沈蒙淅

（廣東省廣州市規(guī)劃和自然資源局增城區(qū)分局，廣東 增城 511300）

自2000年以來(lái)，空間規(guī)劃及其管理部門(mén)之間的越位、缺位、錯(cuò)位等“碎片化”問(wèn)題頻現(xiàn)，圍繞空間規(guī)劃間的協(xié)調(diào)問(wèn)題成為我國(guó)規(guī)劃學(xué)界和管理學(xué)界研究的重要方向。受限于行政體制和規(guī)劃管控方式的不同，各類(lèi)空間規(guī)劃關(guān)注的重點(diǎn)、發(fā)展目標(biāo)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制方法和手段等都不盡相同，不僅導(dǎo)致空間資源在配置過(guò)程中出現(xiàn)不必要的浪費(fèi)；同時(shí)也帶來(lái)了行政管理部門(mén)之間職能交錯(cuò)、流程繁復(fù)、效能低下，地方與上級(jí)部門(mén)事權(quán)不清，平行跨部門(mén)間職能錯(cuò)亂，社會(huì)管理運(yùn)行成本過(guò)高的問(wèn)題。

2019年5月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》的出臺(tái),標(biāo)志著我國(guó)空間規(guī)劃改革正式進(jìn)入“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃新時(shí)代。在國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府體系中，區(qū)縣級(jí)政府作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的紐帶，是空間資源管理的基礎(chǔ)性單元，是國(guó)家行政權(quán)力承上啟下的重要環(huán)節(jié)。由于區(qū)縣級(jí)政府兼具編制并實(shí)施管理規(guī)劃的職能和維護(hù)廣大基層群眾利益的“雙重身份”，因此在規(guī)劃協(xié)調(diào)創(chuàng)新中區(qū)縣級(jí)政府擔(dān)負(fù)的任務(wù)最為之繁重。本文以新型規(guī)劃協(xié)調(diào)關(guān)系建立作為突破口，通過(guò)引入整體性治理理論，提出面向未來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的新型國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)方法，為相關(guān)區(qū)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃工作提供借鑒。

1.規(guī)劃“碎片化”表征和生成機(jī)理

據(jù)我國(guó)有關(guān)學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)政府頒布的諸多類(lèi)型的規(guī)劃中，至少有83項(xiàng)規(guī)劃得到相關(guān)法律法規(guī)的授權(quán),規(guī)劃裂解性造成社會(huì)資源浪費(fèi)。規(guī)劃之間的分立與相互矛盾，使得政府對(duì)城市空間管控不足，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)城市發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)籌考慮。多個(gè)規(guī)劃同時(shí)各自為政，直接造成部門(mén)審批依據(jù)存在矛盾，削弱了各自的嚴(yán)謹(jǐn)性和權(quán)威性。規(guī)劃協(xié)調(diào)“碎片化”的問(wèn)題根源主要在以下幾個(gè)方面：

第一，部門(mén)各自為政，產(chǎn)生信息孤島現(xiàn)象。城市空間的規(guī)劃管理涉及諸多政府組成部門(mén)。由于相關(guān)法律法規(guī)的不健全，對(duì)規(guī)劃管理組織的頂層設(shè)計(jì)缺乏整體性思維，導(dǎo)致在具體的規(guī)劃管理職能區(qū)別上可能分散在多個(gè)不同的政府成員部門(mén)。這些部門(mén)的關(guān)系通常是橫向平行化，各部門(mén)之間不僅是相互關(guān)聯(lián)、不可分割的，同時(shí)又具有相對(duì)獨(dú)立性。部門(mén)之間政出多門(mén)、條塊分割、功能碎片化、權(quán)利碎片化等問(wèn)題，導(dǎo)致對(duì)政府管理的信息和資源缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和管理。最終每個(gè)部門(mén)都擁有大量自身的信息和資源，甚至個(gè)別部門(mén)為了“尋租”而對(duì)信息資源等進(jìn)行壟斷，從而愈發(fā)出現(xiàn)政府部門(mén)間結(jié)構(gòu)分散、異構(gòu)存儲(chǔ)、局部應(yīng)用等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，當(dāng)前各類(lèi)規(guī)劃管理既是各自為政又是相互重疊，在職能互補(bǔ)的基礎(chǔ)上，一些重要的領(lǐng)域同時(shí)又存在雷同、排斥等現(xiàn)象，從而形成信息與資源的關(guān)系壁壘，成為資源有效利用的瓶頸之一，產(chǎn)生大量的孤島現(xiàn)象。落實(shí)到具體問(wèn)題上，不同部門(mén)往往有不同的管控要求，甚至出現(xiàn)“誰(shuí)都管”和“誰(shuí)都不管”的兩種極端的現(xiàn)象。在規(guī)劃領(lǐng)域，部門(mén)的責(zé)任界定沒(méi)有清晰的邊界，難以建立起有效的監(jiān)督檢查和責(zé)任追究機(jī)制，未能實(shí)現(xiàn)信息和資源的共享，使得規(guī)劃實(shí)施難以有效的協(xié)同。

第二，規(guī)劃技術(shù)差異，導(dǎo)致執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。長(zhǎng)期以來(lái)，各個(gè)規(guī)劃的編制規(guī)范彼此打架、零散、異構(gòu)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，缺乏將各環(huán)節(jié)有機(jī)地連接并為相互的協(xié)作提供技術(shù)準(zhǔn)則的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、體制和運(yùn)行機(jī)制，導(dǎo)致技術(shù)要求難協(xié)調(diào)，從而削弱了規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不一致、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)重復(fù)采集使得各個(gè)規(guī)劃的管控技術(shù)難以統(tǒng)一，信息系統(tǒng)建設(shè)長(zhǎng)期處于初始低級(jí)的狀態(tài)，信息和資源系統(tǒng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)技術(shù)上的互聯(lián)互通，形成跨部門(mén)技術(shù)壁壘。

第三，管控方式矛盾，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施不暢。不同的行政主管部門(mén)對(duì)于城市空間規(guī)劃管控手段存在明顯差異。例如：城市規(guī)劃管理部門(mén)綜合考慮的是城市整體布局和土地合理使用問(wèn)題，針對(duì)的是城市空間上總體的開(kāi)發(fā)布局；土地管理部門(mén)更多地考慮基本農(nóng)田保護(hù)和用地指標(biāo)的控制，控制的手段是通過(guò)計(jì)劃指標(biāo)下達(dá)的方式控制土地資源的供給；發(fā)展改革部門(mén)則是通過(guò)引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各類(lèi)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批進(jìn)行引導(dǎo)和干預(yù)，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)各方面相互協(xié)調(diào)的發(fā)展。

第四，制度規(guī)范缺失，導(dǎo)致協(xié)調(diào)的效率低下。雖然《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)不同規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)關(guān)系做出了原則性的要求，但也缺乏進(jìn)一步的配套機(jī)制安排。在當(dāng)前這種政策法規(guī)環(huán)境下，各級(jí)政府只能通過(guò)一些非常態(tài)化或非正式協(xié)調(diào)的組織模式來(lái)盡可能地規(guī)范規(guī)劃實(shí)施的組織協(xié)調(diào)，比如成立各種領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組、辦公室等，但這一行政模式大多為事件驅(qū)動(dòng)，在設(shè)置條件、運(yùn)作方式上具有一定的局限性，通用性不強(qiáng)，導(dǎo)致非正式協(xié)調(diào)成常態(tài)。規(guī)劃協(xié)調(diào)“碎片化”在限制業(yè)務(wù)協(xié)同處理的同時(shí)，會(huì)降低行政效率，同時(shí)導(dǎo)致規(guī)劃服務(wù)裂解效應(yīng)，這樣的行政服務(wù)既不方便企業(yè)和民眾辦事，也不利于行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。

第五，協(xié)調(diào)主體多元，導(dǎo)致協(xié)調(diào)媒介缺失。規(guī)劃間的協(xié)同實(shí)施工作涉及大量的利益協(xié)商和技術(shù)協(xié)調(diào)，這些工作通常需要通過(guò)討論、交流等方式，不斷地溝通協(xié)調(diào)，最終形成共識(shí)。由于涉及多個(gè)專(zhuān)業(yè)和政策領(lǐng)域，涉及術(shù)語(yǔ)體系和工作內(nèi)容十分龐雜，需要在各個(gè)規(guī)劃之間建立一套完整的技術(shù)溝通體系和協(xié)調(diào)對(duì)話平臺(tái)。

2.整體性治理理論內(nèi)涵及要求

20世紀(jì)90年代初以來(lái)，為解決官僚機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率低下、成本難度較大的問(wèn)題，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府相繼開(kāi)展了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的嘗試，試圖構(gòu)建一種新型的市場(chǎng)化公共行政組織的理想模型。雖然歷經(jīng)的時(shí)間不太長(zhǎng)，但是卻與當(dāng)前世界管理學(xué)發(fā)展趨勢(shì)和大眾訴求要求緊密結(jié)合，其理論內(nèi)涵和價(jià)值越來(lái)越多被公共管理學(xué)界和世界眾多國(guó)家政府接受。整體性治理理論發(fā)展經(jīng)過(guò)概念的提出、理論內(nèi)涵衍生和深化發(fā)展三個(gè)階段后，逐漸對(duì)公共組織的整合、碎片化、裂解性等棘手問(wèn)題有了更加深入而透徹的分析，理論體系也已經(jīng)逐漸趨于成熟。

一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家和先進(jìn)的學(xué)者們，將整體治理理論作為一種新型的理論范式和實(shí)踐模式，以期解決管理實(shí)踐中接連出現(xiàn)的公共服務(wù)的分散化現(xiàn)象。整體性治理是一種以最大限度符合公眾的實(shí)際需要為根本目的治理模式，它以相互協(xié)調(diào)和協(xié)同為目的，以促進(jìn)組織一體化發(fā)展和提高公眾參與為手段，保證政府組織運(yùn)行各個(gè)階段的完整性為核心，以提高政府組織的整體化水平，加強(qiáng)政府組織和第三方部門(mén)的分工合作、功能提升、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化等為主要內(nèi)容的治理方式。

整體治理理論本質(zhì)是利用整合的思路，以結(jié)果和公民利益為導(dǎo)向，主要表現(xiàn)是“綜合協(xié)調(diào)”和“跨界協(xié)作”，是行政管理治理理念的一種工具和解決方案。規(guī)劃領(lǐng)域的整體性治理既包括規(guī)劃行政體制改革，也包括規(guī)劃技術(shù)方面的改革。整體性治理強(qiáng)調(diào)相互信任、彼此的責(zé)任感等功能性要素。作為理性社會(huì)中重要的價(jià)值資源，良好的信任環(huán)境可以促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)擴(kuò)大和社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的持續(xù)改善，帶來(lái)社會(huì)整體性的長(zhǎng)久進(jìn)步。整體性治理在理念上突出表現(xiàn)規(guī)劃政策整體性和規(guī)劃管理公共責(zé)任的重要性。在組織結(jié)構(gòu)上，強(qiáng)調(diào)對(duì)政府規(guī)劃編制管理的組織架構(gòu)、價(jià)值，在不同層次不同部門(mén)和不同功能上的整合；在運(yùn)行機(jī)制上，倡導(dǎo)“誠(chéng)信服務(wù)”，消除規(guī)劃政策不透明等或難以協(xié)同的地方；在技術(shù)手段上，整體性治理所倡導(dǎo)的信息技術(shù)打破規(guī)劃的部門(mén)分割和行政分割，這無(wú)疑在我國(guó)為思考規(guī)劃和協(xié)調(diào)機(jī)制方面具有深遠(yuǎn)意義。整體性治理通過(guò)協(xié)調(diào)各類(lèi)社會(huì)關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)與合作，包括個(gè)體與個(gè)體之間，組織與組織之間，組織與個(gè)體之間，制定有效的“游戲規(guī)則”，以緩解多方利益沖突和矛盾，以促進(jìn)社會(huì)公共利益最大化之間。

3.整體性治理視角下的國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制

空間是政府治理的范圍、媒介和對(duì)象。國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類(lèi)開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。從對(duì)國(guó)土空間的整體管控角度看，通常一個(gè)城市對(duì)應(yīng)一個(gè)空間，只能有統(tǒng)一的空間規(guī)劃政策，國(guó)土空間規(guī)劃體現(xiàn)了一種以結(jié)果為導(dǎo)向。作為面向城市治理的區(qū)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前我國(guó)行政體制改革和國(guó)家治理體系改革的總體要求，尊重城市發(fā)展的客觀規(guī)律，運(yùn)用整體性思維將行政體制改革、規(guī)劃?rùn)C(jī)制創(chuàng)新、規(guī)劃業(yè)務(wù)流程再造、規(guī)劃管理方式創(chuàng)新等諸多環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

首先是技術(shù)融合，建立有序的規(guī)劃技術(shù)體系。規(guī)劃的主要工作是圍繞一定的目標(biāo)和原則，搞好各方面利益關(guān)系的綜合協(xié)調(diào)。目前，多部門(mén)相互合作且共同參與的規(guī)劃管理模式本身并不意味著就存在很大問(wèn)題，因?yàn)閷?zhuān)業(yè)技術(shù)分工有時(shí)候可以使得政府管理變得有效廉潔。但政府各類(lèi)行政管理行為必須建立在統(tǒng)一的戰(zhàn)略和目標(biāo)的前提下，以相互促進(jìn)和穩(wěn)定平衡的部門(mén)關(guān)系為支撐，配合良好的合作文化。國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建首先要解決政府規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)的統(tǒng)一。國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制的最終目的是“多規(guī)合一”，只有是建立共同價(jià)值觀上的規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制，才是解決當(dāng)前規(guī)劃矛盾的根本途徑。落實(shí)在規(guī)劃技術(shù)層面，在總結(jié)各種規(guī)章制度、規(guī)劃技術(shù)規(guī)定、規(guī)劃成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，制定具有統(tǒng)一性符合各類(lèi)規(guī)劃管理要求的技術(shù)規(guī)范，形成統(tǒng)一性的規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，全面指導(dǎo)今后規(guī)劃編制、修改、實(shí)施等的規(guī)劃全過(guò)程相關(guān)工作。

其次是職責(zé)整合，促進(jìn)規(guī)劃職能的綜合轉(zhuǎn)變。建構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制要配合完善建立權(quán)責(zé)清晰、層次分明的事權(quán)機(jī)制。一個(gè)空間，應(yīng)該對(duì)于一個(gè)或者一種規(guī)劃類(lèi)型。國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制的建立要解決城市空間規(guī)劃編制權(quán)的統(tǒng)一問(wèn)題，在統(tǒng)一的規(guī)劃編制權(quán)基礎(chǔ)上，再建立多部門(mén)分頭實(shí)施的部門(mén)規(guī)劃協(xié)作平臺(tái)。目前空間規(guī)劃改革已迫使政府規(guī)劃職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，相應(yīng)也帶來(lái)了政府職能的重構(gòu)和整合，解決規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)間權(quán)責(zé)碎片化和機(jī)構(gòu)組織內(nèi)部權(quán)責(zé)的分散化問(wèn)題，但要設(shè)法從源頭消除矛盾，需要經(jīng)歷一段較為崎嶇和漫長(zhǎng)的內(nèi)部博弈和溝通融合的改革過(guò)程。

另外，還應(yīng)建立統(tǒng)一的規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)部門(mén)或者機(jī)構(gòu)，通過(guò)規(guī)范化的行政協(xié)調(diào)和決策框架，解決各類(lèi)規(guī)劃協(xié)調(diào)中的技術(shù)咨詢和決策問(wèn)題。政府要適時(shí)地下放權(quán)力，減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。政府部門(mén)應(yīng)該管好該管的、放棄不該管的，在政府可為的范圍內(nèi)制定規(guī)劃。利用服務(wù)外包等市場(chǎng)手段，把一些規(guī)劃管理流程和業(yè)務(wù)權(quán)移交出去，以減小政府對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)管制的范圍、提高規(guī)劃管理運(yùn)行的效益。通過(guò)不斷地加強(qiáng)政府對(duì)規(guī)劃產(chǎn)品的供給，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的規(guī)劃服務(wù)，努力將政府打造成為服務(wù)型的政府。

第三是流程再造，完善配套的部門(mén)協(xié)調(diào)制度。規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)不斷強(qiáng)化規(guī)劃議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)地位，促進(jìn)政府規(guī)劃協(xié)調(diào)職責(zé)從無(wú)序走向統(tǒng)一、從局部走向整合。通過(guò)在專(zhuān)業(yè)技術(shù)部門(mén)與綜合工作部門(mén)間、專(zhuān)業(yè)部門(mén)與專(zhuān)業(yè)部門(mén)間搭建不斷反饋、層級(jí)對(duì)應(yīng)、業(yè)務(wù)貫通的溝通協(xié)調(diào)平臺(tái)，以達(dá)到政府各部門(mén)間“各司其職，協(xié)同工作”的目標(biāo)。通過(guò)流程的整合，促進(jìn)規(guī)劃的需求端即規(guī)劃審批層面的改革轉(zhuǎn)變。整合各類(lèi)規(guī)劃立項(xiàng)和建設(shè)項(xiàng)目審批流程，簡(jiǎn)化行政環(huán)節(jié)，提高政府行政效率和公共服務(wù)水平。建立一體化的建設(shè)項(xiàng)目審批與規(guī)劃用地管理的辦事規(guī)則，促進(jìn)規(guī)劃審批從“串聯(lián)審批”走向“并聯(lián)審批”。

第四是培育文化，搭建多元化的溝通氛圍環(huán)境。在規(guī)劃管理隊(duì)伍中宣傳共同的文化、培育共同的倫理精神和價(jià)值體系，是進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào)的前提條件。加強(qiáng)政府組織文化氛圍的營(yíng)造,運(yùn)用政府組織文化氛圍來(lái)塑造整體性人際關(guān)系、新的價(jià)值理念、充足的發(fā)展動(dòng)力與完善的內(nèi)部規(guī)范,使整體性政府組織形成足夠的凝聚力和向心力,推動(dòng)政府組織的整體性運(yùn)作與協(xié)調(diào)。

最后是信息共享，建立統(tǒng)一的信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)。推動(dòng)信息交換和共享是實(shí)現(xiàn)信息資源整合、協(xié)調(diào)辦公與提供便民信息服務(wù)的重要支撐。國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)應(yīng)以信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)為工作基礎(chǔ)，開(kāi)拓創(chuàng)新項(xiàng)目報(bào)審模式，再造審批流程，提高行政審批效能；依托信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，以城市治理、改革創(chuàng)新為動(dòng)力，逐步轉(zhuǎn)變政府職能和行政管理方式，進(jìn)一步使各級(jí)政府和部門(mén)在空間管理職能上的關(guān)系合理化，為規(guī)劃行政體制改革奠定基礎(chǔ)。依托信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，及時(shí)公開(kāi)及溝通信息，為政務(wù)公開(kāi)，轉(zhuǎn)變政府職能，提高科學(xué)決策奠定基礎(chǔ)。

4.結(jié)語(yǔ)

造成規(guī)劃“碎片化”的因素眾多，土地管理、城市規(guī)劃等技術(shù)型學(xué)科研究太過(guò)于強(qiáng)調(diào)規(guī)劃體系內(nèi)部自身的技術(shù)性要素及對(duì)接關(guān)系，往往忽視了造成規(guī)劃“碎片化”問(wèn)題在制度和組織上的根源。以公共管理學(xué)為代表的組織層面的研究，卻往往忽視了規(guī)劃作為一種公共政策具備一定的技術(shù)屬性。本文從整體性治理視角出發(fā)，得出規(guī)劃技術(shù)整合、組織重構(gòu)、流程再造、文化培育、信息支撐是國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵，將為我國(guó)的規(guī)劃改革提供更多的參考依據(jù)。由于整體性治理理論是專(zhuān)門(mén)針對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)反思、批判與回應(yīng)提出的新型治理模式，在最近十幾年間才得到國(guó)內(nèi)外政府的高度重視，理論還有待進(jìn)一步完善和驗(yàn)證。另外，對(duì)規(guī)劃“碎片化”的根源的研究有待進(jìn)一步完善，這也是今后要改進(jìn)的重要內(nèi)容之一。