■ 張曉燕 付曉 吳鋼

1.中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 北京 100085

2.中國科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院 北京 100048

3.中科院建筑設(shè)計研究院 北京 100086

0 前言

為健全生態(tài)環(huán)境損害評估制度，世界各國都經(jīng)歷了不斷摸索和逐步完善的過程，最為重要的是，各國國情以及面臨的生態(tài)環(huán)境形勢和主要生態(tài)環(huán)境問題是不同的，構(gòu)建符合自身國情的生態(tài)環(huán)境損害評估技術(shù)體系及生態(tài)損害賠償?shù)姆芍贫仁侵陵P(guān)重要的[1]。

與西方國家相比，我國建立與實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償制度較晚，1982年憲法的修訂提出保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，為制定和實(shí)施生態(tài)環(huán)境損害賠償法律法規(guī)提供了憲法依據(jù)?！董h(huán)境保護(hù)法》、《民法典》、《民法通則》、《物權(quán)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《刑法》、《民事訴訟法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》對破壞資源環(huán)境責(zé)任作出規(guī)定。水、大氣污染防治法和海洋環(huán)境保護(hù)法等專項(xiàng)法首先提出對生態(tài)環(huán)境損害做出賠償[2,3]。

特別是十八大以來，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)作為總抓手，來統(tǒng)籌推進(jìn)和全面布局[4]，并于試點(diǎn)后，2018年在全國推行《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，同年對國務(wù)院組成部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革[5,6]，《方案》的核心是落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任，并實(shí)現(xiàn)對受損生態(tài)環(huán)境的修復(fù)[7]。然而已經(jīng)存在的立法從原則性角度出發(fā)，沒有具體的要求，加之過于分散，各法律之間需要相互協(xié)調(diào)，整體的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律體系也需要不斷的健全和完善。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償過程中，一方面可以通過生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估量化生態(tài)環(huán)境受損數(shù)額和程度，另一方面，對受損生態(tài)環(huán)境恢復(fù)程度需要再次評估[8,9]。由于不同的生態(tài)系統(tǒng)具有不同的特征，生態(tài)環(huán)境損害類型也不同，給生態(tài)環(huán)境損害評估的規(guī)范化帶來難度。在生態(tài)環(huán)境損害賠償不同環(huán)節(jié)，需要生態(tài)環(huán)境損害評估結(jié)果作為政策和法規(guī)的執(zhí)行依據(jù)[10]。如何量化賠償，相應(yīng)的需要生態(tài)環(huán)境損害評估技術(shù)支撐，通過評估后已量化的損害需要運(yùn)用完備的生態(tài)環(huán)境損害賠償法律法規(guī)體系來保障實(shí)現(xiàn)。

本文以森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境損害賠償作為研究對象，生態(tài)環(huán)境損害評估技術(shù)與法律實(shí)施兩個方面為切入點(diǎn)，對森林生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系及法律法規(guī)實(shí)施進(jìn)展進(jìn)行總結(jié)，并以案例為紐帶，探討損害評估技術(shù)及法律實(shí)施在損害賠償中的運(yùn)用存在的問題。通過生態(tài)環(huán)境損害案例的審判結(jié)果，來剖析在案例審理過程中，對生態(tài)環(huán)境損害法律體系的健全性，并對生態(tài)環(huán)境損害評估技術(shù)支撐能力進(jìn)行分析，尋找不足之處，以達(dá)到完善和健全法律體系和評估制度的目的。通過本文的研究，一方面找出法律實(shí)施的漏洞，另一方面，也可以明確評估技術(shù)和方法應(yīng)在哪些方面有所突破，才可以在實(shí)踐中起到更好的支撐作用。

1 森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償現(xiàn)狀和進(jìn)展

1.1 森林生態(tài)系統(tǒng)損害鑒定評估體系內(nèi)容及現(xiàn)狀

森林生態(tài)系統(tǒng)是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體和重要資源，提供的總服務(wù)價值占總價值的46%[11]。森林生態(tài)系統(tǒng)由森林生物群落與其周圍環(huán)境構(gòu)成[12]，主要通過物質(zhì)循環(huán)和能量轉(zhuǎn)換過程來形成功能系統(tǒng)[13]。森林生態(tài)系統(tǒng)具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會多重價值，森林資源資產(chǎn)涵蓋森林資源全部元素某一時點(diǎn)的全部價值[14]?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、《2007年森林原則》等文件都是從全球可持續(xù)角度，提出對森林的協(xié)同治理[15]。

生態(tài)環(huán)境損害包含兩個層面，一個層面是環(huán)境要素和生物要素的不利改變，這種改變是建立在可觀察或可測量基礎(chǔ)之上的[16]，另一個層面指要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化[17]。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南總綱》[18]，森林生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估程序包括前期鑒定評估準(zhǔn)備工作以及現(xiàn)場的損害調(diào)查，在調(diào)查過程中對損害的時空范圍加以界定，在此基礎(chǔ)上將森林生態(tài)系統(tǒng)受損程度與損害基線加以比較，并進(jìn)行因果關(guān)系分析，在生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估報告中形成兩個層面的量化結(jié)果，分別是生態(tài)環(huán)境損害的實(shí)物量化和價值量化，并對后期恢復(fù)效果也要進(jìn)行評估[19]。

森林生態(tài)系統(tǒng)損害包括人為因素和自然因素。本文從損害賠償角度，側(cè)重人為因素造成的損害。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任由三方面構(gòu)成，損害行為是必要條件，生態(tài)損害是客觀結(jié)果，行為與結(jié)果之間的因果關(guān)系是依據(jù)。對森林生態(tài)系統(tǒng)的損害賠償行為，是通過實(shí)行國家的法律法規(guī)對損害行為人提出賠償或處罰，同時對受損的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行污染清除及修復(fù)，并對修復(fù)效果進(jìn)行修復(fù)后評估。

2015年出臺《司法部環(huán)境保護(hù)部關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》中將森林生態(tài)系統(tǒng)損害鑒定評估作為環(huán)境司法鑒定的主要領(lǐng)域[20]。同年新的《環(huán)境保護(hù)法》生效后，福建南平謝某等因非法占用林地進(jìn)行毀林開礦的生態(tài)破壞案是環(huán)境公益訴訟第一案。在沒有提出生態(tài)環(huán)境損害賠償之前，主要通過《民法》、《森林法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等已有法律提出非法采伐、盜伐林木罪、毀壞國家重點(diǎn)保護(hù)植物罪等，對于森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和功能方面的責(zé)任，沒有明確的法律依據(jù)來實(shí)現(xiàn)賠償和修復(fù)的要求[21]。由于對森林生態(tài)系統(tǒng)賠償涉及到的適用法律以及相應(yīng)責(zé)任、范圍、執(zhí)行機(jī)構(gòu)都面臨著一系列的變革，而生態(tài)系統(tǒng)損害評估是實(shí)現(xiàn)損害賠償?shù)那疤幔叩南嗷ャ暯雍团浜?，是生態(tài)系統(tǒng)損害賠償?shù)靡詫?shí)現(xiàn)的重要保障。

1.2 森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償?shù)姆杉皳p害賠償鑒定評估進(jìn)展

1.2.1 森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償法律進(jìn)展

2011年出臺《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，并在我國設(shè)立環(huán)境污染損害鑒定評估機(jī)構(gòu)。結(jié)合環(huán)境污染犯罪的特點(diǎn)和司法實(shí)踐反映的問題，先后出臺《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置階段污染損害評估工作程序規(guī)定》（2013）、《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2013）、《環(huán)境損害鑒定評估推薦機(jī)構(gòu)名錄（第I批）》（2014）[22]。

2015年提出《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》[23]、《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》，并提出《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》。后續(xù)隨著污染損害情況高發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識提升，各單行法、環(huán)境保護(hù)法都根據(jù)新的形勢進(jìn)行過修訂，通過對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在各省市的試點(diǎn)情況進(jìn)行總結(jié)，針對生態(tài)損害賠償業(yè)務(wù)的實(shí)際需求，先后出臺了《關(guān)于成立環(huán)境保護(hù)部環(huán)境損害鑒定評估專家委員會的通知》（2016）、《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評審專家?guī)旃芾磙k法》（2016）、《環(huán)境損害鑒定評估推薦機(jī)構(gòu)名錄（第II批）》（2016）、《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)審核登記評審辦法的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)》（2016），對環(huán)境損害的專家和機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化管理。2019年頒布了《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》、司法鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法（修訂征求意見稿）、司法鑒定人登記管理辦法（修訂征求意見稿）、環(huán)境損害司法鑒定執(zhí)業(yè)分類規(guī)定，對生態(tài)環(huán)境損害的機(jī)構(gòu)、人員以及相應(yīng)的法律規(guī)定都做出了進(jìn)一步的完善。

與森林資源利用開發(fā)和保護(hù)相關(guān)的法規(guī)主要包括《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運(yùn)動的實(shí)施辦法》（1982）、《植物檢疫條例》（1983）、《森林和野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（1985）、《森林采伐更新管理辦法》（1987）、《森林病蟲害防治條例》（1989）、《陸生野生動物保護(hù)實(shí)施條例》（1992）、《自然保護(hù)區(qū)條例》（1994）、《植物新品種保護(hù)條例》（1997）、《野生植物保護(hù)條例》（1997）、《森林法實(shí)施條例》（2000）、《退耕還林條例》（2002）、《森林防火條（2008）等。出于對森林生態(tài)系統(tǒng)損害的保護(hù)，國家林業(yè)局先后頒布了《關(guān)于違反森林資源管理規(guī)定造成森林資源破壞的責(zé)任追究制度的規(guī)定》（2001）、《國家林業(yè)局派駐森林資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)督查督辦破壞森林資源案件管理規(guī)定》（2014）、《國家林業(yè)局關(guān)于嚴(yán)格保護(hù)天然林的通知》（2015）、《國家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作的通知》（2015）。2019年新修訂的森林法，對森林權(quán)屬、分類經(jīng)營、資源保護(hù)、采伐管理等方面提出明確規(guī)定。

1.2.2 森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償鑒定評估進(jìn)展

2007年開始針對環(huán)境污染造成的種植業(yè)和漁業(yè)損害評估陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)技術(shù)文件，包括《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》、《農(nóng)業(yè)環(huán)境污染事故損失評價技術(shù)準(zhǔn)則》，2008年頒布了《漁業(yè)污染事故調(diào)查鑒定資格管理辦法》。在環(huán)境污染損害評估技術(shù)方面，出臺《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》（2011）、《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第II 版）》（2014）、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南（總綱）》（2016）、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南（損害調(diào)查）》（2016），對損害評估的業(yè)務(wù)操作，提供相應(yīng)技術(shù)指南。2018年《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》在全國全面實(shí)施。

在長期定位觀測方面，中國森林生態(tài)系統(tǒng)定位研究網(wǎng)絡(luò)(CFERN)、中國科學(xué)院的中國生態(tài)系統(tǒng)研究網(wǎng)絡(luò)(CERN)，是我國最為重要的野外生態(tài)環(huán)境綜合觀測網(wǎng)絡(luò)[24-27]，隨著這些觀測網(wǎng)絡(luò)的體系化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)對森林生態(tài)系統(tǒng)長期穩(wěn)定的觀測。2003年發(fā)布森林生態(tài)系統(tǒng)定位觀測指標(biāo)體系，并于2007年以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)形式規(guī)范了寒溫帶、暖溫帶、熱帶、干旱半干旱區(qū)的觀測指標(biāo)體系。2011年將野外觀測系統(tǒng)按照生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和生態(tài)系統(tǒng)功能設(shè)置觀測指標(biāo)體系。《森林生態(tài)系統(tǒng)長期定位觀測方法》（2016）和《森林生態(tài)系統(tǒng)長期定位觀測指標(biāo)體系》（2017）修訂，對森林生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)能量循環(huán)、結(jié)構(gòu)和功能、森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)等方面提供科學(xué)依據(jù)[28-30]。

在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)方面，2008年《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估規(guī)范》出臺后，2014年出臺了《生物多樣性觀測技術(shù)導(dǎo)則》、《森林生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性監(jiān)測與評估規(guī)范》、《森林群落結(jié)構(gòu)監(jiān)測規(guī)范》，并于2020年修訂了《森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估規(guī)范》，對森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能評估相關(guān)名詞加以界定。此外，《森林資源損失鑒定標(biāo)準(zhǔn)》、《森林資源資產(chǎn)價值評估技術(shù)規(guī)范》，以及2016年出臺的《自然資源（森林）資產(chǎn)評價技術(shù)規(guī)范》，對森林資產(chǎn)在市場交易、環(huán)境損害案件、建設(shè)項(xiàng)目負(fù)面影響、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計及經(jīng)濟(jì)考核等方面，有規(guī)范指導(dǎo)意義。為彌補(bǔ)國內(nèi)環(huán)境損害鑒定評估方法在證據(jù)形成的可操作性和與地方環(huán)境保護(hù)實(shí)踐結(jié)合上的不足，福建省以地方標(biāo)準(zhǔn)形式編制了《環(huán)境損害鑒定評估通用規(guī)范》，在森林損害評估方面編制了《森林環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)方法》，為損害評估工作進(jìn)行了積極的探索。

2 存在問題剖析

2.1 研究方法

2.1.1 內(nèi)容分析法

內(nèi)容分析法對于政策分析、法律法規(guī)等具有高度適用性[31]。通過內(nèi)容分析法，可以對顯性的文獻(xiàn)內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)、客觀的量化分析，能夠揭示文獻(xiàn)中隱含的特定規(guī)律[32,33]。本文通過系統(tǒng)分析森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償?shù)念A(yù)期目標(biāo)，來分類總結(jié)要進(jìn)行怎樣的損害評估才可以實(shí)現(xiàn)損害賠償?shù)目闪炕潭取６鴵p害賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)，在不同情況、不同階段都需要相關(guān)的法律相配合。我國的生態(tài)損害賠償法律體系還不健全，在森林生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域的實(shí)施過程中，將法律法規(guī)內(nèi)容與實(shí)際案例需求相對比，也暴露出基本法與專項(xiàng)法在實(shí)際實(shí)施過程中的脫節(jié)，通過內(nèi)容分析法，能夠清晰的判斷需要補(bǔ)充完善的環(huán)節(jié)及內(nèi)容。

2.1.2 理論與實(shí)證研究相結(jié)合的方法

在理論方面，從基本概念入手，理解生態(tài)損害評估及賠償?shù)膬?nèi)容、范圍及實(shí)現(xiàn)途徑和方法[34]。進(jìn)而分析單項(xiàng)的森林生態(tài)系統(tǒng)所面臨的具體情況，闡述森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償?shù)膶?shí)際進(jìn)展，從時間維度，根據(jù)實(shí)際的案例來分析不同時期森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償實(shí)際操作流程及審判結(jié)果，最終發(fā)現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償在我國取得的進(jìn)展及不足。在實(shí)際的實(shí)施過程中，只有將生態(tài)環(huán)境損害評估技術(shù)與生態(tài)環(huán)境損害法律法規(guī)，在不同環(huán)節(jié)根據(jù)相應(yīng)目的進(jìn)行相互配合，才可以使生態(tài)環(huán)境損害賠償達(dá)到比較理想的效果。

2.2 案例研究

從聚法案例庫選擇四例代表性案例，以中華環(huán)保聯(lián)合會與無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案（2012）、福建南平生態(tài)破壞案（2015）、湖北省十堰市鄖陽區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案（2016）、深圳市南山區(qū)楊福林、張景福濫伐林木刑事案（2019）為例進(jìn)行分析，可以看出在審判依據(jù)、賠償內(nèi)容與損失界定方面有一定的進(jìn)步，從中也可以總結(jié)出下一步在法律法規(guī)及損害評估技術(shù)統(tǒng)一協(xié)調(diào)方面需要不斷完善。

在中華環(huán)保聯(lián)合會與無錫市蠡湖惠山景區(qū)管理委員會生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案中，采納了保證區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)容量水平前提下，進(jìn)行異地補(bǔ)植的方法進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)，在承擔(dān)民事責(zé)任的方式上進(jìn)行創(chuàng)新[35,36]。對被告以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境作為量刑因素，在執(zhí)行過程中引入替代性環(huán)境恢復(fù)責(zé)任方式，是恢復(fù)性司法理念的體現(xiàn)。此案在考慮公共利益的前提下進(jìn)行異地修復(fù)，在更大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了區(qū)域的生態(tài)平衡。實(shí)際上，如可以在原地進(jìn)行修復(fù)的，應(yīng)盡量進(jìn)行原地修復(fù)，在無法實(shí)施的情況下，考慮異地修復(fù)[37-39]。

“福建南平生態(tài)破壞案”對原告主體資格、環(huán)境修復(fù)責(zé)任承擔(dān)方式、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失賠償?shù)葐栴}作出回答。本案也是基金支持的第一案，在生態(tài)環(huán)境損害評估過程中，進(jìn)行了損害調(diào)查，對時空范圍、因果關(guān)系進(jìn)行確定，案件審理過程中引入專家輔助人出庭制度，確定損害賠償范圍為生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)服務(wù)功能損失和調(diào)查鑒定費(fèi)用，符合《最高院環(huán)境公益訴訟解釋》所規(guī)定的費(fèi)用[40]。本案從生態(tài)環(huán)境修復(fù)角度出發(fā)，對是否達(dá)到破壞前的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能狀態(tài)，仍需后續(xù)評估和反饋。

對于湖北省十堰市鄖陽區(qū)林業(yè)局行政公益訴訟案從行政處罰的結(jié)果來看，對賠償范圍只是做出了“恢復(fù)原狀”的處罰，還沒有考慮到損毀期間生態(tài)服務(wù)方面的損失。在行政處罰方面，只是責(zé)令區(qū)林業(yè)局繼續(xù)履行原管理法定職責(zé)并鞠躬道歉。與破壞森林資源的刑事案件相比，林業(yè)行政案件具有發(fā)案多、處罰輕、危害大的特點(diǎn)。至今還沒有專門針對森林生態(tài)系統(tǒng)不同的損害程度進(jìn)行追究的法律規(guī)定，只能參照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》[41]。

深圳市南山區(qū)楊福林、張景福濫伐林木刑事案中，對楊福林等追究刑事責(zé)任，同時處以生態(tài)環(huán)境損害賠償罰款。此案依據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊罁?jù)，在對案件損害調(diào)查時，評估機(jī)構(gòu)按分層抽樣方法，推算林木采伐地徑大于5 厘米株數(shù)、新種植株數(shù)，并對采伐林木的蓄積量進(jìn)行計算。經(jīng)環(huán)境損害評估，將被采伐林木區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢物種、種群數(shù)量、植被覆蓋度及密度與基線水平進(jìn)行比較，存在統(tǒng)計學(xué)顯著差異，直接造成原有硬闊類立木林涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能基本喪失。在對生態(tài)環(huán)境損害評估中，考慮了森林生態(tài)系統(tǒng)的自身特征，對優(yōu)勢物種生態(tài)服務(wù)功能進(jìn)行評估[42-44]。

2.3 存在的問題

2.3.1 評估技術(shù)方面

雖然對森林生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測和管理不斷系統(tǒng)化，對評估標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范也不斷完善，由于森林生態(tài)系統(tǒng)損害原因眾多、性質(zhì)各異，損害物質(zhì)進(jìn)入森林生態(tài)系統(tǒng)后，相互之間以及與生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境要素之間會發(fā)生復(fù)雜的物理、化學(xué)反應(yīng)，同時，基于自身的物理、化學(xué)與生物特性也會發(fā)生遷移、擴(kuò)散等現(xiàn)象[45]，給損害評估帶來技術(shù)難度。森林生態(tài)系統(tǒng)損害評估中，基線確定和因果關(guān)系是損害評估的難點(diǎn)[46]，由于森林生態(tài)系統(tǒng)損害范圍和程度的不同，會導(dǎo)致不同的損害后果，需要根據(jù)生態(tài)學(xué)基礎(chǔ)，針對森林生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，以及量變到質(zhì)變發(fā)生的邊界加以確定。另外，損害評估鑒定的目的，是針對損害賠償，所以對自然損害和人為損害需要加以區(qū)分。不同氣候區(qū)、不同地理環(huán)境，在森林生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)量和價值量的量化評估中，需要在差異中尋找共性，以便于后期法律實(shí)施過程中體現(xiàn)公平。

2.3.2 法律法規(guī)方面

森林生態(tài)系統(tǒng)損害評估是對損害賠償?shù)募夹g(shù)支撐，而法律法規(guī)的完善是達(dá)到損害賠償?shù)谋匾侄巍Ｓ捎趽p害賠償本身是一個多部門協(xié)調(diào)互動的過程，加之森林生態(tài)系統(tǒng)所處的區(qū)域具備不同的功能，歸不同的部門管理，過去的管理體制條塊分割，導(dǎo)致各部門標(biāo)準(zhǔn)不一，管理主體責(zé)任有待厘清，相應(yīng)的法律政策缺乏銜接，對于造成森林生態(tài)系統(tǒng)損害人員的行政處理、司法處理還存在制度不健全的情況。

2.3.3 評估與賠償結(jié)合方面

開展森林生態(tài)系統(tǒng)損害評估是合理定罰、減少紛爭的前提，通過損害評估可以確保賠償和處罰公平公正[47]。為此，我國對損害鑒定評估的人員、機(jī)構(gòu)以及評估標(biāo)準(zhǔn)做了相應(yīng)規(guī)定，在損害評估執(zhí)行過程中，存在評估方法可操作性差，評估技術(shù)規(guī)范不統(tǒng)一，導(dǎo)致評估結(jié)果差異，間接影響生態(tài)損害賠償?shù)墓叫訹48]。森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償包括履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任，在對生態(tài)系統(tǒng)造成的期間損失的補(bǔ)償執(zhí)行不嚴(yán)，在生態(tài)系統(tǒng)功能退化的恢復(fù)方面，缺乏后期的監(jiān)督與評估的結(jié)合。

2.3.4 損害賠償實(shí)施方面

由于我國實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)損害賠償?shù)臅r間不長，人們的生態(tài)系統(tǒng)損害法律意識淡薄，賠償責(zé)任和義務(wù)比較模糊，賠償實(shí)施及監(jiān)管也比較薄弱，不管是執(zhí)行機(jī)構(gòu)還是施行的依據(jù)，都需要針對實(shí)際情況，不斷的完善。損害賠償往往由于賠償費(fèi)用過高，以致企業(yè)或個人破產(chǎn)都無法償還[49,50]，因此也錯過生態(tài)環(huán)境修復(fù)的最佳時期，賠償資金管理和使用都有待于進(jìn)一步通盤考慮。另外生態(tài)環(huán)境修復(fù)的周期比較漫長，需要持續(xù)的投入和執(zhí)行，由于缺少相關(guān)部門長時間跟蹤檢查和監(jiān)督，往往導(dǎo)致?lián)p害修復(fù)難以兌現(xiàn)[51]。

3 對策建議

本文將評估技術(shù)與法律實(shí)施分別梳理后，通過不同時期案例所采用的評估技術(shù)及法律實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)評估技術(shù)和法律實(shí)施的配合情況，尋找評估技術(shù)方面的不足，以便于使評估技術(shù)的研究能夠更好的為法律實(shí)施提供服務(wù)。同時，通過對損害評估技術(shù)規(guī)范的梳理，使技術(shù)評估在一定的技術(shù)框架體系下進(jìn)行，更容易標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施，進(jìn)而與相應(yīng)的法律程序與內(nèi)容進(jìn)行匹配，便于尋找技術(shù)上的突破。對于森林生態(tài)系統(tǒng)的法律實(shí)施進(jìn)展的總結(jié)，可以發(fā)現(xiàn)法律體系自身存在的問題，并且重點(diǎn)關(guān)注需要評估技術(shù)支撐的法律環(huán)節(jié)，這樣可以更好的實(shí)現(xiàn)科學(xué)研究為法律實(shí)施服務(wù)的目的。具體建議如下：

3.1 加強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)閾值評估研究以確保實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展

生態(tài)環(huán)境是一個有機(jī)整體，某一生態(tài)要素的污染或破壞，卻可能造成生態(tài)環(huán)境的整體功能退化。隨著我國長期對森林生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測數(shù)據(jù)積累，需要加強(qiáng)閾值方面的研究。閾值是指生態(tài)系統(tǒng)在不同狀態(tài)下發(fā)生劇烈改變的點(diǎn)或區(qū)域，生態(tài)系統(tǒng)具有多個穩(wěn)定態(tài)，穩(wěn)定態(tài)之間存在的這個劇烈改變的區(qū)間和斷點(diǎn)就是閾值[52,53]。Briske 按照生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)態(tài)改變的過程，將生態(tài)閾值分為生態(tài)結(jié)構(gòu)閾值(structural threshold)、物種多樣性損失閾值(species threshold)、生態(tài)功能改變閾值(functional threshold)、生態(tài)性能喪失閾值(property extinction thresh‐old)4 類[54]。找出森林生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)閾值，對科學(xué)、有目的的開展森林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工作有著重要的指導(dǎo)作用。由于生態(tài)閾值的確定在很大程度上取決于研究尺度、研究的地理位置和所使用的統(tǒng)計方法、分析模型以及焦點(diǎn)物種等因素[55]，為此，針對生態(tài)系統(tǒng)的損害，應(yīng)加強(qiáng)森林生態(tài)系統(tǒng)閾值評估研究，以確保對生態(tài)環(huán)境損害有全面的認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)森林生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2 規(guī)范森林生態(tài)系統(tǒng)賠償范圍及計算方式，構(gòu)建適用于不同環(huán)節(jié)和程序要求的損害評估程序

生態(tài)環(huán)境的差異性，會使損害評估具有地域特征，統(tǒng)一的鑒定標(biāo)準(zhǔn)有助于生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作開展，建議規(guī)范森林生態(tài)系統(tǒng)賠償范圍及計算方式。此外，建議將森林生態(tài)系統(tǒng)損害分為自身自然資源破損、環(huán)境影響破損兩種情況，根據(jù)損害程度和范圍將森林生態(tài)系統(tǒng)損害進(jìn)行類別的區(qū)分，根據(jù)損失規(guī)模建立簡化流程和評估方式，減少技術(shù)投入周期，并將損害評估貫穿于初期損害調(diào)查至修復(fù)方案制定及后期修復(fù)執(zhí)行全過程。與訴訟的不同環(huán)節(jié)和程序相結(jié)合，有利于保障森林生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)質(zhì)量及效果[56]。

3.3 依據(jù)森林生態(tài)系統(tǒng)損害定性定量評估進(jìn)行司法解釋細(xì)化

從我國的相關(guān)法律與評估技術(shù)的配合情況來看，法律的條款定罪量罰方面過于籠統(tǒng)，法律體系及具體措施也相應(yīng)力度不足，建議理順上位法中相互關(guān)系；另外，還存在森林生態(tài)系統(tǒng)面臨追責(zé)主體的范圍狹窄，追究對象單一；尚未區(qū)分追究形式應(yīng)如何適用于不同的損害程度，如何將定性定量的評估標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任追究情形相結(jié)合是實(shí)施的關(guān)鍵[57]。具體操作層面上，還需要國家層面依據(jù)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等有關(guān)規(guī)定及司法解釋，對已有森林生態(tài)系統(tǒng)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行相應(yīng)細(xì)化[58]。在刑法條文中降低“數(shù)量較大”“數(shù)量巨大”或者“數(shù)量特別巨大”的司法解釋確定的起點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)，也有助于減少犯罪情況發(fā)生[59]。

3.4 健全森林生態(tài)系統(tǒng)司法方面的事先預(yù)防、及時修復(fù)、事后救濟(jì)機(jī)制

我國環(huán)境司法包含了預(yù)防性司法、恢復(fù)性司法理念。首先生態(tài)損害的事先預(yù)防制度與事后救濟(jì)制度需要整體考量[60]。鑒于森林生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)服務(wù)功能的重要性，更要重視對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能期間損失及后期修復(fù)效果的評估。為確保這種恢復(fù)性司法理念的貫徹，司法實(shí)踐過程中，從生態(tài)損害金額的確定到賠償金的存放、管理使用、實(shí)施修復(fù)義務(wù)的主體和客體確定、修復(fù)的監(jiān)督和管理，都需要在實(shí)踐中不斷的完善。在森林生態(tài)損害法律救濟(jì)的中，應(yīng)以森林生態(tài)系統(tǒng)損害救濟(jì)為中心，完善森林生態(tài)系統(tǒng)損害賠償?shù)姆删葷?jì)制度體系。