◎史彥澤，肇 穎，惠國琴

1.東北財經(jīng)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連116025；2.中共黑龍江省委黨校 經(jīng)濟學(xué)教研部，哈爾濱150080；3.大連大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，遼寧 大連116622

黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，這一目標(biāo)的實現(xiàn)關(guān)鍵在于黨的領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢，系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系對我國未來的經(jīng)濟社會發(fā)展至關(guān)重要。制度在國家興衰的過程中具有非常重要的地位，這已經(jīng)是經(jīng)濟學(xué)上的一種廣泛共識，“制度決定論”甚至認為，制度是國家興衰的首要影響因素。剔除理論上的爭辯，我們必須客觀地認識到不同制度的激勵和約束功能對經(jīng)濟績效會產(chǎn)生差異性影響，因此，制度差異往往帶來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異，重視制度創(chuàng)新的地區(qū)和國家往往會因創(chuàng)新而獲得較快的經(jīng)濟社會發(fā)展。同時，我們也發(fā)現(xiàn)這樣一個問題，即便在同一個國家范圍之內(nèi)，在大的制度框架一致的條件下，不同的地區(qū)制度創(chuàng)新仍然存在差異。在我國則表現(xiàn)為不同地區(qū)制度和政策創(chuàng)新方面存在較大差異，且不同地方制度創(chuàng)新的積極性和經(jīng)濟績效也有很大的差異。

對此，很多學(xué)者已經(jīng)從不同的角度研究了地區(qū)制度創(chuàng)新差異問題。黃曉東等人(2011)首先研究了這種差異的表現(xiàn)形式，主要表現(xiàn)為數(shù)量和種類的差異：從數(shù)量來看，東部地區(qū)的地方政府創(chuàng)新活動遠高于中西部地區(qū)；從種類來看，東部地區(qū)的政治體制創(chuàng)新涉及各個領(lǐng)域，而中西部地區(qū)的政治體制創(chuàng)新主要關(guān)注民主選舉和民主決策。更多的人則將目光集中在差異的原因和動因分析方面，如楊雪冬(2011)認為，應(yīng)該將政府創(chuàng)新的動力分析具體化，創(chuàng)新者(政府官員)的行為動機和行為方式是直接決定創(chuàng)新的主要因素，也因為創(chuàng)新者(政府官員)的不同造成了不同的地方政府制度創(chuàng)新；李佳佳(2015)等人利用“中國地方政府創(chuàng)新獎”的相關(guān)評選結(jié)果來分析我國地方政府制度創(chuàng)新的差異，他們把這種差異歸因為國家與社會、中央與地方之間的非協(xié)調(diào)約束的權(quán)力結(jié)構(gòu)差異；趙國欽(2016)從我國省級政府權(quán)力空間配置的角度來分析了我國制度變遷趨勢的影響因素；何艷玲、李妮(2017)認為，地方政府出于競爭的動因，會在制度創(chuàng)新的過程中“求新求異”，這最終導(dǎo)致了地方政府在創(chuàng)新的學(xué)習(xí)模仿中存在制度創(chuàng)新的差異。

從以往的研究中我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然很多學(xué)者已經(jīng)發(fā)現(xiàn)地方政府制度創(chuàng)新與我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)之間存在相應(yīng)的聯(lián)系，也認識到權(quán)力結(jié)構(gòu)對制度創(chuàng)新有深刻的影響，但當(dāng)前研究普遍存在以下四個問題：第一，沒有明確區(qū)分地方政府制度創(chuàng)新差異的具體類別，雖然有研究表明存在數(shù)量和種類的差異，但顯然這樣的分類過于簡單，導(dǎo)致對地方政府制度創(chuàng)新差異的動因分析過于籠統(tǒng)；第二，多數(shù)研究主要聚焦在央地之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，強調(diào)縱向權(quán)力配置和分權(quán)對于地方政府制度創(chuàng)新的主要作用，而忽視了地方政府橫向權(quán)力配置對地方政府制度創(chuàng)新差異的影響作用；第三，即便部分研究關(guān)注到地方政府本身對制度創(chuàng)新的重要性，但只是從地方政府或者地方政府中的某個單一主體的角度來看待地方政府創(chuàng)新問題，缺乏系統(tǒng)的認識；第四，多數(shù)研究主要從政治的角度來認識地方政府制度創(chuàng)新，缺乏對于地方政府制度創(chuàng)新動力機制的深入性研究，即便是采用了新制度經(jīng)濟學(xué)的分析范式，大多數(shù)研究也只是認為地方政府制度創(chuàng)新是出于對潛在收益的追求，但是缺乏對潛在利益存在的原因分析。雖然上述研究具有簡單、直接、易于理解的優(yōu)點，也都看到了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)對地方政府制度創(chuàng)新差異影響的動力機制，但難以從全方位、動態(tài)的視角來分析是怎樣的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)導(dǎo)致不同類型的地方政府創(chuàng)新差異的出現(xiàn)。

本文借助制度經(jīng)濟學(xué)分析方法，從我國國家權(quán)力網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)分析入手，分析國家橫向與縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)影響地方政府制度創(chuàng)新的動因，分別對我國權(quán)力結(jié)構(gòu)塑造的地方政府制度創(chuàng)新的四類差異表現(xiàn)進行動因歸類，進而提出相應(yīng)的優(yōu)化策略。

一、地方政府制度創(chuàng)新差異表現(xiàn)形式

地方政府制度創(chuàng)新，是指地方政府以新的觀念為指導(dǎo)，通過制定新的行為規(guī)范，調(diào)整主體間的權(quán)利平等關(guān)系，為實現(xiàn)新的價值目標(biāo)和理想目標(biāo)而進行的創(chuàng)造性活動[1]。從我國地方政府制度創(chuàng)新的情況來看，可歸納為四種區(qū)域制度創(chuàng)新差異。

(一)數(shù)量差異

所謂數(shù)量差異，就是不同地區(qū)在政府制度創(chuàng)新方面存在數(shù)量差異。黃曉東等人(2011)通過對五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”入圍名單的考察和統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)的地方政府創(chuàng)新活動遠高于中西部地區(qū)。除了第一屆評獎東部地區(qū)和中西部地區(qū)的地方政府制度創(chuàng)新數(shù)量相同以外，其他的幾屆評獎東部地區(qū)的創(chuàng)新數(shù)量都要高于中西部地區(qū)，浙江省幾乎每年都會有地方政府制度創(chuàng)新入圍，不同地區(qū)之間的制度創(chuàng)新數(shù)量差異比較明顯。

(二)內(nèi)容差異

同樣是通過對五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”入圍名單的考察和統(tǒng)計，不同區(qū)域所熱衷的地方政府制度創(chuàng)新內(nèi)容存在較大差異。東部地區(qū)熱衷于各種內(nèi)容的創(chuàng)新，包括政治改革、行政改革和公共服務(wù)；中西部的制度創(chuàng)新偏好變化較大，在初期時，比較關(guān)注政治改革，從第四屆評獎開始則更加關(guān)注行政改革和公共服務(wù)。所以，在具體創(chuàng)新內(nèi)容上，不同地區(qū)的偏好有明顯差異。

(三)時間差異

所謂時間差異，就是不同地區(qū)的制度創(chuàng)新實施具有時間上的先后順序。通常而言，在自上而下的頂層設(shè)計地方政府制度創(chuàng)新條件下，東部地區(qū)的制度創(chuàng)新實施較早，主要試點也都集中在東部地區(qū)，中西部和東北的實施較晚，往往是處于跟從狀態(tài)。在自下而上的地方政府制度創(chuàng)新方面，往往東部地區(qū)也能夠較早推出，中西部和東北地區(qū)推進相對較慢。這就造成了地方政府制度創(chuàng)新在實施時間上往往具有差異，而這種差異也會造成創(chuàng)新所取得的收益是不同的。先行創(chuàng)新地區(qū)的收益水平較高，跟進地區(qū)收益相對較低且均等化，很難彌補由于后跟進而導(dǎo)致的收益差距，在一定程度上也造成了發(fā)展上的差距。

(四)效果差異

同樣的地方政府制度創(chuàng)新往往起到的效果存在較大差異。同時開始實施的同樣地方政府制度創(chuàng)新往往會表現(xiàn)為不同的效果，這種效果可能體現(xiàn)在制度推行難易情況，部分地區(qū)接受較快、效果較好，但部分地區(qū)接受較慢、效果不明顯甚至沒有；也可能表現(xiàn)為制度所能產(chǎn)生的收益水平，相同的制度創(chuàng)新同時推進，收益水平則完全不同。特別是在頂層設(shè)計的條件下，推行的同樣制度創(chuàng)新，不同地方政府之間的制度效果差異表現(xiàn)較為明顯。

二、國家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對我國地方政府制度創(chuàng)新的影響機制

(一)我國國家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及地方政府制度創(chuàng)新本質(zhì)

從經(jīng)濟學(xué)的視角來看，權(quán)力是強加成本的能力[2]。國家權(quán)力就可以視為由其政府作為實施主體、依靠多種強制性方式進行干預(yù)、強加成本并產(chǎn)生服從效果的能力。從國家權(quán)力的內(nèi)容來看，主要可以分為經(jīng)濟權(quán)力束和政治權(quán)力束，其結(jié)構(gòu)則表現(xiàn)為以經(jīng)濟權(quán)力束和政治權(quán)力束為主要內(nèi)容的橫向水平配置與縱向垂直配置兩個方向，構(gòu)成一個二維的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，每一個節(jié)點都表明橫向權(quán)力和縱向權(quán)力(包括經(jīng)濟權(quán)力束和政治權(quán)力束)的凝結(jié)與固化，代表了國家權(quán)力各主體的權(quán)力管轄范圍，在這個范圍內(nèi)，權(quán)力主體掌握資源，具有低成本依靠權(quán)力配置資源的優(yōu)勢，有足夠說服力地對他人強加成本的能力。

具體到我國，我國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)也表現(xiàn)為以橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)為主，兼有交叉形態(tài)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。從縱向結(jié)構(gòu)來看，我國國家權(quán)力表現(xiàn)為標(biāo)準科層制結(jié)構(gòu)特征，國家權(quán)力的頂端往往就是中央權(quán)力，底端是以地方政府為代表的地方權(quán)力。隨著層級的降低，體現(xiàn)出強加成本能力的變化，即權(quán)力大小的變化，但這種變化并不一定呈現(xiàn)規(guī)律性的特征，其大小變化完全取決于中央權(quán)力和地方權(quán)力的談判能力。在一般情況下，中央權(quán)力效力呈現(xiàn)邊際遞減的特征，但如果中央權(quán)力對地方政策擁有“最終裁決權(quán)”這種強大的談判能力，則這種強加成本的能力邊際遞減特征可以在短時間內(nèi)馬上消失。我國中央權(quán)力依靠以財政為主的經(jīng)濟權(quán)力和以人事關(guān)系為主的政治權(quán)力，表現(xiàn)出極強的“最終裁決權(quán)”。當(dāng)然，這并不是說地方政府失去了自主權(quán)，中央權(quán)力的實現(xiàn)必須依賴地方政府的實施和推行，實際構(gòu)成了中央與地方之間的委托—代理關(guān)系，所以，地方政府對中央權(quán)力也變現(xiàn)出一定的談判能力。這一談判能力可以理解為：地方政府依靠自身實施主體的優(yōu)勢(比如信息優(yōu)勢)，與中央權(quán)力進行談判，即依靠“縣官不如現(xiàn)管”的優(yōu)勢與中央權(quán)力進行博弈，爭取中央給予地方相應(yīng)的優(yōu)惠政策。從橫向結(jié)構(gòu)來看，與縱向結(jié)構(gòu)相比，國家橫向結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。我國橫向國家權(quán)力結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)為同級不同部門之間權(quán)力配置、同級不同地方政府之間的權(quán)力配置和同樣級別的地方政府與部門之間的權(quán)力配置，但由于分工不同，導(dǎo)致國家橫向權(quán)力配置并不均衡，橫向權(quán)力配置中的強加成本能力有很大差異。若一個部門提供的利益與此部門以外部門提供給它的利益之間的差別越大，該部門在橫向權(quán)力配置中就擁有更大的權(quán)力，也意味著其他部門對他的依賴性就越強[3]。本文主要研究第二種形態(tài)，即同級不同地方政府橫向權(quán)力配置對地方政府制度創(chuàng)新差異的影響。除了橫向權(quán)力和縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)以外，我國權(quán)力結(jié)構(gòu)還表現(xiàn)為交叉結(jié)構(gòu)，但是這并沒有影響國家權(quán)力整體結(jié)構(gòu)。我們既可以把這種交叉型的權(quán)力結(jié)構(gòu)看作橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)合力的結(jié)果，也可以將其分解為橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)，因此在本文中不做特殊考慮。

根據(jù)以上分析，我國國家權(quán)力的縱向配置與橫向配置共同構(gòu)成了一個權(quán)力結(jié)構(gòu)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，這個網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的縱向權(quán)力配置和橫向權(quán)力配置的交點既代表了其權(quán)力束實施的范圍，也代表了不同級別的政府和部門的權(quán)力范圍，在長時間的權(quán)力實施過程中，只要不超出這個范圍，就會擁有更大的強加成本能力。不同級別的政府或者部門通過一定的制度安排形式打破原有的權(quán)力范圍，改變不同級別的政府或部門強加成本能力，降低權(quán)力實施成本，就是地方政府制度創(chuàng)新的本質(zhì)。

(二)國家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)影響我國地方政府制度創(chuàng)新的機制分析

1.橫向權(quán)力配置決定我國地方政府制度創(chuàng)新動機和空間

大量研究表明，地方政府之所以要進行制度創(chuàng)新，關(guān)鍵在于獲取創(chuàng)新帶來的潛在收益，這種潛在收益來源于政府希望通過權(quán)力配置獲取更多的資源配置，強化自身強加成本的能力。潛在收益是否存在，地方政府是否有獲取的空間，這就需要分析地方政府的橫向權(quán)力配置情況。橫向權(quán)力配置決定了地方政府資源控制的范圍，在這個范圍內(nèi)，地方政府獲取潛在收益的可能性開始變大，地方政府強加成本的能力才會顯現(xiàn)出來。與其說地方政府是為了獲取潛在的收益，更準確的表述應(yīng)該是：地方政府是為了獲取橫向權(quán)力所能覆蓋的資源清晰控制范圍，因為這決定了資源配置的成本。具體而言，無論是“自上而下”還是“自下而上”的地方政府制度創(chuàng)新，橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)主要在兩種情況下影響創(chuàng)新的動機和空間。第一，已有的橫向權(quán)力配置清晰，地方政府存在擴大橫向權(quán)力空間的動機。即便橫向權(quán)力配置十分清晰，但各地方政府之間仍有可能存在“權(quán)力空白”地帶，之所以出現(xiàn)“權(quán)力空白”，主要是因為權(quán)力行使的成本過高而導(dǎo)致地方政府放棄獲取部分權(quán)力，這部分“權(quán)力空白”區(qū)域會因為地方政府制度創(chuàng)新重新界定權(quán)力行使的成本。如果是“自上而下”的地方政府制度創(chuàng)新，比如國家推行的創(chuàng)新試點工作，這就意味著把原來沒有納入地方政府權(quán)力行使范圍的資源整合到地方政府的權(quán)力行使范圍中，填充了原有的“權(quán)力空白”，擴大了地方政府橫向權(quán)力。如果是“自下而上”的地方政府制度創(chuàng)新，比如地方政府自行推廣的創(chuàng)新工作，那就是地方政府通過自身努力擴大了自身的橫向權(quán)力，降低傳統(tǒng)資源配置方式的成本。第二，已有的橫向權(quán)力配置不清晰，存在明確橫向權(quán)力配置的動機。與第一種情況不同，還有一種情況是多個地方政府存在“權(quán)力雜糅”的情況，這導(dǎo)致沒有明確各地方政府的權(quán)力邊界與資源控制范圍，每次對權(quán)力行使范圍內(nèi)的資源配置都需要進行利益協(xié)調(diào)，這實際上提高了成本。在這種情況下，地方政府有一種厘清權(quán)力邊界的動機，其目的仍然是為了降低傳統(tǒng)資源配置方式的成本。通過重新界定清晰的權(quán)力，簡化了多方利益協(xié)調(diào)過程，讓權(quán)力的實施得以秩序化，有效降低了成本。

綜上所述，從根本上來看，橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)既決定了地方政府資源控制的能力，也決定了地方政府制度創(chuàng)新的動力和空間。通過對權(quán)力擴張的追求和界定更加清晰的權(quán)力，地方政府可以低成本控制資源，降低資源配置的成本。橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)中“權(quán)力空白”和“權(quán)力雜糅”都可能給地方政府制度創(chuàng)新提供創(chuàng)新空間。

2.縱向權(quán)力配置決定我國地方政府制度創(chuàng)新的方向和成敗

橫向權(quán)力配置既決定了我國地方政府制度創(chuàng)新的動機和空間，也可以視為地方政府制度創(chuàng)新的必要條件，但是這種創(chuàng)新是否會得到縱向權(quán)力的認可，則是地方政府制度創(chuàng)新成功的關(guān)鍵。獲取上級，特別是中央權(quán)力對地方制度創(chuàng)新的認可，是我國地方政府制度創(chuàng)新成功的一個重要影響因素，這是因為中央對于地方政府制度創(chuàng)新具有“最終裁決權(quán)”。中央所擁有的“最終裁決權(quán)”是一把“雙刃劍”，中央既決定了地方政府制度創(chuàng)新在眾多可能性中的可行性，也決定了地方政府創(chuàng)新的不確定性[4]。這種中央對地方政府制度創(chuàng)新的“最終裁決權(quán)”決定了地方政府制度創(chuàng)新的方向性，只有契合了中央意圖和與中央方向相符的地方政府制度創(chuàng)新，才能獲得真正的成功。而中央政府是否會承認地方政府制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于“這一地方政府制度創(chuàng)新是否符合社會整體利益以及社會的訴求”。在這一點上，地方政府與中央政府有較大的區(qū)別，地方政府回應(yīng)社會訴求的壓力較小，追求本級政府權(quán)力最大化是其根本目的，這就造成中央政府可能否定地方政府制度創(chuàng)新的情況。

從縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)配置來說，下級政府對上級政府、地方對中央的認可也非常重要。隨著改革開放的進程，實際上中央向地方放權(quán)也在逐步擴大，無論是國家權(quán)力對經(jīng)濟的控制，還是國家權(quán)力對社會的控制，已經(jīng)打破了完全聽從指令的方式來進行制度安排。我國的縱向權(quán)力配置中地方政府的權(quán)力也就越來越大，提升了地方政府與中央政府談判和博弈的能力，地方政府在具體的制度安排的執(zhí)行中也就有了自身的選擇問題，其選擇的原則就是地方政府利益最大化。所以，當(dāng)中央政府推行新的制度安排和設(shè)計時，地方政府依靠自身的談判和博弈能力，按照地方政府利益最大化的原則，對頂層設(shè)計的制度也有一個認可的過程。當(dāng)這種被推行的地方政府制度創(chuàng)新可以帶給地方政府?dāng)U張權(quán)力、節(jié)省資源配置成本時，這個制度就會被地方政府認可，中央權(quán)力推行的地方政府制度創(chuàng)新也就會更加順暢地得以執(zhí)行。除此之外，地方政府作為實踐創(chuàng)新的主體也有很大的作用。激進的政府為了獲取權(quán)力配置資源成本的降低，會“搏”上一把；而保守的政府因懼怕中央“最終裁決權(quán)”帶來的不確定性，擔(dān)心制度創(chuàng)新投入的損失而放棄進行創(chuàng)新。得到認可，地方政府制度創(chuàng)新得以實行；否定創(chuàng)新，地方政府制度創(chuàng)新無法繼續(xù)實行。

因此，從縱向上來看，若是地方政府自己根據(jù)成本進行的制度創(chuàng)新，中央政府會依靠手中的“最終裁決權(quán)”來進行裁定，判定其創(chuàng)新方向是否與中央回應(yīng)社會整體利益提升或成本降低的訴求一致；若是中央進行頂層設(shè)計，地方政府則會根據(jù)地方政府利用權(quán)力配置資源的成本來決策這種創(chuàng)新是否真的要應(yīng)用在地方治理中。所以，二者是一種互相依賴的認可，只有被雙方同時認可，橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)中發(fā)掘出的地方政府制度創(chuàng)新機會才會變成現(xiàn)實，制度創(chuàng)新才能獲得成功。

三、國家權(quán)力結(jié)構(gòu)視域下我國地方政府制度創(chuàng)新差異分析

前文對國家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下地方政府制度創(chuàng)新的具體機制進行了分析，具體到我國地方政府制度創(chuàng)新的四種差異，產(chǎn)生原因如下。

(一)發(fā)現(xiàn)潛在機遇能力差異導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新數(shù)量差異

前文已經(jīng)分析過，由于很多資源沒有為明確的地方權(quán)力所支配，導(dǎo)致存在大量的“權(quán)力空白”地帶，這些“權(quán)力空白”地帶成為地方政府制度創(chuàng)新的潛在機遇，但是由于各地方政府發(fā)現(xiàn)“權(quán)力空白”的能力存在差異，這就造成了地方政府制度創(chuàng)新存在數(shù)量差異。我們對東北地區(qū)與東部沿海地區(qū)的制度創(chuàng)新進行比較，可以發(fā)現(xiàn)東部沿海地區(qū)的地方政府制度創(chuàng)新數(shù)量明顯多于東北地區(qū)，而且對于同樣的制度創(chuàng)新內(nèi)容，東部沿海地區(qū)的改革要早于東北地區(qū)[5]。這和橫向權(quán)力配置與地方政府尋找“權(quán)力空白”的能力有直接關(guān)系。東北地區(qū)進入計劃經(jīng)濟最早，制度規(guī)定的各部門資源最早實現(xiàn)秩序化配置，地方政府橫向權(quán)力配置較為明確，因此改變原有制度的成本也就較高，發(fā)現(xiàn)潛在機遇的外部環(huán)境導(dǎo)致東北地區(qū)很難在高度秩序化的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)中找到“權(quán)力空白”地帶，久而久之，東北地方政府對這種秩序化的橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)更加適應(yīng)，形成路徑依賴，發(fā)現(xiàn)政府制度創(chuàng)新的能力出現(xiàn)退化，對于市場經(jīng)濟帶來的沖擊也就不再敏感。與之形成鮮明對比的是東部沿海地區(qū)，改革開放之前東部沿海地區(qū)雖然也是在計劃經(jīng)濟體制下，但是秩序化程度相對較低，橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)存在較多的“權(quán)力空白”地帶；改革開放之后，市場經(jīng)濟給沒有形成高度秩序化的權(quán)力橫向結(jié)構(gòu)帶來較大沖擊，中央的放權(quán)改革讓東部沿海地區(qū)橫向權(quán)力配置出現(xiàn)了很多“權(quán)力空白”地帶，這就促使東部沿海地區(qū)通過制度創(chuàng)新來重新配置權(quán)力、重新配置資源，以降低資源配置的成本。同時，東部沿海地區(qū)由于橫向權(quán)力秩序化程度相對較低，導(dǎo)致打破原有橫向權(quán)力配置的難度相對較易，因改革帶來的新的權(quán)力配置方式很快便被東部沿海地區(qū)接受并適應(yīng)，既造就了大量地方政府制度創(chuàng)新的機遇，也鍛煉了發(fā)現(xiàn)變革潛在機遇的能力。

(二)“權(quán)力雜糅”程度不同導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新內(nèi)容差異

從地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容來看，發(fā)達的東部地區(qū)更重視行政改革，落后的西部地區(qū)更熱衷于政治改革，有學(xué)者將這一問題歸結(jié)為中國語境下的地方創(chuàng)新悖論。造成這個差異的主要原因還是在于我國地方政府橫向權(quán)力配置問題，“權(quán)力雜糅”程度造成地方政府制度創(chuàng)新內(nèi)容差異。在轉(zhuǎn)型的過程中，東部沿海地區(qū)很早就接受了市場化配置資源方式。東部沿海地區(qū)計劃經(jīng)濟退出較早，不存在過多的“權(quán)力雜糅”的問題，地方政府協(xié)調(diào)一致的成本更低。與之相比，中西部及東北地區(qū)則計劃與市場一直存在矛盾交織，橫向權(quán)力配置中既有服務(wù)于市場配置資源的成分，也有服務(wù)于計劃配置資源的成分，橫向權(quán)力配置的目標(biāo)指向并不明確，地方政府的權(quán)力界限沒有明顯確定，存在較多的“權(quán)力雜糅”和交叉問題，地方政府協(xié)調(diào)行動一致的成本很高。這導(dǎo)致地方政府在選擇創(chuàng)新的內(nèi)容上有很大的差別，東部沿海地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)只需要與市場經(jīng)濟耦合，有明確的權(quán)力界限，內(nèi)容上沒有必要集中于選擇突破政治改革；東北地區(qū)則不一樣，漸進式的轉(zhuǎn)變方式讓其考慮市場和計劃兩種情況的耦合，雖然在最終選擇上要逐步靠近市場，但是橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)中的“權(quán)力雜糅”問題需要其首先突破計劃的管制和束縛，這就造成了東北地區(qū)更加關(guān)注政治改革的內(nèi)容，希望通過這樣的改革清晰界定橫向權(quán)力。

(三)中央認可導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新的時間差異

地方政府在利益最大化的原則下推行新的制度，但是這種制度創(chuàng)新需要得到中央政府的認可，而中央的認可既要看是否符合地方政府利益最大化，也要關(guān)注這一制度創(chuàng)新是否符合社會整體利益。因此，中央和地方會在某種程度上并在一定的時間內(nèi)達成一種默契和共識，等待社會的反饋，當(dāng)社會總體利益訴求達成相對一致時，中央才會對是否認可制度創(chuàng)新作出決策。若社會總體收益大于改革成本，中央將承認這種地方政府制度改革，并擴大改革范圍，比如小崗村的改革。如果出現(xiàn)社會認可度較低的情況，即當(dāng)社會收益小于改革成本時，中央就會動用“最終裁決權(quán)”修訂或者否定地方政府制度創(chuàng)新。這種做法的最大好處在于中央可以最大限度地降低全面推動某項地方政府制度創(chuàng)新帶來的成本，但是這也造成了各地方政府制度創(chuàng)新的時間差異。由于首先實現(xiàn)制度創(chuàng)新的地方權(quán)力與中央權(quán)力達成一種默契，且地方政府根據(jù)本區(qū)域的情況來重新配置橫向權(quán)力，追求自身利益最大化，所以在中央沒有表態(tài)之前，其他地方政府由于擔(dān)心自身情況與先進行制度創(chuàng)新的地方有所不同或是模仿后被中央否定，同樣是出于利益最大化的考慮，其他地方政府模仿制度創(chuàng)新可能性就會比較小。這些地方寄希望于在得到國家的明確肯定后，以更加低的成本來模仿首先實現(xiàn)制度創(chuàng)新的地方政府，造成了不同區(qū)域的地方政府制度創(chuàng)新的時間上會有較大差異。另外，中央是依據(jù)經(jīng)驗數(shù)據(jù)來作出認可先后順序，在自上而下的制度創(chuàng)新過程中，中央會依據(jù)以往情況來選擇制度創(chuàng)新“試點”，當(dāng)對一些地方政府既往認可程度較高時，這些地方就有更大的概率成為“試點”，這也造成了地方政府制度創(chuàng)新的時間差異。所以，在縱向權(quán)力配置中，中央權(quán)力對地方權(quán)力的認可情況造成了地方政府制度創(chuàng)新的時間差異。為了能夠爭取第一時間獲得“試點”的機會，地方政府會千方百計尋求中央的認可，因為地方政府一旦獲得“試點”，很有可能會再次成為新“試點”，逐步擴大因創(chuàng)新時間差異帶來的額外收益，這就意味著“試點地區(qū)”與“非試點地區(qū)”的發(fā)展差異逐漸加大。

(四)地方認可導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新的效果差異

除了中央對地方的認可造成地方政府制度創(chuàng)新的時間差異以外，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地方政府對中央的認可則會造成不同地方政府制度創(chuàng)新的效果差異。地方政府對中央制度創(chuàng)新的認可是不同的，各地方接受制度創(chuàng)新是出于自身利益最大化的考慮，中央則是考慮全社會收益最大化，二者的目標(biāo)并不完全一致，二者之間的委托—代理關(guān)系造成二者的行為選擇不同，進而導(dǎo)致同樣政策在不同地區(qū)會產(chǎn)生不同的效果。另外，地方政府制度創(chuàng)新的時間差異也會衍生為效果差異，比如“試點”制度和政策，往往在推行初期有政策上的優(yōu)惠，政策靈活度也相對較高，這導(dǎo)致現(xiàn)行“試點地方政府”獲得更大的權(quán)力擴張機會，在更大程度上降低橫向權(quán)力配置資源的成本，從而在一定程度上也造成了制度創(chuàng)新的效果差異。

四、優(yōu)化我國地方政府制度創(chuàng)新的主要策略

基于以上分析，我們發(fā)現(xiàn)地方政府制度創(chuàng)新的四種差異主要源于國家權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，橫向權(quán)力配置決定了我國地方政府制度創(chuàng)新的數(shù)量差異和內(nèi)容差異，縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置決定了我國地方政府制度創(chuàng)新的時間差異和效果差異。雖然必要差異的存在可以有效促進地方政府的競爭，但是過大和過多的差異會給我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展帶來較大的阻力，比如制度創(chuàng)新差異過大導(dǎo)致區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不平衡、地方自主權(quán)擴大后帶來的經(jīng)濟發(fā)展本位思想、地方政府為獲取“試點”而進行的無序競爭等問題。為進一步縮小各地制度創(chuàng)新差異，優(yōu)化我國地方政府制度創(chuàng)新，建議進行以下策略選擇。

(一)強化市場經(jīng)濟意識

市場化改革不僅僅是在定價機制、資源配置方式上發(fā)生改變，更要強化市場經(jīng)濟意識?？梢哉f市場經(jīng)濟既是經(jīng)濟運行機制，也是人類認識問題、思考問題、解決問題的思維模式。我國是一個轉(zhuǎn)型國家，由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟，這些年來我們在很多領(lǐng)域都在不斷強化市場的作用，但是我國區(qū)域間的市場經(jīng)濟意識并不一致。正是由于我國區(qū)域之間市場經(jīng)濟意識的參差不齊，導(dǎo)致區(qū)域之間的“話語體系”并不相同，沒有辦法按照同樣的標(biāo)準和視角來發(fā)掘制度創(chuàng)新的潛能。只有強化市場經(jīng)濟意識，促進全國在統(tǒng)一的思維模式中來思考相同問題，各地區(qū)制度創(chuàng)新潛能發(fā)現(xiàn)能力才會同質(zhì)，才能從基本能力上實現(xiàn)各區(qū)域間的平衡。因此，進一步解放思想，強化市場意識，促進全國形成對市場經(jīng)濟的高度認同，破除區(qū)域間的市場化改革的認識差距，是解決區(qū)域創(chuàng)新差異問題的基本前提。在具有統(tǒng)一的市場經(jīng)濟意識的前提下，即便仍然存在制度創(chuàng)新的差異，但大家對于地方政府制度創(chuàng)新的認識也會趨于一致，縮小這些差距的難度也自然降低。

(二)界定國家權(quán)力范圍

人類歷史進程表明，帶有強制性的國家權(quán)力早于自由的市場交換，從此視角來看，市場化的進程可以視為一種國家讓渡權(quán)力或者國家限制自身權(quán)力的選擇過程，是一個通過放松政府管制獲取經(jīng)濟福利增長和政治支持的過程。在讓渡權(quán)力的過程中，清晰界定國家權(quán)力范圍十分必要，這有利于解決“權(quán)力雜糅”問題，減少不必要的權(quán)力交叉。通過界定清晰國家權(quán)力范圍來減少“權(quán)力雜糅”，地方政府對各級政府和部門國家權(quán)力使用的預(yù)期更加穩(wěn)定，協(xié)調(diào)行動一致的成本自然就會降低，更加沒有必要再去糾結(jié)市場和計劃兩種方式的選擇問題，耦合要素將逐步趨同，各區(qū)域的地方政府制度創(chuàng)新目的也更加純粹，地方政府制度創(chuàng)新的差異便會降低。在地方政府推動的制度創(chuàng)新中，趨向于改進效率的創(chuàng)新將更加受到追捧，地方政府沒有必要再去考慮通過制度創(chuàng)新先突破政治束縛然后再去實現(xiàn)效率變革，直奔效率改進的地方政府制度創(chuàng)新將會越來越多。

(三)引入社會化因素

國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的完善對于我國地方政府制度創(chuàng)新至關(guān)重要，而國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的完善必須加快引入社會化因素。國家權(quán)力與社會權(quán)力的互動對于促進國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的完善有著重要的補充作用。行動者不會像原子一樣孤立在他們的社會脈絡(luò)之外作出決定、采取行動[6]，地方政府制度創(chuàng)新的主體作為行動者也不會孤立于社會之外，社會利益的整體考量既是中央決策的主要依據(jù)，也應(yīng)該成為地方政府制度創(chuàng)新的主要考慮因素。引入社會化因素會有助于我們更早地了解到社會的利益需求，降低沒有必要的協(xié)調(diào)成本，提升各地發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新潛在機遇的能力，促進對各地制度創(chuàng)新效果的優(yōu)化，提升治理能力。更為重要的是，引入社會化因素可以促進中央和地方思考問題的方式趨同性，提高地方政府制度創(chuàng)新的成功率，確保央地創(chuàng)新動機的相對一致性。各地都能和中央保持相對一致性，地方政府制度創(chuàng)新的差異性將自動降低。此外，地方政府沒有辦法控制自身權(quán)力擴張的本性，必須有外部力量的介入，否則即便是向市場讓渡的權(quán)力，也會被重新收回。引入社會化因素，就是要對國家權(quán)力作出一個調(diào)整，用適當(dāng)?shù)纳鐣?quán)力替代國家權(quán)力，形成對國家權(quán)力的一種監(jiān)督，確保市場經(jīng)濟意識能夠長期立足于各地方政府的制度創(chuàng)新中。引入必要的社會群體、社會監(jiān)督、社會輿論等因素可以減少政府過度擴張權(quán)力動機和“權(quán)力雜糅”問題，確保國家權(quán)力范圍清晰，這將有效保證在更長的時間里，能夠縮小地方政府制度創(chuàng)新的差異。

(四)促進央地互賴化

央地之間的相互認可成為地方政府制度創(chuàng)新成功與否的關(guān)鍵。為此，央地之間必須建立一種互相認可、互相依賴的關(guān)系，才可以最大限度地促進更多的地方政府制度創(chuàng)新取得成功，縮小地方政府制度創(chuàng)新方面的各種差異。一是促進央地之間的信息對稱。防止央地之間由于信息不對稱而導(dǎo)致地方政府制度創(chuàng)新在推行時間和效果方面的差異，既避免中央是否認可給地方政府自主創(chuàng)新帶來的不確定性，也防止地方政府利用自身的信息優(yōu)勢對中央“敲竹杠”?，F(xiàn)有的中央、省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等五級模式，存在信息傳遞的劣勢，適當(dāng)減少信息傳遞層次或者采用直報方式將提高信息對稱程度。這將在極大程度上縮小地方政府和中央之間的認識差異，各地方政府制度創(chuàng)新的內(nèi)容、方向、時間將更加趨同。二是適度放權(quán)給地方政府。地方政府制度創(chuàng)新的動力源泉在于國家的橫向權(quán)力配置，作為地方政府有更多的機會去發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新的潛在機遇。中央應(yīng)適度放權(quán)，這樣地方政府有更多的機遇去擴大自身的權(quán)力配置方式，為地方政府激發(fā)內(nèi)生動力進行自主創(chuàng)新提供更多的機會。三是加強對頂層設(shè)計的執(zhí)行能力。地方政府應(yīng)該進一步加強對頂層設(shè)計的制度創(chuàng)新的實施執(zhí)行能力建設(shè)，減少本位思想。各地情況雖有不同，但需要考慮到國家的整體布局和社會整體利益，不應(yīng)僅僅將目光聚焦到本地區(qū)甚至是個人的政治報酬，應(yīng)用更廣的視角看待頂層設(shè)計的重要性。中央也應(yīng)進一步通過完善巡視、審計等制度，實施有效監(jiān)督，對于中央推行的需要地方政府實施的制度創(chuàng)新要做到立即執(zhí)行，加強地方政府對頂層設(shè)計制度的執(zhí)行能力。