孫 甲

(江蘇財會職業(yè)學(xué)院 公共管理系，江蘇 連云港 222000)

隨著人口老齡化進展，政府職能不斷轉(zhuǎn)變，購買社會工作服務(wù)越發(fā)普遍化、常態(tài)化，高質(zhì)量為老年人服務(wù)是目前社會亟待解決的問題。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老顯然已不能滿足日益增長的養(yǎng)老需求，現(xiàn)階段政府購買社會工作服務(wù)成為社會養(yǎng)老服務(wù)的主要方式，政府出資，社會工作組織承接項目，依托社區(qū)開展老年服務(wù)，讓老年人在社區(qū)內(nèi)也可以享受專業(yè)的社會工作服務(wù)，[1]實現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)。

為更好地了解政府購買社會工作為老服務(wù)項目，本研究采用文獻法、問卷法與訪談法進行調(diào)研。訪談?wù)ぷ魅藛T8名;走訪社會工作組織5家；向社會工作服務(wù)項目實施者發(fā)放問卷18份，有效回收18份;向接受服務(wù)的老年人發(fā)放問卷300份，有效回收265份。

一、人口老齡化背景下社會工作為老服務(wù)項目所面臨的問題

政府購買社會工作為老服務(wù)項目，在社會工作實務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)從零到一的飛躍，但畢竟是剛剛起步，項目實施在過程管理、服務(wù)內(nèi)容等方面都存在許多問題。

(一)社會工作為老服務(wù)項目的實施管理上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

在關(guān)于為老年人服務(wù)方面，政府主要從服務(wù)項目實施規(guī)范、進度及實施過程中資金的使用情況進行監(jiān)管，但并沒有從項目實施中專業(yè)技巧使用、服務(wù)內(nèi)容規(guī)范上做具體要求。在社會工作為老服務(wù)項目實施中，政府部門通常聘請第三方組織參與評估與監(jiān)督，但不同的政府主體在發(fā)布服務(wù)項目時所執(zhí)行的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不同，項目實施中第三方組織所要求的過程評估與結(jié)果評估的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)也不同，[2]有的項目要求高，有的項目要求低，目前，在社會工作為老服務(wù)項目實施管理上尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

(二)政府購買社會工作為老服務(wù)項目僅限于生活服務(wù)，形式單一

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，老齡化背景下政府購買社會工作為老服務(wù)項目主要以生活照顧、家政服務(wù)為主(圖1所示)，形式比較單一，承接項目的社會工作組織主要依托社區(qū)開展老年人服務(wù)項目，服務(wù)內(nèi)容主要以家政服務(wù)、助餐服務(wù)為主，服務(wù)對象首先考慮高齡困境老人，其次，兼顧中、低齡老人。

圖1 社會工作組織承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的主要內(nèi)容

現(xiàn)階段，社會工作服務(wù)通過政府購買服務(wù)實現(xiàn)，提供的服務(wù)形式與內(nèi)容單一，社區(qū)資源發(fā)動不足，社會工作組織將大部分精力放在保障老年人基本生活，為老年人提供生活照料服務(wù)，如：醫(yī)療衛(wèi)生、健康保健及助餐服務(wù)等，物質(zhì)層面服務(wù)比重大，但關(guān)于老年人精神慰藉、社區(qū)參與、哀傷輔導(dǎo)等精神層面的服務(wù)內(nèi)容比較少。

(三)政府對社會工作為老服務(wù)項目投入不足

現(xiàn)階段，政府提供的社會工作服務(wù)項目以3萬、5萬、8萬等小型項目為主，社會工作組織在承接服務(wù)項目時會遇到項目資金不足的問題，往往需要同時承接多個項目才能維持機構(gòu)的發(fā)展。一方面，政府在向社會組織放權(quán)時顧慮較多，在為老服務(wù)項目投入方面不夠放心；另一方面，社會工作組織的服務(wù)能力確實有限，還不能完全達到為老服務(wù)方面的社會期望。由于政府不愿意投入大量資金購買為老服務(wù)項目，且社會工作組織自身籌資能力有限，這導(dǎo)致機構(gòu)中專業(yè)社會工作者得不到長足的發(fā)展，流動性大，從而更加影響社會工作組織為老服務(wù)效果，這與政府對社會工作為老服務(wù)項目投入不足形成惡性循環(huán)。

(四)政府對社會工作服務(wù)項目行政干預(yù)過多

雖然服務(wù)項目已經(jīng)通過招標(biāo)的方式承接給社會工作組織，由其為老年人服務(wù)，但在公眾眼里，社會服務(wù)就應(yīng)該由政府提供，社會組織不夠權(quán)威，不能為服務(wù)對象所廣泛接受。從政府的角度來看，仍然出現(xiàn)相關(guān)部門怕?lián)?zé)任、不敢放權(quán)的現(xiàn)象，一些政府主體不能充分理解社會工作組織存在的意義，對組織本身缺乏信任感和認同感，[3]雖然已將項目承接給社會工作組織，但仍然不放心，往往在具體服務(wù)中直接干預(yù)，過度監(jiān)管，或者給第三方組織施壓，通過督導(dǎo)機構(gòu)過度干預(yù)社會服務(wù)項目。

(五)社會工作為老服務(wù)項目質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)不一

政府購買服務(wù)的評價體系除了由政府制定外，還依賴于第三方組織，政府聘請第三方組織參與服務(wù)項目的監(jiān)督與管理，第三方組織根據(jù)自己的專業(yè)及經(jīng)驗來制定服務(wù)項目的評價體系。在政府購買社會服務(wù)時，由于不同的政府主體在發(fā)布社會服務(wù)項目時所聘請的第三方組織不同，因此，社會工作組織在同時期承接不同政府主體的服務(wù)項目時，要接受多家第三方組織監(jiān)管，這導(dǎo)致同一社會工作組織承接多項為老服務(wù)項目時，會受到多種不同的評價體系監(jiān)管。由于評價主體不同，社會工作為老服務(wù)項目目前還不能在服務(wù)質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)上做到統(tǒng)一。[4]

二、社會工作為老服務(wù)項目產(chǎn)生問題的原因

(一)政府購買服務(wù)經(jīng)驗不足

政府購買社會工作服務(wù)發(fā)展時間較短，觀念和意識上依然不成熟，政府不知如何放權(quán)，如何監(jiān)管，如何發(fā)掘公眾的服務(wù)需求。就養(yǎng)老服務(wù)而言，政府購買服務(wù)的發(fā)展速度遠遠趕不上老年人日益增長的多元化為老服務(wù)需求，因此，政府購買服務(wù)必須改變思維和模式，讓更多主體共同參與養(yǎng)老服務(wù)過程中，政府應(yīng)積極引導(dǎo)社會各方力量參與到養(yǎng)老服務(wù)中來，調(diào)動全社會一切可以利用的資源，不斷提高公共服務(wù)水平，積累購買服務(wù)經(jīng)驗，從而實現(xiàn)老年群體人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。

(二)政府對社會工作組織缺乏足夠信任和支持

政府購買服務(wù)動力不足源于對社會組織不夠信任。一方面，社會組織服務(wù)水平與成立動機各不相同；另一方面，政府提供的項目過少使社會工作組織很難生存。政府對項目實施效果和資金使用過程不放心，很難培育出專業(yè)化、綜合性、高水平的社會工作組織。政府購買服務(wù)時還存在畏首畏尾現(xiàn)象，缺乏購買服務(wù)的內(nèi)驅(qū)力，對于規(guī)模化、專業(yè)化的社會工作組織缺乏支持力度，這也制約著政府購買社會工作服務(wù)項目的實施。

(三)社會工作組織過于依賴財政資金，自身造血能力差

資金短缺是社會工作組織所面臨的共同問題。通過走訪社會工作組織發(fā)現(xiàn)，社會工作組織主要靠承接項目獲取資金(圖2所示)，通過社會募捐和服務(wù)收費獲取資金的比重很小。

圖2 社會工作組織資金來源

社會工作組織每年要面臨上級主管部門評估與審計，沒有穩(wěn)定資金支持，許多組織入不敷出，籌資成為社會工作組織常年開展的工作，即使有的社會工作組織前一年承接幾個服務(wù)項目，資金充足，也將面臨項目完成后繼而無項目可接的困境。自身造血能力差使社會工作組織時刻面臨著生存危機，資金短缺嚴(yán)重制約著社會工作組織全身心地投入到服務(wù)工作中。

(四)政府職能定位不清

社會工作組織在承接為老服務(wù)項目時，會受到上級政府部門過度干預(yù)，也會受到服務(wù)對象所在基層社區(qū)的影響，在購買服務(wù)項目時，政府并沒有進行清晰的職能定位，政府部門應(yīng)當(dāng)成為服務(wù)規(guī)范的制定者、社會工作組織的管理者、服務(wù)資質(zhì)的審核者、服務(wù)過程的監(jiān)督者，而不是服務(wù)的直接參與者。[5]多部門政府主體尚不能清晰職能定位，哪些統(tǒng)籌，哪些放權(quán)尚未厘清，沒有培育和吸納優(yōu)秀的社會工作組織，也沒有意識到自身應(yīng)該給予社會組織什么樣的支持與幫助。

(五)政府部門尚未制定統(tǒng)一的監(jiān)督評價體系

政府購買社會工作服務(wù)時，通常會聘請第三方組織進行監(jiān)管項目，不同的第三方組織會給出不同的評價體系與標(biāo)準(zhǔn)，社會工作組織在承接同類型的養(yǎng)老服務(wù)時，由于不同的評價體系，導(dǎo)致服務(wù)設(shè)計大不相同，正因為缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督評價體系，導(dǎo)致對社會工作組織的培育產(chǎn)生不良影響，使社會工作組織實施為老服務(wù)項目時搞不清方向、摸不著頭腦，從而影響組織自身發(fā)展及社會服務(wù)質(zhì)量的提升。

(六)社會工作專業(yè)人才流失

專業(yè)社會工作人才的大量流失是目前為老服務(wù)項目質(zhì)量不高的主要原因，人手不足，專業(yè)性不夠直接導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，服務(wù)目標(biāo)無法完成。沒有專業(yè)人才做支撐，沒有充足的項目來吸引，社會工作組織發(fā)展緩慢，專業(yè)服務(wù)能力也很難提高，只有留住專業(yè)人才，才能穩(wěn)定社會組織發(fā)展，提升社會服務(wù)能力，解決社會組織生存問題，從而實現(xiàn)為老服務(wù)項目良性運行。

三、解決政府購買社會工作為老服務(wù)的政策舉措

(一)健全地方養(yǎng)老服務(wù)政策與法規(guī)

國家“十四五”規(guī)劃，將養(yǎng)老服務(wù)作為重要的社會問題來解決，要求調(diào)動社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)中，建立健全老年保險制度、社會福利制度及養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機制，[6]省、市一級政府應(yīng)該出臺相應(yīng)的配套政策，尤其是政府購買社會工作服務(wù)的相關(guān)規(guī)范，形成體系化、制度化政府購買養(yǎng)老服務(wù)項目的管理法規(guī)與政策。

將養(yǎng)老服務(wù)與地方經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展水平和政府購買服務(wù)的能力，制定本土化養(yǎng)老服務(wù)支持性政策，明確規(guī)定在政府購買服務(wù)中，政府的角色定位、社會工作組織的權(quán)利和義務(wù)，統(tǒng)一管理不同政府主體購買養(yǎng)老服務(wù)項目，制定統(tǒng)一養(yǎng)老服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)，在組織資質(zhì)審核、項目承接、中期管理、財務(wù)監(jiān)督、效果評估等方面進行統(tǒng)一監(jiān)管。建立公開透明的信息發(fā)布與公示渠道，對項目招投標(biāo)結(jié)果、資金去向、使用明細向社會進行公示，對承接政府項目的機構(gòu)制定相應(yīng)的審計規(guī)范，通過法律法規(guī)的約束，保障政府購買社會工作養(yǎng)老服務(wù)項目的順利開展。[7]

(二)借鑒發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗，加大政府扶持力度

北京、上海、廣州、深圳社會工作服務(wù)走在前列，蘇州、無錫、南京等蘇南城市處于領(lǐng)先地位，社會工作服務(wù)發(fā)展比較落后的地區(qū)，應(yīng)該積極學(xué)習(xí)發(fā)達地區(qū)好的做法，將好的項目引入本地，從而更好地為老年人服務(wù)。

同時加大政府的推動和政策扶持，國家和地方政府都需要建立相應(yīng)的政策法規(guī)，引導(dǎo)社會工作組織參與養(yǎng)老服務(wù)，整合社會資源為養(yǎng)老服務(wù)所用，保障政府購買項目的服務(wù)質(zhì)量，扶持并監(jiān)管社會工作組織，拓寬社會工作組織資金來源，制定政策吸引專業(yè)畢業(yè)生投身社會工作為老服務(wù)領(lǐng)域。通過政策引導(dǎo)，提高社會工作者和養(yǎng)老服務(wù)人員的工資福利水平，推行資質(zhì)審核、持證上崗，建立專業(yè)化、職業(yè)化的社會工作人才隊伍，依托機構(gòu)和社區(qū)，全面提高養(yǎng)老服務(wù)水平。

(三)轉(zhuǎn)變政府意識，擴寬購買服務(wù)渠道

政府部門應(yīng)該擺脫“大政府、小社會”的思想，將公共服務(wù)類項目大膽地放到社會中，將主要精力放在規(guī)范公共服務(wù)市場秩序，扶持培育社會組織，創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容與服務(wù)方式，將傳統(tǒng)的公共服務(wù)與現(xiàn)代的社會治理相結(jié)合。改變固有的“全能型”“全包型”的執(zhí)政理念，積極開拓社會工作組織開展養(yǎng)老服務(wù)形式，通過宣傳與發(fā)動，讓更多的社會工作組織參與到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵更多的社會力量加入到老年服務(wù)事業(yè)。

政府部門在購買社會服務(wù)方面應(yīng)該借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，并結(jié)合本地區(qū)社會發(fā)展現(xiàn)狀，采取多部門委托、多種服務(wù)內(nèi)容相結(jié)合的方式。除注重老年人生活照料、家政服務(wù)、醫(yī)療健康等基本需求外，積極拓展老年人家庭服務(wù)、文化娛樂、情感支撐、心理疏導(dǎo)、臨終關(guān)懷、哀傷輔導(dǎo)等服務(wù)內(nèi)容，引入市場機制開展社會服務(wù)，實行招標(biāo)制度，形成社會工作組織良性競爭格局，合理規(guī)劃購買內(nèi)容，有針對性的購買高質(zhì)量社會工作為老服務(wù)項目。

(四)增加公共服務(wù)預(yù)算，提高購買服務(wù)項目資金

隨著中國人老齡化的日益加劇，無論公共服務(wù)實施主體是政府還是社會組織，都需要依托公共財政的支持。伴隨著社會組織日益成熟，為促進老年事業(yè)發(fā)展和提升老年生活的幸福感，政府應(yīng)該提高購買服務(wù)項目的資金，增加購買公共服務(wù)經(jīng)費在財政預(yù)算中的比重，以保障政府購買為老服務(wù)項目的質(zhì)量。

政府部門應(yīng)該整合資源，引導(dǎo)和扶持愿意承擔(dān)社會責(zé)任的企業(yè)進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，引入社會資本，營造良好的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)氛圍和健康的市場環(huán)境。

(五)建立統(tǒng)一有效的項目服務(wù)評估體系

政府部門應(yīng)結(jié)合自身實際建立健全政府購買社會工作服務(wù)評估和監(jiān)督管理體系，杜絕各自為政，從考核主體、考核方式、考核指標(biāo)出發(fā)，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的政府購買服務(wù)項目評估體系。

政府對社會工作組織評價應(yīng)制定量化考評指標(biāo)，定期組織專家評估團進行實地考核，建立以第三方組織為主，其他主體為輔的綜合考核體。通過構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)化、模塊化的考核指標(biāo)來實現(xiàn)全過程評估，將考核結(jié)果運用社會組織星級評定和退出機制上。通過系統(tǒng)性、專業(yè)性的工作過程提升為老服務(wù)項目的質(zhì)量，提升服務(wù)對象對社會工作組織的滿意度。政府在制定社會工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)評估手段和參考依據(jù)的基礎(chǔ)上，切實做好老年人群體的需求分析，真正的急人所急、想人所想，開發(fā)與實施老年人需要的服務(wù)項目。

四、結(jié)語

在人口老齡化的背景下，我國需要團結(jié)全社會的力量為老年人提供服務(wù)，政府應(yīng)大膽創(chuàng)新現(xiàn)有管理模式，調(diào)動社會工作組織的積極性，多主體共同參與為老年人服務(wù)。現(xiàn)階段政府購買社會工作為老服務(wù)項目有利于轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會活力，提高社會為老服務(wù)水平。社會工作作為養(yǎng)老服務(wù)項目中重要組成部分，為政府購買社會服務(wù)提供了一塊沃土、一個窗口。[8]