張倩（青海民族大學(xué)）

高校內(nèi)部控制是通過制度設(shè)計、措施保障和執(zhí)行實施，應(yīng)對高校經(jīng)濟活動中的風(fēng)險防范和管控需求而建立的一套適應(yīng)自身發(fā)展的內(nèi)部控制體系，直接或間接實現(xiàn)高校高質(zhì)量發(fā)展。通過高校內(nèi)部控制制度的實施保證高校經(jīng)濟活動合法合規(guī)，保證高校財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗；提升高校自身的管理水平和風(fēng)險防范能力。

一、高校內(nèi)部控制制度存在的問題

內(nèi)部控制是一種動態(tài)管理行為，受主觀和客觀因素及外部環(huán)境的影響 。隨著高等教育體制改革的深入，高校內(nèi)控制度已不能完全滿足新時期多渠道籌資辦學(xué)的需求，主要暴露出以下問題。

1.內(nèi)控制度不健全。高校的資金來源渠道單一，主要依靠學(xué)生學(xué)費、財政返還安排的日常經(jīng)費以及國家財政為促進高校發(fā)展撥付的專項資金，以至于高校財務(wù)部門對財務(wù)風(fēng)險的認識過于局限，在管理過程中缺乏科學(xué)性，這阻礙了高校的健康穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

2.缺乏內(nèi)控意識。高校領(lǐng)導(dǎo)的管理往往傾向于學(xué)校教學(xué)和科研，對財務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境不夠重視，或認為財務(wù)管理就是日常的票據(jù)審核、資金核算、報表數(shù)據(jù)等，對財務(wù)管理規(guī)章制度建設(shè)、執(zhí)行等重視程度不夠。有些領(lǐng)導(dǎo)缺乏財務(wù)知識，對國家的財經(jīng)法規(guī)掌握不到位，在管理過程中對內(nèi)控制度的剛性認識不夠，致使財務(wù)部門在執(zhí)行相關(guān)制度時，無法做到堅決、有理、有力。

3.制度制定不科學(xué)。在制定相關(guān)制度時調(diào)研不夠，制度之間存在銜接漏洞或缺乏聯(lián)動性，使高校在開展經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動時難以有據(jù)可依，或依據(jù)之間相沖突。再者，部分高校財務(wù)內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，雖然有內(nèi)部控制的相關(guān)制度，但不夠細化，也沒有針對性，沒能因地制宜制定出符合自身實際情況的制度，更沒有根據(jù)學(xué)校具體情況，進行適時修訂，導(dǎo)致有關(guān)管理辦法不科學(xué)、不合理，操作性不強。同時，部分高校沒能針對過去的經(jīng)濟事項進行再分析，在面對會計準(zhǔn)則變化、社會經(jīng)濟環(huán)境變化時不能及時調(diào)整現(xiàn)有的制度，還會造成“棘輪效應(yīng)”。

4.內(nèi)部審計作用不明顯。據(jù)Q省內(nèi)部審計統(tǒng)計調(diào)查，該省共調(diào)查了4518個單位，設(shè)置獨立內(nèi)部審計機構(gòu)的單位僅有88個，僅占1.95%，也就是說內(nèi)部審計基礎(chǔ)薄弱。再者，財務(wù)人員風(fēng)險意識淡薄，缺乏風(fēng)險識別、風(fēng)險控制能力，財務(wù)人員的工作中心往往是票據(jù)的基礎(chǔ)審核以及數(shù)據(jù)錄入，沒進行深層面的考慮，更是缺乏前瞻性和預(yù)測性。對外部審計出來的問題不夠重視，也沒及時進行制度修改、完善和補充。

5.結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理。隨著時代的發(fā)展高校硬實力在逐步完善，但軟實力仍然是阻礙高校發(fā)展的絆腳石。高校人員結(jié)構(gòu)不合理，老財務(wù)人員面臨退休，已再無拼搏的動力和心思，處于職業(yè)倦怠期的老財務(wù)人員不能夠全身心地進行工作，高校事業(yè)編制有限，老人不退新人不進，好的工作方法和經(jīng)驗無法“傳幫帶”，剛步入崗位的新職工缺乏經(jīng)驗，處理賬務(wù)時不能對風(fēng)險做出預(yù)判，對于財務(wù)發(fā)展缺乏職業(yè)敏感性。

二、高校財務(wù)內(nèi)部控制的風(fēng)險點

1.財務(wù)預(yù)算。高校財務(wù)預(yù)算編制時沒能將學(xué)校所有資金收入、支出納入預(yù)算，或者預(yù)算編制過程中沒有預(yù)算目標(biāo)，或有預(yù)算目標(biāo)但預(yù)算目標(biāo)不具有可行性，指向不明確，沒能細化量化預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算編制的不科學(xué)不利于預(yù)算執(zhí)行過程中的風(fēng)險控制，更為后期的預(yù)算績效考核埋下隱患。在預(yù)算執(zhí)行過程中由于用款計劃申報脫離預(yù)算績效目標(biāo)，導(dǎo)致資金支付過程審核不通過，影響執(zhí)行進度。部分高校對預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性認識不夠，存在有預(yù)算不執(zhí)行、超預(yù)算執(zhí)行和無預(yù)算執(zhí)行的風(fēng)險。調(diào)整指標(biāo)手續(xù)不完備，先調(diào)整預(yù)算后補辦手續(xù)，但在補辦審批手續(xù)時又不及時，增加了預(yù)算調(diào)整的風(fēng)險。缺乏科學(xué)合理的績效考評制度，高校還沒樹立績效理念，績效約束性不強，對績效考評結(jié)果也沒有合理運用。

2.固定資產(chǎn)。高校在建工程由于各種原因未能及時轉(zhuǎn)固，對于完工投入使用但沒有辦理相關(guān)手續(xù)的固定資產(chǎn)更沒有條件進行暫估入賬，后期的固定資產(chǎn)折舊也未能按規(guī)定進行計提，歸口管理部門未能及時督促相關(guān)部門對完工資產(chǎn)進行審計評估入賬。高校資產(chǎn)管理部門的管理僅局限于資產(chǎn)登記，未能建立資產(chǎn)日常管理制度，缺乏定期盤點、賬實核對的機制。

3.資產(chǎn)采購。一些高校將大額項目化整為零，規(guī)避采購，形成了自主采購的風(fēng)險。某些高校為了達成年初的績效目標(biāo)，對于一些采購項目缺乏調(diào)研，論證不充分，采購方案不科學(xué)、不合理，導(dǎo)致采購設(shè)備使用效率低，造成資金浪費。

4.賬務(wù)報銷。財務(wù)人員對自己的定位依舊停留在核票員、數(shù)據(jù)錄入員的角色，對財務(wù)管理沒有足夠的重視，對賬務(wù)中的風(fēng)險預(yù)警沒有足夠的注意，如在學(xué)校審計部門自查過程中發(fā)現(xiàn)同一筆賬務(wù)重復(fù)報銷（電子票據(jù)多次打印），并沒有相應(yīng)的懲處措施，也沒有相應(yīng)的堵漏舉措。報賬人提供的票據(jù)信息質(zhì)量不高、不規(guī)范、邏輯不連貫、事由不清晰，往往依據(jù)報賬人的說明來體現(xiàn)，賬務(wù)材料中會有大量的情況說明。

財務(wù)制度彈性大，而又無匹配的、科學(xué)的補漏制度，給報賬人套取資金留了可趁之機，如有些高校報專家咨詢費，稅務(wù)會計核完稅，稽核會計根據(jù)報賬人的墊支說明入賬，財務(wù)處將資金打至報賬人賬戶，整個流程似乎沒有任何問題，但發(fā)放表中的專家并未收到過此筆墊支的專家咨詢費，最終提供咨詢的專家在稅務(wù)清算時被扣除了一筆稅款，隨后這位專家去稅務(wù)部門核實，此類問題才引起了重視。這也體現(xiàn)了財務(wù)監(jiān)督不到位、制度執(zhí)行不剛性的風(fēng)險。

5.機構(gòu)設(shè)置。行政事業(yè)單位內(nèi)部工作人員思想觀念與專業(yè)能力較為單一，缺乏敏銳的風(fēng)險洞察力，導(dǎo)致內(nèi)部管控體系在落實中效果極為低下。財務(wù)人員專業(yè)知識單一，不懂計算機方面的知識，對于高校普遍使用的“天才軟件”的掌握僅限于賬務(wù)錄入，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)查詢，沒能對其他模塊進行合理利用。缺失財務(wù)內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位輪崗制度，對于不具備輪崗條件的崗位未建立專項審計機制。再者，高校財務(wù)內(nèi)部控制在運作和執(zhí)行中存在問題，大多數(shù)高校沒有設(shè)置內(nèi)部審計部門，即使設(shè)置了內(nèi)部審計部門，審計部門往往與紀檢處聯(lián)合辦公，或由財務(wù)部門人員兼職，獨立性差，沒有起到指導(dǎo)監(jiān)督作用。

三、對策建議

高校應(yīng)進一步加強財務(wù)內(nèi)部控制制度的建設(shè)研究，這有助于提升國家資金的使用效益。執(zhí)行高校健全的財務(wù)內(nèi)部控制制度，也可以避免貪污腐敗滋生，糾正不良風(fēng)氣；規(guī)范高校資金使用，助力教育事業(yè)的健康發(fā)展；加強績效考核與監(jiān)督，能夠顯著提高事業(yè)單位管理的目標(biāo)。實現(xiàn)財務(wù)管理的精細化和科學(xué)化，進而推動單位高效穩(wěn)健運轉(zhuǎn)，確保管理信息、財務(wù)信息和財務(wù)記錄的完整可靠，相關(guān)部門明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)、梳理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的風(fēng)險點，有針對性地選擇風(fēng)險應(yīng)對策略。

1.明確業(yè)務(wù)和事項的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，資金歸口管理，權(quán)責(zé)對等，實行誰簽字誰負責(zé)。財務(wù)工作中要進一步注重審計規(guī)范要求，加強日常內(nèi)部審計監(jiān)督，教學(xué)單位行政主要負責(zé)人、職能部門主要負責(zé)人、各級各類項目負責(zé)人應(yīng)按要求嚴格履行審批職責(zé)，對經(jīng)費的安全和使用效益負責(zé)。規(guī)范經(jīng)費支出審批權(quán)限與程序，各部門實行分級審批制，不同金額不同類別的資金支付應(yīng)以具體情況實行聯(lián)簽審批，嚴格遵照各項審批要求。雖然高校服務(wù)提倡“放管服”，但高校發(fā)展風(fēng)險不可放之任之，審批流程可以優(yōu)化但相應(yīng)的職責(zé)權(quán)不能簡化。各單位經(jīng)費負責(zé)人應(yīng)該認真履行主體責(zé)任，提高規(guī)范意識。

2.預(yù)算編制要改變理念，由以前的給單位一定的資金額度，單位根據(jù)資金額度實施項目的被動預(yù)算，向單位需要做什么事情、有什么樣的項目、需要多少資金支持的觀念轉(zhuǎn)變。預(yù)算編制要科學(xué)、合理，遵循先?；尽⒘苛箜椖康脑瓌t，改變基本資金不足、項目資金年年結(jié)余的尷尬情形。高校預(yù)算管理引入績效理念，預(yù)算投入的同時重視預(yù)算產(chǎn)出，將績效目標(biāo)、績效跟蹤、績效評價及結(jié)果運用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過程，以提高資金配置效率和效益。在預(yù)算績效管理中必須遵循目標(biāo)管理原則、績效導(dǎo)向原則（關(guān)鍵看產(chǎn)出）、責(zé)任追究原則（以便后續(xù)改進）、信息公開原則，誰申請資金、誰設(shè)定目標(biāo)。預(yù)算管理應(yīng)貫穿單位經(jīng)濟活動全過程，建立和實施一套科學(xué)可行的內(nèi)部控制制度體系，實施全面績效評價，強化考核機制，做到資金支出必問效，無效必問責(zé)。在推進資金使用進度的同時，注重目標(biāo)實現(xiàn)的效率，在雙監(jiān)控的前提下，注重績效考核結(jié)果的運用，如是否可以考慮對沒能高效達成績效目標(biāo)的高校消減次年資金預(yù)算。

3.認真執(zhí)行校務(wù)公開以及處務(wù)公開制度，從源頭上堵塞漏洞，規(guī)范管理行為。根據(jù)職責(zé)分工和所授權(quán)限“誰主管、誰審批、誰負責(zé)”，審批人在授權(quán)范圍內(nèi)進行經(jīng)費審批，并承擔(dān)相應(yīng)審批責(zé)任。審批人對其歸口管理的經(jīng)費按權(quán)限進行分級審批，不得超出職責(zé)權(quán)限或越級審批，對于“三重一大”事項，實行集體審批制度。

4.注重提升高校管理人員、財務(wù)人員、預(yù)算人員及審計人員的職業(yè)素質(zhì)、職業(yè)道德，培養(yǎng)相關(guān)工作人員的內(nèi)部控制意識。加強財務(wù)人員及內(nèi)控關(guān)鍵環(huán)節(jié)人員的培訓(xùn)，促進工作人員對財務(wù)內(nèi)部控制關(guān)鍵點、流程的了解和認識。在單位大力宣傳財務(wù)內(nèi)控制度的重要性，提升內(nèi)控知識普及度，獲得更多人的理解和支持，使報銷人自覺遵守內(nèi)控流程相關(guān)規(guī)定。隨著社會的發(fā)展，相應(yīng)的制度也要適時調(diào)整，符合高校日益發(fā)展的需要。

5.嚴格執(zhí)行公務(wù)卡結(jié)算，不鼓勵個人墊支、借款。對于必須的借支，要發(fā)揮技術(shù)控制財務(wù)的管理方法，如可以在網(wǎng)報系統(tǒng)中設(shè)置借款條件，做到舊賬不清新賬不借。規(guī)范公務(wù)卡、國庫集中支付制度。在實際操作中，會有錯轉(zhuǎn)、誤轉(zhuǎn)資金，應(yīng)將錯轉(zhuǎn)、誤轉(zhuǎn)資金原路退回，不可轉(zhuǎn)向?qū)嵱匈Y金賬戶，實行公務(wù)卡結(jié)算，如果有退款，公務(wù)卡所有者應(yīng)將資金退還至財務(wù)部門，恢復(fù)額度。確保審批人簽名的規(guī)范性，必須采用公務(wù)卡及銀行轉(zhuǎn)賬等符合規(guī)定的支付方式，杜絕以現(xiàn)金形式發(fā)放勞務(wù)報酬。

本文作者從實際出發(fā)分析問題并提出相關(guān)舉措，希望文中提到的內(nèi)控風(fēng)險點能夠引起高校關(guān)注，以便高校能夠科學(xué)有效地使用預(yù)算資金，將資金發(fā)揮最大效能，進而推動高校健康持續(xù)發(fā)展。