祝衛(wèi)英

（云南省瀘水市林業(yè)和草原局，云南 瀘水 673199）

進(jìn)入到新的歷史發(fā)展階段，尤其是黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量水平顯著提高，傳統(tǒng)粗方型發(fā)展模式加快向集約型發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，整體層面的環(huán)境質(zhì)量得到了顯著改善，但是還存在著諸多問題和不足，局部惡化的情況依然存在，不利于全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念的踐行，也在一定程度上影響了人類社會的和諧發(fā)展。加快公益林建設(shè)，并持續(xù)推進(jìn)生態(tài)效益補(bǔ)償管理制度構(gòu)建已經(jīng)成為社會發(fā)展的基本趨勢，也是深化和推動新時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)鍵所在。大量的研究發(fā)現(xiàn)，借助公益林生態(tài)效益補(bǔ)償管理工作的扎實(shí)開展，可以更好地維護(hù)不同參與主體的基本權(quán)益，對生態(tài)環(huán)境的整體性改善發(fā)揮著重要作用，對推動各種自然環(huán)境問題的解決都有著深刻影響。

1.前言分析

在當(dāng)前我國森林資源組成結(jié)構(gòu)中，公益林是重要的組成部分，經(jīng)過各級政府的大力支持，大量的資源投入其中，公益林整體建設(shè)規(guī)模持續(xù)增多，極大促進(jìn)了公益林的現(xiàn)代化建設(shè)，在我國森林資源結(jié)構(gòu)當(dāng)中的占比不斷提高，不少地方甚至達(dá)到了40%以上。依托公益林建設(shè)，不僅有效增加了我國林業(yè)資源的實(shí)際儲備量，而且強(qiáng)化了人與自然環(huán)境的基本聯(lián)系，有助于推動各種自然環(huán)境問題的解決。同時(shí)，大量的研究發(fā)現(xiàn)，公益林表現(xiàn)出的生態(tài)效益非常高，在新時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)中扮演著重要角色。從不同層面提升公益林管理水平，可以更好地釋放公益林的基本潛力，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展都有著重要作用，可以顯著改善人們的生產(chǎn)生活環(huán)境。

在以往幾十年的發(fā)展建設(shè)當(dāng)中，由于粗放型發(fā)展理念的影響，我國原有的公益林受到了一定程度的影響，不少地方出現(xiàn)了公益林建設(shè)投入力度不夠或者各種形式的損壞現(xiàn)象，實(shí)際導(dǎo)致的自然環(huán)境問題比較多，為此公益林補(bǔ)償逐步成了新時(shí)期中國補(bǔ)償政策中的關(guān)鍵所在，通過對公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化和完善，可以更好地維護(hù)公益林參與主體的基本權(quán)益，可以更好地推動新時(shí)期公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)展，對于提升我國補(bǔ)償政策研究質(zhì)量水平都有著深刻影響。在全面建成小康社會即將到來之際，各個層面應(yīng)當(dāng)更加積極主動地融入公益林建設(shè)當(dāng)中，注重抓好公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新發(fā)展工作，從而更好地釋放公益林現(xiàn)代化發(fā)展的潛力，推動公益林高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)起來，這對于踐行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享理念都有著重要意義。

2.對公益林生態(tài)效益補(bǔ)償管理的實(shí)際意義

2.1 有助于推動我國現(xiàn)代林業(yè)的改革發(fā)展

在馬克思主義實(shí)事求是原則指導(dǎo)下，黨中央先后出臺了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》等系列文件，對指導(dǎo)新時(shí)期我國林業(yè)改革發(fā)展有著根本性的影響，凸顯了“生態(tài)建設(shè)的核心”基本地位，能夠更好地激發(fā)不同層面參與林業(yè)建設(shè)的主動性與積極性。通過實(shí)施公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，能夠加快推動公益林建設(shè)歷史層面上各種矛盾問題的解決，加快了我國邁進(jìn)有償應(yīng)用公益生態(tài)林的新階段步伐，可以更好地提升我國現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展建設(shè)質(zhì)量水平，對于現(xiàn)代林業(yè)踐行全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念也有著深刻意義。

2.2 能夠深化“人本理念”，增強(qiáng)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展內(nèi)生動力

在新的歷史發(fā)展環(huán)境下，整體層面對林業(yè)資源的需求顯著增多，林業(yè)資源的根本性、關(guān)鍵性及基礎(chǔ)性影響更加深刻地體現(xiàn)出來，林業(yè)市場呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的良好態(tài)勢，為了更好地推動林業(yè)事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)，就需要對林業(yè)經(jīng)濟(jì)參與主體的基本利益進(jìn)行有效維護(hù)。從中央層面上看，公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，是優(yōu)化與完善林業(yè)利益分配機(jī)制的一種良好嘗試，可以更好地激發(fā)經(jīng)營群體的參與主動性，對維護(hù)所有者的基本權(quán)益也發(fā)揮著重要作用，這對于加快“鄉(xiāng)村振興”等戰(zhàn)略實(shí)施也具有重要影響。同時(shí)，依托于公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的實(shí)施，可以更好地激發(fā)社會閑散資源融入公益林建設(shè)當(dāng)中，從而加快現(xiàn)代林業(yè)分類改革發(fā)展的步伐，從源頭上推動公益林建設(shè)當(dāng)中各種矛盾問題的解決，對我國林業(yè)建設(shè)更好地經(jīng)受歷史與實(shí)踐考驗(yàn)都有著長遠(yuǎn)意義。

3.當(dāng)前公益林生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)中存在的基本問題

在現(xiàn)代林業(yè)改革發(fā)展當(dāng)中，雖然我國各級政府圍繞著公益林生態(tài)效益補(bǔ)償進(jìn)行了各種形式的探索，也形成了一系列的創(chuàng)新成果，但是由于我國各地情況的復(fù)雜性、特殊性，在實(shí)際進(jìn)行公益林生態(tài)效益補(bǔ)償上還存在著諸多問題，主要體現(xiàn)在以下方面：

3.1 市場主體表現(xiàn)出的活力不夠

從20世紀(jì)90年代以來，我國經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展持續(xù)加快，政府與市場兩者之間的關(guān)系得到了進(jìn)一步優(yōu)化完善，彼此之間的責(zé)任劃分也更加明確，公益林生態(tài)效益補(bǔ)償市場化也符合時(shí)代社會發(fā)展的基本需要。圍繞著市場發(fā)展的基本需求，有必要將用于生態(tài)補(bǔ)償你的各種生態(tài)資源全方面納入市場化運(yùn)作平臺當(dāng)中，進(jìn)而更好地突出市場發(fā)展與市場調(diào)節(jié)的導(dǎo)向性作用，這樣可以讓市場層面的調(diào)節(jié)、市場領(lǐng)域的發(fā)展與生態(tài)補(bǔ)償激勵彼此之間的作用更好銜接起來。公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)氖袌龌?，可以引?dǎo)林業(yè)部門在市場層面上更好地進(jìn)行資源配置，更加凸顯市場價(jià)值規(guī)律的指導(dǎo)，中介管理機(jī)構(gòu)積極參與其中，市場化的補(bǔ)償形式，可以更好地激發(fā)不同層面參與主體的競爭意識，能夠?yàn)榱謽I(yè)發(fā)展提供更加多元與靈活的資金來源渠道，讓林業(yè)資源在整體層面上實(shí)現(xiàn)更加良好的配置，減少政府層面補(bǔ)償投入的壓力，對于現(xiàn)代林業(yè)補(bǔ)償效率的提升發(fā)揮著重要作用。在當(dāng)前推動公益林生態(tài)效益補(bǔ)償上，政府層面是絕對的主體，在實(shí)際的補(bǔ)償投入上占比最高，不僅在一定程度上增加了政府的負(fù)擔(dān)，而且還不能有效地滿足生態(tài)補(bǔ)償方面的基本需求。在公益林生態(tài)效益補(bǔ)償上，政府之所以居于補(bǔ)償?shù)闹黧w位置上，這是與公益林的公共產(chǎn)品屬性直接聯(lián)系在一起的，在參與公益林的建設(shè)及管護(hù)當(dāng)中，人們給予的重視程度明顯不夠，自然影響了補(bǔ)償主體的參與積極性，也限制了補(bǔ)償工作的多元化開展。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，公益林生態(tài)效益補(bǔ)償工作主要是由政府來組織，政府財(cái)政部門是補(bǔ)償資金的主要出資者，補(bǔ)償表現(xiàn)出的基本形式也較為有限，主要有國債、信貸等，受到這些補(bǔ)償模式的限制性影響，黨中央制定的“誰補(bǔ)償，誰受益”基本原則沒有得到很好地踐行，影響了公益林生態(tài)效益補(bǔ)償工作的高效開展，對現(xiàn)代林業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展形成了掣肘。

3.2 管理策略較為單一，采用管理方法較為滯后

公益林的管護(hù)，是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涵蓋了眾多的參與主體，實(shí)際的影響因素非常復(fù)雜，這也都增加了公益林管護(hù)的不確定性，影響了公益林發(fā)展建設(shè)的常態(tài)化、規(guī)范化。在當(dāng)前管護(hù)工作開展中，生態(tài)補(bǔ)償是核心性的影響因素。黨的十九大以來，國家對于公益林建設(shè)的重視程度顯著提高，先后出臺了一系列的鼓勵性政策措施，將公益林建設(shè)納入國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，進(jìn)而突出了公益林在社會發(fā)展當(dāng)中的地位及影響力。對公益林建設(shè)及實(shí)際管護(hù)等工作進(jìn)行了明確、細(xì)化，并綜合各地不同的自然環(huán)境特點(diǎn)等，制定了一系列有助于公益林開發(fā)及深層次利用的國家標(biāo)準(zhǔn)。受到國家集體林權(quán)制度改革的積極影響，基層一線林農(nóng)種植戶的實(shí)際收入顯著增多，我國不同區(qū)域空間中的公益林建設(shè)較以往有了很大發(fā)展，但是受到很多復(fù)雜因素的影響，我國現(xiàn)有的公益林管理體系在不少方面還存在著不足。尤其是中西部較為落后地區(qū)的公益林管理明顯不到位，選擇的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也明顯偏低,導(dǎo)致管理措施不夠健全的因素主要是公益林管理機(jī)制方面的問題，不同地區(qū)采用的管理機(jī)制及配套的制度都存在著不同，而且政府在公益林建設(shè)及管護(hù)工作開展中，職能劃分等不夠明確，彼此之間存在著各種形式的推諉扯皮。同時(shí)，我國基層一線人民群眾對于公益林的重要性認(rèn)識不夠，護(hù)林人員的專業(yè)技術(shù)水平有待提高，這些都影響了公益林管護(hù)工作的高質(zhì)量開展，導(dǎo)致一些地方存在著公益林被亂砍濫伐等現(xiàn)象，不利于公益林資源的保護(hù)。

4.新時(shí)期推動公益林生態(tài)效益補(bǔ)償管理實(shí)踐的保障性措施

4.1 注重與市場層面的對接，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償主體的多元化

公益林生態(tài)補(bǔ)償，不同于一般的項(xiàng)目補(bǔ)償，呈現(xiàn)出明顯的時(shí)間跨度大、涵蓋內(nèi)容復(fù)雜的特點(diǎn)，在整個補(bǔ)償過程中，需要先后投入大量的資源力量。在傳統(tǒng)的公益林生態(tài)效益補(bǔ)償制度中，政府層面發(fā)揮著絕對性的影響作用，在補(bǔ)償?shù)膶?shí)際落實(shí)上，主要是靠政府財(cái)政來負(fù)擔(dān)，這樣才能確保社會環(huán)境下不同類型資源分布的公平性進(jìn)行。但是，在實(shí)際落實(shí)當(dāng)中，如果單純地依靠政府力量，會顯著增加財(cái)政力量，也會影響補(bǔ)償?shù)男Ч?。為此，在穩(wěn)固政府財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，還需要多層面推動補(bǔ)償主體的多元化，讓補(bǔ)償來源渠道更加豐富多元，基本方式可以劃分為三種類型：征收環(huán)境稅、發(fā)售生態(tài)材料及政府贖買公益林。通過市場作用的有效發(fā)揮，尤其是在參與市場機(jī)制過程中，離不開政府層面的宏觀調(diào)控，還需要對補(bǔ)償資金的來源進(jìn)行全方位拓寬，從而將生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益及社會基本效益更好地銜接融合到一起。同時(shí)，對于補(bǔ)償資金要注重與實(shí)際情況結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資金的合理配置。除此之外，還需要將國家確定的“誰受益、誰補(bǔ)償”制度有效落到實(shí)處。

4.2 積極采取舉措，提升公益林生態(tài)效益補(bǔ)償管理基本水平

公益林建設(shè)，是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無論是建設(shè)還是管理都需要審計(jì)及林業(yè)等部門的全方位參與。實(shí)際的建設(shè)管理水平，與國家采取何種類型的政策有著直接性的聯(lián)系，不同類型社會主體的參與，都會對公益林生態(tài)效益補(bǔ)償管理構(gòu)成不同程度的影響。對公益林的實(shí)際管理工作，與生態(tài)補(bǔ)償工作都有著內(nèi)在的直接性聯(lián)系，不管是國家推進(jìn)生態(tài)建設(shè)還是強(qiáng)化生態(tài)安全工作，都需要扎實(shí)的公益林管理來支撐。在推動公益林建設(shè)管理上，需要重點(diǎn)做好以下幾個方面的工作：首先，圍繞公益林對相關(guān)責(zé)任進(jìn)行明確，將責(zé)任落實(shí)到具體的部門及工作人員身上，從而強(qiáng)化責(zé)任的導(dǎo)向作用，突出不同層面的參與積極性，一旦出現(xiàn)責(zé)任問題，可以及時(shí)進(jìn)行追究，有助于減少各種推諉扯皮等情況的出現(xiàn)；其次，對公益林的實(shí)際補(bǔ)償力度進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)基本需要，從改善和提升林戶生產(chǎn)生活角度切入，對現(xiàn)有的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提升，從而讓林戶等在其中發(fā)揮更大的作用，對于提高公益林建設(shè)及管護(hù)水平都有著重要作用；再次，要注重提升一線公益林管護(hù)人員的專業(yè)素質(zhì)，基于新時(shí)期公益林建設(shè)及管護(hù)的復(fù)雜性，林業(yè)部門需要加大對基層一線管護(hù)人員的教育培訓(xùn)，將公益林進(jìn)行不同類型的分類，突出實(shí)際的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)要求，確保對管理技術(shù)操作進(jìn)行指導(dǎo)，從而推動管護(hù)工作的精準(zhǔn)有效開展，提高管護(hù)工作的實(shí)際成效。公益生態(tài)林補(bǔ)償問題的合理有效解決，需要社會各個層面的共同參與，只有各個主體立足實(shí)際，全身心地參與到其中，這樣才能確?？沙掷m(xù)發(fā)展理念的有效踐行，才能加快現(xiàn)代林業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)。公益林生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益的可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)采取多措并舉的方式來深化落實(shí)，注重與實(shí)際需要的結(jié)合，對公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動態(tài)化調(diào)整，逐步完善公益林生態(tài)補(bǔ)償方面的措施，從而為我國公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)提供有力的支撐與指導(dǎo)。

5.結(jié)束語

在全面深化改革的歷史背景下，我國森林事業(yè)的發(fā)展是一個重要組成部分，尤其是公益林的建設(shè)，可以非常好地滿足我國自然環(huán)境保護(hù)及現(xiàn)代林產(chǎn)工業(yè)發(fā)展的保障作用。大量的研究發(fā)現(xiàn)，公益林建設(shè)是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及了眾多的參與主體，基于現(xiàn)代化、規(guī)?；?、成效化公益林建設(shè)的基本目標(biāo)，需要突出抓好生態(tài)效益補(bǔ)償管理實(shí)踐保障措施，這樣才能更好地支持公益林的發(fā)展建設(shè)，才能讓各個層面更加積極地參與到公益林建設(shè)當(dāng)中去，對于維護(hù)不同層面的合法權(quán)益，理順不同層面的矛盾問題關(guān)系，切實(shí)營造和諧的公益林建設(shè)環(huán)境氛圍都有著重要影響，對我國踐行全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展理念也有著深遠(yuǎn)意義。