趙斌

（內(nèi)蒙古自治區(qū)第二林業(yè)監(jiān)測規(guī)劃院，烏蘭浩特 137400）

1 概述

1.1 背景

自然保護地是由各級政府和行業(yè)部門依法劃定或確認，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、自然生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)服務功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域[1]。根據(jù)我國各類自然保護地存在的重疊設置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責不明、保護與發(fā)展矛盾突出等問題，2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》（以下簡稱《指導意見》），提出構(gòu)建科學合理的自然保護地體系。文章根據(jù)克什克騰旗自然保護地分布狀況，提出了整合優(yōu)化對策建議，為做好自然保護地整合優(yōu)化提供參考。

1.2 研究區(qū)概況

克什克騰旗地處內(nèi)蒙古自治區(qū)東部、赤峰市西北部，位于內(nèi)蒙古高原、大興安嶺南端山地和燕山余脈七老圖山的交匯地帶，南北長約207 km，東西寬約170 km，土地總面積206.73萬公頃。

境內(nèi)分布有13個自然保護地，分別是內(nèi)蒙古白音敖包國家級自然保護區(qū)、內(nèi)蒙古達里諾爾國家級自然保護區(qū)、內(nèi)蒙古青山地質(zhì)遺跡自治區(qū)級自然保護區(qū)、內(nèi)蒙古黃崗梁自治區(qū)級自然保護區(qū)、內(nèi)蒙古樺木溝自治區(qū)級自然保護區(qū)、內(nèi)蒙古烏蘭布統(tǒng)自治區(qū)級自然保護區(qū)、內(nèi)蒙古克什克騰旗潢源自治區(qū)級自然保護區(qū)、內(nèi)蒙古貢格爾草原旗級自然保護區(qū)、內(nèi)蒙古黃崗梁國家森林公園、內(nèi)蒙古樺木溝國家森林公園、內(nèi)蒙古平頂山自治區(qū)級森林公園、內(nèi)蒙古飛云渡自治區(qū)級自然森林公園、內(nèi)蒙古克什克騰世界地質(zhì)公園。按保護地類型級別劃分，其中：2個國家級自然保護區(qū)、5 個自治區(qū)級自然保護區(qū)、1 個旗縣級自然保護區(qū)、2 個國家森林公園、2 個自治區(qū)級森林公園、1個世界地質(zhì)公園。

2 自然保護地整合優(yōu)化思路及原則

2.1 自然保護地整合優(yōu)化思路

自然保護地整合優(yōu)化以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，貫徹黨中央、國務院和自治區(qū)的決策部署，根據(jù)《指導意見》的要求[2]，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持問題導向，解決矛盾沖突，科學界定自然保護地范圍，優(yōu)化功能分區(qū)，細化管控措施，加強和改進自然保護地管理，確保重要生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到有效保護，為構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系，筑牢北方重要生態(tài)安全屏障提供生態(tài)保障。

2.2 自然保護地整合優(yōu)化原則

自然保護地整合優(yōu)化堅持保護第一，全面覆蓋，科學、先進與實用相結(jié)合等原則。

一是科學評估，合理整合優(yōu)化。以生物多樣性為基礎，建立科學評價體系，著眼解決現(xiàn)實矛盾沖突和歷史遺留問題，為編制合理的整合優(yōu)化方案提供依據(jù)。

二是應劃盡劃，應保盡保。保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)廊道連通性，劃入與調(diào)出相結(jié)合，將應該保護的地方都保護起來，謀劃新設一批自然保護地。

三是實事求是，簡便易行。不預設自然保護地面積，簡化功能分區(qū)，采取差別化管控措施，對生態(tài)搬遷、永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)等逐步退出設置過渡期，依法加強產(chǎn)權(quán)保護，穩(wěn)妥推進。

四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好銜接。結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，銜接三條控制線劃定，與生態(tài)保護紅線評估調(diào)整同步開展，與永久基本農(nóng)田核實整改協(xié)調(diào)推進，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

3 存在問題分析

3.1 自然保護地批復面積與矢量面積存在較大誤差

過去自然保護地批復時，只有大概范圍，現(xiàn)今自然保護地確定邊界時使用的是精度極高的“大地2000”坐標系統(tǒng)，造成了批復面積與矢量面積存在較大誤差的現(xiàn)象。如達里諾爾國家級自然保護區(qū)、克什克騰旗青山自治區(qū)級自然保護區(qū)等，面積相差400多公頃。

3.2 自然保護地界線不合理

過去劃定自然保護地時，調(diào)查研究不到位，只在地形圖上確定范圍，導致自然保護地界線不合理，在高技術(shù)手段已很成熟的今天，進行勘界調(diào)查時，與實際自然保護地保護邊界有很大出入，如克什克騰旗貢格爾旗級自然保護區(qū)等問題突出。

3.3 自然保護地之間交叉重疊現(xiàn)象嚴重

過去建立自然保護地部門之間不溝通，一些自然保護地存在多頭管理，導致自然保護地之間交叉重疊現(xiàn)象嚴重。如克什克騰旗黃崗梁自治區(qū)級自然保護區(qū)與黃崗梁國家森林公園、克什克騰旗樺木溝自治區(qū)級自然保護區(qū)與烏蘭布統(tǒng)自治區(qū)級自然保護區(qū)等。

3.4 自然保護地權(quán)屬有爭議

過去建立自然保護地，未對自然保護地權(quán)屬進行明確定義，造成現(xiàn)今因自然保護地權(quán)屬引起的矛盾較多，嚴重影響了自然保護地保護與管理。

3.5 自然保護地管理難

過去建立自然保護地，只進行了審批，未對管理機構(gòu)進行建設，造成了現(xiàn)今很多自然保護地處于代管，甚至無管理機構(gòu)的現(xiàn)象，已成立管理機構(gòu)的自然保護地人員編制大部分也屬于空缺狀態(tài)。

3.6 自然保護地與地方經(jīng)濟發(fā)展矛盾

生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展是自然保護地整合優(yōu)化工作中存在的最大矛盾，受到礦業(yè)權(quán)大面積審批、城鎮(zhèn)村莊和農(nóng)田迅猛擴張、資源大力開發(fā)等影響，克什克騰旗自然保護地生態(tài)空間被大批占用，自然保護地面積急劇減少,自然保護地形勢依然嚴峻，保護與發(fā)展矛盾依然突出[3]。

4 自然保護地對策及建議

4.1 保護地面積以矢量面積為準

針對技術(shù)手段落后導致“自然保護地批復面積與矢量面積存在較大誤差”的問題,根據(jù)勘界調(diào)查數(shù)據(jù)、自然保護地地理位置、地形地貌、自然植被等各項因素，建議本次自然保護地整合優(yōu)化工作中使用的所有面積數(shù)據(jù)，均以矢量數(shù)據(jù)為準。

4.2 勘界調(diào)查，明確界限

針對調(diào)查研究不到位導致“自然保護地界線不合理”的問題，根據(jù)自然資源部國家林業(yè)和草原局《關于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關工作的函》自然資函【2020】71 號（以下簡稱“71號函”）的要求，建議在自然保護地整合優(yōu)化前，進行勘界調(diào)查，并以勘界調(diào)查數(shù)據(jù)為自然保護地整合優(yōu)化前數(shù)據(jù)，防止在后續(xù)的工作中，一個自然保護地出現(xiàn)兩個整合優(yōu)化前數(shù)據(jù)。

4.3 調(diào)查交叉重疊地塊，連片補充減少的地塊

針對多頭管理導致“自然保護地之間交叉重疊現(xiàn)象嚴重”的問題，依據(jù)保護面積不減少，保護強度不降低，保護性質(zhì)不改變的總體要求，建議對交叉重疊的自然保護地，按照保護級別的高低，對交叉重疊地塊進行調(diào)整。因此造成面積減少的現(xiàn)象，按照“應保盡保”的原則，把非自然保護地地塊納入到自然保護地當中，非自然保護地地塊應與自然保護地集中連片，避免出現(xiàn)“分離”現(xiàn)象，地類應以林地、草地、濕地等有保護價值的地塊為主。

4.4 評估自然資源，明確權(quán)屬

針對建立自然保護地導致“自然保護地權(quán)屬有爭議”的問題，建議以自然保護地自然資源評估為基礎，對自然保護地權(quán)屬進行明確。著眼解決現(xiàn)實矛盾沖突和歷史遺留問題，進而減少矛盾，為確定合理的整合優(yōu)化方案做好準備。

4.5 健全管理機構(gòu)，明確管理責任

針對管理空缺導致“自然保護地管理難”的問題，抓住自然保護地整合優(yōu)化這次機遇，建議由政府出面，健全自然保護地管理機構(gòu)，補齊人員編制，做到“一個自然保護地一個牌子”、“一個自然保護地一套班子”，加強自然保護地管理。

4.6 有的放矢解決保護與經(jīng)濟發(fā)展中的矛盾

針對生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾導致的“自然保護地與地方經(jīng)濟發(fā)展矛盾”問題，依據(jù)“71 號函”的要求，并結(jié)合克什克騰旗實際情況，建議如下。

針對礦業(yè)權(quán)審批未考慮自然保護地“自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)面積較大”的問題，自然保護區(qū)核心保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)逐步有序退出，一般控制區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)停止勘查開采活動，到期后做退出處理。自然公園內(nèi)礦業(yè)權(quán)應同自然保護區(qū)一般控制區(qū)對待。

針對保護地權(quán)屬不明確“自然保護地內(nèi)城鎮(zhèn)建成區(qū)及村莊較多”的問題，根據(jù)“71號函”的要求，結(jié)合克什克騰旗現(xiàn)狀問題，建議城鎮(zhèn)建成區(qū)及100 戶以上村莊調(diào)出自然保護地，剩余村莊在不擴大現(xiàn)有建設用地的情況下，允許修繕生產(chǎn)生活以及供水設施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖等活動。

針對建立自然保護地未考慮地方群眾生產(chǎn)生活發(fā)展空間“自然保護地內(nèi)基本農(nóng)田較多”的問題，建議自然保護區(qū)核心保護區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田退出至一般控制區(qū)，一般控制區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田保留現(xiàn)狀，減少甚至禁止農(nóng)藥使用。自然公園內(nèi)基本農(nóng)田應同自然保護區(qū)一般控制區(qū)對待。

針對人工商品林的保護規(guī)劃與開發(fā)利用不明確“自然保護地內(nèi)人工商品林面積所在比例較高”的問題，按照“71號函”的要求，克什克騰旗屬于荒漠化和水土流失嚴重地區(qū)，人工商品林應保持現(xiàn)狀。

針對充分依賴地方經(jīng)濟發(fā)展空間“自然保護地內(nèi)合法線性基礎設施和供水等涉及民生的基礎設施較多”的問題，根據(jù)“71號函”的要求，建議保持現(xiàn)狀。

5 結(jié)語

克什克騰旗地理位置特殊，自然保護地類型眾多，自然保護地整合優(yōu)化工作中出現(xiàn)的問題具有代表性與典型性，針對研究區(qū)問題提出對策與建議，以期對其他區(qū)域自然保護地整合優(yōu)化工作的推進有積極的引導、示范作用。