韓志明 李春生

當代中國的快速城市化推動了城市規(guī)模的持續(xù)擴張，城市發(fā)展正在由過去的外延式擴張逐步轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展，[1]也提出了城市管理轉(zhuǎn)型升級的要求。黨的十八大以來，黨和國家對城鎮(zhèn)化和城市工作等做出了重要部署和安排，體現(xiàn)了對城市管理工作的高度重視，為新時代城市管理指明了方向，也推動了城市管理的轉(zhuǎn)型升級。為適應新時代城市發(fā)展的需要，全國各城市也進行了艱難的探索，出臺了大量的政策法規(guī)。僅以“城市管理”或“城市治理”為關(guān)鍵詞，對北大法寶數(shù)據(jù)庫的檢索可以發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以來全國出臺或更新的城市管理或城市治理方面的政策法規(guī)超過6000部，(1)檢索日期為2021年4月5日。內(nèi)容涵蓋環(huán)境衛(wèi)生、城管執(zhí)法、綜合治理、信息技術(shù)應用、數(shù)字化建設、城市更新、社區(qū)管理、公眾參與、養(yǎng)老服務、醫(yī)療保障和公共安全等城市管理各個領域。這些充分顯示出城市管理的變革、創(chuàng)新和發(fā)展。

一流的城市要有一流的管理。2017年3月5日，習近平在參加上海代表團審議時強調(diào)，“走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題。城市管理應該像繡花一樣精細”，[2]提出了城市精細化管理的重要論斷。精細化管理是城市管理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是城市管理轉(zhuǎn)型升級的必由之路。與傳統(tǒng)模糊的、隨意的和粗糙的粗放式管理不同，精細化管理是城市管理理念的根本性轉(zhuǎn)變，需要更加精細、科學和標準的運作機制和執(zhí)行措施。[3]更進一步說，精細化運作是精細化管理的內(nèi)在要求，也是落實精細化管理的基本路徑。全國各城市積極推進精細化管理，做到系統(tǒng)謀劃、科學設計、精準治理和精心服務，形成了精細化運作的良好態(tài)勢。綜合各地城市精細化管理的政策文本和實踐舉措，精細化運作主要包括六個方面的內(nèi)容，分別是價值理念引領、工作目標定位、主要任務規(guī)劃、保障機制設計、量化指標規(guī)范和組織落實機制。

一、城市精細化管理的價值理念

不同的管理形態(tài)包含了不同的價值理念。從粗放式管理到精細化管理的轉(zhuǎn)變，首先是轉(zhuǎn)變價值理念，重新確立新的價值坐標，塑造新的管理理念。從全國各城市精細化管理的實踐來看，精細化管理的價值理念主要包括如下五個方面。

(一)貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想

習近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化的最新成果，是黨和人民改革開放實踐經(jīng)驗和集體智慧的結(jié)晶，內(nèi)涵非常豐富，體系非常嚴謹，統(tǒng)攝新時代國家和社會治理的各個領域，也是城市管理創(chuàng)新的指導思想。各地城市實施精細化管理的意見、計劃或細則大多都將習近平新時代中國特色社會主義思想列入核心指導思想，比如《安徽省人民政府關(guān)于進一步加強城市精細化管理工作的指導意見》在“指導思想”中就寫道：“以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大精神?！庇械某鞘械木毣芾韺嵺`將黨和國家關(guān)于城市工作的精神納入指導思想，比如上海市出臺的《貫徹落實〈中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強本市城市管理精細化工作的實施意見〉三年行動計劃(2018—2020年)》就提到要“充分落實中央城市工作會議的精神”。在地市或區(qū)縣級層面，精細化管理的方案通常都要提及落實地方黨委和政府的具體要求。

(二)立足城市發(fā)展定位

不同的城市有不同的歷史傳統(tǒng)，處于不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，具有截然不同的發(fā)展定位，也形成了差異化的城市管理形態(tài)，[4]包含了各具特色的價值取向。相應的，精細化管理的目標、重心或任務及其方法也是有巨大差異的。例如，北京市不僅是超大規(guī)模的直轄市，更是國家的首都所在地，既有大城市共有的一般性問題，也有作為首都要面對的特殊性問題，因而精細化管理也包含了相對特殊的理念，比如立足首都城市戰(zhàn)略定位、堅持首善標準、推動減量發(fā)展、加快推動形成有效的超大城市治理體系等；大慶市是傳統(tǒng)的資源型城市，正面臨著嚴重的城市收縮問題，因此精細化管理重點突出了要結(jié)合生態(tài)修復和城市修補發(fā)展等理念；蘇州市是歷史文化名城，歷史建筑和旅游景點等文化資源很多，精細化管理就特別提出了要加強歷史文化名城的保護。根據(jù)城市的發(fā)展狀況來確定精細化管理的任務和方法，體現(xiàn)了精細化管理的精明和理性的精神。

(三)堅持“以人民為中心”的思想

人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，以人民為中心是習近平治國理政的核心理念。城市規(guī)劃、建設和管理都必須堅持“以人民為中心”的發(fā)展理念，要將“以人民為中心”落實到城市工作的各個環(huán)節(jié)和各個方面?！耙匀嗣駷橹行摹币彩峭七M城市精細化管理的重要理念，各地政府都將“堅持以人民為中心的發(fā)展理念”寫入精細化管理的文件。比如內(nèi)蒙古的精細化管理實施意見提出，要聚焦民生，堅持以人為本、服務民生，聚焦城市管理領域群眾反映強烈的突出問題和瓶頸短板，滿足人民群眾對美好生活的向往，使人民群眾在城市生活得更方便、更舒適、更美好。[5]各地城市精細化管理實踐都旗幟鮮明地貫徹了“以人民為中心”的理念，具體表述上或是堅持以人為本，惠民利民，做好民生服務，提高市民生活的品質(zhì)，或是著眼于解決人民群眾關(guān)心和關(guān)切的現(xiàn)實問題，提高人民群眾的滿意度和幸福感，讓城市管理更有溫度和更有魅力等。這些價值理念為精細化管理提供了發(fā)展方向、指導精神和行動規(guī)范。

(四)落實五大發(fā)展理念

黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念(以下簡稱“五大發(fā)展理念”)，集中反映了我們黨對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的深刻認識。城市管理工作是復雜而全面的系統(tǒng)工程，包含了規(guī)劃、建設、管理以及更新等多個環(huán)節(jié)。相對于過去粗放式的管理形態(tài)，現(xiàn)代城市管理尤其需要堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享的理念，系統(tǒng)性地規(guī)劃、設計和實施精細化管理。各地精細化管理實施意見大都強調(diào)，要將五大發(fā)展理念融入城市規(guī)劃、建設和管理全過程，增強城市規(guī)劃建設管理的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。部分城市精細化管理方案雖然沒有直接提到堅持五大發(fā)展理念，但相關(guān)的舉措安排也都不同程度地體現(xiàn)或?qū)宋宕蟀l(fā)展理念，比如強化管理體制機制創(chuàng)新、加強城市規(guī)劃統(tǒng)籌、發(fā)動群眾參與、尊重城市發(fā)展規(guī)律和推動共建共治共享。

(五)改善城市功能品質(zhì)

與以人民為中心思想和落實五大發(fā)展理念等相對應，很多地方(江蘇、浙江和安徽等)在推進城市精細化管理的文件中都提出了要注重城市的內(nèi)涵式發(fā)展，改善城市的功能和品質(zhì)，提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量和城市競爭力，彰顯了精細化管理追求卓越、精益求精的精神內(nèi)涵。比如上海市通過推進城市精細化管理，大力鞏固“五違四必”(2)五違：違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污、違法居住；四必：安全隱患必須消除、違法無證建筑必須拆除、臟亂現(xiàn)象必須整治、違法經(jīng)營必須取締。區(qū)域環(huán)境綜合整治效果，持續(xù)推進存量違法行為整治，進一步改善了城市環(huán)境與秩序，也重塑了城市的美麗形象。在很多城市的精細化管理考核體系中，許多關(guān)鍵指標也都是圍繞提升城市功能品質(zhì)來制定的，比如河北省提出“潔凈、整齊、有序、綠色、美麗”等城市精細化管理考核目標，其他城市以推進城市容貌環(huán)境秩序長效精細管理為重點考核目標，有助于提升城市的功能和品質(zhì)。

二、城市精細化管理的工作目標

根據(jù)精細化管理的行動方案，不同城市推進精細化管理的策略及其重點內(nèi)容是有差異的，比如上海市2018年確定了13項重點任務和42個實事項目，具體包括水環(huán)境治理、施工組織管理、創(chuàng)新社會治理和加強基層建設等，將精細化管理覆蓋到各個空間、各個領域和所有人群，全面推動超大規(guī)模城市管理的持續(xù)升級。有些城市的精細化管理的任務則相對比較集中，如江蘇省無錫市梁溪區(qū)精細化管理的重點只是著眼于推動市容環(huán)境衛(wèi)生等方面的改造升級。

(一)補齊城市管理短板

經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，城市管理的優(yōu)勢和亮點非常明顯，但劣勢和短板問題也非常突出，給城市運行和管理帶來巨大的困擾。著力解決城市建設和管理中的短板問題，提出了精細化管理的現(xiàn)實要求，也決定了精細化管理工作的任務。從各地精細化管理的實施方案來看，工作任務基本都鎖定在補齊城市管理的短板，具體的提法通常是“精細化管理*項行動/改革/工作”或“精細化管理*項重點任務”。比如南京市2017年和2018年都發(fā)布了“城市精細化建設管理十項行動方案”，2018年項目總量多達727項，內(nèi)容覆蓋交通基礎設施優(yōu)化、建筑立面整治、交通秩序整治、城市住房保障、雨污分流改造等內(nèi)容，都是城市管理中長期存在的短板問題。這也反映了黨的十八大以來城市從“抓亮點”到“補短板”的管理轉(zhuǎn)型。[6]

(二)改進城市管理弱項

在“補齊短板”的基礎上，各地精細化管理實施方案還立足于城市發(fā)展中的實際問題，強調(diào)以精細化管理為契機，改進城市管理的弱項，全面提升公共服務能力，提升城市管理品質(zhì)。比如云南省推進城市精細化管理的指導意見提出，要找準問題、精補短板，完善城管協(xié)同共治機制，加強城鄉(xiāng)市容環(huán)境整治，補齊市政公用設施短板，規(guī)范公共空間秩序管理，加大違法建設治理力度，加強城市垃圾綜合治理，以及推進住宅小區(qū)綜合治理等。(3)資料來源于《云南省人民政府辦公廳關(guān)于進一步推進城市精細化管理工作的指導意見》。其中，在各種城市管理的弱項問題中，城市垃圾分類、公共服務供給、街面容貌整治、水環(huán)境治理和歷史文化風貌的保護性開發(fā)等，都是比較常見的問題，也是精細化管理的重點目標。事實上，很多城市提出的管理弱項，其實也是城市管理中的短板問題。

(三)優(yōu)化城市管理水平

“補短板”與“強弱項”是不同的，前者主要是瞄準城市建設管理的劣勢和不足，后者主要是要解決公共服務的瓶頸和約束，但兩者都服務于優(yōu)化城市管理水平，提高城市管理品質(zhì)?？疾旄鞯爻鞘芯毣芾淼膶嵤┮庖娀蛐袆臃桨福顬橐俗⒛康慕^不是提出了城市管理具體工作的量化標準或指標，而是更多提出要提高人民群眾的安全感、滿意度和幸福感，不僅給予精細化管理更多人文化的規(guī)范，也設定了更具人民性的城市管理前景規(guī)劃，比如北京市精細化管理的意見提出，到2020年，城市精細化管理體系框架基本形成，城市精治共治法治水平得到明顯提升……2022年……市民對城市管理的滿意度明顯提高。這個目標體系包含了廣泛的內(nèi)容，也構(gòu)成了城市管理精細化的轉(zhuǎn)型方向及其具體路徑，反映了城市管理日益科學化、專業(yè)化和人性化的精細化趨勢。

(四)提升城市管理品質(zhì)

由于各個城市發(fā)展階段不一樣，對精細化管理的理解也不一樣，提出的目標或任務是不一樣的。有的城市將精細化管理目標聚焦于城市管理的重點領域，比如太原市的精細化管理實施方案將目標落腳在城市日常維護管理和市容環(huán)境建設等層面，提出了要“以主次干道輻射背街小巷、以重點區(qū)域輻射居民小區(qū)、以市區(qū)輻射城鎮(zhèn)，著力解決設施維護管理、環(huán)境衛(wèi)生保潔、市容秩序管理和建筑施工監(jiān)管等方面的突出問題，實現(xiàn)城市管理工作提檔升級”(4)資料來源于《太原市城市精細化管理實施方案》。。而上海的精細化管理則始終著眼于對標國際國內(nèi)最高標準和水平，以繡花般功夫推進城市精細化管理，確保城市各領域、各環(huán)節(jié)、各方面運行更順暢、更高效、更可持續(xù)，走出一條符合超大城市特點和規(guī)律的治理現(xiàn)代化新路子，提供城市治理的“上海方案”。

從實施效果來看，精細化管理都不同程度改善了城市形象面貌，提升了城市管理水平，優(yōu)化了城市生態(tài)環(huán)境。比如上海市的精細化管理起步較早，系統(tǒng)性比較強，取得了顯著的管理成效，許多重點任務和指標都超額完成，形成了精細化管理的重要經(jīng)驗；南京市的精細化管理打造了大量精品工程，如環(huán)紫金山、明城墻綠道、濱江綠道基本上實現(xiàn)了連點成片，讓市民出門見綠，有休閑空間，成為了城市精細化管理的典型，受到了各方面的廣泛贊譽。[7]

三、城市精細化管理的主要任務

精細化管理究竟是做什么？做了哪些事？從操作的角度來思考，精細化管理主要是圍繞城市管理中的基礎性問題來展開的，而這些問題也是城市管理的重點和難點問題。綜觀全國各地的做法，精細化管理的內(nèi)容非常廣泛，主要任務包括推進城市垃圾綜合治理、優(yōu)化城市道路交通體系、完善市政基礎公用設施、推動城市智能化管理、提升市容環(huán)境整體水平、加強住宅小區(qū)綜合整治和強化城市地下管線管理等七個方面。

(一)推進城市垃圾綜合治理

“垃圾圍城”是當前所有城市都面臨的共性問題，也是城市精細化管理的基本任務之一。2019年全年，我國196個大中城市生活垃圾的清運量達到2.356億噸。(5)數(shù)據(jù)來源于生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《2020年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》。對此，精細化管理就是推動城市垃圾綜合治理，具體任務是加快建設城市垃圾分類處理系統(tǒng)，加強生活垃圾處理設施建設，全面推進城市生產(chǎn)生活垃圾分類與有效處理。比如北京市提出“加強垃圾分類全鏈條管理，加快生活垃圾處理設施建設，實施分類垃圾價差調(diào)控、區(qū)域垃圾減量激勵、異地處理環(huán)境補償?shù)日摺?6)資料來源于《北京市關(guān)于加強城市精細化管理工作的意見》。。還有的城市結(jié)合垃圾綜合治理的具體環(huán)節(jié)，提出了更細致的任務目標，比如加強對生活垃圾處理設施運行的實時監(jiān)控，規(guī)范處置飛灰和滲濾液等污染物，推進建筑垃圾有序處置及資源化利用。

(二)優(yōu)化城市道路交通體系

隨著城市的規(guī)模擴張，道路交通的規(guī)劃設計、運行以及管理都暴露出很多嚴重的問題。在城市精細化管理的任務體系中，優(yōu)化城市道路交通體系是普遍性的任務。在具體目標設置上，北上廣深等超大城市主要是以提升城市道路網(wǎng)的通行效率和服務能力為主，比如加強公路沿線公共交通站點和公共開放空間建設，優(yōu)化道路周圍非機動車道管理，促進道路慢行空間的有效通行。[8]其他大中城市也有提升服務能力的內(nèi)容，更多的是解決城市道路交通網(wǎng)所面臨的各種問題，比如交通網(wǎng)絡布局不合理、“斷頭路”和老舊小區(qū)停車難等問題。很多中西部地區(qū)的中小城市財政資源有限，對于全面優(yōu)化道路交通體系沒有足夠的投入，而是以城市主干道和關(guān)鍵道路為核心，打造示范道路，發(fā)揮以點帶面的管理效果。

(三)完善市政基礎公用設施

一般而言，大中城市主城區(qū)的市政基礎公用設施基本能滿足城市管理和運行的需要，但很多中小城市、大中城市的棚戶區(qū)、近郊區(qū)和老舊小區(qū)等，市政基礎公用設施還相對落后和短缺，可建設的空間還很大，是城市精細化管理的重要任務之一，比如成都市提出要“加強道路橋梁管護……道路‘短平快’改造和城市道路檢查井蓋病害專項治理”(7)資料來源于《成都市城市綜合管理“十三五”規(guī)劃》。。有的城市面對發(fā)展不平衡不充分問題，提出要將城市道路、供水、供氣、供熱等公用設施向老舊小區(qū)和城中村等覆蓋延伸，消除市政基礎公用設施的盲點和空白點。還有的城市強調(diào)市政基礎設施建設、維護和管理過程中的規(guī)范性，提出要積極利用信息技術(shù)賦能，推進市政基礎公用設施管理的信息化、法制化、規(guī)范化和系統(tǒng)化水平。

(四)推動城市智能化管理

深入應用現(xiàn)代信息技術(shù)，推動城市的智能化或智慧化管理，是城市精細化管理的必選動作，也對精細化管理形成了重要支撐，比如上海的“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”和浙江“最多跑一次”平臺，已經(jīng)成為城市管理智能化的標桿和典范。[9]從智能化的角度而言，城市精細化管理的任務主要包括四個方面：一是加快推進基于信息化、數(shù)字化、智能化的新型城市基礎設施建設，優(yōu)化物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的布局和應用；二是加快整合數(shù)字化管理平臺，著力實現(xiàn)市內(nèi)甚至省內(nèi)不同數(shù)字化或智慧化管理平臺的對接與聯(lián)通；三是建立數(shù)據(jù)共享機制或平臺，強化城市交通運行、環(huán)境監(jiān)測和基礎設施維護等重點領域的數(shù)據(jù)滾動采集、實時錄入和動態(tài)共享；四是以大數(shù)據(jù)技術(shù)監(jiān)測或發(fā)掘市民關(guān)注的熱點難點問題，服務于市民日常生活需求。

(五)提升市容環(huán)境整體水平

營造干凈、整潔和有序的市容環(huán)境，從來都是城市管理的基本任務，也是檢驗城市管理水平的基本標尺。市容環(huán)境水平看得見摸得著，決定著城市的面貌，是城市形象的“名片”。如何明確責任分工，堅持多元協(xié)同共治，落實齊抓共管，加大市容環(huán)境整治的力度，補齊市容環(huán)境的短板，構(gòu)成了各地城市精細化管理的基本內(nèi)容。從具體內(nèi)容看，市容環(huán)境管理主要包括環(huán)境衛(wèi)生提升、違章建筑治理、人行道整治、垃圾分類處理和街道里面安全管理等。具體到不同城市，市容環(huán)境精細化管理的重點也不太一樣，有的聚焦于公共設施，重點是清除人行道的各類廢棄桿樁或線纜障礙，改造配電箱、變壓器、 信號柜等設施設備，探索實施路燈桿與其他各類桿線架空入地、并桿減量、多桿合一等，對道路清掃、揚塵治理、戶外廣告、防盜格柵、公廁提升和自行車管理等都設定了細致的標準。

(六)加強住宅小區(qū)綜合整治

住宅小區(qū)是市民生活的基本場所，是城市管理的基本單元。伴隨著城市化的進程，城市住宅小區(qū)普遍涌現(xiàn)出了諸多共性的問題，比如管理體制不順暢、物業(yè)糾紛突出、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差、鄰里關(guān)系不和諧等。[10]相應的，城市精細化管理主要聚焦于住宅小區(qū)，推動住宅小區(qū)的綜合整治，突出便民利民為民的目標，解決居民關(guān)切的熱點和難點問題，大力改善居住環(huán)境。這些體現(xiàn)在各地城市推進的“美麗家園”“和諧社區(qū)”和“美麗社區(qū)”建設工作上，包括建立完善社區(qū)治理的議事協(xié)調(diào)機制，提高居民區(qū)物業(yè)服務水平；打造黨建引領的社區(qū)治理品牌，提高解決社區(qū)問題的能力；以居民區(qū)或社區(qū)為中心，打造15分鐘生活圈或服務圈，以及優(yōu)化公共服務，比如上海提出要打造“美麗家園”，持續(xù)開展住宅小區(qū)綜合治理，強化房屋使用安全隱患整治，優(yōu)化小區(qū)基礎設施水平，特別是注重推進社區(qū)微更新。

(七)強化城市地下管線管理

城市地下管線是城市的“里子”，是城市有序運行的重要“生命線”，也是城市管理中很容易被忽視的環(huán)節(jié)，但如果發(fā)生故障，就會嚴重威脅到城市的秩序和安全，具體包括“馬路拉鏈”的開膛破肚問題、地下管網(wǎng)排洪不暢導致內(nèi)澇問題、施工挖斷管線導致停水停電停氣等問題。各地城市精細化管理方案中涉及地下管線的任務主要包括：一是加強地下空間管理，推動地下管線與其它地下空間分離，比如與民防工程、住宅地下室、軌道交通站點和公共建筑地下室等有序分離，消除安全隱患；二是推進地下老舊管網(wǎng)改造更新，比如上海市加快住宅小區(qū)老舊燃氣地下管道和表前燃氣立管改造，消除地下“定時炸彈”；三是系統(tǒng)推進地下綜合管廊建設，實現(xiàn)全過程、全覆蓋和全時段精細化管理；四是推進地下管廊管理智慧化，比如安徽省銅陵市提出，推進管廊等城市地下管網(wǎng)地理信息系統(tǒng)和安全運行監(jiān)測系統(tǒng)等的建設，實現(xiàn)市級系統(tǒng)與省級系統(tǒng)的聯(lián)通。(8)資料來源于《銅陵市人民政府關(guān)于進一步加強城市精細化管理工作的意見》。

四、城市精細化管理的保障機制

精細化管理的任務覆蓋城市管理方方面面，確立了大量具體而明確的分任務，涉及大量不同的政府部門、政策法規(guī)和制度規(guī)范，尤其是提出了更高的管理標準，因此往往需要精心組織，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強保障，給以必要的人財物等保障。比如北京市提出要加強組織領導、深化改革創(chuàng)新、加大資金保障力度和完善績效考評機制等，營造良好的城市精細化管理氛圍，把城市精細化管理工作要求落到實處(9)資料來源于《北京市關(guān)于加強城市精細化管理工作的意見》。。

(一)出臺規(guī)范性文件

文件是國家權(quán)力的符號化呈現(xiàn)，構(gòu)成治理秩序的規(guī)范形式和權(quán)威來源。[11]為了推進和實施精細化管理，大多省級地方政府及其地市級市(區(qū))都出臺了相關(guān)的實施意見、行動方案或行動計劃。個別城市雖然未直接出臺精細化管理的文件，但針對城市環(huán)境整治、公共服務優(yōu)化、文明城市建設和拆違等相關(guān)工作，提出了深入推進精細化管理的要求。這些文件少部分是由省(市)政府、市(區(qū))政府、縣(市、區(qū))的黨政部門聯(lián)合發(fā)布的，絕大多數(shù)都是由政府直接發(fā)布，還有部分是由相關(guān)政府職能部門出臺的，主要是城管執(zhí)法局，個別是由黨和政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的工作機構(gòu)發(fā)布的，如文明辦或“雙創(chuàng)指揮部”?？傮w上看，絕大多數(shù)城市都將精細化管理排在了管理任務的優(yōu)先位置，由主要黨政部門負責設計和監(jiān)督方案的落實。

(二)加強組織領導

加強組織領導是推進各項工作的基本要求。推進城市精細化管理，充分實現(xiàn)精細化管理的目標，必須要建立和完善組織領導體制。具體來看，首先是各級黨委和政府及其領導人高度重視城市管理，將精細化管理工作納入重要議事日程，組織和協(xié)調(diào)城市管理的相關(guān)部門，出臺和發(fā)布精細化管理的實施意見；其次是健全由主要領導牽頭的城市精細化管理協(xié)調(diào)機制，包括成立精細化管理領導小組，發(fā)揮黨政領導在城市精細化管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用；再次是由各分管或主管部門及其領導負責抓好業(yè)務指導、指揮調(diào)度、專項整治、檢查評價等工作，落實精細化管理的要求；最后是各責任主體，尤其是基層治理單元，理順條塊關(guān)系，梳理職責權(quán)限，整合治理和服務資源，從而把精細化管理工作落到實處。

(三)落實工作責任

精細化管理需要精心細致的組織落實。只有理清職責權(quán)限，壓實工作責任，才能將精細化管理落到實處。相應的，牢牢把握好職責定位，深入梳理權(quán)責清單，劃定責任邊界，構(gòu)成了精細化管理的重要內(nèi)容。各地精細化管理實踐都高度重視落實工作責任的問題，探索形成了諸多推動管理責任落實的工作機制，比如青島市市南區(qū)提出，要注重社會輿論監(jiān)督，多曝光重點區(qū)域、重點部位存在的問題，發(fā)揮媒體監(jiān)督作用，形成輿論壓力，促動責任單位及時整改解決問題；堅持回訪制度，對群眾通過“12345”政務服務熱線、“12319”城市管理熱線反映問題解決不滿意的，堅決一追到底，納入考核；要強化問責機制，對實施城市精細化管理中存在慵、懶、散、慢、拖、瞞等不作為、亂作為的單位和人員，要及時予以誡勉談話，并嚴格按照有關(guān)規(guī)定進行問責。(10)資料來源于《市南區(qū)關(guān)于進一步推進城市精細化管理工作的實施方案》。

(四)強化隊伍建設

實現(xiàn)精細化管理必須要大力打造高素質(zhì)的人才隊伍。各地城市在推進精細化管理的工作中也不同程度地強調(diào)要加強人才隊伍建設，其中主要包括三個方面的任務：一是深化人才市場化改革，開展相關(guān)從業(yè)人員的教育培訓，加強執(zhí)法輔助人員管理，培育作業(yè)人員的工匠精神，比如上海市提出要“堅持國際視野，內(nèi)聯(lián)外引，培養(yǎng)城市綜合管理領域高層次人才，形成素質(zhì)過硬、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、總量充足的管理隊伍”(11)資料來源于《貫徹落實〈中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強本市城市管理精細化工作的實施意見〉三年行動計劃(2018—2020年)》。。二是加強專業(yè)化城市管理隊伍建設，提升城市管理服務專業(yè)水平，特別是注重推進城市執(zhí)法管理隊伍和城市智能化管理技術(shù)人才的隊伍建設，培養(yǎng)懂城市和會管理的專業(yè)人才。三是優(yōu)化城市管理隊伍結(jié)構(gòu)，比如北京市除了建立城市管理隊伍培訓體系外，還通過公開招錄、選調(diào)(聘)等方式，在街區(qū)更新、美麗鄉(xiāng)村建設中建立規(guī)劃師、設計師和專家團參與制度等。(12)資料來源于《北京市關(guān)于加強城市精細化管理工作的意見》。

(五)開展試點示范

精細化管理任重道遠，需要不斷探索和積累經(jīng)驗。由于當前城市精細化管理還處于起步和探索階段，沒有可以直接借鑒和應用的現(xiàn)成經(jīng)驗，因此許多地方都選擇開展試點項目，“摸著石頭過河”，積累精細化管理的經(jīng)驗，以做到規(guī)避過錯，少走彎路，提高效益。精細化管理的試點包括兩種形式：一是在省市級轄區(qū)內(nèi)的次級行政單元開展試點工作，從而為其他地區(qū)提供可參考的經(jīng)驗，比如安徽省提出“合肥市作為長三角副中心城市，要主動對標一流，全面提升城市品質(zhì)和精細化管理水平，著力塑造城市風貌，充分展示城市魅力，為促進全省城市管理水平上臺階作表率”(13)資料來源于《安徽省人民政府關(guān)于進一步加強城市精細化管理工作的指導意見》。；二是以城市中的痛點或難點問題為突破口，打造城市精細化管理示范工程和實事項目，比如“示范河道”“示范道路”“示范街區(qū)”和“示范小區(qū)”等精細化管理品牌項目，從而推動精細化管理的輻射和擴散。

(六)加大資金保障

“巧婦難為無米之炊”，城市精細化管理離不開必要的資金保障。當前精細化管理的資金保障主要包括三種方式：一是在制度上修改完善城市維護管理相關(guān)規(guī)定，編制城市維護管理定額，建立動態(tài)協(xié)調(diào)機制，為精細化管理提供資金保障；二是加大市、區(qū)、街鎮(zhèn)的財政投入，加大財政支持的力度，由各級政府及其職能部門對接具體精細化管理項目，建立與城市發(fā)展水平相適應的精細化管理動態(tài)資金保障機制，強化資金績效管理，提高資金使用效率和效益；三是拓寬融資渠道，鼓勵社會資本參與老舊小區(qū)改造、城市管網(wǎng)、停車場和特色街區(qū)等基礎設施建設及維護管理，陸續(xù)開放環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化養(yǎng)護、市政設施維護等市場，推行政府向社會企業(yè)、公共機構(gòu)購買服務和 PPP 模式。

五、城市精細化管理的量化指標

精細化管理的核心精神是理性、科學、精細和精準等，尤其關(guān)注城市日常事務的末端鏈條或終端環(huán)節(jié)，重視城市中局部的、細節(jié)的和個體的要素，強調(diào)城市管理過程及其結(jié)果的可見性、可計算化、可指標化以及可操作化。[12]雖然各地城市精細化管理實踐在目標、策略和重點以及投入方面都存在或多或少的差異，但所有城市都高度重視精細化管理指導意見或?qū)嵤┘殑t的可指標化和可量化，注重通過量化的指標或標準來落實、體現(xiàn)和推動精細化的管理。量化指標或標準是通用的管理工具，具有理性化、科學化和技術(shù)化的色彩，也提高了精細化管理的權(quán)威性、確定性和可操作性。反過來說，如果沒有量化的指標或標準，精細化管理不僅是不可能的，也是難以想象的。

量化指標或標準大多顯現(xiàn)在精細化管理行動方案中，各地城市精細化管理的行動方案都設定了量化的標準或指標。這些量化標準或指標是對過去粗放式管理的超越，不僅呈現(xiàn)了精細化管理的細節(jié)感和精細度，也確定了精細化管理的階段性目標，還表明了精細化管理的考核或評估標準。具體而言，量化標準或指標主要包括三類：一是明確城市建設和管理的量化任務，比如創(chuàng)建30個“美麗街區(qū)”，各垃圾收集點每天至少清運2次等；二是確定業(yè)務工作的量化標準，比如公交中途站站臺5米以內(nèi)的人行道、坡度大于4.0%的區(qū)域禁停共享單車，所有公廁按照“一人一廁”或以上標準配備廁管人員；三是設定精細管理量化考核指標，比如完成70%以上主次干道的整治任務。指標或標準設計得越復雜，涉及的內(nèi)容越具體，量化程度越高，往往也意味著對應的任務在整個目標體系中是更為重要的。

除了由相關(guān)部門統(tǒng)一制定或匯總精細化管理標準以外，還有的城市是以職能部門或特定任務目標為核心，以項目的形式引導各個部門主動制定相關(guān)管理標準或任務規(guī)范等，以保證標準體系的任務明確、重點突出，提高指標制定的針對性、科學性和有效性。例如《杭州市城市管理精細化推進工作2017年度工作要點》將杭州市精細化管理職能分為市容環(huán)衛(wèi)、市政管理、河道管理、公用事業(yè)、固廢處置、亮燈管理、智慧城管、信訪投訴、執(zhí)法管理九大板塊，然后由各直屬單位牽頭，委機關(guān)處室配合，編制管理樹狀圖和管理流程圖，形成最小管理單元，其中包括將公用事業(yè)分類為供水管理、瓶裝液化氣管理、管道燃氣管理、節(jié)水管理和公共自行業(yè)布點管理。(14)資料來源于《杭州市城市管理精細化推進工作2017年度工作要點》。這樣不僅提高了量化指標的專業(yè)水平，也有利于后續(xù)考核和評估緊密銜接，從側(cè)面反映了城市精細化管理整體設計的系統(tǒng)性。

精細化管理尤其是體現(xiàn)在精細化的考核體系及其分項指標上。圍繞城市精細化管理的相關(guān)工作，各城市管理部門形成了高度標準化和定量化的考核體系，比如江蘇省宿遷市市場監(jiān)督管理局制定了“5+1”精準化監(jiān)管精細化考核細則，對監(jiān)管效能、案件量考核、案件質(zhì)考核和創(chuàng)先創(chuàng)優(yōu)考核等，都設定了量化的指標體系，為各項工作都設計了考核細則，對應有具體的分值標準，包括加分和扣分等，比如“證照聯(lián)動監(jiān)管系統(tǒng)一周內(nèi)有二次不登錄的扣1分”和“牽頭工作被上級通報批評的，有一次扣1分”等。當然，細致的考核標準是為了開展公平合理的評估，也是為了督促和引導業(yè)務工作的開展。

六、城市精細化管理的組織落實

城市是有機生命體，有著復雜的運行規(guī)律，需要滿懷敬畏之心，予以精心呵護。從價值理念到操作方法，從管理標準到愿景目標，精細化管理代表了現(xiàn)代城市管理的趨勢和方向。各地城市探索推進精細化管理，形成了諸多具有代表性的重要案例，比如上海市“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合整治、成都市的背街小巷治理和南京市城市精細化建設管理十項行動方案以及各地城市實施的“美麗家園”項目。這些典型的實踐案例生動表明了城市精細化管理是如何取得成效的，也顯示了各具地方特色的精細化管理的實踐形態(tài)。具體而言，城市精細化管理的組織落實主要包括主要單位牽頭、任務分配、相關(guān)單位配合和實施時限要求等要素。

精細化管理的牽頭單位通常分為兩個層次：一是頂層設計層面上的精細化管理的牽頭單位，其中主要是省(市或區(qū))級的政府或城市政府，也有部分包括了同級別的黨委，但黨委在里面主要是牽頭聯(lián)合發(fā)文，為精細化管理的規(guī)范性文件“背書”，很少參與具體的實施工作；二是操作實施層面的精細化管理的牽頭單位，負責規(guī)劃設計、制定標準、組織實施和縱橫協(xié)調(diào)，通常是住房與城鄉(xiāng)建設委(局)、綜合行政執(zhí)法局、城管執(zhí)法局和文明辦等。操作層面的牽頭單位有的時候是一個，有的時候有多個。順理成章的，既然有牽頭單位，那么就有配合單位和責任單位，前者通常是黨和政府的相關(guān)職能部門，后者通常是城市各區(qū)或各街道以及各社區(qū)等，各地的做法或稱呼也都不一樣。

任務分解通常對應上述的重點任務及分工，大多詳細列舉了年度性或階段性重點任務，明確了工作范圍、任務要求、完成目標以及完成時限等。以安徽省精細化管理的任務分解表為例，“實施城市污水處理提質(zhì)增效三年行動，三年改造全省城市污水管網(wǎng) 2600 公里以上”和“建成省級智慧城管平臺，加快推進市、縣數(shù)字城管平臺智慧化升級改造”等是重要工作任務，牽頭責任單位是省住房城鄉(xiāng)建設廳和各市人民政府，配合單位是省發(fā)展改革委、省自然資源廳和省交通運輸廳，時限要求是2020年12月底之前完成。這里具體的任務目標分解并不詳細，對不同地方政府和職能單位的職責要求也不具體，時限要求只有截止日期，沒有具體的完成日期和實施步驟。

相對而言，各地城市街鎮(zhèn)層面精細化管理的組織落實比較具體和詳細，以上海市浦東區(qū)康橋鎮(zhèn)加強城市管理精細化工作2018年重點工作任務為例，其中組織落實包括重點任務、主要實施內(nèi)容、具體要求、本鎮(zhèn)具體任務、牽頭領導和責任部門等內(nèi)容，比如重點任務“深入推進生活垃圾、建筑垃圾等各類垃圾的綜合治理”，主要實施內(nèi)容是“推進生活垃圾分類減量”，具體要求是“創(chuàng)建達標小區(qū)數(shù)為鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)小區(qū)總數(shù)的40%、強制垃圾分類單位數(shù)為鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)單位總數(shù)40%；建立再生資源回收點(16個)”，責任部門是城運辦。這也意味著，即使是量化的任務或指標，較高的政府層級也只能進行粗線條的和總體性的描述，具體則需要基層政府及其職能部門去落實，因而也給基層政府及其職能部門留下了自主變通的空間。

總之，伴隨著城市的快速發(fā)展，城市管理必須要與時俱進。精細化管理是城市管理轉(zhuǎn)型升級的必然要求，也是城市健康和可持續(xù)發(fā)展的重要保障。作為當前中國城市治理現(xiàn)代化的重要命題，精細化管理絕不只是要求多點細心和認真而已，而是城市管理體系及其實踐網(wǎng)絡的系統(tǒng)性重構(gòu)。從粗放式管理邁向精細化管理是一項系統(tǒng)工程，不只是出臺個行動方案或增加些量化指標這么簡單，而是必須要系統(tǒng)謀劃、科學組織和精心實施。精細化管理內(nèi)在地要求精細化運作，而只有精細化的運作才能實現(xiàn)精細化管理。立足于各地城市精細化管理的文本和實踐，文章系統(tǒng)歸納和梳理精細化管理精細化運作的過程及其機制，增進了對于城市精細化管理框架、脈絡以及細節(jié)的理解。當然，由于精細化運作的能力和水平各有不同，各地城市精細化管理的效率和效能是不同的，城市管理轉(zhuǎn)型升級的程度也是不一樣的。這些都是未來跟蹤研究需要繼續(xù)探討的問題。