◎陳 輝

黑龍江大學(xué) 政府管理學(xué)院，哈爾濱150080

自20世紀(jì)90年代公務(wù)員制度實(shí)施以來，我國公務(wù)員考試錄用制度(以下除了標(biāo)題以外，簡稱“考錄制度”)體系業(yè)已確立，公務(wù)員考試錄用體制與機(jī)制(以下除了標(biāo)題以外，簡稱“考錄體制”“考錄機(jī)制”)的實(shí)踐效能不斷彰顯。與此同時(shí)，公務(wù)員考試錄用實(shí)踐(以下簡稱“考錄實(shí)踐”)也暴露出包括考錄體制、考錄機(jī)制、考錄程序在內(nèi)的現(xiàn)行考錄制度在有效維系公務(wù)員考錄效度、公平性以及考錄效率與經(jīng)濟(jì)性等方面的明顯局限，改革考錄制度成為提升考錄實(shí)踐綜合效能的內(nèi)在訴求。

一、現(xiàn)行公務(wù)員考錄制度的出發(fā)點(diǎn)及其面臨的挑戰(zhàn)

公務(wù)員考錄既承擔(dān)著為公務(wù)員隊(duì)伍選拔人才的責(zé)任，又肩負(fù)著維護(hù)選拔人才實(shí)踐公平性、效率性、經(jīng)濟(jì)性的責(zé)任。為公務(wù)員隊(duì)伍選拔人才體現(xiàn)了考錄的功能性價(jià)值，維護(hù)考錄的公平性是公務(wù)員職業(yè)公共性對(duì)考錄實(shí)踐提出的基本價(jià)值訴求，二者構(gòu)成考錄的實(shí)質(zhì)價(jià)值。維護(hù)考錄實(shí)踐的效率性與經(jīng)濟(jì)性體現(xiàn)了現(xiàn)代公共管理對(duì)工具價(jià)值的追求。保障考錄實(shí)踐的實(shí)質(zhì)價(jià)值與工具性價(jià)值實(shí)現(xiàn)成為考錄體制、機(jī)制建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)以及考錄實(shí)踐的責(zé)任所在。

建立在傳統(tǒng)管理思維基礎(chǔ)上的公務(wù)員考錄實(shí)踐實(shí)行集中統(tǒng)一考錄制度，即考錄管理權(quán)、組織權(quán)歸屬于公務(wù)員主管部門，公務(wù)員招考單位(以下簡稱“招考單位”)只有得到公務(wù)員主管部門授權(quán)，才能參與到考錄組織工作中來，其他單位與社會(huì)組織未經(jīng)授權(quán)同樣無權(quán)參與考錄工作；其中，中央公務(wù)員主管部門管理和組織中央國家機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)關(guān)(以下簡稱“中央國家機(jī)關(guān)”)考錄工作；省級(jí)公務(wù)員主管部門管理和組織地方考錄工作。考錄工作從招考標(biāo)準(zhǔn)審定、招考公告發(fā)布、試題命制、考試組織到考錄結(jié)果審定，均在中央和省級(jí)公務(wù)員主管部門的具體管理與組織下展開。從優(yōu)勢(shì)上講，集中統(tǒng)一考錄體制有助于維護(hù)考錄制度的權(quán)威性、考錄實(shí)踐對(duì)制度遵從的同一性，有助于最大限度地維護(hù)考錄實(shí)踐的規(guī)范性與考錄的公平性，充分保障公務(wù)員職業(yè)公共性對(duì)公務(wù)員職業(yè)準(zhǔn)入所提出的機(jī)會(huì)均等訴求。

就挑戰(zhàn)性而言，集中統(tǒng)一考錄體制給考錄效度、考錄效率、經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)等方面帶來明顯挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)來自考錄主管部門與招考單位之間對(duì)考錄功能關(guān)注點(diǎn)的非完全一致性、考錄管理動(dòng)機(jī)與考錄行為選擇差異及其所導(dǎo)致的考錄價(jià)值實(shí)現(xiàn)的非均衡性。公務(wù)員主管部門在公務(wù)員考錄問題上肩負(fù)著維護(hù)公務(wù)員考錄效度和考錄公平性兩大基本責(zé)任[1]。前者是高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)對(duì)公務(wù)員主管部門提出的考錄責(zé)任訴求；后者是基于公務(wù)員職業(yè)公共性所要求的公務(wù)員職業(yè)準(zhǔn)入公平性對(duì)公務(wù)員主管部門提出的考錄責(zé)任訴求。兩種責(zé)任履行對(duì)公務(wù)員主管部門考錄職責(zé)履行出發(fā)點(diǎn)在選擇方向上的非完全一致性，常常導(dǎo)致公務(wù)員主管部門面臨兩難選擇，并側(cè)重于某一方面責(zé)任的履行，從而導(dǎo)致其責(zé)任履行的非均衡性。具體言之，受公平問題的實(shí)質(zhì)價(jià)值屬性、社會(huì)對(duì)考錄公平性的高度關(guān)注以及考錄效度內(nèi)部性的影響，公務(wù)員主管部門常常更加關(guān)注考錄公平性的維護(hù)，而將對(duì)考試效度的維護(hù)置于從屬地位[2]。在現(xiàn)實(shí)中，公務(wù)員主管部門堅(jiān)持以招考標(biāo)準(zhǔn)審查的底線性原則來對(duì)招考單位的招考標(biāo)準(zhǔn)訴求進(jìn)行審查，對(duì)于一些容易產(chǎn)生考試歧視性評(píng)價(jià)的招考標(biāo)準(zhǔn)，如性別、年齡等，即使是招考單位基于公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化考慮所提出的必要訴求，也常常不予應(yīng)有的滿足。這種情形在地方公務(wù)員考錄中體現(xiàn)得尤為突出。由此便出現(xiàn)了我們所看到的現(xiàn)象，即公務(wù)員招考公告?zhèn)渥⒅谐霈F(xiàn)對(duì)崗位工作特殊情形的描述，如“該崗位工作經(jīng)常加班或下基層”等，此類表述蘊(yùn)含的動(dòng)機(jī)在于表明該崗位希望招考男性。對(duì)于不允許采取備注形式來表達(dá)特殊招考訴求的，一些招考單位在進(jìn)行報(bào)考資格審核時(shí)，常通過非規(guī)范性手段勸退部分報(bào)考人員，以期達(dá)到招考單位的選人目的，其所勸退的對(duì)象常常是女性報(bào)考者。

就考錄價(jià)值關(guān)注點(diǎn)而言，公務(wù)員主管部門與招考單位之間既有一致之處，也存在明顯差異。招考單位主要關(guān)注的是考錄效度、效率與經(jīng)濟(jì)性問題，即以盡可能低的成本高效地選出所需人才，對(duì)于選人過程的公平性則主要是工具性關(guān)注而非實(shí)質(zhì)性關(guān)注。公務(wù)員主管部門所承擔(dān)的管理責(zé)任則要求其同時(shí)關(guān)注并保障公務(wù)員考錄的工具價(jià)值與實(shí)質(zhì)價(jià)值。公務(wù)員主管部門如何平衡招考單位的選人訴求與公務(wù)員考錄公平性訴求，如何平衡招考單位參與選人實(shí)踐的權(quán)力與維護(hù)選人實(shí)踐的公平性訴求，決定了公務(wù)員考錄功能實(shí)現(xiàn)的均衡性以及公務(wù)員管理權(quán)實(shí)現(xiàn)的科學(xué)性、有效性。

公務(wù)員主管部門如何行使考錄組織權(quán)直接關(guān)系到考錄價(jià)值的均衡實(shí)現(xiàn)。公務(wù)員相關(guān)法規(guī)僅僅規(guī)定了公務(wù)員主管部門行使公務(wù)員考錄組織權(quán)，對(duì)于考錄組織權(quán)行使形式并沒有作出明確規(guī)定。公務(wù)員主管部門如何選擇考錄組織權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，直接關(guān)系到考錄效度、公平性以及考錄工具價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度。在現(xiàn)實(shí)中，公務(wù)員主管部門選擇的主要是集中考錄組織形式，即由公務(wù)員主管部門直接、全過程組織公務(wù)員考錄工作，招考單位與社會(huì)組織沒有得到公務(wù)員主管部門授權(quán)則無權(quán)參與考錄實(shí)踐，這種情形在地方公務(wù)員考錄實(shí)踐中表現(xiàn)得尤為突出。與地方實(shí)行高度集中的考錄組織工作不同的是：中央公務(wù)員主管部門授權(quán)中央國家機(jī)關(guān)組織考錄面試工作，中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員考錄選人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)得到了相對(duì)充分的滿足。

在公務(wù)員考錄法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化的前提下，公務(wù)員主管部門如何行使考錄管理權(quán)與組織權(quán)，直接關(guān)系到考錄機(jī)制的選擇。與集中統(tǒng)一的考錄管理體制和組織形式相適應(yīng)，現(xiàn)行公務(wù)員考錄總體上實(shí)行的是一輪制考錄制度，即公務(wù)員主管部門發(fā)布招考公告，報(bào)考者先報(bào)職位后參加競(jìng)爭(zhēng)性考試，公務(wù)員主管部門根據(jù)考試成績確定錄用對(duì)象，考試成績當(dāng)次或當(dāng)期有效。在一輪制考錄機(jī)制下，公務(wù)員考錄功能的有效發(fā)揮對(duì)相關(guān)考錄環(huán)節(jié)提出了明確的機(jī)制性訴求，即招考標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定必須充分滿足招考單位的選人訴求，尤其是公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化訴求；考試內(nèi)容必須體現(xiàn)出針對(duì)性；考試手段運(yùn)用必須科學(xué)、系統(tǒng)；考試過程與考試結(jié)果必須做到公正、公平。只有做到這一切，考錄的效度、公平與公正性才能得以保障，但考錄的效率與經(jīng)濟(jì)性的實(shí)現(xiàn)依舊存在明顯局限。需要強(qiáng)調(diào)的是，受公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)基礎(chǔ)性規(guī)范缺乏的局限(目前，我國尚未出臺(tái)“公務(wù)員職位分類規(guī)范”“職位說明書”“公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)”等指導(dǎo)和規(guī)范公務(wù)員選拔與公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn))，在現(xiàn)實(shí)中，公務(wù)員主管部門出于維護(hù)公務(wù)員考錄公平性的考慮，對(duì)招考單位基于公務(wù)員隊(duì)伍管理與建設(shè)經(jīng)驗(yàn)提出的某些招考標(biāo)準(zhǔn)訴求，如性別、年齡(主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》所規(guī)定的35歲以下設(shè)定具體年齡)等常常難以直接、充分地滿足(招考公告?zhèn)渥⒅袑?duì)職位工作情形或條件的特殊說明，出發(fā)點(diǎn)在于說明該職位工作對(duì)職位競(jìng)爭(zhēng)者性別的特殊訴求)，導(dǎo)致一輪制考錄效度難以得到充分實(shí)現(xiàn)。

同時(shí)，一輪制考錄導(dǎo)致公務(wù)員考錄效率性、經(jīng)濟(jì)性以及考錄整體價(jià)值的實(shí)現(xiàn)面臨挑戰(zhàn)。在一輪制考錄機(jī)制下，考試成績當(dāng)次或當(dāng)期有效。這導(dǎo)致部分進(jìn)入面試但最終未被錄取的職位競(jìng)爭(zhēng)者在一段時(shí)間內(nèi)重復(fù)參加考錄筆試或面試，公務(wù)員考錄無效的規(guī)模長期居高不下，考錄的組織成本與社會(huì)成本中的無效部分得不到有效控制，考錄的經(jīng)濟(jì)性相對(duì)低下，考錄效率提升受到明顯抑制。同時(shí)，受公務(wù)員職位競(jìng)爭(zhēng)者對(duì)公務(wù)員職業(yè)認(rèn)知、職位選擇動(dòng)機(jī)以及職位選擇集體非理性局限的影響，不同公務(wù)員職位間的競(jìng)爭(zhēng)度差異過大，由此而來的是一些職位因職位競(jìng)爭(zhēng)度達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)而被取消招考資格，組織的用人需求得不到及時(shí)滿足。同時(shí)，招考職位間因競(jìng)爭(zhēng)度差異導(dǎo)致進(jìn)入面試的職位競(jìng)爭(zhēng)者之間存在較大的分?jǐn)?shù)差異，競(jìng)爭(zhēng)度過高與競(jìng)爭(zhēng)度過低的部門、職位間，最終錄用的公務(wù)員綜合素質(zhì)呈現(xiàn)明顯差異性，給不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的地域間以及不同部門間的公務(wù)員隊(duì)伍均衡發(fā)展帶來明顯不利影響。

二、重構(gòu)公務(wù)員考錄主體的權(quán)利與權(quán)力及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制

公務(wù)員主管部門與招考單位是考錄的兩大主體。兩大主體考錄工作的出發(fā)點(diǎn)與目標(biāo)以及處理問題所遵循原則的非完全一致性，要求我們立足治理思維和現(xiàn)行公務(wù)員法律所確立的原則，重構(gòu)不同考錄主體的權(quán)利、權(quán)力及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。通過考錄體制與考錄機(jī)制的優(yōu)化，為實(shí)現(xiàn)考錄效度與考錄公平性、效率與經(jīng)濟(jì)性之間最大限度的均衡性提供制度保障。

(一)重構(gòu)公務(wù)員主管部門考錄權(quán)力及其實(shí)現(xiàn)形式

《中華人民共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)規(guī)定：“中央公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)全國公務(wù)員的綜合管理工作?？h級(jí)以上地方各級(jí)公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員的綜合管理工作。上級(jí)公務(wù)員主管部門指導(dǎo)下級(jí)公務(wù)員主管部門的公務(wù)員管理工作”“中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)公務(wù)員的錄用，由中央公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)組織。地方各級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)員的錄用，由省級(jí)公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)組織，必要時(shí)省級(jí)公務(wù)員主管部門可以授權(quán)設(shè)區(qū)的市級(jí)公務(wù)員主管部門組織?！薄豆珓?wù)員法》明確了公務(wù)員考錄體制，即中央與省級(jí)公務(wù)員主管部門是公務(wù)員考錄的管理主體與組織主體。對(duì)于中央與省級(jí)公務(wù)員主管部門而言，科學(xué)把握法律規(guī)定的本質(zhì)訴求，對(duì)考錄管理權(quán)與組織權(quán)進(jìn)行科學(xué)必要的區(qū)分，進(jìn)而科學(xué)配置考錄組織權(quán)成為考錄制度改革的重要內(nèi)容。

作為公務(wù)員管理主體，公務(wù)員主管部門享有包括考錄管理權(quán)與考錄組織權(quán)在內(nèi)的公務(wù)員管理權(quán)。其中，公務(wù)員管理權(quán)的集中統(tǒng)一既是保障公務(wù)員法制統(tǒng)一的根本要求，也是實(shí)現(xiàn)公務(wù)員管理效能的根本保障。公務(wù)員考錄管理權(quán)統(tǒng)一于中央和省級(jí)公務(wù)員主管部門，是保障公務(wù)員考錄原則、標(biāo)準(zhǔn)作用有效發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員考錄針對(duì)性與有效性，保障考錄公平性的內(nèi)在要求。公務(wù)員考錄組織權(quán)則為考錄實(shí)質(zhì)價(jià)值與工具價(jià)值的實(shí)現(xiàn)提供組織機(jī)制保障。公務(wù)員考錄是一項(xiàng)復(fù)雜性、系統(tǒng)性工作，既涉及考錄工作原則、標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用方面的管理工作，又涉及人才綜合素質(zhì)評(píng)價(jià)、人—職匹配性判斷等技術(shù)性工作。公務(wù)員考錄工作的特點(diǎn)決定了單憑公務(wù)員主管部門一己之力是無法有效完成考錄工作任務(wù)的。因此，公務(wù)員主管部門應(yīng)立足治理思維，科學(xué)選擇相關(guān)社會(huì)力量參與到考錄工作中來，以提高考錄工作的專業(yè)性與有效性。如此，既可以解決現(xiàn)行考錄體制下公務(wù)員主管部門在考錄工作上同時(shí)扮演“掌舵”與“劃槳”兩種角色——公務(wù)員主管部門既是考錄工作的決策者、組織者，又是考錄爭(zhēng)議的仲裁者，而導(dǎo)致其在維系考錄效度與考錄公平性問題上面臨兩難境遇問題，又有助于解決考錄考試組織專業(yè)能力不充分而帶來的考試效度以及考試效率、經(jīng)濟(jì)性相對(duì)低下等問題[3]。具體言之，可以將現(xiàn)行考錄的筆試工作交由獨(dú)立于公務(wù)員主管部門的第三方專業(yè)人才評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來完成，從而發(fā)揮專業(yè)人才評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的人才素質(zhì)評(píng)價(jià)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，確保筆試結(jié)果的針對(duì)性與有效性。做到這一點(diǎn)，有助于將現(xiàn)行的專門、集中的考錄筆試逐步發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化的公務(wù)員任職資格考試，為公務(wù)員考錄機(jī)制改革奠定基礎(chǔ)。

在專業(yè)人才評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)作出的人才評(píng)價(jià)結(jié)果基礎(chǔ)上，建立公務(wù)員候選人才數(shù)據(jù)庫，公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)人才數(shù)據(jù)庫的管理。入庫人員獲得相關(guān)類型公務(wù)員的任職資格，獲得任職資格的人員在一定時(shí)間內(nèi)無須再參加筆試，憑借已取得的任職資格考試成績報(bào)考相關(guān)職位，參與面試競(jìng)爭(zhēng)。如此，可以降低重復(fù)參加公務(wù)員考錄筆試的人員規(guī)模，提高考錄效率、降低考錄的社會(huì)成本與組織成本；有助于引導(dǎo)職位競(jìng)爭(zhēng)者理性報(bào)考公務(wù)員職位，減少不同地域、部門、職位間競(jìng)爭(zhēng)者的素質(zhì)差異，確保新錄用公務(wù)員之間素質(zhì)大體均衡；有助于減少現(xiàn)行考錄實(shí)踐中出現(xiàn)的因職位競(jìng)爭(zhēng)度達(dá)不到要求而無法正常招考情形發(fā)生，為公務(wù)員隊(duì)伍及時(shí)補(bǔ)充新人提供機(jī)制保障。

(二)賦予公務(wù)員招考單位以充分的選人權(quán)利與權(quán)力

治事與用人相統(tǒng)一是現(xiàn)代人事管理體制建設(shè)所遵循的基本原則。選人權(quán)是首要的人事管理權(quán)，賦予招考單位充分的選人權(quán)利與權(quán)力，既是確?？间浶Ф葘?shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，也是考錄體制重構(gòu)需要解決的關(guān)鍵問題之一。

公務(wù)員考錄中招考單位選人權(quán)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是招考標(biāo)準(zhǔn)提出權(quán)。招考標(biāo)準(zhǔn)提出權(quán)兼具權(quán)利與權(quán)力兩種屬性。前者指的是招考單位基于招考職位與自身公務(wù)員隊(duì)伍優(yōu)化對(duì)人選的任職資格要求，提出招考標(biāo)準(zhǔn)訴求；后者指的是招考單位自主提出招考標(biāo)準(zhǔn)，且所提出的招考標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)得到充分滿足。二是參與選人過程的權(quán)力，即招考單位直接參與考試過程，通過與應(yīng)考者面對(duì)面接觸，識(shí)別和判斷職位競(jìng)爭(zhēng)者的素質(zhì)、條件及其與組織要求的匹配性，在此基礎(chǔ)上作出選人決定。

招考單位的選人權(quán)能否得到有效實(shí)現(xiàn)，既取決于其所提出的招考標(biāo)準(zhǔn)是不是公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)所必需，招考標(biāo)準(zhǔn)的確定是否有充分依據(jù)，又取決于考錄組織權(quán)力的配置及其行使的公平、公正性。招考單位所確定的選人規(guī)格科學(xué)與否直接關(guān)系到考錄效度與考錄公平性。招考標(biāo)準(zhǔn)集中體現(xiàn)考錄的規(guī)格訴求，在公務(wù)員管理法治化的前提下，招考單位所提出的招考標(biāo)準(zhǔn)訴求只有建立在充分的法律或制度依據(jù)基礎(chǔ)上，其招考權(quán)利才可能得以實(shí)現(xiàn)。由于我國尚未出臺(tái)“公務(wù)員職位分類規(guī)范”“公務(wù)員隊(duì)伍優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)”等規(guī)范，招考單位所提出的招考標(biāo)準(zhǔn)訴求主要來自自身公務(wù)員管理過程中積累的經(jīng)驗(yàn)。盡管這些經(jīng)驗(yàn)中蘊(yùn)含著合理成分，但由于缺乏制度性依據(jù)，招考單位所提出的某些標(biāo)準(zhǔn)訴求常常被公務(wù)員主管部門以有悖于考錄公平性而否決。從這一意義上講，完善公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)成為維護(hù)招考單位選人權(quán)的基本前提，同時(shí)，也是推進(jìn)考錄體制改革的前提條件[4]。

公務(wù)員主管部門應(yīng)授權(quán)公務(wù)員招考單位組織考錄面試工作，從機(jī)制上保障招考單位選人權(quán)得到充分實(shí)現(xiàn)。具體說來，應(yīng)將現(xiàn)行由公務(wù)員主管部門組織的集中考錄面試改為在公務(wù)員主管部門統(tǒng)一管理下由招考單位分散組織面試，為用人單位識(shí)人、選人提供保障。目前，中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員考錄面試采取的是分散面試形式，地方公務(wù)員面試則更多地采取集中面試形式。從考錄工作歷史來看，在公務(wù)員考錄制度實(shí)施初期，地方公務(wù)員面試基本上以分散面試為主，而改為集中面試形式，主要是為了解決分散面試過程中出現(xiàn)的面試公平、公正性無法有效保障問題，由此而來的則是面試效度無法得到充分保障。管理的公平、公正性是具體的，而不是抽象的，即管理總是立足具體的出發(fā)點(diǎn)來界定公平、公正性。通過公平、公正性維護(hù)以追求的管理目標(biāo)也是具體的，就考錄面試而言，面試過程及其結(jié)果的公平、公正性的根本意義，在于保障面試結(jié)果真正體現(xiàn)招考單位的選人訴求。集中性面試實(shí)質(zhì)上是以一般意義上的人才素質(zhì)評(píng)價(jià)替代人—職匹配性評(píng)價(jià)，而真正意義上的面試不僅是人才素質(zhì)評(píng)價(jià)活動(dòng)，還是具體的選人過程，即面試必須進(jìn)行人—職匹配性判斷，以確保面試結(jié)果有助于保障公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化訴求，這是由考錄的選人功能所決定的。

從世界范圍來看，發(fā)達(dá)國家也是在實(shí)踐中逐步將公務(wù)員考試選拔權(quán)力向用人單位轉(zhuǎn)移。加拿大致力于以“分權(quán)”與“靈活性”為核心的改革，賦予公務(wù)員所在單位更多的組織的選拔權(quán)力，國家公務(wù)員委員會(huì)通過制定簡潔、高效的管理制度和行使監(jiān)督職能，強(qiáng)化對(duì)各部門考試錄用過程的監(jiān)管。澳大利亞、新加坡等國家實(shí)行公務(wù)員管理體制的“分權(quán)”改革，公務(wù)員主管部門集中精力抓好相關(guān)政策的制定和高級(jí)公務(wù)員的管理，把更多的公務(wù)員考試選拔自主權(quán)交給用人單位。美國將文官考試選拔權(quán)由文官制度委員會(huì)分散到聯(lián)邦政府的各個(gè)機(jī)構(gòu)和部門，各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)和部門有權(quán)建立考試委員會(huì)，以管理本部門的文官考試和錄用[5]。

必須強(qiáng)調(diào)的是，招考單位面試組織過程以及面試結(jié)果的公平、公正性直接決定了選人權(quán)能否得到有效實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而決定了其選人權(quán)的享有程度。招考單位只有嚴(yán)格遵循公平、公正原則，對(duì)職位競(jìng)爭(zhēng)者的任職資格進(jìn)行分析與評(píng)價(jià)，進(jìn)而作出人—職匹配性判斷、提出錄用意見，其選人權(quán)的行使才能得到公務(wù)員主管部門的認(rèn)可，選人權(quán)利才得以實(shí)現(xiàn)；否則，公務(wù)員主管部門便會(huì)出于維護(hù)考錄公平、公正性以及考錄效度的考慮而剝奪招考單位的選人權(quán)力。尤其是地方招考單位，選人實(shí)踐受人情或人際關(guān)系影響的概率和風(fēng)險(xiǎn)比較高，能否通過科學(xué)評(píng)價(jià)人才標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制的選擇與規(guī)范運(yùn)用，選拔權(quán)威性、原則性高的工作人員參與到人才評(píng)價(jià)工作中來，選擇并運(yùn)用科學(xué)的考試機(jī)制來確?？荚囘^程與結(jié)果的有效性，將從根本上決定其選人權(quán)力能否得到保障。

三、探索實(shí)行兩輪制公務(wù)員考錄機(jī)制

在堅(jiān)持考錄原則基礎(chǔ)上，通過對(duì)現(xiàn)有一輪制考試流程與機(jī)制進(jìn)行重組，重構(gòu)考錄流程與考試機(jī)制，構(gòu)建以筆試與面試功能分離為基礎(chǔ)、以公務(wù)員任職資格評(píng)價(jià)與公務(wù)員選拔相分離為根本特征的兩輪制考錄機(jī)制，應(yīng)成為公務(wù)員考錄機(jī)制改革的目標(biāo)選擇。

(一)重構(gòu)公務(wù)員考錄流程

現(xiàn)行公務(wù)員考錄流程是遵循考試選拔一體化即以考代錄原則而設(shè)計(jì)的，這與我國公務(wù)員制度建設(shè)的基本邏輯和歷史發(fā)展進(jìn)程有直接關(guān)系。我國公務(wù)員制度建立伊始便確立了初級(jí)公務(wù)員考試錄用制度，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)公務(wù)員考錄需要設(shè)計(jì)出相應(yīng)的考錄程序?？荚囘x拔初級(jí)公務(wù)員是現(xiàn)代公務(wù)員(文官)制度所遵循的基本原則。通過公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的考試選拔原則作用的發(fā)揮，考錄一方面最大限度地保障了公務(wù)員職業(yè)準(zhǔn)入的公開性與公平性，體現(xiàn)了公務(wù)員職業(yè)公共性對(duì)公務(wù)員選拔的基本訴求；另一方面，考試這種人才評(píng)價(jià)技術(shù)的規(guī)范運(yùn)用，為選拔滿足公務(wù)員隊(duì)伍需要的人才提供了路徑保障?，F(xiàn)行公務(wù)員考錄程序?qū)⒐珓?wù)員任職資格評(píng)價(jià)與公務(wù)員選拔統(tǒng)一于一個(gè)流程，形成一輪制考錄流程的設(shè)計(jì)初衷正在于此。

長期考錄實(shí)踐所積累的經(jīng)驗(yàn)提示我們，在堅(jiān)持現(xiàn)行考試錄用基本原則的前提下，對(duì)考錄流程進(jìn)行再造，更有助于實(shí)現(xiàn)考錄制度的功能、提升考錄制度的綜合效能。具體言之，通過考試手段功能重置，將現(xiàn)行的一輪制考錄流程調(diào)整為兩輪制考錄流程，重構(gòu)后的公務(wù)員考錄流程由公務(wù)員任職資格考試流程與公務(wù)員錄用考試流程兩部分組成。

公務(wù)員任職資格考試流程為：公務(wù)員主管部門發(fā)布公務(wù)員任職資格考試公告，明確參加考試者應(yīng)滿足的基本條件。公務(wù)員職位競(jìng)爭(zhēng)者報(bào)名參加公務(wù)員任職資格考試，由公務(wù)員主管部門或其授權(quán)的專門人才評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)報(bào)名者進(jìn)行條件審查，審查通過者可參加由人才評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)組織的任職資格考試。人才評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)根據(jù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定公務(wù)員考錄候選人才資格名錄并交由公務(wù)員主管部門審定，審定通過者的信息納入公務(wù)員考錄候選人才信息庫。

公務(wù)員錄用考試流程為：公務(wù)員主管部門發(fā)布考錄公告，獲得公務(wù)員候選人才資格者可選擇報(bào)考職位，接受招考單位的資格審查，審查通過者參加由招考單位組織的人才選拔考試?？荚噭俪稣叽_定為考察對(duì)象，通過政治考察與身體考核者，確定為擬錄用名單并交由公務(wù)員主管部門審定，審定通過者確定為錄用對(duì)象，進(jìn)入試用期試用。

兩輪制考錄流程表面上削弱了公務(wù)員主管部門的權(quán)力，實(shí)則提高了公務(wù)員主管部門考錄權(quán)力行使的科學(xué)性與有效性。對(duì)于初級(jí)公務(wù)員考試選拔而言，人員任職資格的一般性與相對(duì)穩(wěn)定性決定了任職資格評(píng)價(jià)結(jié)果具有比較廣泛的地域和時(shí)效適應(yīng)性，即權(quán)威的人才評(píng)價(jià)結(jié)果在一定時(shí)間內(nèi)對(duì)不同地域的同類公務(wù)員選拔都具有有效性。因此，將公務(wù)員任職資格評(píng)價(jià)權(quán)交由權(quán)威的第三方人才評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)行使，不僅有助于從根本上提高考試選拔的科學(xué)性，而且有助于降低考錄的組織成本與社會(huì)成本，提高考錄的經(jīng)濟(jì)性與效率。

賦予考錄面試以直接選拔人才的功能優(yōu)化了現(xiàn)行以考代選的機(jī)制，為招考單位科學(xué)、有效地行使選人權(quán)提供了有效的機(jī)制保障。面試對(duì)于職位競(jìng)爭(zhēng)者素質(zhì)的綜合考察功能決定了面試不僅是對(duì)人的思想深刻性，對(duì)分析問題的邏輯性、系統(tǒng)性、辯證性、穩(wěn)妥性等公務(wù)員所需職業(yè)能力進(jìn)行識(shí)別的手段，更是對(duì)人的職業(yè)選擇動(dòng)機(jī)、性格與氣質(zhì)特征、進(jìn)取心等非能力性的職業(yè)匹配性因素進(jìn)行考察的重要手段。招考單位組織和展開考錄面試工作，招考單位人員代表作為考官參與面試過程，有助于確保面試選人評(píng)價(jià)的針對(duì)性，有效規(guī)避現(xiàn)行面試中由于無招考單位代表參與而帶來的面試評(píng)價(jià)及選人結(jié)果針對(duì)性缺失的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)重新界定公務(wù)員考錄筆試與面試功能

筆試與面試功能重構(gòu)是實(shí)行兩輪制公務(wù)員考錄機(jī)制的前提。與現(xiàn)行一輪制考錄機(jī)制下根據(jù)筆試成績確定面試對(duì)象，根據(jù)筆試與面試綜合成績確定錄用對(duì)象的考錄機(jī)制不同，兩輪制考錄對(duì)筆試與面試的功能及其對(duì)考錄結(jié)果的影響機(jī)理進(jìn)行了重構(gòu)。具體表現(xiàn)為：將筆試的功能界定為公務(wù)員任職資格評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)建立公務(wù)員候選人才庫；將面試的功能界定為人才選拔，面試成績直接決定考錄結(jié)果。

相對(duì)于考選統(tǒng)一的一輪制考錄機(jī)制，兩輪制考錄機(jī)制實(shí)現(xiàn)了考選適度分離?？歼x適度分離有歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)方面經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。就歷史經(jīng)驗(yàn)而言，實(shí)行了一千多年的科舉制度為封建社會(huì)文官選拔提供了穩(wěn)定的人才保障?？婆e考試選拔出來的人才交由吏部進(jìn)行銓選，吏部根據(jù)銓選結(jié)果授官的做法所實(shí)行的便是考、選分離機(jī)制[2]。就現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)而言，考選分離是一些發(fā)達(dá)國家廣泛實(shí)行的初級(jí)公務(wù)員選拔機(jī)制。日本初級(jí)文官選拔實(shí)行兩輪制，首輪采取筆試的方式確定文官人選資格，獲得文官資格者經(jīng)過部省訪問，確定自身競(jìng)爭(zhēng)的具體文官職位，文官所在單位組織面試并確定最終文官人選[6]。英國常任文官選拔考試則由獨(dú)立的文官委員會(huì)負(fù)責(zé)。文官委員會(huì)下設(shè)考選委員會(huì)和決選委員會(huì)，前者負(fù)責(zé)主持合格考試和品能測(cè)試，采取筆試的方式進(jìn)行；后者負(fù)責(zé)主持口試和面試，即終選考試。

重構(gòu)后的筆試與面試功能可充分保障公務(wù)員考錄功能的均衡實(shí)現(xiàn)。筆試新功能既維系了現(xiàn)有筆試工作的統(tǒng)一性，確保錄用的新公務(wù)員具備履行行政管理工作所需的通行行政能力，又最大限度地降低了筆試工作的重復(fù)性，從而有效降低了筆試工作的組織成本與社會(huì)成本，提升了筆試工作的經(jīng)濟(jì)性與效率性。同時(shí)，又為公務(wù)員招考單位選人權(quán)的實(shí)現(xiàn)奠定了基礎(chǔ)。面試新功能既維護(hù)了現(xiàn)有考錄工作統(tǒng)一性原則，確保公務(wù)員招考單位在公務(wù)員主管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按面試工作規(guī)范與流程自主開展考錄面試工作，又充分保障了公務(wù)員招考單位選人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，為招考單位通過公務(wù)員錄用實(shí)現(xiàn)公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了機(jī)制保障。

(三)改革公務(wù)員考錄考試手段運(yùn)用機(jī)制

考錄機(jī)制完善與否直接關(guān)系到考錄的效度與公平性，影響到考錄的效率與經(jīng)濟(jì)性。作為考錄功能實(shí)現(xiàn)的核心手段，考試手段功能界定與考試手段運(yùn)用科學(xué)、有效與否直接關(guān)系到考錄功能的實(shí)現(xiàn)程度。其中，考試手段運(yùn)用機(jī)制是構(gòu)成考試手段運(yùn)用科學(xué)性的關(guān)鍵內(nèi)容，其改革將成為考錄制度改革的重要內(nèi)容。實(shí)施兩輪制考錄，需要對(duì)目前公務(wù)員考錄的筆試與面試手段機(jī)制進(jìn)行改革，以構(gòu)建更高效能的公務(wù)員考錄機(jī)制。公務(wù)員考錄考試手段運(yùn)用機(jī)制改革主要包括兩個(gè)方面內(nèi)容：一是考試命題機(jī)制改革；二是面試機(jī)制改革。

命題機(jī)制改革應(yīng)遵循命題管理統(tǒng)一性與命題組織分類化相統(tǒng)一原則[7]。命題管理統(tǒng)一性旨在確?？间浢}充分體現(xiàn)德才兼?zhèn)錁?biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)中國特色公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)對(duì)初級(jí)公務(wù)員的基本訴求。同時(shí)，確保命題的效度與公平性，即命題范圍與難度應(yīng)以滿足招考單位對(duì)初級(jí)公務(wù)員應(yīng)具備的通行行政能力與基本專業(yè)行政能力要求為原則，確保命題難度的適宜性，避免由命題難度不適宜導(dǎo)致的考錄實(shí)質(zhì)性不公平的發(fā)生。命題管理統(tǒng)一性要求由公務(wù)員主管部門對(duì)命題原則、命題規(guī)范性、命題范圍、命題難度等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，并對(duì)命題質(zhì)量進(jìn)行審定。命題組織分類化旨在確保命題的針對(duì)性與有效性，從根本上維護(hù)考錄的效度。在公務(wù)員主管部門授權(quán)的基礎(chǔ)上，承擔(dān)筆試與面試組織工作的公務(wù)員考錄主體根據(jù)統(tǒng)一命題規(guī)范進(jìn)行命題?？紤]到不同層級(jí)、類型公務(wù)員考錄對(duì)應(yīng)試者的思想政治素質(zhì)、能力、技能等訴求的差異性，筆試與面試命題應(yīng)分級(jí)進(jìn)行。筆試命題應(yīng)實(shí)行中央國家機(jī)關(guān)與地方機(jī)關(guān)公務(wù)員考錄筆試命題分別進(jìn)行，地方機(jī)關(guān)公務(wù)員考錄也應(yīng)根據(jù)需要對(duì)不同層級(jí)公務(wù)員考錄筆試進(jìn)行分別命題。在分級(jí)命題基礎(chǔ)上，分別進(jìn)行綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類公務(wù)員考錄筆試命題。面試命題則應(yīng)根據(jù)面試組織形式采取差異化命題原則。對(duì)于同質(zhì)性強(qiáng)的考錄面試，可以采取由公務(wù)員主管部門統(tǒng)一組織面試的形式，這種面試形式下的面試命題應(yīng)由公務(wù)員主管部門組織專家統(tǒng)一進(jìn)行，以確保命題的質(zhì)量與效率；對(duì)于由招考單位組織的面試，則應(yīng)由招考單位根據(jù)統(tǒng)一的命題規(guī)范自主進(jìn)行面試命題，以確保面試命題的針對(duì)性與面試效度。

面試機(jī)制改革旨在通過對(duì)面試樣態(tài)的重構(gòu)，確保面試功能的充分、有效發(fā)揮，以確保面試的效度、信度以及面試的公平性。作為素質(zhì)評(píng)價(jià)的一種重要手段，面試的功能在于對(duì)應(yīng)試者所具備的思想政治素質(zhì)、能力等進(jìn)行充分挖掘，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行人—職匹配性判斷，以確保錄用公務(wù)員隊(duì)伍所需要的人才。面試這一功能的達(dá)成是以面試過程應(yīng)有的樣態(tài)為前提，即面試過程中考生與考官間應(yīng)通過規(guī)定問題交流，展示考生的思想品格、處理問題的能力以及處理問題的穩(wěn)妥性、可接受性，為考官對(duì)考生進(jìn)行評(píng)價(jià)提供有效的信息保障。做到這一點(diǎn)，既要求面試命題具有開放性、情境性、辯證性，又要為考官與考生交流提供規(guī)范的路徑保障。

四、結(jié)語

作為公務(wù)員法規(guī)體系的重要組成部分，公務(wù)員考錄制度改革是一項(xiàng)規(guī)范性、程序性突出的工作，應(yīng)在中央公務(wù)員主管部門和國家立法部門的統(tǒng)一管理和組織下有序推進(jìn)。公務(wù)員考錄制度改革應(yīng)立足于公務(wù)員治理體系現(xiàn)代化，運(yùn)用治理思維與治理邏輯來審視《公務(wù)員法》所確定的公務(wù)員管理權(quán)及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制，在此基礎(chǔ)上重新配置公務(wù)員考錄權(quán)力、重構(gòu)公務(wù)員考錄機(jī)制。在此過程中，應(yīng)全面、系統(tǒng)地總結(jié)公務(wù)員考錄實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是通過對(duì)新錄用公務(wù)員稱職性評(píng)價(jià)、公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化狀況，以及公務(wù)員考錄公平性、效率性、經(jīng)濟(jì)性的分析，分析和揭示現(xiàn)行公務(wù)員考錄體制、機(jī)制、考試手段運(yùn)用對(duì)公務(wù)員考錄的實(shí)質(zhì)價(jià)值與工具價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保障程度，為公務(wù)員考錄制度改革提供方向與目標(biāo)。出于審慎推進(jìn)公務(wù)員考錄制度改革的考慮，中央公務(wù)員主管部門應(yīng)在征得國家立法部門認(rèn)可的基礎(chǔ)上，選擇并授權(quán)個(gè)別省級(jí)公務(wù)員主管部門進(jìn)行有針對(duì)性的公務(wù)員考錄制度改革，即授權(quán)不同省級(jí)公務(wù)員主管部門建立公務(wù)員考錄體制、考錄機(jī)制與考試手段運(yùn)用改革試點(diǎn)，為系統(tǒng)推進(jìn)公務(wù)員考錄制度改革提供堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐依據(jù)。