趙斌

（內(nèi)蒙古自治區(qū)第二林業(yè)監(jiān)測(cè)規(guī)劃院，烏蘭浩特 137400）

1 概述

1.1 背景

自然保護(hù)地是由各級(jí)政府和行業(yè)部門依法劃定或確認(rèn)，對(duì)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、自然生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)服務(wù)功能和文化價(jià)值實(shí)施長期保護(hù)的陸域或海域[1]。根據(jù)我國各類自然保護(hù)地存在的重疊設(shè)置、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題，2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），提出構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系。文章根據(jù)克什克騰旗自然保護(hù)地分布狀況，提出了整合優(yōu)化對(duì)策建議，為做好自然保護(hù)地整合優(yōu)化提供參考。

1.2 研究區(qū)概況

克什克騰旗地處內(nèi)蒙古自治區(qū)東部、赤峰市西北部，位于內(nèi)蒙古高原、大興安嶺南端山地和燕山余脈七老圖山的交匯地帶，南北長約207 km，東西寬約170 km，土地總面積206.73萬公頃。

境內(nèi)分布有13個(gè)自然保護(hù)地，分別是內(nèi)蒙古白音敖包國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、內(nèi)蒙古達(dá)里諾爾國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、內(nèi)蒙古青山地質(zhì)遺跡自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、內(nèi)蒙古黃崗梁自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、內(nèi)蒙古樺木溝自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、內(nèi)蒙古烏蘭布統(tǒng)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、內(nèi)蒙古克什克騰旗潢源自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、內(nèi)蒙古貢格爾草原旗級(jí)自然保護(hù)區(qū)、內(nèi)蒙古黃崗梁國家森林公園、內(nèi)蒙古樺木溝國家森林公園、內(nèi)蒙古平頂山自治區(qū)級(jí)森林公園、內(nèi)蒙古飛云渡自治區(qū)級(jí)自然森林公園、內(nèi)蒙古克什克騰世界地質(zhì)公園。按保護(hù)地類型級(jí)別劃分，其中：2個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、5 個(gè)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)、1 個(gè)旗縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)、2 個(gè)國家森林公園、2 個(gè)自治區(qū)級(jí)森林公園、1個(gè)世界地質(zhì)公園。

2 自然保護(hù)地整合優(yōu)化思路及原則

2.1 自然保護(hù)地整合優(yōu)化思路

自然保護(hù)地整合優(yōu)化以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹黨中央、國務(wù)院和自治區(qū)的決策部署，根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求[2]，牢固樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的理念，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，解決矛盾沖突，科學(xué)界定自然保護(hù)地范圍，優(yōu)化功能分區(qū)，細(xì)化管控措施，加強(qiáng)和改進(jìn)自然保護(hù)地管理，確保重要生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到有效保護(hù)，為構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系，筑牢北方重要生態(tài)安全屏障提供生態(tài)保障。

2.2 自然保護(hù)地整合優(yōu)化原則

自然保護(hù)地整合優(yōu)化堅(jiān)持保護(hù)第一，全面覆蓋，科學(xué)、先進(jìn)與實(shí)用相結(jié)合等原則。

一是科學(xué)評(píng)估，合理整合優(yōu)化。以生物多樣性為基礎(chǔ)，建立科學(xué)評(píng)價(jià)體系，著眼解決現(xiàn)實(shí)矛盾沖突和歷史遺留問題，為編制合理的整合優(yōu)化方案提供依據(jù)。

二是應(yīng)劃盡劃，應(yīng)保盡保。保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和生態(tài)廊道連通性，劃入與調(diào)出相結(jié)合，將應(yīng)該保護(hù)的地方都保護(hù)起來，謀劃新設(shè)一批自然保護(hù)地。

三是實(shí)事求是，簡便易行。不預(yù)設(shè)自然保護(hù)地面積，簡化功能分區(qū)，采取差別化管控措施，對(duì)生態(tài)搬遷、永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)等逐步退出設(shè)置過渡期，依法加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，穩(wěn)妥推進(jìn)。

四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好銜接。結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，銜接三條控制線劃定，與生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整同步開展，與永久基本農(nóng)田核實(shí)整改協(xié)調(diào)推進(jìn)，合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。

3 存在問題分析

3.1 自然保護(hù)地批復(fù)面積與矢量面積存在較大誤差

過去自然保護(hù)地批復(fù)時(shí)，只有大概范圍，現(xiàn)今自然保護(hù)地確定邊界時(shí)使用的是精度極高的“大地2000”坐標(biāo)系統(tǒng)，造成了批復(fù)面積與矢量面積存在較大誤差的現(xiàn)象。如達(dá)里諾爾國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、克什克騰旗青山自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)等，面積相差400多公頃。

3.2 自然保護(hù)地界線不合理

過去劃定自然保護(hù)地時(shí)，調(diào)查研究不到位，只在地形圖上確定范圍，導(dǎo)致自然保護(hù)地界線不合理，在高技術(shù)手段已很成熟的今天，進(jìn)行勘界調(diào)查時(shí)，與實(shí)際自然保護(hù)地保護(hù)邊界有很大出入，如克什克騰旗貢格爾旗級(jí)自然保護(hù)區(qū)等問題突出。

3.3 自然保護(hù)地之間交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重

過去建立自然保護(hù)地部門之間不溝通，一些自然保護(hù)地存在多頭管理，導(dǎo)致自然保護(hù)地之間交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。如克什克騰旗黃崗梁自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)與黃崗梁國家森林公園、克什克騰旗樺木溝自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)與烏蘭布統(tǒng)自治區(qū)級(jí)自然保護(hù)區(qū)等。

3.4 自然保護(hù)地權(quán)屬有爭議

過去建立自然保護(hù)地，未對(duì)自然保護(hù)地權(quán)屬進(jìn)行明確定義，造成現(xiàn)今因自然保護(hù)地權(quán)屬引起的矛盾較多，嚴(yán)重影響了自然保護(hù)地保護(hù)與管理。

3.5 自然保護(hù)地管理難

過去建立自然保護(hù)地，只進(jìn)行了審批，未對(duì)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)，造成了現(xiàn)今很多自然保護(hù)地處于代管，甚至無管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，已成立管理機(jī)構(gòu)的自然保護(hù)地人員編制大部分也屬于空缺狀態(tài)。

3.6 自然保護(hù)地與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾

生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作中存在的最大矛盾，受到礦業(yè)權(quán)大面積審批、城鎮(zhèn)村莊和農(nóng)田迅猛擴(kuò)張、資源大力開發(fā)等影響，克什克騰旗自然保護(hù)地生態(tài)空間被大批占用，自然保護(hù)地面積急劇減少,自然保護(hù)地形勢(shì)依然嚴(yán)峻，保護(hù)與發(fā)展矛盾依然突出[3]。

4 自然保護(hù)地對(duì)策及建議

4.1 保護(hù)地面積以矢量面積為準(zhǔn)

針對(duì)技術(shù)手段落后導(dǎo)致“自然保護(hù)地批復(fù)面積與矢量面積存在較大誤差”的問題,根據(jù)勘界調(diào)查數(shù)據(jù)、自然保護(hù)地地理位置、地形地貌、自然植被等各項(xiàng)因素，建議本次自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作中使用的所有面積數(shù)據(jù)，均以矢量數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。

4.2 勘界調(diào)查，明確界限

針對(duì)調(diào)查研究不到位導(dǎo)致“自然保護(hù)地界線不合理”的問題，根據(jù)自然資源部國家林業(yè)和草原局《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》自然資函【2020】71 號(hào)（以下簡稱“71號(hào)函”）的要求，建議在自然保護(hù)地整合優(yōu)化前，進(jìn)行勘界調(diào)查，并以勘界調(diào)查數(shù)據(jù)為自然保護(hù)地整合優(yōu)化前數(shù)據(jù)，防止在后續(xù)的工作中，一個(gè)自然保護(hù)地出現(xiàn)兩個(gè)整合優(yōu)化前數(shù)據(jù)。

4.3 調(diào)查交叉重疊地塊，連片補(bǔ)充減少的地塊

針對(duì)多頭管理導(dǎo)致“自然保護(hù)地之間交叉重疊現(xiàn)象嚴(yán)重”的問題，依據(jù)保護(hù)面積不減少，保護(hù)強(qiáng)度不降低，保護(hù)性質(zhì)不改變的總體要求，建議對(duì)交叉重疊的自然保護(hù)地，按照保護(hù)級(jí)別的高低，對(duì)交叉重疊地塊進(jìn)行調(diào)整。因此造成面積減少的現(xiàn)象，按照“應(yīng)保盡?！钡脑瓌t，把非自然保護(hù)地地塊納入到自然保護(hù)地當(dāng)中，非自然保護(hù)地地塊應(yīng)與自然保護(hù)地集中連片，避免出現(xiàn)“分離”現(xiàn)象，地類應(yīng)以林地、草地、濕地等有保護(hù)價(jià)值的地塊為主。

4.4 評(píng)估自然資源，明確權(quán)屬

針對(duì)建立自然保護(hù)地導(dǎo)致“自然保護(hù)地權(quán)屬有爭議”的問題，建議以自然保護(hù)地自然資源評(píng)估為基礎(chǔ)，對(duì)自然保護(hù)地權(quán)屬進(jìn)行明確。著眼解決現(xiàn)實(shí)矛盾沖突和歷史遺留問題，進(jìn)而減少矛盾，為確定合理的整合優(yōu)化方案做好準(zhǔn)備。

4.5 健全管理機(jī)構(gòu)，明確管理責(zé)任

針對(duì)管理空缺導(dǎo)致“自然保護(hù)地管理難”的問題，抓住自然保護(hù)地整合優(yōu)化這次機(jī)遇，建議由政府出面，健全自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，補(bǔ)齊人員編制，做到“一個(gè)自然保護(hù)地一個(gè)牌子”、“一個(gè)自然保護(hù)地一套班子”，加強(qiáng)自然保護(hù)地管理。

4.6 有的放矢解決保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾

針對(duì)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾導(dǎo)致的“自然保護(hù)地與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾”問題，依據(jù)“71 號(hào)函”的要求，并結(jié)合克什克騰旗實(shí)際情況，建議如下。

針對(duì)礦業(yè)權(quán)審批未考慮自然保護(hù)地“自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)面積較大”的問題，自然保護(hù)區(qū)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)逐步有序退出，一般控制區(qū)內(nèi)的礦業(yè)權(quán)停止勘查開采活動(dòng)，到期后做退出處理。自然公園內(nèi)礦業(yè)權(quán)應(yīng)同自然保護(hù)區(qū)一般控制區(qū)對(duì)待。

針對(duì)保護(hù)地權(quán)屬不明確“自然保護(hù)地內(nèi)城鎮(zhèn)建成區(qū)及村莊較多”的問題，根據(jù)“71號(hào)函”的要求，結(jié)合克什克騰旗現(xiàn)狀問題，建議城鎮(zhèn)建成區(qū)及100 戶以上村莊調(diào)出自然保護(hù)地，剩余村莊在不擴(kuò)大現(xiàn)有建設(shè)用地的情況下，允許修繕生產(chǎn)生活以及供水設(shè)施，保留生活必需的少量種植、放牧、捕撈、養(yǎng)殖等活動(dòng)。

針對(duì)建立自然保護(hù)地未考慮地方群眾生產(chǎn)生活發(fā)展空間“自然保護(hù)地內(nèi)基本農(nóng)田較多”的問題，建議自然保護(hù)區(qū)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田退出至一般控制區(qū)，一般控制區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田保留現(xiàn)狀，減少甚至禁止農(nóng)藥使用。自然公園內(nèi)基本農(nóng)田應(yīng)同自然保護(hù)區(qū)一般控制區(qū)對(duì)待。

針對(duì)人工商品林的保護(hù)規(guī)劃與開發(fā)利用不明確“自然保護(hù)地內(nèi)人工商品林面積所在比例較高”的問題，按照“71號(hào)函”的要求，克什克騰旗屬于荒漠化和水土流失嚴(yán)重地區(qū)，人工商品林應(yīng)保持現(xiàn)狀。

針對(duì)充分依賴地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間“自然保護(hù)地內(nèi)合法線性基礎(chǔ)設(shè)施和供水等涉及民生的基礎(chǔ)設(shè)施較多”的問題，根據(jù)“71號(hào)函”的要求，建議保持現(xiàn)狀。

5 結(jié)語

克什克騰旗地理位置特殊，自然保護(hù)地類型眾多，自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作中出現(xiàn)的問題具有代表性與典型性，針對(duì)研究區(qū)問題提出對(duì)策與建議，以期對(duì)其他區(qū)域自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作的推進(jìn)有積極的引導(dǎo)、示范作用。