魏伊慧

(中國政法大學，北京 100088)

2018年3月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)在第十三屆全國人大第一次會議表決通過，標志著我國監(jiān)察制度在立法上的正式確立。監(jiān)察體系整合了分散的反腐敗資源和力量，成為“權力在陽光下運行”的重要制度保障。由于監(jiān)察機關負有職務犯罪之調查職責，對職務犯罪案件的移送審查起訴必然涉及與刑事訴訟法的銜接問題。對此，《監(jiān)察法》已作出部分規(guī)定，如訊問、詢問、搜查等調查措施與刑事訴訟法中的偵查手段相類似，對以非法方法收集的證據應當依法予以排除等，在一定程度上緩解了調查階段向審查起訴階段的過渡空白。同年修訂的《刑事訴訟法》也從刑事訴訟的角度出發(fā)，就刑事訴訟法與監(jiān)察法的一些飽受討論的基礎銜接問題，作出了基本的回應與調整。再結合前后國家監(jiān)察委員會出臺的規(guī)范文件以及最新的司法解釋等，刑事訴訟法與監(jiān)察法的銜接機制逐漸成型。

然而，上述刑事訴訟法與監(jiān)察法的銜接機制總體而言是單向的，即刑事訴訟法對監(jiān)察法的被動銜接。對于監(jiān)察機關而言，刑事訴訟法難以給予其強有力的制約，權力監(jiān)督機制的籠統(tǒng)規(guī)定缺乏實操性，監(jiān)督渠道也較為狹窄，一些銜接機制的規(guī)定空白更助長了這一點。2021年5月17日，中央紀委與國家監(jiān)委網站發(fā)布了《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例(征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)，不僅在“總則”部分明確規(guī)定監(jiān)察機關應當在職務犯罪案件的管轄、證據審查等方面加強與法院、檢察機關的協(xié)調配合，在監(jiān)察程序部分也作出了具體的協(xié)調規(guī)定；而且，《條例》進一步充實了關于監(jiān)察機關權力監(jiān)督機制的規(guī)定，在一定程度上回應了兩法銜接的“單向”爭議問題?；诖耍疚脑谛淘V法與監(jiān)察法銜接規(guī)范呈單向性的基礎之上，論述《條例》之于兩法雙向銜接機制完善的意義，以及兩法雙向銜接機制未來的前進方向。

一、刑訴法與監(jiān)察法銜接機制規(guī)范的概要分析

(一)偵查機關與監(jiān)察機關管轄界限的明確與處理

2018年4月，中央紀委、國家監(jiān)委印發(fā)了《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》(以下簡稱《管轄規(guī)定》)，詳細列舉了國家監(jiān)察委員會所管轄的六大類88個職務犯罪案件罪名?；诖?，刑事訴訟法不僅對偵查機關與監(jiān)察機關管轄的界限進行明確，并對基于此界限產生的管轄互涉問題進行了釋明。

1.公安、檢察機關管轄案件范圍的對應調整

延續(xù)了《管轄規(guī)定》第21條第1款之規(guī)定，《刑事訴訟法》第19條第2款明確了檢察機關具有部分自偵權力。其中，“檢察機關可以對司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪立案偵查”。2018年11月，最高檢《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《檢察偵查規(guī)定》)明確該類犯罪具體包括非法拘禁、非法搜查等14項罪名(1)最高人民檢察院《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規(guī)定》第1條規(guī)定：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)司法工作人員涉嫌利用職權實施的下列侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪案件，可以立案偵查：1.非法拘禁罪(刑法第二百三十八條)(非司法工作人員除外)；2.非法搜查罪(刑法第二百四十五條)(非司法工作人員除外)；3.刑訊逼供罪(刑法第二百四十七條)；4.暴力取證罪(刑法第二百四十七條)；5.虐待被監(jiān)管人罪(刑法第二百四十八條)；6.濫用職權罪(刑法第三百九十七條)(非司法工作人員濫用職權侵犯公民權利、損害司法公正的情形除外)；7.玩忽職守罪(刑法第三百九十七條)(非司法工作人員玩忽職守侵犯公民權利、損害司法公正的情形除外)；8.徇私枉法罪(刑法第三百九十九條第一款)；9.民事、行政枉法裁判罪(刑法第三百九十九條第二款)；10.執(zhí)行判決、裁定失職罪(刑法第三百九十九條第三款)；11.執(zhí)行判決、裁定濫用職權罪(刑法第三百九十九條第三款)；12.私放在押人員罪(刑法第四百條第一款)；13.失職致使在押人員脫逃罪(刑法第四百條第二款)；14.徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪(刑法第四百零一條)”。。檢察機關并非必然，而是在其訴訟活動監(jiān)督中、管轄更為適宜的情況下對此類案件進行立案偵查。“檢察機關對國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件可以立案偵查”是對2012年《刑事訴訟法》第18條“機動偵查權”的保留(2)參見朱孝清：《修改后刑訴法與監(jiān)察法的銜接》，載《法治研究》2019年第1期，第11頁。。至此，檢察機關不再對貪污賄賂等犯罪具有強制管轄權，而是對特定刑事案件具有“適宜”管轄權。同樣，《公安機關辦理刑事案件程序規(guī)定》(以下簡稱《公安機關規(guī)定》)第14條相應對公安機關所管轄案件的范圍進行了修改，即公安機關不再對監(jiān)察機關管轄的職務犯罪案件、檢察機關管轄的犯罪案件進行立案偵查。

2.公安、檢察機關對管轄互涉問題的處理

對于管轄互涉的案件，《監(jiān)察法》第34條規(guī)定：“被調查人既涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監(jiān)察機關為主調查，其他機關予以協(xié)助”。雖然《刑事訴訟法》并未對此作銜接規(guī)定，《檢察偵查規(guī)定》第3條詳細規(guī)定了檢察機關的“溝通”原則，即發(fā)現(xiàn)案件同時涉嫌監(jiān)察機關管轄的職務犯罪線索時及時與同級監(jiān)察機關溝通；一般應當由監(jiān)察機關為主調查，檢察機關予以協(xié)助；溝通情況及時上報；對于分別管轄的案件，偵查(調查)終結前，與監(jiān)察機關加強溝通，統(tǒng)一對全案審查起訴。相較于檢察機關對管轄互涉案件的處理，《公安機關規(guī)定》新增了第29條，雖然也提出了“公安機關應當及時與同級監(jiān)察機關協(xié)商”，由于缺乏協(xié)商的具體規(guī)定，實踐中一般仍應當由監(jiān)察機關為主進行調查，公安機關予以協(xié)助。

(二)檢察機關對監(jiān)察機關移送案件的審查起訴

求刑權必然為調查權所包含在內，監(jiān)察機關對職務犯罪進行調查的最終目的即為將事實清楚、證據確實充分的案件移送檢察機關審查起訴。因此，檢察機關如何對監(jiān)察機關移送的案件進行審查起訴，一直是理論與實務界討論的焦點?！侗O(jiān)察法草案二審稿》刪去了“關于檢察機關作出證據不足不起訴、法定不起訴時應征求監(jiān)察機關意見”的表述，將檢察機關不起訴的情形限定于刑事訴訟法所規(guī)定的不起訴情形范圍之內。《監(jiān)察法》第47條延續(xù)了該規(guī)定，并對審查起訴階段的強制措施、證明標準、補充偵查與調查事項進行了明確。但是，既然監(jiān)察機關移送的案件已經進入審查起訴階段，則應受刑事訴訟法之調整，而不能以《監(jiān)察法》為依據。根據刑事訴訟法及相關規(guī)范文件，檢察機關審查起訴監(jiān)察機關移送案件的銜接規(guī)定主要包括以下四個方面。

1.檢察機關的提前介入機制

2018年4月，國家監(jiān)委和最高檢聯(lián)合制定下發(fā)了《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)，其第12條至15條規(guī)定了最高檢提前介入國家監(jiān)察委員會辦理案件的機制。由于僅限于最高級別層面，提前介入機制是否具有普適性，《刑事訴訟法》并未予以明確。在2019年1月的發(fā)布會上，張軍檢察長擴展了檢察機關可以提前介入的案件范圍，明確對于有些監(jiān)察機關工作人員犯罪的案件，檢察機關應監(jiān)委的要求，可以提前介入，了解情況(3)參見《國新辦舉行2019年首場新聞發(fā)布會 最高檢領導就內設機構改革答記者問》，載最高人民檢察院網站，https://www.spp.gov.cn/tt/201901/t20190103_404282.shtml，最后訪問時間：2020年9月22日。。最高檢頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱最高檢《規(guī)則》)第256條亦規(guī)定：“經監(jiān)察機關商請，人民檢察院可以派員介入監(jiān)察機關辦理的職務犯罪案件”。雖然只是籠統(tǒng)作出規(guī)定，并沒詳細說明檢察機關的提前介入準則，但出于實務需要，提前介入機制并未擱置不用。相反，各地監(jiān)察機關商請檢察機關提前介入其辦案活動的現(xiàn)象在不斷增加，提前介入工作已經成為檢察機關一項新的工作實踐(4)參見郭竹梅：《完善程序機制，做好提前介入工作——檢察機關提前介入監(jiān)察委員會辦理職務犯罪案件需重點把握的七個方面》，載《檢察日報》2020年2月16日，第3版。，提前介入機制的運作在實踐中不斷得到完善與檢驗。

2.留置措施的初步銜接機制

作為所有調查手段中唯一涉及人身自由的措施，雖然留置的證據條件、社會危險性條件與刑事訴訟法中的逮捕相類似，但明顯在罪責條件、批準程序與適用期限方面存在差別，不能與逮捕進行直接轉化適用。對于這一問題，《銜接辦法》第18條第1款關于國家監(jiān)委正式移送起訴10日前通知之規(guī)定，以及第22條“留置措施自被采取強制措施之時自動解除”“一般應當予以逮捕”之規(guī)定，確立了最高級別層面留置措施與刑事強制措施的銜接機制，為《刑事訴訟法》的修改提供了參考。后者第170條第2款規(guī)定的先行拘留、10日內作出強制措施決定、不計入審查起訴期限的銜接模式較為科學，留置并非直接轉化為逮捕，而是由檢察機關先行拘留后，在嚴格限制的期限內進行審查，再獨立作出是否采取、采取何種強制措施的決定(5)參見陳光中，肖沛權：《刑事訴訟法修正草案:完善刑事訴訟制度的新成就和新期待》，載《中國刑事法雜志》2018年第3期，第5頁。。最高檢《規(guī)則》第142至146條進一步規(guī)定了留置措施與強制措施的銜接細則。如檢察機關對犯罪嫌疑人的先行拘留應當“及時”，在公安機關執(zhí)行拘留、逮捕后24小時以內通知家屬等。根據原有規(guī)定，檢察機關應當自收到移送起訴案卷材料之日起3日以內告知犯罪嫌疑人有權委托辯護人。為了便于辯護律師及時介入案件以及先行拘留的人身強制性，最高檢《規(guī)則》規(guī)定，檢察機關應當在公安機關對已被留置的犯罪嫌疑人執(zhí)行拘留時告知其有權委托辯護人。

3.審查案件與補充偵查、調查的基本銜接規(guī)定

《刑事訴訟法》第170條第1款基本延續(xù)了《監(jiān)察法》第47條第3款有關補充調查、偵查之規(guī)定，雖然未明確補充調查的期限與次數(shù)，但基于前文“依照本法和監(jiān)察法的有關規(guī)定進行審查”的規(guī)定，并不會構成兩法的銜接障礙。在此之前，《銜接辦法》第37至43條已對檢察機關退回補充調查、自行偵查的情形與程序作出了具體規(guī)定，明確要求被指定的檢察院認為具有特定情形(6)《銜接辦法》第40條規(guī)定：“被指定的人民檢察院經審查，認為本案定罪量刑的基本犯罪事實已經查清，但具有下列情形之一的，經報最高人民檢察院批準，并同時通報國家監(jiān)察委員會后，可以自行補充偵查：(一)證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內容中主要情節(jié)一致，個別情節(jié)不一致且不影響定罪量刑的；(二)書證、物證等證據材料需要補充鑒定的；(三)其他由被指定的人民檢察院查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實的情形”。，經報最高檢批準，并同時通報國家監(jiān)委會后，才可以自行補充偵查。這一做法是一貫的，在《監(jiān)察法》《刑事訴訟法》與最高檢《規(guī)則》“必要時自行補充偵查”的規(guī)定中均得到了體現(xiàn)，均是基于偵查與調查的便利、集中之考量。

最高檢《規(guī)則》對檢察機關審查監(jiān)察機關移送案件的規(guī)定進一步具象化。一方面，許多程序參照了檢察機關審查公安機關移送案件的規(guī)定，如對需要鑒定而未鑒定的某些專門性問題，需要復驗、復查的勘驗、檢查，應當要求監(jiān)察機關進行鑒定；對實物證據存在疑問的，可以要求調查人員提供獲取、制作的有關情況；對應當排除的非法證據，應當依法排除，同時可以要求監(jiān)察機關另行指派調查人員重新取證等等。另一方面，《規(guī)則》也對一些實踐具體操作問題進行了回應。對于被采取強制措施的犯罪嫌疑人，退回補充調查時是否需要一并退回監(jiān)察機關處理的問題，檢察機關將退回補充調查情況通知強制措施執(zhí)行機關即可，并對監(jiān)察機關的訊問需求予以配合；對于監(jiān)察機關收集的言詞證據是否需要轉化適用的問題，《規(guī)則》也明確，監(jiān)察機關依照法律規(guī)定收集的證人證言、被調查人供述和辯解在刑事訴訟中可以作為證據使用，這與《監(jiān)察法》第33條中證據適用、審判中心、非法證據排除的規(guī)定是相銜接的。

4.特殊不起訴的銜接規(guī)定

2016年兩高三部《關于在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》(以下簡稱《辦法》)第9條與第13條第1款(7)《辦法》第9條規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益，需要撤銷案件的，辦理案件的公安機關應當層報公安部，由公安部提請最高人民檢察院批準”。第13條第1款規(guī)定：“犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌犯罪的事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經最高人民檢察院批準，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項提起公訴”。規(guī)定了特殊情形的撤銷案件與不起訴?！侗O(jiān)察法》對上述規(guī)定的內核予以吸收，在被調查人主動認罪認罰的前提之下，第31條將“具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益”作為監(jiān)察機關提出從寬處罰建議的并行情形之一。這與上述撤銷案件與不起訴的兩個條件基本保持一致，“主動認罪認罰”相比“自愿如實供述涉嫌犯罪的事實”，多了一項“認罰”的內容(8)關于監(jiān)察機關是否擁有“從寬處罰建議權”以及如何行使該權力的討論，可參見詹建紅：《認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中的適用困境及其化解》，載《四川大學學報(哲學社會科學版)》2019年第2期，第23頁以下。。

《刑事訴訟法》新增第182條“特殊不起訴”這一條文，不僅延續(xù)了《辦法》第9條、第13條的內容，也銜接了《監(jiān)察法》第45條之規(guī)定。根據《監(jiān)察法》第45條，監(jiān)察機關撤銷案件僅限于沒有證據或證據不足的情況，對于認罪認罰的被調查人也僅能提出“從寬處罰建議”，而非經批準后的對案件做撤銷處理。在參考監(jiān)察機關提出的“從寬處罰建議”基礎之上，檢察機關可依據《刑事訴訟法》對犯罪嫌疑人作出不起訴的決定，或對涉嫌數(shù)罪中的一項或者多項罪名不起訴。這樣一來，最高檢可以確保特殊不起訴適用標準的全國統(tǒng)一性，從更高的站位、更寬的視野、更大的格局對此類案件作嚴格把關、審慎處理，從而防止對特別不起訴規(guī)定的濫用(9)參見董坤：《認罪認罰從寬中的特殊不起訴》，載《法學研究》2019年第6期，第181頁。。

二、刑訴法與監(jiān)察法銜接機制的單向問題

《刑事訴訟法》修改前后的規(guī)范性文件、司法解釋確實將刑事訴訟與監(jiān)察調查的銜接作為重點修改內容，在一定程度上回應了過去理論與實務中的熱點問題，應當予以肯定。然而，刑事訴訟法的修改更多地“為銜接而銜接”，忽視了刑事訴訟活動的整體架構，并未涉及刑事訴訟活動對調查活動的要求與完善，因而遺漏了一些關鍵問題。

此次刑事訴訟法修改所確立的刑事訴訟法與監(jiān)察法銜接機制，明顯是單向性的，暴露出了監(jiān)、檢、法關系不平衡的問題。拋開基于人權保障原則與程序設計的質疑，《監(jiān)察法》的一些規(guī)定在制定之初便受到了一些批評，原因在于這些條文有僭越刑事訴訟法的嫌疑。例如《監(jiān)察法》第33條“監(jiān)察機關依照本法規(guī)定收集的物證、書證、證人證言、被調查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用”之規(guī)定，對檢察機關對案件的獨立審查權構成了侵蝕。相比于《刑事訴訟法》第54條將行政機關在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的實物證據在刑事訴訟中作為證據使用，《監(jiān)察法》第33條將言詞證據納入了直接轉化適用的范圍之內?！缎淌略V訟法》并未對此采納規(guī)則進行更正，最高檢《規(guī)則》更是明確支持了《監(jiān)察法》中的做法，并在法律文件中加以規(guī)定。類似的例子還有一些，如檢察機關是否能夠對監(jiān)察機關行使立案監(jiān)督權，《刑事訴訟法》沒有提及，最高檢《規(guī)則》更隨之回避。再如檢察機關管轄的范圍問題，依目前規(guī)定來看，調查人員不屬于司法工作人員，這就意味著應當由監(jiān)察機關管轄調查人員利用職權侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪。雖然依托于強大的自我約束能力，監(jiān)察機關“自己監(jiān)督自己”同樣可以發(fā)揮積極效果，但畢竟對權力制約的良性發(fā)展不利。諸如此類，這些隱形銜接(10)“隱形銜接”的說法參見王敏遠：《刑事訴訟法修改重點問題探討》，載《法治研究》2019年第2期，第8頁。問題明顯暴露了監(jiān)察機關與檢察機關權力不平衡的問題。

這種單向銜接問題對于法院也是如此，突出表現(xiàn)為調查人員的出庭問題。在此前S省監(jiān)察委員會進行的國家監(jiān)察體制改革試點中，S省委政法委牽頭制定的文件規(guī)定，人民法院對被告人及其辯護人提出監(jiān)委辦案人員出庭作證的請求，可以不予支持(11)《【監(jiān)察體制改革試點進行時】深化制度創(chuàng)新，貫通紀法銜接關鍵環(huán)節(jié)》，載中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會網站，http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201801/t20180102_160594.html.最后訪問時間：2020年10月11日。。雖然是否通知調查人員出庭仍取決于法院本身，但這一規(guī)定至少可以說明監(jiān)察委員會的態(tài)度，即對其調查人員的出庭作證持消極態(tài)度。在規(guī)范層面，《刑事訴訟法》未曾提及法院可以為了解證據收集合法性和調查經過通知調查人員出庭作證，但根據最高法《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第249與251條，基于查清案件事實、調查核實證據的目的，法院可依控辯雙方申請或依職權通知調查人員出庭。最高檢《規(guī)則》第410條第1款也明確提到了調查人員出庭作證，即審判人員認為需要對庭前非法證據進行法庭調查的，公訴人可以通過提請法庭通知調查人員、偵查人員或者其他人員出庭說明情況的方式，對證據收集的合法性加以證明。但是，這僅是法院、檢察院層面要求調查人員出庭作證的規(guī)定，結合此前監(jiān)察機關的消極態(tài)度，通過要求調查人員出庭來制約監(jiān)察機關權力的機制并不能有效發(fā)揮作用，需要后續(xù)銜接規(guī)定予以明確。

三、刑訴法與監(jiān)察法銜接機制的雙向完善路徑——兼論《監(jiān)察法實施條例(征求意見稿)》

雖然刑事訴訟與監(jiān)察法銜接機制的單向困境已經存在，但并非不可破解，可以通過明確銜接細節(jié)問題，落實檢察機關的法律監(jiān)督機關地位，在“以審判為中心”訴訟理念指導下實現(xiàn)對監(jiān)察機關調查工作的雙向銜接，建構與完善司法機關對監(jiān)察機關權力的外部監(jiān)督機制，從而實現(xiàn)刑事訴訟法與監(jiān)察法之間的良性、雙向銜接機制。中央紀委與國家監(jiān)委網站于近日發(fā)布的《條例》對上述內容有所規(guī)定，這是兩法銜接的一大重要變化。監(jiān)察機關開始重視與檢察機關、人民法院的協(xié)調與配合，并在證據搜集、審查、非法證據排除方面基本與刑事訴訟法保持一致，體現(xiàn)了刑事訴訟法對監(jiān)察調查活動的要求。重要的是，《條例》在通過強化內部監(jiān)督推進監(jiān)察機關“客觀性”建設的同時，細化了關于外部監(jiān)督機制的有關規(guī)定，使得《監(jiān)察法》第七章的條文更具可落實性。以下，本文擬結合《條例》的相關規(guī)定，探討兩法雙向銜接的現(xiàn)狀及完善路徑。

(一)銜接細節(jié)問題更應明確

規(guī)定的粗糙與空白是助長單向銜接機制形成的基礎因素。總體來看，相較于《刑事訴訟法》中稍顯簡陋的銜接機制，盡管最高檢《規(guī)則》進行了更為細致的規(guī)定，使得刑事訴訟活動對監(jiān)察調查活動銜接得更為順暢，但也有一些細節(jié)問題未曾涉獵。例如，無論是過錯歸責(12)參見王青斌：《論監(jiān)察賠償制度的構建》，載《政法論壇》2019年第3期，第164頁。，亦是違法歸責與結果歸責相結合(13)參見張紅：《監(jiān)察賠償論要》，載《行政法學研究》2018年第6期，第67頁。，違反規(guī)定采取留置措施都必須被列入監(jiān)察賠償?shù)姆秶?。但是，如若檢察機關批準對被留置的犯罪嫌疑人執(zhí)行逮捕，由于刑事賠償與監(jiān)察賠償不在同一范疇內，是否需要同時由兩個機關賠償就沒有明確規(guī)定。另外，雖然檢察機關對被留置的犯罪嫌疑人先行拘留遵循了刑事訴訟法律規(guī)定，不屬于刑事賠償范圍，但一旦留置違法，對長達10日的先行拘留不予賠償便會招致非議。上述問題雖然目前并不會影響刑事訴訟活動的實質進行，但刑事訴訟法關于這些情況規(guī)定的缺失極易造成操作空白，使得監(jiān)察機關缺乏程序指引，從而與刑事訴訟標準產生偏差。

具體于認罪認罰從寬案件，由于《監(jiān)察法》第31條中規(guī)定的認罪認罰與此前試點中的認罪認罰存在很大區(qū)別，前者除認罪認罰外，還需要具備四種情形之一，監(jiān)察機關方才可以在移送檢察機關時提出從寬處罰的建議(14)《監(jiān)察法》第31條規(guī)定：“涉嫌職務犯罪的被調查人主動認罪認罰，有下列情形之一的，監(jiān)察機關經領導人員集體研究，并報上一級監(jiān)察機關批準，可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議：(一)自動投案，真誠悔罪悔過的；(二)積極配合調查工作，如實供述監(jiān)察機關還未掌握的違法犯罪行為；(三)積極退贓，減少損失的；(四)具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的”。。而且，刑事訴訟程序與調查程序對于“認罪”的認識是不同的，前者在要求犯罪嫌疑人、被告人認罪的同時，還要求其認識到自身行為已經觸犯《刑法》規(guī)定并應承擔相應的刑事責任，即對犯罪屬性的認可；而后者則對是否包含對犯罪屬性的認可模糊不清(15)參見林藝芳，張云霄：《監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接視角下認罪認罰從寬的制度整合》，載《甘肅社會科學》2020年第2期，第38頁。。《刑事訴訟法》的修改雖然吸收了認罪認罰從寬試點的成果，卻回避了檢察機關對監(jiān)察機關移送的認罪認罰案件如何處理的問題。如此，就極可能出現(xiàn)調查階段中，監(jiān)察機關并未認定犯罪嫌疑人構成認罪認罰；審查起訴階段，卻因符合條件相對寬松的認罪認罰，檢察機關在認定其構成認罪之后，而與其進行量刑協(xié)商的現(xiàn)象。如若檢察機關按照監(jiān)察機關的處理結果，對明顯符合《刑事訴訟法》中認罪認罰條件的犯罪嫌疑人不予啟動認罪認罰從寬程序，便可能有侵害犯罪嫌疑人合法訴訟權利之嫌。此處的銜接空白，對刑事訴訟活動的合法進行關系甚大，需要兩法及時予以調整。

《條例》第280條明確將“錯誤留置”列入國家賠償?shù)姆秶畠?，但僅限于“采取留置措施后決定撤銷案件的”情形，這意味著即使留置不滿足《監(jiān)察法》第22條之規(guī)定，只要確有證據證明被調查人存在職務違法犯罪行為并做出分流處置，被調查人便不得就此提出國家賠償。雖然這一規(guī)定既未完全涵蓋留置違法的情形，也不涉及不起訴或判決宣告無罪后是否可以提出國家賠償?shù)膯栴}，但就《監(jiān)察法》第67條的規(guī)定而言，將錯誤留置明確列入國家賠償?shù)姆秶畠?，是對被調查人合法權益的重要救濟方式。關于認罪認罰從寬制度的銜接問題，《條例》的關鍵變化在于將認罪認罰情況與提出從寬處罰建議相分離?！稐l例》第219條第2款規(guī)定，監(jiān)察機關對不符合提出從寬處罰建議但認罪認罰的被調查人，應當在《起訴意見書》中寫明自愿認罪認罰的情況。這一規(guī)定區(qū)分了監(jiān)察機關的從寬處罰建議書與檢察機關的量刑建議書，給予了檢察機關對不符合調查階段認罪認罰從寬條件的被調查人做出從寬處理的空間。但從另一方面來看，對于職務犯罪案件，監(jiān)察機關并未有實體裁量權，如果犯罪事實清楚，證據確實、充分，應當移送檢察機關審查起訴，此時監(jiān)察機關作出的從寬處罰建議書是否能夠對檢察機關產生實際約束力，仍然有待進一步探討。此外，《條例》就一些細節(jié)問題作出了規(guī)定，較為典型的如管轄問題，由于《監(jiān)察法》規(guī)定，被調查人既涉嫌職務違法犯罪又涉嫌其他違法犯罪的，一般應當由監(jiān)察機關為主調查，《條例》便將此處的“主調查”義務明確為“承擔組織協(xié)調職責，協(xié)調調查和偵查工作進度、協(xié)商重要調查和偵查措施使用等重要事項”；再如關于監(jiān)察機關提請檢察機關向法院申請沒收違法所得，將擬適用缺席審判程序的案件移送檢察機關審查起訴的具體操作問題，《條例》也作出了具體回應。

(二)落實檢察機關的法律監(jiān)督機關地位

《憲法》第134條規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”；第140條規(guī)定，“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律”。最高檢《規(guī)則》第十三章“刑事訴訟法律監(jiān)督”亦落實了檢察機關對偵查活動、審判活動以及刑事判決、裁定等的監(jiān)督職責。監(jiān)察機關對職務犯罪的調查活動雖然依照《監(jiān)察法》進行，但調查終結后仍需移送檢察機關審查起訴，由檢察機關依照《刑事訴訟法》的規(guī)定做出相應處理。由此，《監(jiān)察法》第4條規(guī)定：“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約”。前文所述的“檢察機關提前介入機制”“留置措施初步銜接機制”與“審查案件與補充偵查、調查的總體銜接規(guī)定”均體現(xiàn)了檢察機關對監(jiān)察機關調查活動的配合。然而，從刑事訴訟法的相關修改上看，雖然“配合充足”，檢察機關對監(jiān)察機關的外部監(jiān)督仍然較為缺失，監(jiān)察機關基本仍處于“確無制約”的困境。

關于如何落實檢察機關對監(jiān)察機關的外部監(jiān)督，本文認為，關鍵在于避免監(jiān)察機關陷入將監(jiān)督者與被監(jiān)督者合為一體，即“自查自監(jiān)”的怪圈。這應當包括兩個方面的內容。第一，由監(jiān)察機關自身對監(jiān)察員的職務犯罪行為進行調查難以避免濫權行為，應當由檢察機關立案偵查，而目前“司法機關工作人員”的管轄范圍并未涵蓋監(jiān)察人員；第二，檢察機關的法律監(jiān)督應當滲透在多個方面，并具有實際震懾力。由于監(jiān)察調查活動的相對封閉性，使得檢察機關無法如同監(jiān)督偵查活動一般，通過駐場檢察、審查逮捕、受理訴訟參與人控告等方式及時對偵查違法活動提出糾正意見。由此，就目前而言，檢察機關提前介入機制可以在監(jiān)督調查活動合法性上發(fā)揮重要作用。檢察機關提前介入機制不僅是一種溝通聯(lián)絡機制，也是其發(fā)揮引導、監(jiān)督、制約效用的重要機制，其可以通過自身證據運用優(yōu)勢、法律專業(yè)素養(yǎng)以及訴訟經驗來引導、參與監(jiān)察機關的證據收集、事實認定、法律適用等環(huán)節(jié)，從而體現(xiàn)對監(jiān)察調查活動的監(jiān)督與制約。(16)參見虞潯：《職務犯罪案件中監(jiān)檢銜接的主要障礙及其疏解》，載《政治與法律》2021年第2期，第152頁；左衛(wèi)民，唐清宇：《制約模式：兩機關的關系模式思考》，載《現(xiàn)代法學》2018年第4期，第26頁。同時，雖然有學者提出，由于檢察機關不能直接參與案件的調查活動和決策活動，其提前介入后提出的書面意見建議對監(jiān)察機關沒有強制約束力，但是，與其向偵查機關提出糾正意見的效力相一致，其糾正意見應當作為監(jiān)察機關的重要參考，這是形成合法、合理、有效監(jiān)察調查活動范式所不可或缺的要素。除此之外，對于提前介入時未曾發(fā)現(xiàn)、審查起訴過程中發(fā)現(xiàn)的調查違法行為，檢察機關也應按照刑事訴訟法的規(guī)定進行處理。尤其是對于監(jiān)察機關使用非法方法收集到的證據，應當依法予以排除；如果證據不足、不符合起訴條件，應當獨立作出不起訴決定，不受監(jiān)察機關意見的強制約束。

《條例》雖然沒有對上述檢察機關的監(jiān)督方式作出規(guī)定，但是《條例》在避免“自查自監(jiān)”上仍做出了系列努力，值得肯定。首先，《條例》對監(jiān)察內部的監(jiān)督機制做出了較大程度的完善：在機構設置上，設立雙層監(jiān)督機制，由監(jiān)督檢查部門負責日常監(jiān)督檢查和對涉嫌一般違法問題線索的處置，涉嫌嚴重職務違法和職務犯罪問題線索的初步核實和立案調查由調查部門負責；在此基礎上，對前兩部門的監(jiān)督檢查、調查工作的監(jiān)督管理由案件監(jiān)督管理部門負責。在監(jiān)督方式上，《條例》主要將其分為對關鍵環(huán)節(jié)的經常性監(jiān)督檢查、對監(jiān)察人員執(zhí)行職務和遵紀守法情況的監(jiān)督與定期檢查調查錄音錄像、談話筆錄、涉案財物登記材料等。上述監(jiān)督從橫向、縱向兩個維度，體現(xiàn)了監(jiān)察機關力圖實現(xiàn)有力、全面約束自身的決心。在外部監(jiān)督的細節(jié)問題上，《條例》也對照《監(jiān)察法》之規(guī)定進行了相應完善，例如為了落實社會監(jiān)督與輿論監(jiān)督，檢察機關應當通過互聯(lián)網政務媒體等途徑向社會“及時準確”公開監(jiān)察法規(guī)、依法公開的案件調查信息與檢舉控告信息等；在監(jiān)察人員的回避事項上，《條例》規(guī)定了監(jiān)察對象、檢舉人及其他有關人員的回避申請形式既可以是口頭，也可以是書面，并且區(qū)分了監(jiān)察機關主要負責人與其他監(jiān)察人員的回避決定主體。

(三)“以審判為中心”下的調查雙向銜接

黨的十八屆四中全會提出，推進以審判為中心的訴訟制度改革，需要確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗，保證庭審在事實查明、證據認定、訴權保障與公正裁判中的決定作用。雖然監(jiān)察機關的調查活動不受刑事訴訟法調整，但這并不意味著監(jiān)察法不需要銜接刑事訴訟法的相關規(guī)定。將涉嫌職務犯罪的案件移送檢察機關審查起訴作為監(jiān)察機關分流案件的重要方式之一，如不將以審判為中心的要求往前推移，勢必會造成監(jiān)察調查活動與刑事訴訟活動的銜接不暢。而且，就本質而言，以審判為中心本來就是為了扭轉訴訟重心前移，解決公檢法流水作業(yè)式審判的弊端。如果不將以審判為中心作為原則對監(jiān)察調查活動予以規(guī)制，難保同樣會出現(xiàn)審查起訴和后續(xù)審判活動形式化的問題。因此，監(jiān)察機關辦理案件時更需銜接刑事訴訟法的相關規(guī)定，嚴格參照法院審理案件的標準，積極推進以審判為中心的訴訟制度改革。對此，《監(jiān)察法》中已有部分展現(xiàn)，其第33條第2款“監(jiān)察證據應與刑事審判證據的要求和標準相一致”的規(guī)定，便較為典型地體現(xiàn)了“以審判為中心”對監(jiān)察調查活動的要求。

關于如何推進以審判為中心的訴訟制度改革，學者們提出了諸多建設性意見，但大體來看，基本圍繞著夯實偵查基礎工作，保障審判權的獨立行使，完善辯護制度與證人出庭制度，保障犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權利以及貫徹非法證據排除規(guī)則而展開(17)陳光中指出，從我國當前司法實踐的問題出發(fā),，推進以審判為中心的訴訟制度改革，需要保證司法機關依法獨立行使職權、完善辯護制度、證人出庭制度與保證偵查、審查起訴的質量。參見陳光中，步洋洋：《審判中心與相關訴訟制度改革初探》，載《政法論壇》2015年第2期，第123-128頁。沈德詠指出，審判中心改革的近景目標及舉措包括夯實偵查基礎工作、改革提起公訴制度、實現(xiàn)庭審實質化、重視辯解辯護意見、健全非法證據排除制度、貫徹疑罪從無原則等。參見沈德詠：《論以審判為中心的訴訟制度改革》，載《中國法學》2015年第3期，第9-19頁。。鑒于此，監(jiān)察法對審判證據要求和標準相一致的規(guī)定，對證據鏈相互印證、完整穩(wěn)定的要求以及對調查措施的程序規(guī)定，可以較為有效地夯實調查基礎工作。而且，監(jiān)察法關于對訊問、搜查、查封、扣押等重要取證工作的全程錄音錄像要求，更是超越了刑事訴訟法的相關規(guī)定。但是，我們也應當清醒地認識到，這些規(guī)定在“以審判為中心”的大背景下仍然稍顯單薄。例如，前文中提及的監(jiān)察機關作為證人出庭作證實踐消極、規(guī)范缺失的問題，便十分不利于庭審實質化的推進。另外，雖然監(jiān)察法規(guī)定嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據，但落實于“不得作為案件處置的依據”的程序制裁，卻僅限于以非法方法收集的證據。更為重要的是，監(jiān)察調查活動中的律師介入問題，至今未能得到回應，更在一定程度上阻礙了被調查人對其合法權益的保障。除此之外，還有監(jiān)察法中作出不起訴決定的檢察機關層級與刑事訴訟法中規(guī)定不一致的問題，以及對證明被調查人存在違法犯罪行為的證據不足做如何處理的問題，均在一定程度上反映出監(jiān)察法銜接刑事訴訟法機制的不完善，顯然未能完全體現(xiàn)以審判為中心的相關要求。

《條例》明顯反映了以審判為中心對監(jiān)察調查活動的要求。在調查人員、鑒定人出庭層面，《條例》第229條規(guī)定，對于法院要求有關調查人員就證據收集合法性問題出庭說明情況的意見，監(jiān)察機關應當根據工作需要予以配合；一些案件的調查過程可能會涉及鑒定問題，如果法庭依法決定鑒定人需要出庭作證，監(jiān)察機關應當予以協(xié)調。在證據的審查、判斷層面，《條例》明確規(guī)定了刑事證據審查的“孤證不能定案”規(guī)則，即只有被調查人陳述或者供述，沒有其他證據的，不能認定案件事實；對于監(jiān)察機關移送檢察機關審查起訴需要滿足的“事實清楚，證據確實充分”的證明標準，《條例》對此進行了釋義，與刑事訴訟法保持了一致。在非法證據排除問題上，《條例》對應當排除的非法證據的范圍進行了明確：吸收了兩院三部《關于辦理刑事案件嚴格排除非法證據若干問題的規(guī)定》關于“暴力”“威脅”含義的規(guī)定，并將非法限制人身自由列入非法方法的范圍之內；同時《條例》亦對非法物證、書證的排除作出了規(guī)定，仍與刑事訴訟法的規(guī)定一致，此前《監(jiān)察法》并未涉及這一問題。最后，在證據的調取層面上，對于檢察院、法院調取同步錄音錄像的要求，監(jiān)察機關經審批依法予以提供。上述內容雖然很多系刑事訴訟法及司法解釋的原文，但規(guī)定在《條例》之中很大程度上體現(xiàn)了刑事審判活動對監(jiān)察調查活動的制約作用。對職務犯罪案件的調查活動需要經得起刑事審判的檢驗，反過來，刑事審判的順利進行也需要監(jiān)察機關的積極配合。實踐中如若遭遇調取證據難、調查人員出庭作證難的問題，審判活動的效果必然要大打折扣。

四、結語

隨著《憲法》的修正與《監(jiān)察法》的出臺，監(jiān)察機關實現(xiàn)了對所有公職人員的監(jiān)察全覆蓋，承擔著深入開展反腐敗工作、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務。刑事訴訟法修改以及相應的司法解釋、行政規(guī)章等規(guī)范性文件的制定，基本掃平了此前刑事訴訟法與監(jiān)察法銜接的規(guī)范障礙，為職務犯罪案件的全面、高效、公正查處提供了程序保障。但是，兩法的銜接應為雙向的、全面的銜接，當前的銜接機制更多表現(xiàn)為刑事訴訟法的回應?！稐l例》雖然在一定程度上體現(xiàn)了對監(jiān)察機關與檢察機關、法院間協(xié)調與配合的重視，在證據的審查方面作出了與刑事訴訟法相一致的規(guī)定，并在不斷強化內部監(jiān)督的同時，細化了關于外部監(jiān)督的規(guī)定，但是《條例》所作出的回應仍然是不充分的。兩法的銜接機制不僅需要加強更多的細節(jié)性，更為重要的是，檢察機關、審判機關對監(jiān)察機關權力的監(jiān)督與制約不能隱而不談，檢察機關的法律監(jiān)督職責應當在監(jiān)察調查活動中得到全面實現(xiàn)，以審判為中心的原則也應在其中得到更為徹底的貫徹。