趨向緩和。南海的和平穩(wěn)定與中國的海洋安全息息相關(guān)，國家對(duì)外政策取決于國家利益，東盟國家合作意愿并非堅(jiān)定不移，區(qū)域內(nèi)的互動(dòng)關(guān)系在波動(dòng)中前進(jìn)。由于《準(zhǔn)則》不介入當(dāng)事國之間的領(lǐng)土和管轄權(quán)爭議且目前效力有限，對(duì)于主權(quán)爭議、漁業(yè)爭端等潛在不穩(wěn)定因素仍不能輕視。因此，本文擬在區(qū)域競爭與合作視角下，綜合分析南海漁業(yè)糾紛的成因并提出解決路徑。

一、當(dāng)前漁業(yè)糾紛事實(shí)及研究成果

近年來南海局勢(shì)波譎云詭，我國與周邊國家漁業(yè)糾紛層出不窮，已成為南海爭端中的熱點(diǎn)問題。東盟其他國家內(nèi)部也存在因主權(quán)劃分不明而產(chǎn)生的漁業(yè)糾紛，但當(dāng)面對(duì)中國時(shí)各方又保持“一致對(duì)外”的態(tài)度。漁業(yè)糾紛成因復(fù)雜，既包含自然因素，也涉及政治、經(jīng)濟(jì)等原因，背后折射出中國目前與南海周邊國家地區(qū)的關(guān)系和海洋意識(shí)，體現(xiàn)出了南海區(qū)域的復(fù)雜性。當(dāng)事國對(duì)南海漁業(yè)糾紛的關(guān)切已久，但徹底解決漁業(yè)糾紛似乎遙遙無期。此問題甚至已經(jīng)“國際化”，域外勢(shì)力的插手更使?jié)O業(yè)糾紛的解決蒙上一層陰影。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)：“過去二十年間，涉及中國漁船漁民的南海漁業(yè)糾紛近四百起，涉及一萬多名漁民，超過二十名漁民在漁業(yè)糾紛中喪生。”[2]一方面，各國越界捕撈已經(jīng)對(duì)南海漁業(yè)資源造成損失，對(duì)海洋生態(tài)的破壞更是嚴(yán)重；另一方面，中國與南海周邊國家漁業(yè)沖突并未得到很好的解決并有惡化趨勢(shì)，漁業(yè)糾紛與沖突加劇南海的緊張局勢(shì)，牽扯大量外交精力，且在國際上造成不良影響。值得思考的是，在各國都意識(shí)到南海漁業(yè)糾紛可能對(duì)南海區(qū)域治理帶來危機(jī)時(shí)，切實(shí)有效的合作和機(jī)制依然難以建立，相較于南海區(qū)域內(nèi)其他議題，解決漁業(yè)糾紛的積極性較弱?！霸趪覍用?，漁業(yè)的低優(yōu)先級(jí)可能是由于認(rèn)為漁業(yè)對(duì)南海國家GDP和總出口貿(mào)易的貢獻(xiàn)相對(duì)較小(1%)。然而，這一觀點(diǎn)掩蓋了漁業(yè)在整個(gè)南海支持當(dāng)?shù)厣?jì)和糧食需求方面的巨大重要性?！盵3]南海國家發(fā)展水平參差不齊，總體數(shù)據(jù)往往忽視了越南等小國對(duì)漁業(yè)資源的重度依賴，實(shí)質(zhì)上南海漁業(yè)為當(dāng)?shù)靥峁┝舜罅烤蜆I(yè)機(jī)會(huì)。南海漁業(yè)資源與需求的不平衡性日益凸顯，盡管目前南海局勢(shì)趨于穩(wěn)定，隨著中美戰(zhàn)略競爭的加劇，南海依舊是戰(zhàn)略角逐前線陣地，漁業(yè)糾紛作為不確定因素很有可能影響南海局勢(shì)走向。

當(dāng)前對(duì)南海漁業(yè)糾紛問題的研究十分廣泛，學(xué)界的普遍共識(shí)是漁業(yè)糾紛的實(shí)質(zhì)與海洋權(quán)益密不可分，南海漁業(yè)資源在我國海洋資源中的重要性不言而喻。解決南海漁業(yè)糾紛的根本在于對(duì)主權(quán)邊界的厘清，但從目前看這點(diǎn)幾乎不能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。學(xué)者徐小怡建構(gòu)了南海漁業(yè)爭端模型，發(fā)現(xiàn)沿海各國不作為或獨(dú)自開發(fā)更有利于保持穩(wěn)定，但在現(xiàn)階段顯然與事實(shí)走向不符，區(qū)域內(nèi)各方互動(dòng)不可避免且十分必要，最終還是主張多領(lǐng)域積極溝通合作的解決路徑?？偟膩碚f，目前研究重點(diǎn)多集中在漁業(yè)協(xié)作與機(jī)制完善，加強(qiáng)低敏感領(lǐng)域的合作。研究此問題的學(xué)者張宏洲提出“理論和實(shí)踐也基本表明，在漁業(yè)等低政治問題上進(jìn)行有效合作，可以為爭端國家以后在高政治問題(比如領(lǐng)土問題)的合作提供所需的戰(zhàn)略信任”[4]。

上述研究為解決南海漁業(yè)糾紛問題提供了許多有益啟示，但由于對(duì)中國南海漁業(yè)糾紛的研究多框定在單一視角內(nèi)，還有進(jìn)一步探討和拓展研究的空間: 一是當(dāng)前研究受限于學(xué)科背景，多從法律、主權(quán)等單一視角入手，缺乏對(duì)此問題的綜合考量；二是忽視漁業(yè)糾紛問題與區(qū)域環(huán)境之間的關(guān)系，片面孤立地看待此問題；三是多從微觀視角入手往往是治標(biāo)不治本。解決南海漁業(yè)糾紛問題不能脫離南海區(qū)域內(nèi)的主體互動(dòng)，因此本文從區(qū)域競爭與合作的宏觀角度入手，探究南海漁業(yè)糾紛原因，求索解決之道，對(duì)維護(hù)南海區(qū)域的和平穩(wěn)定，構(gòu)建中國沿海海洋秩序，維護(hù)海洋安全具有重要意義。

二、南海漁業(yè)糾紛成因的綜合分析

南海區(qū)域內(nèi)部的差異化和不平衡引發(fā)了現(xiàn)狀的變動(dòng)，導(dǎo)致區(qū)域競爭與合作關(guān)系失調(diào)。在區(qū)域缺乏良治的背景下，漁業(yè)糾紛問題以其敏感性、脆弱性、流動(dòng)性率先發(fā)難且存在已久。本文根據(jù)南海區(qū)域缺少穩(wěn)定良性合作，多非理性競爭的特點(diǎn)，總結(jié)出引起漁業(yè)糾紛的四大原因：即國際法規(guī)不健全，域內(nèi)外勢(shì)力干涉，糾紛解決機(jī)制碎片化，以及域內(nèi)國家經(jīng)濟(jì)、漁業(yè)發(fā)展不平衡。

(一)相關(guān)國際法不符合漁業(yè)糾紛現(xiàn)實(shí)考量，主權(quán)爭議不息

南海漁業(yè)糾紛問題是隨著南海區(qū)域內(nèi)各方勢(shì)力互動(dòng)加深而不斷涌現(xiàn)的。隨著近代主權(quán)和領(lǐng)土完整的概念逐漸深入人心，關(guān)于南海區(qū)域界定的爭議聲越來越多，國際法特別是國際海洋法在解決漁業(yè)糾紛問題方面發(fā)揮的作用日益顯著?！艾F(xiàn)代海洋法律制度逐步發(fā)展成為國際法中相當(dāng)完整和獨(dú)立的新部門法或新國際法分支——國際海洋法?！盵5]《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)是其中最具代表性的國際海洋法之一，也是菲律賓等國聲索的主要依據(jù)?！豆s》對(duì)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架制度等概念進(jìn)行了新的闡釋。如：“沿海國的大陸架包括其領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土的全部自然延伸，擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土，如果從測算領(lǐng)海寬度的基線量起到大陸邊的外緣的距離不到二百海里，則擴(kuò)展到二百海里的距離?！?1)《聯(lián)合國海洋法公約》第Ⅵ部分，大陸架第76條，大陸架的定義。由此帶來的最大影響是新海洋秩序的規(guī)劃，“《公約》在提高人類的海洋意識(shí)的同時(shí)，擁有海洋和管控海洋的意志也隨之增強(qiáng)，從而引發(fā)新一輪‘海洋圈地’運(yùn)動(dòng)，各國間的海洋爭端加劇?！盵6]這一不良影響恐怕是制定者也始料未及的?！豆s》也存在劃分標(biāo)準(zhǔn)不清的弊端，導(dǎo)致越南、菲律賓等國完全不顧國際法的有關(guān)規(guī)定, 故意捏造證據(jù), 扭曲事實(shí), 試圖引用《公約》中的籠統(tǒng)條款,否認(rèn)我國對(duì)南海領(lǐng)土擁有的“歷史性權(quán)利”,并對(duì)我國南海主權(quán)提出無理的要求[7]。作為國際上首部較為完整清晰的海洋法公約，意義非凡，確立了將海洋資源視為人類“共同財(cái)富”等基本理念，但也正如上文指出的，此《公約》實(shí)質(zhì)上是各方博弈、調(diào)和折中的妥協(xié)方案，并不能完全公正地代表各國海洋權(quán)益。

中國與眾多南海周邊國家存在劃界分歧且具體情況復(fù)雜，國際法的介入并沒有形成明確清晰的解決框架和判定標(biāo)準(zhǔn)。南海區(qū)域內(nèi)各國領(lǐng)土糾紛的內(nèi)容與評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不一致，如中越北部灣問題的法理依據(jù)涉及國際法中多個(gè)原理。中國在南海有不可辯駁的歷史性權(quán)利，越南、菲律賓等當(dāng)事國雖然宣稱遵循《公約》，但卻對(duì)《公約》中予以認(rèn)可的歷史性權(quán)利充耳不聞，當(dāng)事方在歷史權(quán)利的認(rèn)定上有較大分歧。傳統(tǒng)捕魚權(quán)是合理且常見的歷史性權(quán)利之一，歷史上的長期捕魚史實(shí)可以作為擁有歷史性權(quán)利的重要佐證，而現(xiàn)代捕魚權(quán)的爭奪，既可被看作主權(quán)、海疆未妥善劃分的歷史遺留問題，也是當(dāng)代周邊國家宣揚(yáng)主權(quán)、鞏固海洋利益的政治手段。

同中國與其他漁業(yè)糾紛國的矛盾原因一樣，國家安全考量和主權(quán)爭議是南海漁業(yè)糾紛的主要原因之一。南海周邊國家尤其是小國對(duì)自身的國家安全和主權(quán)的擔(dān)憂更甚，形成了小國依賴國際法發(fā)揮效力，而大國不傾向于使用國際法的不對(duì)稱局面。以2016年的中菲南海仲裁案為例，盡管中方多次公開聲明，仲裁庭沒有管轄權(quán)，所謂的仲裁結(jié)果并不符合相關(guān)法律，菲律賓政府仍單方面提起仲裁。菲方行為看似利用國際法維護(hù)自身領(lǐng)土主權(quán)，實(shí)質(zhì)上卻是違背了國際法的基本精神，兩國圍繞黃巖島的糾紛仍未得到妥善解決?！豆s》新劃定的大陸架與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與傳統(tǒng)捕撈區(qū)有沖突，從而又帶來主權(quán)爭端使矛盾升級(jí)，無論是南海主權(quán)聲索國還是非聲索國都在漁業(yè)資源捕撈上有分歧。當(dāng)代國際法和歷史權(quán)利之間存在沖突，給南海漁業(yè)爭端留有空隙，國家間主權(quán)爭端懸而未決并有持續(xù)升級(jí)的趨勢(shì)。

一方面，漁業(yè)資源以其低敏感性和流動(dòng)性成為各國維護(hù)海洋主權(quán)及安全的有力工具。在海域內(nèi)進(jìn)行捕撈作業(yè)往往被視為擁有管轄權(quán)。另一方面，中國早期缺乏維護(hù)海洋安全、保護(hù)海洋資源、建設(shè)海洋秩序的理論探索和實(shí)踐，在通過國際法維護(hù)南海區(qū)域穩(wěn)定這條路上錯(cuò)失先機(jī)。在領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等問題上，越南、柬埔寨等國早在20世紀(jì)70年代末80年代初就分別發(fā)布了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)聲明，而中國直到20世紀(jì)末才正式關(guān)注領(lǐng)海以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)問題。中國最早關(guān)于領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律是在1998年才正式頒布實(shí)施的。從而可以看出中國在海洋國際法方面意識(shí)滯后，并因此喪失了劃定沿海海洋秩序的先機(jī)。而新的《公約》，單純以中立法劃分漁區(qū)，忽略客觀實(shí)際，中國漁船、漁民多，漁業(yè)資源需求多，而從中間劃分，不顧漁業(yè)資源的分布，難免在捕撈過程中帶來爭端。

維護(hù)各國海洋權(quán)益的國際法以劃定當(dāng)今海洋秩序的《公約》為主，《公約》本應(yīng)成為維護(hù)南海海洋秩序的有力支撐，卻與其他國際法不具有通用性，無法彌合各國的歷史性權(quán)利與當(dāng)代國際法之間的沖突，應(yīng)對(duì)復(fù)雜情況時(shí)不能較為全面公正地解決糾紛，各國難以在共同的法律基礎(chǔ)上合作。南海地區(qū)主權(quán)所屬劃分不明必然會(huì)出現(xiàn)漁民有意或無意地跨界捕撈，由此帶來漁業(yè)糾紛。

(二)地緣政治競爭促使區(qū)域環(huán)境不穩(wěn)定，易產(chǎn)生漁業(yè)糾紛

漁業(yè)糾紛凸顯了南海問題的復(fù)雜性與多變性，而南海問題帶來的區(qū)域環(huán)境不穩(wěn)定也是糾紛頻發(fā)的原因之一。南海問題是個(gè)歷史性問題，通過比較歷史的方法就能發(fā)現(xiàn)潛藏在歷史文化中的深層次沖突原因。從社會(huì)學(xué)理論觀察，古代中國不論朝代如何更迭，都呈現(xiàn)出一種“以中原地區(qū)為主，向外輻射”的差序格局。除貿(mào)易往來外，南海區(qū)域內(nèi)國家與古代中國的互動(dòng)并不十分密切，中華文明圈對(duì)此區(qū)域影響較弱。長久以來東盟國家以其優(yōu)越的海洋地理位置成為轉(zhuǎn)口貿(mào)易港，但雄踞于北方的中國綜合國力遠(yuǎn)超南海區(qū)域內(nèi)國家，由此形成一種國家心理上的不對(duì)稱性，天然對(duì)中國存在防備心理，但也因此古代中國與南海國家的政治互動(dòng)較為穩(wěn)定。

隨著時(shí)代的發(fā)展，國際權(quán)力中心轉(zhuǎn)移，國際結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，該區(qū)域內(nèi)的原有政治互動(dòng)格局被打破。在較長的一段歷史時(shí)期內(nèi)，古代中國對(duì)維護(hù)東南亞地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)揮重要作用，“但是當(dāng)前在這一地區(qū)，美國和日本也是重要大國,這種新的地緣政治格局增加了區(qū)域發(fā)展和穩(wěn)定的不確定性，提高了管理各種風(fēng)險(xiǎn)和沖突(特別是南海問題)的成本”[8]。2009年美國提出“重返亞太”，而后加入《東南亞友好合作條約》，南海問題轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實(shí)問題。美國實(shí)施“重返亞太戰(zhàn)略”，插手中國南海問題，攪亂南海格局，破壞南海區(qū)域內(nèi)的和平與穩(wěn)定。雖然美國長期以來實(shí)行的“自由化霸權(quán)”戰(zhàn)略飽受詬病，但部分西方學(xué)者及媒體仍以中國武裝漁民強(qiáng)化對(duì)爭議海域的控制為由污名化中國，惡意攻擊中國的海洋戰(zhàn)略，企圖遏制中國海洋實(shí)力的發(fā)展。

學(xué)者米爾斯海默提出“離岸平衡手”戰(zhàn)略，“美國將不得不協(xié)調(diào)他們的努力，并可能不得不給予他們(南海國家)相當(dāng)大的支持。在亞洲，美國可能確實(shí)是一個(gè)不可或缺的國家”[9]。即便不直接干涉南海事務(wù)，美國也會(huì)協(xié)調(diào)其盟友及域內(nèi)國家對(duì)南海形勢(shì)進(jìn)行干擾。美國政府所謂的“重返亞太”，意圖之一就是遏制中國的崛起，阻止中國勢(shì)力范圍擴(kuò)大，尤其是海洋實(shí)力的增長。漁業(yè)糾紛雖不受美方直接影響，卻也是各方博弈的重要手段，“南海仲裁案”就被域外勢(shì)力籠罩上一層陰影。海洋是國家獲取擴(kuò)張權(quán)力的重要途徑之一，凡是涉及海洋利益紛爭的問題，本質(zhì)上還是國家間權(quán)力和利益的競爭。

中國海洋軍事實(shí)力的上升對(duì)美國的亞太戰(zhàn)略發(fā)出挑戰(zhàn)，美國罔顧事實(shí)指責(zé)中國意圖實(shí)現(xiàn)南海軍事化。美國所聲稱的南海區(qū)域內(nèi)的和平穩(wěn)定，是以牽制中國海洋軍事實(shí)力的發(fā)展、阻滯中國維護(hù)合法合理海洋權(quán)益為代價(jià)的，本質(zhì)目的是阻礙中國的和平崛起，尋求亞洲領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。

相比較而言，日本在此區(qū)域內(nèi)的訴求和行動(dòng)則更加清晰直接。日本一直謀求成為正常化國家，其在亞洲的地緣政治對(duì)日本是否成為正常國家有重要影響。日本插手南海問題，一方面是因?yàn)槊廊胀?，一方面是擴(kuò)大自身在東亞的影響力，力保自由、開放的海洋秩序。插手南海事務(wù)對(duì)日本有諸多益處，日本借此可以進(jìn)一步鞏固與東南亞各國的外交聯(lián)系，拓展外交空間，鞏固美日同盟。作為美國的盟友，日本在此區(qū)域內(nèi)的行動(dòng)必然要配合美國的“亞太戰(zhàn)略”，而日本一直秉承的“整體性”海洋安全觀，認(rèn)為插手南海事務(wù)有助于拓寬東海海洋治理空間。與美國的野心勃勃相比，因希望與中國改善關(guān)系、拓寬經(jīng)濟(jì)合作渠道、緩解國內(nèi)經(jīng)濟(jì)壓力，日本的南海政策相對(duì)謹(jǐn)慎克制。

此外，與中國相比，日本與東盟主要國家的戰(zhàn)略合作和政治互信要更具優(yōu)勢(shì)。日本是越南最大海外直接投資來源國，對(duì)越實(shí)施官方援助近30年；日本是菲律賓除美國以外另一戰(zhàn)略伙伴，也是其最大援助國，菲律賓積極支持日本發(fā)揮政治作用。

南海區(qū)域的漁業(yè)糾紛本屬于區(qū)域內(nèi)部事務(wù)，但因其流動(dòng)性和低敏感性成為地緣競爭中的有效手段而逐漸國際化。區(qū)域穩(wěn)定有利于降低漁業(yè)糾紛的緊張程度，妥善處理漁業(yè)糾紛也有助于改變區(qū)域內(nèi)不良競爭的局面，促進(jìn)互利共贏的合作。

(三)區(qū)域內(nèi)漁業(yè)糾紛解決機(jī)制碎片化且缺乏公信力、約束力

中國一直積極推進(jìn)與南海地區(qū)周邊國家的海上合作，在漁業(yè)糾紛問題解決上態(tài)勢(shì)曲折。南海區(qū)域內(nèi)國家曾通過簽訂雙邊漁業(yè)合作協(xié)議，結(jié)合海洋科學(xué)、海洋生態(tài)等具體問題設(shè)置工作組來緩解漁業(yè)沖突。諸如此類一系列的措施構(gòu)成了如今南海漁業(yè)糾紛解決機(jī)制，但這一機(jī)制內(nèi)達(dá)成的協(xié)定、簽署的備忘錄等，仍然缺乏公信力和約束力。

南海區(qū)域的合作機(jī)制數(shù)量多，質(zhì)量參差不齊，“南海地區(qū)合作務(wù)虛多，務(wù)實(shí)相對(duì)少，環(huán)境、科考、災(zāi)害救助等低敏感領(lǐng)域合作多，資源、政治、安全等高敏感領(lǐng)域合作少”[10]。面對(duì)漁業(yè)資源劃分這類實(shí)質(zhì)問題，相關(guān)協(xié)定就顯得力不從心。南海區(qū)域涉及諸多國家、關(guān)系變化表現(xiàn)形式多樣，因此簽訂雙邊漁業(yè)協(xié)定需要考慮彼此國情，對(duì)漁業(yè)資源進(jìn)行合理劃分，明確彼此權(quán)力與責(zé)任，這無疑是個(gè)耗時(shí)耗力的辦法。

漁業(yè)協(xié)定的簽訂主要是便于共同開發(fā)和保護(hù)漁業(yè)資源、規(guī)范漁船作業(yè)、明晰當(dāng)事國漁民權(quán)利與義務(wù)。當(dāng)前合作海域主要以經(jīng)緯度標(biāo)識(shí)法以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和專屬漁區(qū)或兩者混用的方法來劃分。經(jīng)緯度標(biāo)識(shí)法主要用于《公約》確立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)之前，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、專屬漁區(qū)則幾乎都在《公約》簽署之后。目前中國漁業(yè)合作協(xié)定及機(jī)制都取得了階段性成果，但不同國家有不同的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，缺乏統(tǒng)一完備的相關(guān)協(xié)定。此外，《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》《中印漁業(yè)合作諒解備忘錄》《中緬漁業(yè)合作協(xié)定》等都是在20世紀(jì)初簽訂的，漸漸不能適應(yīng)實(shí)際情況的變化?！爸性綕O業(yè)協(xié)定在劃分‘共同漁區(qū)’和‘暫定措施水域’時(shí)沿用了中日、中韓漁業(yè)協(xié)定中的‘中間線’原則。然而中國在漁民、漁船數(shù)量上占據(jù)優(yōu)勢(shì)，國民眾多對(duì)魚類資源的需求量也遠(yuǎn)超南海各鄰國?！盵11]即便考慮到中越主權(quán)敏感地帶，采用分級(jí)管理的方法，漁業(yè)協(xié)定也不能完全覆蓋漁業(yè)糾紛問題，而且過去簽訂的漁業(yè)協(xié)定的時(shí)效性越來越不適用于當(dāng)前漁業(yè)糾紛現(xiàn)狀。盡管雙邊漁業(yè)協(xié)定是目前漁業(yè)糾紛較好的解決措施之一，但其效力有限，無法在宏觀上對(duì)南海區(qū)域漁業(yè)糾紛起指導(dǎo)作用，治標(biāo)不治本。柬埔寨、泰國和菲律賓等當(dāng)事國的官員都認(rèn)為南海頻發(fā)的漁業(yè)糾紛與缺乏有效的漁業(yè)協(xié)定有很大關(guān)系。

漁業(yè)糾紛非訴訟機(jī)制也是南海漁業(yè)合作機(jī)制中常見的種類，“按照南海漁業(yè)糾紛非訴訟處理方式的不同，可分為南海漁業(yè)糾紛的調(diào)解、仲裁、協(xié)商談判等”[12]。這種機(jī)制一定程度上起到了緩解漁業(yè)糾紛的作用，與民間性處理機(jī)制多以本土民間機(jī)構(gòu)調(diào)和相比，行政性處理機(jī)制權(quán)威性和約束力更高些，但行政主體的參與形式也多為協(xié)商調(diào)解或訂立合作協(xié)定等方式。

作為漁業(yè)糾紛非訴訟機(jī)制的補(bǔ)充機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)漁業(yè)監(jiān)督管理的漁委會(huì)，大多數(shù)情況下管理松散，人員安排不到位，只有特殊情況下才派駐專家機(jī)構(gòu)，致使?jié)O委會(huì)平時(shí)根本沒有承擔(dān)處理紛繁復(fù)雜糾紛的能力?！皾O業(yè)管理部門行政資源緊缺，人員配備少、管理事項(xiàng)多，漁民對(duì)于行政調(diào)解的過度依賴，形成了較重的壓力?！盵13]《協(xié)定》唯一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)不能充分發(fā)揮作用，職能化有待進(jìn)一步完善，導(dǎo)致南海漁業(yè)合作機(jī)制的效力更加微弱。

目前，中國與南海漁業(yè)問題主要聲索國都有漁業(yè)協(xié)定等一系列合作機(jī)制。這些機(jī)制都對(duì)解決南海漁業(yè)糾紛產(chǎn)生了積極影響，但由于缺乏系統(tǒng)性和執(zhí)行力，不足以構(gòu)成南海區(qū)域的漁業(yè)秩序，而繼續(xù)推進(jìn)新的合作機(jī)制又困難重重?！斑M(jìn)行漁業(yè)合作談判與磋商過程中，必然涉及甚至糾結(jié)于領(lǐng)土主權(quán)這一根本性問題，很難做到真正的‘?dāng)R置爭議’，從而達(dá)成漁業(yè)合作協(xié)議?！盵14]整體漁業(yè)合作機(jī)制主要由《協(xié)定》、漁委會(huì)、爭端非訴訟解決機(jī)制和海難救助機(jī)制等構(gòu)成。前文已分析了《協(xié)定》及漁委會(huì)的不足；爭端解決機(jī)制也因執(zhí)法行為不規(guī)范及缺乏有效溝通而存在不完善之處；海難救助機(jī)制代表了各國政府和人民之間友好合作互助互利的美好愿望，但缺乏可操作性?？傮w上看，南海漁業(yè)合作機(jī)制缺乏執(zhí)行力，效果不顯著。

(四)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不對(duì)等、不均衡及漁業(yè)資源分布不均

漁業(yè)糾紛的原因之一必然是對(duì)漁業(yè)資源的爭奪，與之相關(guān)的另外一個(gè)不可忽視原因是經(jīng)濟(jì)問題。東盟國家多在世界產(chǎn)業(yè)鏈中下段，外匯儲(chǔ)備主要來源于出口創(chuàng)匯，而漁業(yè)是東盟國家主要出口產(chǎn)業(yè)。漁業(yè)不僅是東盟國家對(duì)外經(jīng)濟(jì)命脈，同時(shí)也為南海地區(qū)沿海人口創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。“2014年中國統(tǒng)計(jì)年鑒發(fā)布的漁民人數(shù)是1429萬，其中捕撈漁民181萬，養(yǎng)殖漁民512萬，其他人員87萬，其他人員包括兼職漁民735萬?！盵15]東盟國家多鄰海，以海為生。海洋漁業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)共依共存，是許多經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的支柱和基礎(chǔ)。盡管南海周邊各國沒有龐大的漁業(yè)規(guī)模，但海洋漁業(yè)一定程度上也可以緩解就業(yè)和貧困。

相比較而言，中國是世界上最大的海產(chǎn)品加工國家，有近萬家加工企業(yè)需要從海洋漁業(yè)獲得加工材料。同樣，海洋漁業(yè)對(duì)于海洋旅游、海產(chǎn)品加工、船舶建造和餐飲行業(yè)的發(fā)展也是至關(guān)重要的。東盟國家內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展也參差不齊，總體看海產(chǎn)品出口在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占有較大比重，其中越南海產(chǎn)品出口位居世界第三。海洋漁業(yè)是南海周邊經(jīng)濟(jì)較落后國家的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，是南海諸國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱，對(duì)很多地區(qū)來講所占漁業(yè)資源越多，所得經(jīng)濟(jì)利益越多，阻斷漁業(yè)發(fā)展，就是阻斷當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

南海自然資源雖然豐富，但漁業(yè)資源分布不均且有高度洄游性。學(xué)界有不少關(guān)于南海漁業(yè)資源分布的研究，證實(shí)南?！案鲿r(shí)期資源密度在空間分布上均變化劇烈, 其不均勻程度較高”[16]。加之近年來各國大肆捕撈，過量捕撈和不當(dāng)?shù)牟稉品绞绞鼓虾Ｉ鷳B(tài)環(huán)境遭到破壞，比如 “拖網(wǎng)和刺網(wǎng)等對(duì)漁業(yè)資源破壞力大的漁具在我國南海海域捕撈生產(chǎn)中占主導(dǎo)地位”[17]。東南亞國家歷史上長期大肆捕撈破壞了海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，沿海漁民不得不冒風(fēng)險(xiǎn)跨界捕撈，容易涉及主權(quán)敏感地帶，由此產(chǎn)生惡性循環(huán)。

隨著居民生活水平的提高，海產(chǎn)品的需求也在上升，從經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)和國民偏好上看，東盟國家依海而生對(duì)海產(chǎn)品的依賴更甚。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)、自然資源較貧瘠的狀況下，南海國家居民主要營養(yǎng)來源都依靠于海產(chǎn)品。海產(chǎn)品在南海周邊國家的營養(yǎng)供給和食品安全等方面都有不可小覷的作用?！皩?duì)印度尼西亞和柬埔寨消費(fèi)者來說，水產(chǎn)品提供了超過一半的動(dòng)物蛋白質(zhì)攝入量，馬來西亞和菲律賓約38%，越南和泰國分別為27% 和33%?！盵18]隨著東盟人口不斷增長，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，南海周邊國家對(duì)海洋資源尤其是漁業(yè)資源的歸屬更為看重。海產(chǎn)品對(duì)食品安全作用日益顯現(xiàn)，海洋漁業(yè)資源分配不均必然導(dǎo)致周邊國家漁業(yè)沖突。

南海蘊(yùn)藏的巨大海洋經(jīng)濟(jì)與資源潛力是沿岸國家賴以生存的基礎(chǔ)，但也因周邊國家過度依賴南海漁業(yè)資源等初級(jí)原料的加工出口使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入困境。對(duì)南海漁權(quán)的爭奪是對(duì)資源所有權(quán)的爭奪，促進(jìn)東盟國家及中國漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、拓寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道、打通合作新空間不失為解決漁業(yè)糾紛的長久之策。

三、聚焦南海漁業(yè)糾紛，以合作尋求解決之道

當(dāng)前國際海洋爭端以及海洋競爭與合作形勢(shì)日益復(fù)雜，南海區(qū)域的秩序構(gòu)建、規(guī)則制定正在區(qū)域格局的深刻變化下曲折前行。加強(qiáng)南海區(qū)域治理，構(gòu)建互利共贏的海洋秩序?qū)鉀Q漁業(yè)糾紛問題尤為重要?！皡^(qū)域治理雖不能替代以國家為中心的國際體系，卻體現(xiàn)了一種促進(jìn)各國國家利益的共同努力。”[19]解決漁業(yè)糾紛需要當(dāng)事各國齊心協(xié)力，共同努力。

(一)加強(qiáng)區(qū)域合作解決漁業(yè)糾紛的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

區(qū)域內(nèi)部的良性競爭有助于煥發(fā)區(qū)域活力、提升區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和潛能。漁業(yè)糾紛的產(chǎn)生有其客觀原因，更是區(qū)域內(nèi)部關(guān)系、秩序失衡，缺乏穩(wěn)定有效的糾紛解決機(jī)制的體現(xiàn)。唯有加強(qiáng)合作才能彌合關(guān)系裂痕，有效管控漁業(yè)糾紛問題。

面對(duì)由來已久的南海漁業(yè)糾紛，中方一直在尋找解決之道，但周邊沖突時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，南海區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的建立日益被重視。漁業(yè)糾紛問題的實(shí)質(zhì)是對(duì)國家海洋權(quán)益的維護(hù)，“從古到今世界各國都將海洋漁業(yè)權(quán)益作為海洋權(quán)益中一項(xiàng)不可分割的重要權(quán)益，千方百計(jì)采取各種措施維護(hù)國家周邊海域或公海的漁業(yè)權(quán)益”[20]。在南海區(qū)域發(fā)展不平衡狀態(tài)下，挑起漁業(yè)爭端成為小國維護(hù)國家主權(quán)與安全的極端手段，并充當(dāng)域外大國干涉南海事務(wù)的棋子，這對(duì)南海區(qū)域內(nèi)的和平穩(wěn)定是十分不利的。漁業(yè)糾紛頻發(fā)也側(cè)面印證了南海區(qū)域內(nèi)關(guān)系失衡，加強(qiáng)區(qū)域合作有利于理順南海內(nèi)區(qū)域關(guān)系，從而從根本上促進(jìn)漁業(yè)糾紛問題的解決。漁業(yè)糾紛是區(qū)域內(nèi)不良競爭的一種表現(xiàn)，妥善解決糾紛，停止惡性競爭關(guān)系，樹立以合作解決漁業(yè)糾紛的意識(shí)，穩(wěn)定區(qū)域合作機(jī)制是妥善解決漁業(yè)糾紛的大前提。為此，以區(qū)域競爭與合作的視角觀察糾紛產(chǎn)生原因并尋找解決南海漁業(yè)爭端的方法不失為一條新思路。

(二)各方回歸理性，合作氛圍空前濃厚

歷經(jīng)16年風(fēng)雨，中國與東盟協(xié)商推進(jìn)的《南海行為準(zhǔn)則》單一磋商文本草案終于在2018年8月2日完成，南海區(qū)域形成了空前的積極合作氛圍。我國也越來越重視與東盟十國間的關(guān)系維護(hù)與合作。

目前，隨著“一帶一路”建設(shè)蓬勃發(fā)展，沿線國家積極參與其中并取得滿意的收獲。在這一國際性合作平臺(tái)上，各國加強(qiáng)互動(dòng)發(fā)展、互惠共贏的區(qū)域關(guān)系，為中國與東盟奠定了良好的互動(dòng)基礎(chǔ)，讓合作的前景更加光明。各方都同意多領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作有利于更高水平的中國—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)。此時(shí)各方心態(tài)日漸回穩(wěn)，合作的意愿更強(qiáng)，是加強(qiáng)區(qū)域合作、建立更緊密良性關(guān)系的有利時(shí)機(jī)。中國需抓住這一有利時(shí)機(jī)繼續(xù)擴(kuò)大合作空間?！拔覀儾坏畲笙薅鹊鼐S護(hù)我國和平發(fā)展的國際環(huán)境, 而且還要最大限度地保證我國的海洋權(quán)益，從確保國家最高利益的高度在兩者之間做到平衡?！盵21]通過協(xié)調(diào)好復(fù)雜多變的國際形勢(shì)和南海區(qū)域內(nèi)的多方政治互動(dòng)，為解決南海漁業(yè)糾紛問題營造良好氛圍和廣闊空間。

南海區(qū)域關(guān)系的存在與發(fā)展取決于當(dāng)事國的行為。中國以及南海周邊國家如何管理領(lǐng)海、劃定邊界、應(yīng)對(duì)海上事務(wù)對(duì)構(gòu)建所在區(qū)域的海洋秩序至關(guān)重要?，F(xiàn)階段提及海洋秩序，尤其是南海首先想到的就是美國。美國指責(zé)中國南海軍事化程度過高，于是提升了在南?！昂叫凶杂伞被顒?dòng)的頻率和強(qiáng)度，企圖插手中國與南海諸國的主權(quán)糾紛?，F(xiàn)階段解決南海問題、南海區(qū)域內(nèi)漁業(yè)糾紛問題要跳出美國先入為主的中心論，保持理性平和的心態(tài)，合理看待區(qū)分航道自由和漁業(yè)糾紛及主權(quán)安全問題。經(jīng)過長期爭斗沖突，各方都暫時(shí)回歸理性認(rèn)識(shí)：只有合作共贏才是維護(hù)南海區(qū)域和諧的題中之義。

(三)在加強(qiáng)區(qū)域合作的基礎(chǔ)上解決漁業(yè)糾紛的路徑

“隨著南海秩序演變漸漸步入規(guī)則構(gòu)建的階段，作為海上秩序重要組成部分的南海海上務(wù)實(shí)合作也日益面臨的新任務(wù)，而中國與東盟國家也更加需要探索新的路徑來推動(dòng)海上合作持續(xù)取得新突破?！盵22]當(dāng)前，南海區(qū)域合作已發(fā)展到新階段，域內(nèi)諸國要珍惜有利時(shí)機(jī)，持續(xù)深化推進(jìn)區(qū)域合作與規(guī)則制定，靈活機(jī)動(dòng)面對(duì)結(jié)構(gòu)性矛盾及各國差異，力促南海區(qū)域有效機(jī)制建立完善，實(shí)現(xiàn)金融、產(chǎn)能、旅游、農(nóng)業(yè)科技等多方面多層次的立體化可持續(xù)合作。

首先，調(diào)整國家心態(tài)，以積極進(jìn)取、包容開放的精神面對(duì)當(dāng)前南海漁業(yè)糾紛問題。既不能過度放大矛盾、矯枉過正，也不能掉以輕心，忽略其在區(qū)域內(nèi)的重要影響，維護(hù)區(qū)域內(nèi)和平穩(wěn)定的秩序需要與之匹配的綜合實(shí)力和與需求相匹配的自由度。中國不是南海區(qū)域互動(dòng)的旁觀者而是參與者，是深入南海海洋秩序建立過程中的主體，以平等合作心態(tài)加入?yún)^(qū)域環(huán)境協(xié)調(diào)的各方，都要樹立共同建設(shè)和諧開放的區(qū)域秩序的信念，維護(hù)區(qū)域內(nèi)安全，不是為所欲為而是有所約束。以我國當(dāng)前的國際地位和實(shí)力需要以更積極主動(dòng)的心態(tài)構(gòu)建沿海周邊秩序，為解決漁業(yè)糾紛提供長期有效的環(huán)境，走出長期以來由美國控制的東亞海洋秩序。持續(xù)優(yōu)化對(duì)東盟研究的智力支持：“在學(xué)術(shù)交流方面，中國與東盟建立了中國-東盟博覽會(huì)、中國-東盟教育交流周、中國-東盟青年企業(yè)家協(xié)會(huì)等長期交流平臺(tái)?！盵23]并且，要將這一勢(shì)頭保持下去。當(dāng)前中國面對(duì)南海漁業(yè)糾紛的態(tài)度多是“反應(yīng)”，被動(dòng)應(yīng)對(duì)糾紛，應(yīng)該掌握主動(dòng)權(quán)、掌控話語權(quán)，為解決南海漁業(yè)糾紛營造更廣闊的空間。

其次，基于國際法開展多邊合作。南海區(qū)域內(nèi)的沖突解決與合作都要符合國際法律法規(guī)、遵守國際道義，以堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)維護(hù)南海區(qū)域秩序。中國要認(rèn)清南海問題已經(jīng)國際化的事實(shí)，解決漁業(yè)糾紛問題，只靠雙邊對(duì)話是行不通的。基于國際法的規(guī)定，謀求多方共同點(diǎn)，借助國際海事組織等多邊框架，共同協(xié)商解決漁業(yè)糾紛問題。構(gòu)建多邊、多層次、多領(lǐng)域的合作框架，借由中國與東盟目前關(guān)系向緩、“一帶一路”建設(shè)蓬勃發(fā)展的東風(fēng)，在雙方能合作共贏的領(lǐng)域內(nèi)開展務(wù)實(shí)合作，密切雙方交流聯(lián)系，尤其是在法律交流層面，厘清歷史性權(quán)利與當(dāng)代國際法間的差異，凝聚法律共識(shí)，以法律維護(hù)區(qū)域機(jī)制的穩(wěn)定有效運(yùn)行。

再次，加強(qiáng)與東盟國家的戰(zhàn)略互信，保證政策信息公開化、透明化，加強(qiáng)非敏感領(lǐng)域合作，樹立共同目標(biāo)。由于南海半封閉的地理環(huán)境，其必然帶有公共性，任何國家想要獨(dú)自開發(fā)都不太可能。中國提出的“擱置爭議、共同開發(fā)”是很好的提議，但在各方都極力實(shí)現(xiàn)自身利益最大化時(shí)很難實(shí)現(xiàn)。中國與東盟國家缺乏戰(zhàn)略互信，這是長期以來雙方關(guān)系間的鴻溝。新加坡曾表示中國具有優(yōu)勢(shì)地位，應(yīng)受到更嚴(yán)格的規(guī)則制約，這一觀點(diǎn)較有代表性。從政治、經(jīng)濟(jì)等綜合國力講，東盟國家與中國存在巨大差距，加之歷史原因，東盟國家的“被剝奪感”尤其強(qiáng)烈，雙方之間民族情感隔閡較深。對(duì)于“一帶一路”倡議的看法經(jīng)歷過由謹(jǐn)慎小心到正向鼓勵(lì)的轉(zhuǎn)變過程，但“‘一帶一路’是新馬歇爾計(jì)劃”“‘一帶一路’是中國拓展海洋軍事實(shí)力的陰謀”等錯(cuò)誤認(rèn)知影響依然存在。“21世紀(jì)海上絲綢之路”的提出是加強(qiáng)與東盟關(guān)系的良好契機(jī)，需克服重重困難，消解錯(cuò)誤認(rèn)知的不良影響，堅(jiān)持構(gòu)建、長期發(fā)展、與東盟建立戰(zhàn)略互信，這將為解決南海漁業(yè)糾紛提供長期有效的條件，打消東盟國家對(duì)中國要走海外軍事擴(kuò)張之路的擔(dān)憂。

東盟一直被視為中國周邊外交的優(yōu)先方向，在“一帶一路”建設(shè)中占據(jù)重要地位。中國與東盟的良性互動(dòng)應(yīng)在東亞區(qū)域合作中起到引領(lǐng)示范作用。中國需從長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略角度思考，加強(qiáng)務(wù)實(shí)合作，聚焦?jié)O業(yè)爭端，共同致力于維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定。中方深知地緣形式復(fù)雜化，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，更要開放包容，取得更大進(jìn)展。

除此之外，盡管南海漁業(yè)資源豐富，但由于主權(quán)爭議及南海國家技術(shù)限制，漁業(yè)資源儲(chǔ)量、種類和分布尚無明確數(shù)據(jù)。中方不妨以此入手提供資金和技術(shù)支持，聯(lián)合探索開發(fā)南海漁業(yè)資源，在低敏感區(qū)域開展合作，擴(kuò)大公共產(chǎn)品供給。南海的生態(tài)環(huán)境保護(hù)也急需提到議程。南海海域內(nèi)的非法捕撈對(duì)南海生態(tài)環(huán)境造成了難以磨滅的損傷。南海的海洋環(huán)境不僅對(duì)中國，對(duì)東盟國家的未來發(fā)展也至關(guān)重要，在這一點(diǎn)上當(dāng)事方需要認(rèn)識(shí)到南海是南海諸國人民共同的財(cái)富，共同保護(hù)南海海洋生態(tài)，合理開發(fā)利用漁業(yè)資源是各方應(yīng)盡的義務(wù)。

各方都需明確合作共贏有利于改善關(guān)系，從而在其他領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。值得注意的是漁業(yè)問題涉及主權(quán)安全、域外勢(shì)力等敏感問題，所以即便當(dāng)事方積極開展多邊合作，也難以深入發(fā)展。面對(duì)這種局勢(shì)，各方需保持冷靜，維護(hù)合作關(guān)系，增強(qiáng)凝聚力。

結(jié) 論

區(qū)域內(nèi)部存在競爭與合作本是區(qū)域內(nèi)行為體的常態(tài)互動(dòng)，但長期以來東盟國家缺乏與中國的政治互信，南海區(qū)域缺乏成熟穩(wěn)定的規(guī)則和秩序，所以出現(xiàn)了以漁業(yè)糾紛為代表的惡性競爭，缺乏良性合作。在此背景下，漁業(yè)糾紛問題一波未平一波又起，既是南海區(qū)域非理性競爭的表現(xiàn)之一，也是催化南海局勢(shì)波動(dòng)的不穩(wěn)定因素。

漁業(yè)糾紛的實(shí)質(zhì)是各國對(duì)其海洋權(quán)益的維護(hù)，以往學(xué)界對(duì)此問題的研究多從微觀視角入手往往忽視了漁業(yè)糾紛問題與區(qū)域環(huán)境間的聯(lián)系。隨著“一帶一路”倡議和《南海行為準(zhǔn)則》的積極推進(jìn)，各方共建南海、加強(qiáng)區(qū)域合作的意愿較之以往增強(qiáng)。中國要積極參與南海區(qū)域秩序完善到規(guī)則構(gòu)建的過程，加強(qiáng)政治互信。受各國差異性、域外勢(shì)力干擾等因素的影響，未來推行務(wù)實(shí)合作仍會(huì)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但仍要樹立共建“和平南海”的信念，攻堅(jiān)克難，發(fā)揮中國技術(shù)、市場等方面的優(yōu)勢(shì)條件與東盟國家的勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，堅(jiān)持通過對(duì)話協(xié)商管控漁業(yè)糾紛，為解決漁業(yè)糾紛提供良好的區(qū)域環(huán)境，以溝通促合作，以合作謀發(fā)展。

南海漁業(yè)糾紛的解決需要南海區(qū)域內(nèi)各方的共同努力，早日解決漁業(yè)糾紛問題、煥發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力，是南海區(qū)域的和平穩(wěn)定以及周邊國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要前提，也是中國和南海諸國人民共同的美好愿景。