張小荷

(遼寧省朝陽(yáng)市人民檢察院，遼寧 朝陽(yáng) 122000)

一、社會(huì)治理檢察建議的理論與實(shí)踐辨析

檢察建議制度是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的重要組成部分。作為檢察機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)工作手段，檢察建議可以追溯至上世紀(jì)五十年代。1954年頒布的《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)；同年底，最高檢下發(fā)《關(guān)于各地人民檢察院試行一般監(jiān)督制度的情況和意見(jiàn)》，明確指出檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)糾正和防止違法的形式之一，并創(chuàng)設(shè)檢察建議書、抗訴書等法律文書，檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督手段自此發(fā)端。

隨著檢察職能的調(diào)整和職權(quán)行使方式的創(chuàng)新，上世紀(jì)八十年代起檢察建議的身影在訴訟活動(dòng)中日漸活躍，被廣泛應(yīng)用于隨案預(yù)防之中，并被納入中央有關(guān)綜合治理的文件以及高檢院出臺(tái)的各類工作規(guī)則、意見(jiàn)、辦法、規(guī)定之中。2012年，我國(guó)《民事訴訟法》中正式寫入檢察建議制度，從立法層面確認(rèn)了檢察建議實(shí)踐探索成果。通過(guò)法律法規(guī)體系的逐步完善，檢察建議工作制度得以進(jìn)一步明確。2019年2月26日，最高檢印發(fā)了《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》)，將五類檢察建議納入一個(gè)總體框架，打開(kāi)了認(rèn)知檢察建議的新視野，標(biāo)志著檢察建議體系化的確立。

(一)社會(huì)治理檢察建議的性質(zhì)及其法律制度保障的缺失

根據(jù)《工作規(guī)定》第5條所確定的分類，檢察建議分為再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議、社會(huì)治理檢察建議以及其他檢察建議。社會(huì)治理類檢察建議在《工作規(guī)定》中作為一個(gè)獨(dú)立的分類被首次提出，表明其實(shí)踐價(jià)值得以重新定位。社會(huì)治理檢察建議主要是對(duì)檢察工作中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)管理問(wèn)題、防控風(fēng)險(xiǎn)，行政懲戒、違法犯罪等現(xiàn)象，提出的加強(qiáng)治理、改進(jìn)工作的建議。社會(huì)治理類檢察建議的本質(zhì)是一種法律監(jiān)督方式，是基于檢察機(jī)關(guān)的十大業(yè)務(wù)的開(kāi)展而延伸出的法律監(jiān)督職能。

社會(huì)治理類檢察建議是非程序規(guī)范的法律監(jiān)督方式。《工作規(guī)定》中再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議都能啟動(dòng)法律監(jiān)督后果的訴訟程序，分別由民事、刑事訴訟法及高檢院民事、刑事訴訟規(guī)則所賦權(quán)，而社會(huì)治理類檢察建議則沒(méi)有明確的法律法規(guī)賦權(quán)。雖然《工作規(guī)定》第19條明確了被建議單位的回復(fù)義務(wù)，但仍沒(méi)有改變社會(huì)治理類檢察建議的預(yù)防性質(zhì)和柔性特點(diǎn)，其監(jiān)督職能的提起、監(jiān)督剛性和監(jiān)督程序、監(jiān)督效果都缺乏法律依據(jù)和制度保障。

(二)社會(huì)治理檢察建議的地位和作用

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，展示了“中國(guó)之治”的宏大愿景，增強(qiáng)了堅(jiān)定地走中國(guó)特色社會(huì)主義的道路自信、制度自信，為司法機(jī)關(guān)推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化指明了方向。作為檢察機(jī)關(guān)立足檢察職能、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段，社會(huì)治理檢察建議應(yīng)當(dāng)切實(shí)發(fā)揮其在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的糾錯(cuò)、整改、預(yù)防和引領(lǐng)作用。

二、社會(huì)治理檢察建議的實(shí)證分析

社會(huì)治理檢察建議有著鮮明的中國(guó)特色和堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)，具有較強(qiáng)的理論與實(shí)踐價(jià)值。制發(fā)社會(huì)治理檢察建議的初衷，就是為了通過(guò)履行檢察職責(zé)過(guò)程中對(duì)個(gè)案和類案分析發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理中存在的問(wèn)題、漏洞和不足，提出整改、完善的工作建議。一是通過(guò)制發(fā)個(gè)案檢察建議，保障個(gè)體權(quán)利，矯正具體的違法行為，修復(fù)制度漏洞。二是通過(guò)對(duì)類案的分析，制發(fā)類案檢察建議，透過(guò)個(gè)案問(wèn)題從制度層面反思和修復(fù)漏洞，更加系統(tǒng)、更為深入地解決社會(huì)治理問(wèn)題。三是提出立法建議。我國(guó)是大陸法系成文法國(guó)家，法律的制定遵循從個(gè)別到一般的過(guò)程。按照這一路徑，如果社會(huì)治理檢察建議提出的建議比較成熟，則可以通過(guò)各級(jí)立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)法定程序及時(shí)上升為法律法規(guī)、規(guī)范性文件。這是社會(huì)治理檢察建議的更高價(jià)值所在。

最高檢《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》出臺(tái)后，L省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)緊貼“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”，全面協(xié)調(diào)發(fā)展形勢(shì)，積極構(gòu)建社會(huì)治理檢察建議工作機(jī)制，制定細(xì)化工作規(guī)范，優(yōu)化制發(fā)工作流程、創(chuàng)新送達(dá)方式，社會(huì)治理檢察建議工作取得新的發(fā)展和成效。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，L省C市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)于2019年1月至2020年10月共制發(fā)社會(huì)管理檢察建議138份，均為書面送達(dá)；收到回復(fù)136分，回復(fù)率為100%，采納率98%。其中向公安機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議29份，占總數(shù)的21%；向行政機(jī)關(guān)制發(fā)36份，占總數(shù)的26%，其他依次為：學(xué)校、企業(yè)以及具有行政管理職能的事業(yè)單位等等、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織。在上述檢察建議中，最多的兩種情形分別是預(yù)防違法犯罪、改進(jìn)監(jiān)督管理，各自占總數(shù)的46%和51%；規(guī)范行政執(zhí)法、司法行為類的占35%；化解矛盾糾紛類的占23%。針對(duì)多起在當(dāng)?shù)赜兄匾杏绊懙陌讣瓢l(fā)檢察建議，從助力社會(huì)治理角度取得了很好的效果。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，社會(huì)治理檢察建議在檢察機(jī)關(guān)“四大訴訟”即刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟和公益訴訟中都有分布，十大檢察業(yè)務(wù)中都有制發(fā)，在新時(shí)代檢察工作創(chuàng)新發(fā)展中發(fā)揮了愈加重要的作用，有效助力了創(chuàng)新社會(huì)治理工作。

1.助力公正規(guī)范執(zhí)法

C市C地區(qū)人民檢察院在工作中發(fā)現(xiàn)，C監(jiān)獄未能嚴(yán)格落實(shí)“5+1+1”制度，周六周日加班勞動(dòng)情況較為普遍，且勞動(dòng)報(bào)酬發(fā)放低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)；監(jiān)獄醫(yī)療設(shè)施和醫(yī)務(wù)人員配備不足，存在醫(yī)療保障不力的問(wèn)題，為此向監(jiān)管單位制發(fā)檢察建議，建議監(jiān)獄強(qiáng)化醫(yī)療保障，嚴(yán)格落實(shí)假期休息制度，保障服刑人員合法權(quán)利。

2.助力營(yíng)商環(huán)境建設(shè)

L省檢察機(jī)關(guān)積極發(fā)揮檢察建議作用，促進(jìn)企業(yè)提升公司治理水平。S市Y區(qū)檢察院通過(guò)對(duì)2018年11月至2019年7月批準(zhǔn)逮捕的案件數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)WP(沈陽(yáng))電子商務(wù)有限公司詐騙、盜竊案件較為集中，分析發(fā)現(xiàn)該公司在商品退換貨、商品防損、物流流通等環(huán)節(jié)存在較為嚴(yán)重的監(jiān)管漏洞，于2019年7月25日向WP東北運(yùn)營(yíng)中心公開(kāi)送達(dá)檢察建議。該公司收到檢察建議后，通過(guò)自查以書面復(fù)函方式提出整改方案，杜絕類似案件再次發(fā)生。S市D區(qū)檢察院在辦理某商業(yè)賄賂案盜竊案后，向S市知名企業(yè)H公司發(fā)出檢察建議，建議該公司加強(qiáng)內(nèi)部管理，規(guī)范公司員工行為，助力提升公司管理水平。

3.助力違法犯罪預(yù)防

發(fā)揮檢察建議預(yù)防作用，預(yù)防青少年違法犯罪。C市L區(qū)查辦的未成年人有償陪侍及招用未成年服務(wù)人員的案件中，經(jīng)查明，位于L區(qū)Z大街的Z歌廳存在未成年人有償陪侍及非法拘禁情形，歌廳老板侯某等人組織歌廳服務(wù)生共10人以盈利為目的，招攬17名未成年少女進(jìn)行營(yíng)利性有償陪侍，并且非法拘禁限制其人身自由，侵害了未成年人合法權(quán)益。C市L區(qū)檢察院于2019年11月22日向C市文化旅游和廣播電視局提出檢察建議，建議該局依法全面履行職責(zé)，在以后工作中加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)娛樂(lè)場(chǎng)所日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督檢查，保障娛樂(lè)場(chǎng)所的健康發(fā)展，維護(hù)青少年合法權(quán)益，有效預(yù)防違法犯罪發(fā)生。

三、完善社會(huì)治理檢察建議工作的路徑

增強(qiáng)社會(huì)治理檢察建議的功效，達(dá)到“剛性”的標(biāo)準(zhǔn)和效果，提升服務(wù)和保障國(guó)家治理效能的水平，需要在立法層面進(jìn)一步確認(rèn)社會(huì)治理檢察建議的權(quán)力來(lái)源及屬性，在實(shí)踐中重視檢察建議質(zhì)量、狠抓落實(shí)，進(jìn)一步完善社會(huì)治理檢察建議工作機(jī)制，更好地發(fā)揮社會(huì)治理檢察建議在法治中國(guó)建設(shè)中的預(yù)防、規(guī)范、引領(lǐng)作用。

(一)從理論層面確立檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)

自上世紀(jì)50年代末檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)被廢棄后，理論與實(shí)務(wù)界對(duì)檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)諱莫如深。學(xué)界通常將檢察機(jī)關(guān)針對(duì)公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等訴訟活動(dòng)合法性的監(jiān)督職能稱之為訴訟監(jiān)督，而一般監(jiān)督則是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人是否遵守法律的監(jiān)督職權(quán)。在實(shí)際運(yùn)行中，一般監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)有著顯著區(qū)別，體現(xiàn)在提起違憲或違法審查權(quán)、檢察建議權(quán)、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)等等。從依法治國(guó)方略、推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要看，檢察機(jī)關(guān)更需要把一般監(jiān)督權(quán)理論作為強(qiáng)化法律監(jiān)督、檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的理論支撐，通過(guò)賦予檢察機(jī)關(guān)有限的一般監(jiān)督權(quán)，以社會(huì)治理檢察建議為基本履職方式確立重構(gòu)檢察建議權(quán)。

(二)從立法層面確認(rèn)其監(jiān)督地位、保障其效力

檢察權(quán)有著鮮明的法律依據(jù)、嚴(yán)格的權(quán)力邊界。訴訟類、監(jiān)督類檢察建議所依托的是三大訴訟法，而社會(huì)治理類檢察建議并沒(méi)有法律賦權(quán)。立法欠缺導(dǎo)致社會(huì)治理類檢察建議的法律位階不高，執(zhí)行力不足，權(quán)威性和法律效力難以得到保障。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)專門立法，確立社會(huì)治理類檢察建議的性質(zhì)、地位，設(shè)置司法實(shí)踐中被建議單位不予回應(yīng)以及回復(fù)不整改的救濟(jì)程序，保障社會(huì)治理類檢察建議法律效果的強(qiáng)制性。

按照工作要求，檢察建議達(dá)到剛性，一方面需要規(guī)范制發(fā)、送達(dá)、督促落實(shí)，提高檢察建議質(zhì)量；另一方面需要以立法形式給予其法律保障。社會(huì)治理檢察建議應(yīng)當(dāng)成為以立法形式授權(quán)于檢察機(jī)關(guān)的一種國(guó)家權(quán)力，具備國(guó)家權(quán)力的一般特征，并明確其權(quán)力邊界，保障其法律效力。

首先，從制發(fā)主體看，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；其次，從權(quán)力來(lái)源看，檢察建議依據(jù)檢察權(quán)而提出，具有權(quán)力要素；最后，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)救濟(jì)程序，保障檢察建議的實(shí)施。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)加強(qiáng)立法推動(dòng)政府規(guī)章制度建設(shè)，以社會(huì)治理檢察建議促進(jìn)社會(huì)治理體系完善和治理能力提升；以立法確立檢察建議權(quán)作為檢察權(quán)的重要組成部分，拓展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度。重新確立檢察機(jī)關(guān)有限的一般監(jiān)督權(quán)，可以從立法上通過(guò)三大訴訟法或設(shè)置單獨(dú)的檢察建議法來(lái)確認(rèn)實(shí)際已經(jīng)運(yùn)行的檢察建議權(quán)等一般監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步豐富、規(guī)范檢察建議權(quán)的內(nèi)涵和外延，保障社會(huì)治理檢察建議對(duì)憲法、法律、法規(guī)的正確實(shí)施予以全面有效的監(jiān)督，助力全面依法治國(guó)方略的實(shí)現(xiàn)。

(三)進(jìn)一步健全工作機(jī)制

檢察建議工作機(jī)制不健全、不規(guī)范，必然影響檢察建議工作的法律效果和社會(huì)效果。為確保檢察建議工作的制度保障，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從以下幾方面加以改進(jìn)。

1.更新工作理念

充分認(rèn)識(shí)檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職權(quán)的重要方式、也是參與社會(huì)治理的重要途徑，把社會(huì)治理檢察建議置于依法治國(guó)方略、服務(wù)黨和國(guó)家工作大局的高度來(lái)謀劃推進(jìn)。加強(qiáng)類案檢察建議的制發(fā)，努力實(shí)現(xiàn)辦理一案治理一片的社會(huì)效果；強(qiáng)化實(shí)踐應(yīng)用，聚焦掃黑除惡，公益訴訟、三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逃廢銀行債務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，選擇具有典型意義的個(gè)案和類案，制發(fā)具有普遍和典型意義的高質(zhì)量檢察建議，積極參與社會(huì)治理，在深度應(yīng)用中不斷提升社會(huì)治理檢察建議監(jiān)督的精準(zhǔn)度，把檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障大局工作以檢察建議的方式落到實(shí)處。

2.擴(kuò)大檢察建議制發(fā)案源

實(shí)踐中，檢察人員只能在司法辦案中發(fā)現(xiàn)制發(fā)檢察建議的線索，導(dǎo)致制發(fā)動(dòng)力不足。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)控告申訴、自行調(diào)查、社會(huì)反映等渠道廣辟案源；取得顯著社會(huì)效果的檢察建議，由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)檢察官法的相關(guān)規(guī)定對(duì)建議制發(fā)人員予以表彰。

3.加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)間的溝通協(xié)調(diào)

結(jié)合本地實(shí)際情況，對(duì)在“四大檢察”不同業(yè)務(wù)下制發(fā)檢察建議的規(guī)律和特點(diǎn)進(jìn)行深入調(diào)研總結(jié)，使“四大檢察”十大業(yè)務(wù)、五類檢察建議在各層級(jí)、各地區(qū)檢察院相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)，均衡發(fā)展，以取得更好的法律效果及社會(huì)效果。

4.強(qiáng)化合作共贏理念

與相關(guān)部門構(gòu)建良性互動(dòng)積極的工作關(guān)系，探索檢察建議法權(quán)新領(lǐng)域、拓展理論新外延。善于應(yīng)用法律智慧做好社會(huì)治理類檢察建議工作，提升檢察建議的回復(fù)率、采納率。

5.進(jìn)一步完善相關(guān)工作機(jī)制

從實(shí)踐層面規(guī)范制發(fā)內(nèi)容、程序，統(tǒng)一社會(huì)治理類檢察建議制作的文本格式，規(guī)范檢察建議送達(dá)模式；建立統(tǒng)一運(yùn)行的檢察建議管理平臺(tái)，提高社會(huì)治理類檢察建議的信息化規(guī)范化水平；加強(qiáng)對(duì)檢察建議工作的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)于重大檢察建議嚴(yán)格把關(guān)、保證質(zhì)量、落實(shí)效果，由檢察長(zhǎng)、分管副檢察長(zhǎng)或?qū)Ｂ毼瘑T現(xiàn)場(chǎng)宣告送達(dá)，適合公開(kāi)的檢察建議要及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，符合問(wèn)責(zé)條件的要及時(shí)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，促進(jìn)建議單位對(duì)檢察建議的接受和采納，發(fā)揮檢察建議在社會(huì)治理中的規(guī)范引領(lǐng)作用。