楊 歡 丁俊萍

改革開放以來，中國實現(xiàn)了“經(jīng)濟快速發(fā)展”和“社會長期穩(wěn)定”的兩大發(fā)展奇跡。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，社會主義與市場經(jīng)濟有機結(jié)合并取得巨大的成就，這種現(xiàn)象實屬人類治理史上的首創(chuàng)和后發(fā)國家現(xiàn)代化的經(jīng)典樣板。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，揭示了我國取得這一舉世矚目歷史成就的根源，即具有巨大生命力和優(yōu)越性的中國特色社會主義制度和國家治理體系，而“中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”[1]，所以黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系才是“中國奇跡”和“中國之治”的制勝密碼。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系最核心的問題就是黨如何領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)，如何處理黨與市場、黨與社會、黨與思想/意識形態(tài)之間的關(guān)系。其中最重要的是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的制度體系，其邏輯依據(jù)在于：作為后發(fā)國家的中國在一個可預(yù)見的較短的期限內(nèi)實現(xiàn)趕超型現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，是以黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的制度體系作為領(lǐng)導(dǎo)力量和組織支撐的。本文將聚焦于黨是如何領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的這一問題進行探究，認為這一問題的本質(zhì)涉及黨權(quán)與政權(quán)的關(guān)系。黨在縱向上通過“七大制度柱石”進入國家政權(quán)機關(guān)并發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并在橫向上將七大制度以“毛細血管作用”的方式嵌入六大政權(quán)機關(guān)日常運作和國家治理過程中，以實現(xiàn)黨對國家“六權(quán)”的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的路線、方針和政策。下文將詳細展開論述。

一、“七大柱石”——黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的縱向制度構(gòu)設(shè)

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度和國家治理體系的核心與中軸。習(xí)近平指出：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明?！盵2]我國的國家機關(guān)(人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察委、檢察院、法院)的一切政治行動都在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下展開，以黨的執(zhí)政目標和戰(zhàn)略愿景為出發(fā)點和落腳點，黨在整個政治生活中處于主導(dǎo)地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。而在這一制度體系中，黨對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)是首要問題，黨領(lǐng)導(dǎo)國家機關(guān)的制度體系是黨治國理政的制度保證與組織支撐。黨通過以下七大制度實現(xiàn)了對國家政權(quán)機關(guān)的縱向領(lǐng)導(dǎo)。

(一)核心制

“四個意識”“兩個維護”是核心制的兩個內(nèi)容要素，是黨的十八大以來重要的政治成果，是黨在長期革命、建設(shè)、改革實踐中形成的共同意志，是最重要的政治紀律和政治規(guī)矩。所謂“四個意識”，是指政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。政治意識要求有堅定政治信仰，堅持政治原則，站穩(wěn)政治立場，保持政治清醒和政治定力，增強政治鑒別力；大局意識要求正確認識大局、自覺服從大局、堅決維護大局；核心意識要求在思想上認同核心、在政治上圍繞核心、在組織上服從核心、在行動上維護核心；看齊意識要求向黨中央看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊，做到黨中央提倡的堅決響應(yīng)、黨中央決定的堅決執(zhí)行、黨中央禁止的堅決不做?！皟蓚€維護”指的是堅決維護習(xí)近平黨中央的核心、全黨的核心地位，對象是習(xí)近平而不是其他任何人；堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對象是黨中央而不是其他任何組織。黨中央的權(quán)威決定各級黨組織的權(quán)威?！皟蓚€維護”是最高政治原則，是根本的政治紀律和政治規(guī)矩。

“四個意識”與“兩個維護”本質(zhì)上就是堅決維護習(xí)近平黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。由“四個意識”與“兩個維護”構(gòu)成的核心制是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)制度的主心骨、定星盤。這要求國家各級政權(quán)機關(guān)和整個國家治理體系必須堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，牢牢堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，堅決做到維護核心、絕對忠誠、聽黨指揮、勇于擔(dān)當，自覺在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

(二)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度

1.黨中央對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制。這些重大工作涉及全面深改、財經(jīng)、外事、網(wǎng)絡(luò)安全和信息化、全面依法治國、審計、教育工作等重要領(lǐng)域。在這些重大工作或重要領(lǐng)域中，黨中央發(fā)揮著頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實的重大作用，并形成了一套領(lǐng)導(dǎo)體制。黨中央對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，是黨中央統(tǒng)攬“四個偉大”、統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局的統(tǒng)一高效的制度抓手，也是黨中央優(yōu)化協(xié)調(diào)、全面推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要治理工具。

2.黨中央重大決策的落實機制。目前，已經(jīng)建立貫徹落實黨中央決策部署、督促檢查、情況通報、監(jiān)督問責(zé)等制度機制，推動中央決策真正落到實處、產(chǎn)生治理效果。在國家治理的實踐場中，中央和地方探索總結(jié)出了不少落實機制的經(jīng)驗。例如，在中央層面，有關(guān)于習(xí)近平重要指示批示和黨中央決策部署落實情況的“回頭看”制度以及巡視巡察制度等；在地方層面，有地方黨政機關(guān)的權(quán)責(zé)清單制度，這些經(jīng)驗有力地保證中央到地方的政令傳遞暢通高效。

3.重大事項請示報告制度。黨在革命、建設(shè)和改革實踐中探索出的重要經(jīng)驗之一就是下級黨組織就重大問題向上級組織提請指導(dǎo)以及就重大事項的決策結(jié)果向上級組織匯報。這是有效維護黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證黨中央科學(xué)決策、民主決策、依法決策的重要法寶，同時也實現(xiàn)了對黨組織的有效監(jiān)督，使全黨形成集體行動的合力。2020年，中共中央出臺《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，全面規(guī)范了請示報告的工作體制，對請示報告內(nèi)容以及方式作出詳細規(guī)定。涉及黨和國家工作全局的重大方針政策、重要領(lǐng)域、需要黨中央集中統(tǒng)一管理的事項以及只能由黨中央領(lǐng)導(dǎo)和決策的重大事項，必須向黨中央?yún)R報[3]。同時，超出自身職權(quán)范圍的、自身職權(quán)范圍內(nèi)關(guān)乎全局的事項也應(yīng)當請示報告。

(三)作為權(quán)力核心的黨委與黨組制

黨委與黨組制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)體系的基本領(lǐng)導(dǎo)制度，黨委在整個國家政權(quán)體系(人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察委、法院、檢察院)中處于領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的政治功能。黨委與黨組制建立的依據(jù)是1949年11月中共中央制定的兩個文件。其中，《中央關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國共產(chǎn)黨黨委會的決定》指出，在中央人民政府機關(guān)內(nèi)組織黨委會，凡參加中央人民政府工作的黨員，除中央允許者外，必須一律參加支部組織，過黨的組織生活；同時按照黨員人數(shù)及工作部門性質(zhì)設(shè)立分黨委，并在各委、部、會、院、署、廳、司、局、處等設(shè)置總支和支部[4]?！蛾P(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國共產(chǎn)黨黨組的決定》指出，為實現(xiàn)和加強黨中央對中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，以便統(tǒng)一并貫徹黨中央的政治路線和政策的執(zhí)行，特依據(jù)黨章規(guī)定由中央人民政府中擔(dān)任負責(zé)工作的黨員組成黨組；政務(wù)院設(shè)黨組，最高法與最高檢設(shè)聯(lián)合黨組，黨員人數(shù)超過10人需設(shè)置干事會，負責(zé)日常工作，干事會以下，按人數(shù)及工作性質(zhì)劃分小組[5]。從這兩個文件可以看出，新中國成立之初，黨的各級組織(黨委、分黨委、黨總支、支部，黨組、黨小組)已全面覆蓋了各級國家政權(quán)機關(guān)，這使得國家政權(quán)體系的工作人員具備了國家行政-黨派屬性的雙重身份，他們受到組織紀律與民主集中制的約束，黨組織通過對他們進行領(lǐng)導(dǎo)來實現(xiàn)對整個國家政權(quán)體系的領(lǐng)導(dǎo)。這種類似于“三灣改編”式的組織化的控制，使黨成功嵌入到了國家政權(quán)體系中，確立了黨對政權(quán)體系的絕對主導(dǎo)權(quán)。

按照黨章規(guī)定，黨的全國代表大會每五年召開一次，中央委員會每年召開兩次，地方黨委全體會議召開次數(shù)較少，所以在實際的治理過程中，地方層面的地方黨委常委會實際上是同級的權(quán)力核心機構(gòu)，而且政權(quán)機關(guān)的首長往往也是同級黨委的常委或委員。常委會實行集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)原則，實際上就是合議制與首長負責(zé)制的混合，擁有本治理區(qū)域的政策動議權(quán)、創(chuàng)制決策權(quán)、人事任免權(quán)，執(zhí)行上級指派以及本區(qū)域內(nèi)的治理任務(wù)，裁決區(qū)域內(nèi)工作爭端，協(xié)調(diào)各方面工作。尤其是作為黨委常委會的“班長”——書記，對各項工作負有首要責(zé)任，擁有事實上的最終決策權(quán)，是國家政權(quán)體系各層級中最重要的掌控全局者。

(四)全面覆蓋的歸口管理制

“口”在中國政治學(xué)術(shù)話語體系中，是個獨具特色的概念，可以從兩方面來解釋：首先，“口”是將國家治理事務(wù)以工作內(nèi)容的差異劃分成不同的功能性領(lǐng)域的指稱；其次，國家治理事務(wù)形成多個特定領(lǐng)域后，以黨內(nèi)職能部門為主導(dǎo)，整合部分國家政權(quán)機構(gòu)，建立起一個治理的子系統(tǒng)，這個子系統(tǒng)就是“口”。歸口管理制與上述1949年的兩個文件是分不開的，文件要求設(shè)置的6個分黨委是“口”形成的雛形。1953年，為反對分散主義和地方主義，中共中央決定把政府(廣義政府)工作性質(zhì)劃分為工交口、財貿(mào)口、文教口和政法口等，由同級黨委常委或書記分口負責(zé)，以加強對政府(廣義政府)的領(lǐng)導(dǎo)，不久在各級黨委下設(shè)工作部，與行政機關(guān)的業(yè)務(wù)部門對應(yīng)，進行歸口管理，以干部管理為主，不涉及行政事務(wù)。隨著我國社會主義事業(yè)的縱深推進，逐步形成組織人事口、宣傳文化口、政法口、財經(jīng)口、外事口與軍事口這六大主導(dǎo)中國政治過程的治理子系統(tǒng)。這些治理子系統(tǒng)還包括若干小“口”——相關(guān)委、辦、局等等。以宣傳文化口為例，宣傳文化口以黨中央的職能部門中宣部為主導(dǎo)，整合國務(wù)院新聞辦、文化旅游部、國家廣播電視總局、中央廣播電視總臺、新華社、人民日報社、中國社科院等等。外事口亦是如此，以中共中央外事工作委員會辦公室為主導(dǎo)，整合外交部、中共中央對外聯(lián)絡(luò)部、安全部、商務(wù)部、中國人民解放軍中央軍事委員會聯(lián)合參謀部、新華社等。由于中國政治體系從縱向看具有高度的職責(zé)同構(gòu)性，地方政府層面，省級、地市級、縣級甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)也與中央層面的權(quán)力結(jié)構(gòu)一致，由地方黨委各個常委分工負責(zé)傳統(tǒng)的6大工作領(lǐng)域，由此，歸口管理從中央到地方直到基層，“一條線拉到底”。

由上可知，歸口管理制度是對分殊與專業(yè)化的行政科層制內(nèi)在悖論的一種糾治?，F(xiàn)代社會是分工日益細密化的產(chǎn)物，早已被分割為多個領(lǐng)域?；谥卫砀咝У目剂浚姓茖芋w系的設(shè)置必然以專業(yè)化分工來應(yīng)對，但得到治理績效的同時也帶來了行政協(xié)調(diào)(很多事項需要跨部門治理)和權(quán)力監(jiān)督的難度。而歸口管理制就是通過黨的職能部門整合國家政權(quán)機構(gòu)實現(xiàn)全國性的一體化領(lǐng)導(dǎo)，是對黨政雙軌的科層體系的整合與重塑，解決行政科層體系的內(nèi)在悖論，可謂是中國治理智慧的體現(xiàn)。值得提及的是，這些“口”都是通過黨中央層面設(shè)置的各種委員會或小組來領(lǐng)導(dǎo)。委員會或小組負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)與整合部分黨政部門負責(zé)執(zhí)行，共同構(gòu)成了獨具中國特色的縱向國家治理體系。

(五)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)的委員會或小組制

1958年，中共中央發(fā)布《關(guān)于成立財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知》，要求在黨中央層面成立小組，這些小組直隸于中央政治局和書記處，向后者負責(zé)[6]。這些領(lǐng)導(dǎo)小組對黨的路線、方針、政策及其部署安排，對政府機構(gòu)及其黨組有建議權(quán)，但決定權(quán)仍在黨中央。這意味著領(lǐng)導(dǎo)小組制或委員會制正式進入黨治國理政的政治過程。在當代中國的政治實際中，委員會或領(lǐng)導(dǎo)小組可以劃分為組織人事類(中央人才工作協(xié)調(diào)小組等)、宣傳文化類(中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組等)、政治法律類(中央國家安全委員會、中央政法委等)、財經(jīng)類(中央財經(jīng)委員會)、外事統(tǒng)戰(zhàn)類(中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組等)、黨務(wù)類(中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組)等6種。小組或委員會的領(lǐng)導(dǎo)人通常是政治局常委或委員，成員多半是黨政機構(gòu)中掌握重要權(quán)力的高級干部。

從功能上分，領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會有兩種類型：一種是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，擁有跨部門協(xié)調(diào)的權(quán)力，如被譽為最有權(quán)力的中央國家安全委員會，還有中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會、中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。另一種直接和歸口管理制度掛鉤，某個“口”的領(lǐng)導(dǎo)通常通過領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會來全面負責(zé)該“口”的工作(人事與行政事務(wù))。歸口管理與小組委員會制的結(jié)合，保障黨中央的大政方針與部署安排得以真正落實到最基層。政治局常委通常是各個重要口的領(lǐng)導(dǎo)，委員或書記處書記也可擔(dān)任部分口的領(lǐng)導(dǎo)。如中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組是全國外事口的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組是全國意識形態(tài)或宣傳文化口的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，中央財經(jīng)委員會是全國財經(jīng)口的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。小組或委員會發(fā)揮著議事協(xié)調(diào)和政治領(lǐng)導(dǎo)兩大類功能，對自身業(yè)務(wù)領(lǐng)域有重大決策權(quán)和政策創(chuàng)制權(quán)，而且小組或委員會的設(shè)置本身是以治理任務(wù)為導(dǎo)向的，是直接針對某些重大治理事項的，比如中央全面依法治國委員會，負責(zé)全面依法治國的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進、督促落實。

另外，在領(lǐng)導(dǎo)小組或委員會之下，配置若干個相關(guān)辦公室作為辦事機構(gòu)，如中央全面深化改革委員會辦公室、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室、中央財經(jīng)委員會辦公室、中央外事工作委員會辦公室等，這些辦公室負責(zé)聯(lián)系與協(xié)調(diào)相關(guān)的黨政職能部門，進行行政的上下傳遞?？偟膩砜矗〗M或委員會其實是具有著超然在上的地位，便于更好地進行政治控制與駕馭黨政雙軌的科層體系。

(六)精英管理的黨管干部制

在我國，干部是一種政治身份的劃分，常常與群眾相對應(yīng)，是指專職擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，同時，又意味著與與其并列的其他政治身份諸如“工人”“農(nóng)民”是不同的，所以干部在中國政治語境下，本身就是精英群體的指稱[7]。干部一般指的是，不同于群眾、工人、農(nóng)民等其他政治身份的，被列入國家編制，享受國家財政以及相應(yīng)待遇的，在一切黨政機關(guān)、企事業(yè)單位及群眾團體中，依法從事公務(wù)活動的黨和國家公職人員。由于干部是我國黨政科層體系運轉(zhuǎn)的主體，對干部的掌握和管理就成為黨治國理政的必然課題。新中國成立以來，黨就進行著各種管理干部的制度嘗試，諸如各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“分部分級管理體制”“干部委任制”“干部選舉制”等等。經(jīng)過改革開放40多年的探索，我們黨已經(jīng)形成成熟完善的黨管干部體制。黨管干部制內(nèi)涵包括：第一，干部工作的路線、方針、政策必須由黨制定。這也意味著干部的生產(chǎn)與循環(huán)的整個過程中，干部的錄用、培養(yǎng)、向國家政權(quán)機關(guān)輸入、調(diào)動、更替、監(jiān)督等必須符合黨的要求、服從黨的意志、執(zhí)行黨的決定，黨通過對作為精英的干部的控制和管理，實現(xiàn)對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。第二，各級各類的干部的管理、決定任免或推薦提名必須由各級黨委按照干部管理權(quán)限負責(zé)。這意味著干部的考察、調(diào)配、推薦、使用等等方面，黨具有專屬排他的權(quán)力，其他任何組織機構(gòu)不可能具備如此權(quán)限。把選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力牢牢掌握在黨的各級組織手中，從而保證國家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在忠誠于黨的事業(yè)的政治精英手中。第三，選拔和任用干部必須經(jīng)過黨委集體討論，按照民主集中制的原則作出決定。第四，正確處理黨委推薦干部與國家機關(guān)依法選舉和決定任免干部的關(guān)系。第五，在堅持黨管干部的前提下，改進干部管理方法，實行分級分類管理?？傊h對于干部進行著常規(guī)化、具體化又全過程的管理。

(七)“一個機構(gòu)，兩塊牌子”——黨政機構(gòu)一體化

承擔(dān)國家治理任務(wù)的法理主體是國家政權(quán)機關(guān)或者廣義政府，包括政府、人大、法院、檢察院、監(jiān)察委等等。但是在我國的政治實際中，黨組織是整個國家治理體系中的核心與樞紐，是最主要的治理結(jié)構(gòu)，承載著核心的治國理政的功能，而憲法法律以及黨的政策文件規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要通過政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)等方面來進行，并不直面社會、市場等治理場域，所以黨需要以國家政權(quán)機關(guān)的名義“出場”以實現(xiàn)對一切工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，而“一個機構(gòu)，兩塊牌子”的制度經(jīng)驗正好可以滿足這種需要。目前這樣的制度經(jīng)驗廣泛存在于國家機關(guān)設(shè)置中，比如國家監(jiān)察委員會與中央紀律檢查委員會合署辦公，實行“一個機構(gòu)，兩塊牌子”；再如，中國共產(chǎn)黨中央軍事委員會和中華人民共和國中央軍事委員會合署辦公，實行“一個機構(gòu)，兩塊牌子”等。除了這些國家正式機構(gòu)與黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)合署辦公外，上文提到的作為縱向治理體系的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)“口”，也即黨中央的各個領(lǐng)導(dǎo)小組與委員會，它們的辦公機構(gòu)也實行合署辦公，如中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會辦公室與國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室等。

需要注意的是，制度是單一的剛性規(guī)范，而制度體系是復(fù)合多元的系統(tǒng)。如果以結(jié)構(gòu)-功能理論來檢視制度體系，就會發(fā)現(xiàn)，制度單元各自在系統(tǒng)中有不同的位次，并以一定的邏輯關(guān)系排布，發(fā)揮不同的功能，相互聯(lián)結(jié)，形成合力作用，保證著制度體系的穩(wěn)定。而黨領(lǐng)導(dǎo)國家機關(guān)的制度體系也是上述邏輯的體現(xiàn)，七大制度單元在整個制度體系中呈現(xiàn)出了“同心圓”式排布結(jié)構(gòu)。

這種“同心圓”式的排布結(jié)構(gòu)可分為制度硬核、制度支撐束和制度保護帶三層。其中，制度硬核是制度體系的最核心的部分，起著支配和主導(dǎo)的作用，剛性規(guī)范力最強。制度硬核外層是制度支撐束，即制度硬核的細化和體現(xiàn)，也是整個制度體系的中堅支撐力量，剛性規(guī)范強。最外圍是制度保護帶，保護帶主要是對環(huán)境變化下的一種策略性制度調(diào)試，通過這種靈活性的制度調(diào)試，保證制度體系快速適應(yīng)環(huán)境新變化，同時是制度硬核和支撐束抗壓的緩沖帶。聚焦到黨領(lǐng)導(dǎo)國家機關(guān)的制度體系上，核心制顯然是制度硬核，因為核心制是黨實現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政的根本保證，也是化解執(zhí)政風(fēng)險的根本要求。制度支撐束包括中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度、黨委(黨組)制、黨管干部制，這三個制度是核心制的細化和體現(xiàn)，也支撐核心制并使之保持強大政治勢能，從而將政令縱向傳遞到地方和基層，橫向拓展到各個組織單位。制度保護帶是歸口管理制、委員會(小組)制以及一個機構(gòu)兩塊牌子制，集中體現(xiàn)了黨在革命、建設(shè)、改革長期實踐中和在治國理政中所積累的寶貴經(jīng)驗和所取得的重大成果。

二、“六權(quán)統(tǒng)攝”——黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的橫向過程機制

從橫向的過程和機制上看，黨對人大(立法權(quán))、政府(行政權(quán))、政協(xié)(政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政)、監(jiān)察委(監(jiān)察權(quán))、法院(審判權(quán))、檢察院(檢察權(quán))是怎么領(lǐng)導(dǎo)呢？“七大制度柱石”是通過怎樣的機制統(tǒng)攝著“國家六權(quán)”呢？具體分析如下：

(一)人大系統(tǒng)(立法權(quán))

眾所周知，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是我國政權(quán)的組織形式。在新時代，人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。黨通過人大立法程序?qū)Ⅻh的路線、方針和政策轉(zhuǎn)化成國家的法律，形成有普遍約束力的行為規(guī)范；讓黨的政策主張成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略安排，因此人大是黨領(lǐng)導(dǎo)國家的重要制度平臺?！稇椃ā芬?guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！盵8]人民代表大會體現(xiàn)著人民主權(quán)的原則?！稇椃ā芬?guī)定中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，人大也要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是黨章又規(guī)定黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，由此引出黨是怎么領(lǐng)導(dǎo)人大系統(tǒng)的問題。

1.組織控制。黨通過黨委與黨組實現(xiàn)對人民代表大會的組織領(lǐng)導(dǎo)[9]。在各級人代會開會期間，同級黨委必須要在黨員代表中建立臨時黨委，臨時黨委是整個人代會開會期間的核心領(lǐng)導(dǎo)組織。臨時黨委中，書記由同級黨委書記兼任，副書記由人大常委會主任兼任。各代表團團長則由支部書記兼任。在各級人代會閉幕期間，人大常委會的黨組主持日常工作，黨組成員包括正副委員長(主任)和秘書長。同級黨委領(lǐng)導(dǎo)著黨組。由此，黨通過自身的領(lǐng)導(dǎo)也實現(xiàn)了對人代會的領(lǐng)導(dǎo)。

2.兼任的政治慣例。自20世紀90年代開始，同級黨委書記兼任人大常委會主任現(xiàn)象出現(xiàn)后，越來越普及化。黨的十八大后雖有變少趨勢，但這種政治慣例也是黨領(lǐng)導(dǎo)人大系統(tǒng)的一種機制。

3.人事權(quán)控制。根據(jù)憲法規(guī)定，國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的行政首長都由人民代表大會選舉產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。但在政治實踐中，國家政權(quán)體系的關(guān)鍵職位是由同級黨委考察并向人大提出干部候選人名單。然后人大依據(jù)法定程序產(chǎn)生關(guān)鍵職位的領(lǐng)導(dǎo)干部。這也是上文提到的黨管干部制的體現(xiàn)。

4.議程控制。在每屆人大換屆選舉前，黨組織會先行召開黨代會以確定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人名單等；每年兩會召開前，黨中央會先行召開會議，對人大的議程、政府工作報告、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和國家領(lǐng)導(dǎo)人名單等重大問題作出決策，依法定程序由人大通過。

5.立法方面主導(dǎo)。黨在人大發(fā)揮立法功能方面也處于絕對主導(dǎo)地位。首先，人大的立法規(guī)劃必須以黨的路線、方針和政策為指導(dǎo)，同時黨的政策主張可以以立法建議的形式提出來，形成法律法規(guī)草案，人大的立法規(guī)劃要落實，必須由人大常委會黨組報送同級黨委或上一級黨組審批后才能執(zhí)行。其次，對于事關(guān)黨和國家治國理政重大問題的法律必須交由中共中央審批后，才能正式進入全國人大立法流程[10]。

6.監(jiān)督方面的主導(dǎo)。在“黨委決策，人大決定，政府執(zhí)行”這一實際的權(quán)力格局中，人大要在實際的政治過程中實現(xiàn)對“一府一委兩院”的有效監(jiān)督，就必須依托黨組織，并得到黨委的支持。

(二)政府系統(tǒng)(行政權(quán))

近代以來，爭取民族獨立、人民解放，實現(xiàn)國家富強和人民幸福，是擺在中國人民面前的兩大歷史任務(wù)。而實現(xiàn)國家富強的重要任務(wù)是致力于現(xiàn)代國家建構(gòu)(state building)。現(xiàn)代國家建構(gòu)的核心在于搭建理性的行政科層體系，承擔(dān)國家社會的治理任務(wù)，真正使國家運轉(zhuǎn)起來，實現(xiàn)有效的治理，克服滲透性、合法性危機。新中國成立后，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨就著手搭建行政科層體系，無論是政務(wù)院的設(shè)置，還是行政區(qū)劃的五級設(shè)計，都是以現(xiàn)代理性的科層體系為目標，這一過程體現(xiàn)了“政黨造國家”的邏輯。雖然一度出現(xiàn)了以黨代政、形式主義、效率低下的問題，但是隨著改革開放的進行，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人開始強調(diào)黨政分工，并建立現(xiàn)代公務(wù)員制度。經(jīng)過40多年的探索，已經(jīng)建成專業(yè)化、依法行政的、高效廉潔的服務(wù)型政府。黨的領(lǐng)導(dǎo)并未在這一過程中弱化，而是以新的機制得到加強。

1.黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負責(zé)制。我國《憲法》規(guī)定，國務(wù)院及其各職能部門實行行政首長負責(zé)制，地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責(zé)制[11]。但是這種行政首長負責(zé)，是在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下的。黨通過黨委與黨組實現(xiàn)對各級政府的組織領(lǐng)導(dǎo)。黨在中央和地方等各級政府部門設(shè)置黨組，黨組書記由政府及其職能部門的具有黨員身份的行政首長兼任。黨的十三屆四中全會要求，國家機關(guān)必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨組是政府系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)核心與樞紐，負責(zé)貫徹黨的路線方針政策，掌握本系統(tǒng)的核心決策權(quán)，并管理政府口干部，黨組書記必須向同級黨委匯報工作，并接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。黨組織通過對自身的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)黨對政府系統(tǒng)的組織控制，保障政府各級職能部門接受黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。

2.黨政聯(lián)席會議機制。黨政聯(lián)席會議機制是黨對事關(guān)國家或地區(qū)內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展等重大事項進行統(tǒng)籌、決策、執(zhí)行的一種治理工具。以國務(wù)院層面為例，黨中央往往就事關(guān)重大領(lǐng)域問題(農(nóng)村、財經(jīng)、城鎮(zhèn)化、水利等)、重大區(qū)域問題(涉及區(qū)域的民族宗教等)作出一些宏觀層面的決策部署，然后國務(wù)院通過召開一系列具體工作會議等具體落實。黨政聯(lián)席會議在效力上最高，體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；形式上合法，體現(xiàn)了民主集中的政治原則。

3.紀委監(jiān)委派駐監(jiān)督。政府系統(tǒng)畢竟是直面治國理政實踐場的機構(gòu)，政府的大多數(shù)動議是由公共行政機構(gòu)作出的，甚至多數(shù)立法議案活動以及權(quán)限由立法機關(guān)轉(zhuǎn)向政府承擔(dān)(行政立法或委托立法)，行政官員實際壟斷了執(zhí)行過程中所需的技術(shù)專長，也壟斷了日常治理過程中的大部分信息，有著巨大的自由裁量權(quán)，由此在國家權(quán)力中獲得巨大影響力，這種優(yōu)勢地位成為權(quán)力尋租的溫床。針對這一問題，1991年中紀委決定在國務(wù)院各部門派駐紀檢組進行權(quán)力監(jiān)督，特別是黨的十八大之后，紀委監(jiān)委的派駐監(jiān)督越來越有力，通過參與部門黨組的形式來實現(xiàn)對行政部門黨員進行監(jiān)督，從而實現(xiàn)對政府系統(tǒng)的監(jiān)督控制。

(三)政協(xié)系統(tǒng)(政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政)

政協(xié)是黨與民主黨派、人民團體、社會各界代表就國家大政方針、重要議題等討論協(xié)商，以達成共識，推動黨和國家重大決策得以貫徹執(zhí)行的一系列制度安排與組織機構(gòu)。根據(jù)林尚立對政協(xié)系統(tǒng)的定位，政協(xié)系統(tǒng)可以劃分為兩大部分：其一為政治理論或基礎(chǔ)——統(tǒng)一戰(zhàn)線；其二為制度與組織形式——多黨合作與政治協(xié)商制度[12]。

首先是作為理論基礎(chǔ)的統(tǒng)一戰(zhàn)線。統(tǒng)一戰(zhàn)線是中國共產(chǎn)黨克敵制勝的三大法寶之一。毛澤東曾總結(jié)道：“一個有紀律的，有馬克思列寧主義的理論武裝的，采取自我批評方法的，聯(lián)系人民群眾的黨。一個由這樣的黨領(lǐng)導(dǎo)的軍隊。一個由這樣的黨領(lǐng)導(dǎo)的各革命階級各革命派別的統(tǒng)一戰(zhàn)線，這三件是我們戰(zhàn)勝敵人的主要武器?！盵13]統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略達到了“把朋友搞得多多的，把敵人搞得少少的”政治效果。由此可知，統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨在嚴酷的革命環(huán)境下，對政治-社會精英的一種政治整合機制，通過統(tǒng)一戰(zhàn)線重塑黨與他黨、其他社會精英的關(guān)系。在革命戰(zhàn)爭年代，統(tǒng)一戰(zhàn)線是爭取和團結(jié)革命同盟軍的一種政治策略。在和平建設(shè)時期，統(tǒng)一戰(zhàn)線是黨的領(lǐng)導(dǎo)體系中的一項重要工具，是對政治-社會精英進行吸納、團結(jié)與整合的橫向組織網(wǎng)絡(luò)。這種橫向的組織網(wǎng)絡(luò)具有靈活性與調(diào)適性，集中體現(xiàn)在其包容性上。從這個意義上，有學(xué)者提出，統(tǒng)一戰(zhàn)線是一種具有中國特色的群團代表制。以中國共產(chǎn)黨為核心，吸納整合其他民主黨派(參政黨)、社會各界代表人士、人民團體、海內(nèi)外愛國人士等最為廣泛地參與國家治理，以此促進黨的領(lǐng)導(dǎo)體系更加協(xié)調(diào)、穩(wěn)固。如果更加具象化地考察統(tǒng)一戰(zhàn)線的運作過程就會發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)一戰(zhàn)線形成了雙層嵌套的同心圓結(jié)構(gòu)。

其次是作為制度與組織形式的多黨合作與政治協(xié)商制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制作為中國特色的政黨制度，最為核心的特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，八個民主黨派作為參政黨合法存在。中國共產(chǎn)黨與八個民主黨派的關(guān)系是執(zhí)政黨與參政黨的合作關(guān)系，而非西方世界競爭性選舉與黨爭政治的相互拆臺、博弈的關(guān)系，所以我國的新型政黨制度是合作型政黨制度。而政治協(xié)商制度的重要組織化載體就是各級人民政協(xié)，民主黨派、社會各界代表人士、人民團體、海內(nèi)外愛國人士等通過這個載體進行政治協(xié)商、民主監(jiān)督與參政議政。那么，中國共產(chǎn)黨是如何領(lǐng)導(dǎo)政協(xié)系統(tǒng)的？

具體而言有以下四個方面：一是統(tǒng)一戰(zhàn)線。作為黨對政治社會精英的一種政治整合機制和橫向的組織網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一戰(zhàn)線本身就體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是組織控制。中國共產(chǎn)黨通過黨組實現(xiàn)對人民政協(xié)的組織領(lǐng)導(dǎo)，人民政協(xié)中的黨組對黨的主張和政策進行有效落實，以實現(xiàn)黨對民主黨派、人民團體、社會各界代表人士等的領(lǐng)導(dǎo)，具體形式有：把黨的路線、方針和政策結(jié)合工作實際具體化為工作規(guī)劃，再通過主席會議、常委會、全體會議、專門委員會等轉(zhuǎn)化為具體的工作計劃。三是統(tǒng)戰(zhàn)部的指導(dǎo)。統(tǒng)戰(zhàn)部是黨的重要職能部門，主要功能在于對各民主黨派、社會各界代表人士、人民團體等進行吸納、整合、教育，使后者學(xué)習(xí)并認同黨的意識形態(tài)與政策目標，從而積極向黨靠攏，自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強對黨的向心力。統(tǒng)戰(zhàn)部對人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋政協(xié)運作的全過程。在委員選舉階段，統(tǒng)戰(zhàn)部全盤負責(zé)人民政協(xié)的黨外委員的人選推薦工作(一般非中共黨員要占政協(xié)委員的60%)[14]。在政協(xié)日常工作過程中，統(tǒng)戰(zhàn)部對政協(xié)的重大活動必須知情，必要時會進行輔助。四是兼任的政治慣例。在各級人民政協(xié)中，政協(xié)黨組成員和統(tǒng)戰(zhàn)部負責(zé)人常常也是政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子的核心成員，一般而言，統(tǒng)戰(zhàn)部部長會兼任同級政協(xié)副主席。兼任的政治慣例，也是黨對人民政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)機制之一。

(四)政法系統(tǒng)：法院(審判權(quán))

政法系統(tǒng)是我國國家政權(quán)體系中僅次于軍隊的壟斷暴力的組織體系，帶有鮮明的階級性和工具性，是鞏固人民民主專政、服務(wù)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的“刀把子”。政法系統(tǒng)包括法院、檢察院、公安、司法行政機關(guān)(司法部系統(tǒng))、國家安全機關(guān)等暴力機器。黨的十八大后，中央政法委工作由政治局常委分管改為由黨的總書記直接主管，體現(xiàn)了黨對政法系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的加強。2019 年 1 月，中共中央頒布《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》(以下簡稱《條例》)。這是中國共產(chǎn)黨建黨以來關(guān)于政法工作的第一部黨內(nèi)法規(guī)，是黨長期以來領(lǐng)導(dǎo)政法工作成功經(jīng)驗轉(zhuǎn)化出來的制度成果?！稐l例》系統(tǒng)規(guī)定了法院與檢察院由“誰來領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)什么、怎么領(lǐng)導(dǎo)、如何保障”等問題。中國共產(chǎn)黨是如何實現(xiàn)對審判機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的呢？具體而言，有以下四個方面：

1.黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與重大事件匯報制度。首先要明確，雖然憲法規(guī)定人民法院“依法行使獨立的審判權(quán)”，但這與西方國家三權(quán)分立架構(gòu)下的“司法獨立”有著本質(zhì)的不同。區(qū)別在于審判機關(guān)是政法系統(tǒng)的一部分，審判權(quán)是黨的全面、集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的重要組成部分，司法權(quán)威是黨的執(zhí)政權(quán)威在司法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，所以必須毫不動搖堅持黨對人民法院工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)。在中央層面，司法權(quán)作為中央重要事權(quán)，必須置于黨中央絕對領(lǐng)導(dǎo)之下。根據(jù)《條例》規(guī)定，黨中央決定政法領(lǐng)域的大政方針，“決策部署事關(guān)政法工作全局和長遠發(fā)展的重大舉措，管理政法工作中央事權(quán)和由中央負責(zé)的重大事項”[15]。因此，最高人民法院在事關(guān)國家政治安全、社會大局穩(wěn)定、社會公平正義和人民安居樂業(yè)方面制定的政策措施、專項行動等，要及時向黨中央請示或報告。在地方層面，黨對地方法院的領(lǐng)導(dǎo)，是通過地方黨委—政法委、本院黨組、上級法院黨組形成的立體領(lǐng)導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)的。

2.領(lǐng)導(dǎo)組織網(wǎng)絡(luò)：地方黨委—政法委。地方黨委—政法委通過以下制度機制實現(xiàn)對地方法院的領(lǐng)導(dǎo)。一是人事權(quán)控制。根據(jù)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國人民法院組織法》《中華人民共和國法官法》等規(guī)定，地方黨委有權(quán)決定法院組成人員的任免，按照“下管一級”的干部管理原則，對基層法院、中級法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部進行調(diào)配與任免，同時還具有任內(nèi)評價權(quán)等。二是政法委的領(lǐng)導(dǎo)。政法委作為黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作的參謀和助手，也是地方法院的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。除了協(xié)調(diào)、監(jiān)督政法工作外，據(jù)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》規(guī)定“加強黨對政法隊伍建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法單位主抓、有關(guān)部門各司其職的政法隊伍建設(shè)工作格局”[16]，這也意味著政法委在協(xié)助黨委對政法系統(tǒng)的人事管理。三是設(shè)置法院黨組。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》規(guī)定，地方法院的黨組是本單位的領(lǐng)導(dǎo)核心。而地方黨委對法院黨組有設(shè)置權(quán)，以及對該黨組的成員的人事任免權(quán)，且法院黨組必須服從同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)[17]。

3.領(lǐng)導(dǎo)組織網(wǎng)絡(luò)：法院黨組。法院黨組作為本單位的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?？疾斓胤椒ㄔ旱娜粘＿\作過程就可發(fā)現(xiàn)，黨組會—院長辦公會—審判委員會是地方法院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力架構(gòu)，但值得注意的是，黨組會與院長辦公會幾乎呈現(xiàn)“一套人馬、兩塊牌子”的“兩位一體”樣態(tài)，所以黨組會—院長辦公會實際上是權(quán)力核心，而院長(黨組書記)是一把手的角色，掌握著本單位的人事權(quán)和財權(quán)，也通過審判委員會的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)對業(yè)務(wù)(審判工作)的管理，進而全面主持工作。

4.領(lǐng)導(dǎo)組織網(wǎng)絡(luò)：上級法院黨組。據(jù)憲法、人民法院組織法與三大訴訟法的制度文本與審判體系實際的運行過程來看，上級法院對下級法院不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系，這既是工作共識也是制度安排。雖然上下級法院的黨組都有同級黨委設(shè)置，二者并無法理上的領(lǐng)導(dǎo)被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但實際上，在司法行政、黨建等方面，上級法院有著對下級法院的監(jiān)督管理的職責(zé)，同時，上級法院有對下級法院干部的協(xié)管職責(zé)，在下級干部任免事項上提出協(xié)管意見。

(五)政法系統(tǒng)：檢察院(檢察權(quán))

我國憲法規(guī)定，檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依法獨立行使檢察權(quán)，“不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”[18]。但是，檢察院的權(quán)力行使必須以黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民代表大會產(chǎn)生并授權(quán)作為政治前提，因為檢察機關(guān)本質(zhì)上是政法系統(tǒng)的一部分，也是國家治理體系的重要組成部分。而在國家治理體系中，黨是最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，檢察機關(guān)必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)是我國憲法確定的一項基本原則，是我國司法制度的一項重要優(yōu)勢和政治設(shè)計。同樣，《條例》系統(tǒng)規(guī)定了檢察院由“誰來領(lǐng)導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)什么、怎么領(lǐng)導(dǎo)、如何保障”等問題。那么，黨是如何實現(xiàn)對檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的呢？具體有以下兩個方面：

1.黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與重大事件匯報制度。《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》明確了黨中央決定政法工作大政方針的權(quán)限，確立政法工作的政治立場、政治方向、政治原則、政治道路，嚴明政治紀律和政治規(guī)矩等內(nèi)容，為堅持黨對檢察工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)提供了制度指南和根本遵循。值得注意的是，1979年彭真在公檢法會議上指出：“黨委不批一般案件，是不是否定或者削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)？不，決不是這樣。相反地，要加強黨委對公、檢、法的領(lǐng)導(dǎo)，特別要領(lǐng)導(dǎo)和支持兩院獨立行使職權(quán)?！盵19]這就明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)是檢察機關(guān)開展工作、獨立行使檢察權(quán)的政治保證和重要支撐。就中央層面而言，最高檢工作中的重大決策、重大工作部署和重大問題都要及時向黨中央報告和請示。這是檢察工作堅持正確政治方向的根本保證，也是檢察機關(guān)和檢察人員必須遵循的一項政治原則和政治紀律。就地方層面而言，考察政策文本和黨的領(lǐng)導(dǎo)實踐場就會發(fā)現(xiàn)，黨對法院和檢察院的領(lǐng)導(dǎo)具有高度的同構(gòu)性。這里不再贅述黨對地方檢察院領(lǐng)導(dǎo)的組織網(wǎng)絡(luò)，而是重點論述黨組織對地方檢察院的領(lǐng)導(dǎo)集中在“四管”上。

2.黨組織對地方檢察院的“四管”。一是管班子。地方黨委有權(quán)決定地方檢察院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)配和任免。習(xí)近平強調(diào)，“各級黨委要肩負起促一方發(fā)展、保一方平安的政治責(zé)任，支持政法各單位依法履行職責(zé)”[20]。按照黨的十八屆三中全會和四中全會精神，檢察院的人財物由省統(tǒng)管，這意味著省級黨委享有對檢察系統(tǒng)更大的人事控制權(quán)。具體而言，省委直接管理省檢察領(lǐng)導(dǎo)班子成員及廳級干部、地級市檢察院檢察長；基層檢察院檢察長由省委委托省委組織部管理，當?shù)厥形笆袡z察院黨組協(xié)助管理；地級市檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員由省委委托市委管理；基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員由當?shù)厥形惺形M織部管理；中、基層檢察院其他干部管理權(quán)限不變。二是管黨建。一方面，地方黨組織通過請示匯報制度實現(xiàn)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)。檢察院黨組每年向同級地方黨委常委會匯報工作，及時向黨委請示報告檢察院重大工作安排、重大改革事項和重大敏感案件。另一方面，上級檢察院黨組通過系統(tǒng)黨建工作指導(dǎo)機制，實現(xiàn)對下級檢察院黨組的監(jiān)督與制約。一些地方通過探索上級檢察院黨組派員列席下級檢察院黨組民主生活會、約談從嚴治黨不力的下級檢察院黨組負責(zé)人等做法，與地方黨委形成黨建合力。三是管業(yè)務(wù)。檢察院的業(yè)務(wù)范圍雖然涉及重大犯罪檢察、刑事檢察、民事檢察等10項，但是業(yè)務(wù)方向必須遵循黨和國家工作的大局。黨的重大經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與戰(zhàn)略行動為檢察工作的業(yè)務(wù)開展指明了方向。除了要求檢察工作維護國家安全、發(fā)展利益外，檢察辦案還需要與地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定同頻共振、與其他地方政府單位共同推動社會治理格局的形成，以及在推動司法體制改革上著力。因此地方檢察院黨組必須履行把方向、管大局、保落實的責(zé)任，要將黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化為工作內(nèi)容，以維護黨對檢察工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)為工作的最高旨歸。四是管監(jiān)督考核?！吨袊伯a(chǎn)黨政法工作條例》要求地方黨委領(lǐng)導(dǎo)和組織開展對各政法單位(包括檢察院)的監(jiān)督考核。監(jiān)督考核內(nèi)容包括：對政法工作的重大決策部署執(zhí)行情況的督察，尤其是通過政治督察、執(zhí)法監(jiān)督、紀律作風(fēng)督察巡查等工作制度機制，保證黨中央的各項決策和指示得以落實；地方黨委對檢察院進行班子和領(lǐng)導(dǎo)干部個人的雙重考核，以檢查和考評其履職情況；實施常態(tài)化執(zhí)法司法規(guī)范檢查，對檢察工作全過程進行強有力的監(jiān)控[21]。

(六)監(jiān)察系統(tǒng)(監(jiān)察權(quán))

黨的十九大報告中指出：“深化國家監(jiān)察體制改革，要將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！盵22]由此，國家監(jiān)察系統(tǒng)改革整合正式拉開序幕。2018 年 3 月，全國人大通過了《中華人民共和國憲法》(修正案)和《中華人民共和國監(jiān)察法》，確立了監(jiān)察系統(tǒng)的制度框架、權(quán)力配置和職責(zé)功能。這意味國家監(jiān)察委將是與人大、政府、法院、檢察院并行的國家政權(quán)機關(guān)，而監(jiān)察權(quán)也將是與立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)并行的第五國家權(quán)力，由此，我國的國家政權(quán)體系與國家治理體系呈現(xiàn)出“五權(quán)結(jié)構(gòu)”的樣態(tài)。對于這一新興國家機關(guān)和權(quán)力，黨是如何對其進行領(lǐng)導(dǎo)的呢？

1.縱橫結(jié)合：黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。國家監(jiān)察委是獨立的監(jiān)察機關(guān)，從宏觀上看，在政治、思想和組織上接受著黨的領(lǐng)導(dǎo)，從微觀上看，《監(jiān)察法》規(guī)定，國家監(jiān)察委和黨的紀檢委合署辦公[23]。根據(jù)這一機制，國家各級監(jiān)察委員會與黨的各級紀律檢查委員會在人員構(gòu)成、組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)功能上是完全同構(gòu)的，所以黨組織通過控制黨的職能部門——紀檢委的方式來領(lǐng)導(dǎo)國家監(jiān)察委。具體而言，黨的各級紀檢委是由黨的各級代表大會選舉產(chǎn)生的，在橫向上必須受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，如中央紀檢委必須接受黨中央的領(lǐng)導(dǎo)。而各級紀檢委又要接受來自縱向的上級紀檢系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，所以黨組織通過縱向橫向兩條線領(lǐng)導(dǎo)著國家各級監(jiān)察委。

2.一體化整合：黨對監(jiān)察體系的領(lǐng)導(dǎo)。在國家監(jiān)察委成立前，黨和國家治理體系中行使監(jiān)察權(quán)的部門呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，如黨的紀檢系統(tǒng)、政府系統(tǒng)里的監(jiān)察機關(guān)、國家預(yù)防腐敗局、公安部門和審計部門等，檢察院體系的反貪部門、反瀆部門和職務(wù)犯罪偵查部門等。進入新時代以后，習(xí)近平高瞻遠矚，將這些離散型的監(jiān)察主體整合起來，設(shè)置了各級監(jiān)察委，專職國家監(jiān)察權(quán)，通過這種一體化的整合方式，實現(xiàn)了黨對紀檢監(jiān)察機關(guān)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

3.兼任制。在實際的政治過程中，各級監(jiān)察委主任一般由本級紀委書記兼任。這種黨政一體化的設(shè)置，一方面是落實黨的路線、方針與政策的重要抓手，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑；另一方面也可以通過兼任制，將黨的監(jiān)察權(quán)覆蓋到黨的組織系統(tǒng)-國家治理體系的方方面面?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》規(guī)定了國家各級監(jiān)察委監(jiān)察的對象，包括“中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、民主黨派機關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機關(guān)的公務(wù)員以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員”[24]。由此，黨組織通過監(jiān)察系統(tǒng)就可以對囊括在體制內(nèi)的所有公職人員進行監(jiān)察。

三、結(jié)語與討論

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家的體制機制是中國特色社會主義制度優(yōu)勢之源，是創(chuàng)造中國經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡、社會長期穩(wěn)定奇跡的奧秘所在。從政治學(xué)和管理學(xué)角度來看，現(xiàn)代國家是以官僚制/科層制為組織載體搭建起來的，國家治理的日?；顒油际菄@并依托國家科層體系展開的。西方國家的政黨則是議會制的伴生物，其政治功能更多集中在動員投票和主導(dǎo)政治過程，并不直面治理場域。因此大多數(shù)西方政黨本質(zhì)就是選舉工具。但在我國,“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”[25]。黨組織本身就是一個嚴密完整、約束嚴格及具有強大動員能力和政策產(chǎn)出能力的巨大科層體系，黨本身就是治理體系中的“最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”。因此在我國實際政治過程中，存在著黨組織和國家政權(quán)機關(guān)兩套并行的科層體系。針對這種現(xiàn)象，不少學(xué)者提出“黨政雙軌制”[26]這個概念來概括之。但考察政治生活運轉(zhuǎn)的實際就會發(fā)現(xiàn)，黨政兩套科層體系并不是相互并列的，而是黨通過各種制度機制深度“嵌入”國家政權(quán)機關(guān)的方式領(lǐng)導(dǎo)著國家，本質(zhì)上是黨“重組”了國家科層體系。這種“嵌入”和“重組”使得一種新的制度體系生成，這種制度體系超越了現(xiàn)代國家常規(guī)的科層制組織樣態(tài)和運轉(zhuǎn)邏輯，突破了政體類型學(xué)的既有知識和現(xiàn)代政黨的分類譜系，在某種意義上說是為世界治理體系的探索與建構(gòu)提供著獨具“中國特色、中國風(fēng)格、中國氣派”的“中國方案”。這一新型的制度體系就是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的制度體系。

以內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的視角透視這一制度體系，便會發(fā)現(xiàn)“七大制度柱石”相互支撐、相輔相成，形成了互補兼容、協(xié)同共生、運轉(zhuǎn)穩(wěn)定的復(fù)合系統(tǒng)。之所以能使異質(zhì)多元、充滿內(nèi)在張力的制度單元穩(wěn)定、持續(xù)、健康地發(fā)揮著制度功能，關(guān)鍵在于各個制度單元能夠各司其職、各守其序，辯證統(tǒng)一于核心制這一“制度硬核”中，共同發(fā)揮著各自不可替代的合力作用。從外部視角來看，這一制度系統(tǒng)是中國特色社會主義制度與國家治理體系的關(guān)鍵部分，在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大實踐中不斷完善。