杜文嵐

（東華理工大學(xué)，南昌 330000）

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無論是從政府政策層面還是制度、機(jī)制和法律等方面，都得到了國(guó)家的有力支持。自2004 年起，歷年“中央一號(hào)”文件均提到了要大力建設(shè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，政策支持力度逐年上升。2007 年中央財(cái)政全面啟動(dòng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，此后中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼連年增加。2012 年，國(guó)務(wù)院頒布了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供了法律保障，并提出“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作，自主自愿和協(xié)同推進(jìn)”的經(jīng)營(yíng)原則。

保監(jiān)會(huì)公布的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供風(fēng)險(xiǎn)保障，在2007～2016 年，以平均每年38.83%的增速，由1126 億元增長(zhǎng)至2.16 萬億元。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入在10 年中增長(zhǎng)了7 倍，由2007 年的51.8 億元，增長(zhǎng)到2016 年的417.12 億元。同時(shí)，承保農(nóng)作物畝數(shù)逐年增加，到2016 年已承保農(nóng)作物17.21 億畝，其中小麥、水稻、玉米三大作物承保率大于70%。2016 年，全國(guó)所有省份均已開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，承保農(nóng)作物范圍已擴(kuò)大到農(nóng)、林、牧、漁等各領(lǐng)域，涵蓋211 個(gè)農(nóng)作物品種。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)自開辦以來發(fā)展較快、較好，但是仍然在制度、機(jī)制方面存在一些問題，尤其是法律支持配套、政策支持、部門協(xié)同、市場(chǎng)作用發(fā)揮、風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等方面，必須加以改進(jìn)，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

一、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需要更有力的法律支持

目前，銀保監(jiān)會(huì)已經(jīng)出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保理賠管理暫行辦法》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)規(guī)范》等行業(yè)規(guī)定；國(guó)務(wù)院在2012 年10 月審議通過了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的最高法《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》。但是，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》僅僅是行政法規(guī)，還沒有專門針對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律。對(duì)比發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)行的法治環(huán)境，現(xiàn)有政策、法規(guī)還是過于籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)性與可操作性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼在組織形式、補(bǔ)貼力度等很多方面缺少統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)。尤其在地方財(cái)政補(bǔ)貼存在差異的情況下，溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制的不足，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度與優(yōu)惠政策難以形成長(zhǎng)效機(jī)制。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策支持力度需加強(qiáng)

1、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼品種較少

與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展需求相比，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼總量較少，且集中在主要糧食作物上，地方特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)政策支持力度不足。部分地區(qū)的優(yōu)勢(shì)品種并未被納入補(bǔ)貼范疇，蔬菜、橡膠、果樹等地方特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)作物普遍處于風(fēng)險(xiǎn)裸露狀態(tài)[1]。

2、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式較為單一

雖然法律規(guī)定了多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼方式，但實(shí)際運(yùn)作中卻僅限于對(duì)部分農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體提供補(bǔ)貼，保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼仍然是支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的主要方式，對(duì)保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)的補(bǔ)貼力度較小。

3、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策支持差異化不明顯

沒有制定較為明顯的差異化保費(fèi)補(bǔ)貼比例，不同地區(qū)保險(xiǎn)品種僅有細(xì)微差別。當(dāng)前，中央財(cái)政對(duì)各省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼雖然有一定程度的區(qū)域差異，但范圍劃分較為粗放，對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的政策傾斜力度不明顯。此外，部分農(nóng)業(yè)大縣、財(cái)政窮縣的保費(fèi)補(bǔ)貼配套存在客觀困難，保費(fèi)補(bǔ)貼成為部分地方財(cái)政的負(fù)擔(dān)[2]。

三、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相關(guān)部門協(xié)同效率不高

2012年頒布的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》設(shè)計(jì)出“橫向多部門協(xié)同推進(jìn)，縱向多層級(jí)政府共同引導(dǎo)”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理體系，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高速發(fā)展，但在實(shí)際運(yùn)作中也出現(xiàn)一些不足。中央政府層面的財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門各司其職，“協(xié)同推進(jìn)”缺少常態(tài)化溝通機(jī)制。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理體系橫向涉及十幾個(gè)政府部門，縱向有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)5 級(jí)政府參與，體系龐大、復(fù)雜。但是，各個(gè)部門的職責(zé)劃分不具體，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的碎片化，難以形成系統(tǒng)化制度體系。

四、政府權(quán)責(zé)需更加明晰

政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度中的定位和責(zé)任權(quán)限界定需要更加清晰?，F(xiàn)有的政策文件和法規(guī)沒有特別明確政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的具體職責(zé)，只給出了粗略要求，可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)部門出現(xiàn)“缺位”和“越位”問題。例如，個(gè)別地方政府缺少健全的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作機(jī)制，信息數(shù)據(jù)支持不足，管理效率偏低，導(dǎo)致政府“缺位”。個(gè)別地方政府直接干預(yù)市場(chǎng)，干涉保險(xiǎn)公司產(chǎn)品開發(fā)、精算定價(jià)、承保理賠等具體業(yè)務(wù)，延遲撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，導(dǎo)致政府“越位”。

只有借助市場(chǎng)機(jī)制，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資源才能得到更有效配置。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展應(yīng)始終堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”原則，保險(xiǎn)公司是市場(chǎng)運(yùn)作主體，如果其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)受到行政干預(yù)，不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展[3]。

五、大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不夠完善

目前，還沒有完全建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)機(jī)制，只在保險(xiǎn)公司層面建立了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，缺乏財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金和其他緊急融資機(jī)制，抵御農(nóng)業(yè)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力有限，現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系承保能力不足。

1、農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)供求不平衡

再保險(xiǎn)市場(chǎng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)較為謹(jǐn)慎，不愿承保價(jià)格保險(xiǎn)、地方特色保險(xiǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)險(xiǎn)種，再保險(xiǎn)人的逐利性導(dǎo)致再保險(xiǎn)價(jià)格波動(dòng)大，也造成了再保險(xiǎn)承保能力的不穩(wěn)定性。

2、尚未形成國(guó)家層面的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)籌安排

農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)共同體雖然起到了一定的作用，但其成員是再保公司和經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司，風(fēng)險(xiǎn)仍留在體系內(nèi)部，承保能力有限，缺乏風(fēng)險(xiǎn)出口和兜底機(jī)制，難以長(zhǎng)期可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。

此外，國(guó)內(nèi)的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化更是僅停留在學(xué)者探討階段，與發(fā)達(dá)國(guó)家相距甚遠(yuǎn)。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)容易形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，沒有完善的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，保險(xiǎn)公司的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性很可能會(huì)受到影響，間接影響保險(xiǎn)公司對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的承保積極性。

六、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展建議

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)要高質(zhì)量發(fā)展，需在制度機(jī)制方面進(jìn)行優(yōu)化改進(jìn)。

1、完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律體系

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專業(yè)性強(qiáng)，僅憑市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)難以良好運(yùn)作，需要健全的法律體系予以保障和支撐。因此，還需在現(xiàn)有法律、法規(guī)基礎(chǔ)上擬定實(shí)施細(xì)則，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，詳細(xì)列明政府、保險(xiǎn)公司、農(nóng)戶等各自應(yīng)履行和承擔(dān)的責(zé)任與義務(wù)。

2、構(gòu)建多渠道農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系

創(chuàng)建農(nóng)險(xiǎn)信息共享平臺(tái)，提高保險(xiǎn)公司與相關(guān)各方的信息共享程度，從根源上規(guī)避違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，有效解決農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)中存在的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等問題，調(diào)動(dòng)保險(xiǎn)公司開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的積極性。

3、加大政策支持力度

建議政府可以通過增加再保險(xiǎn)主體、選擇適當(dāng)?shù)脑俦ｋU(xiǎn)方式以及由地方政府出資設(shè)立再保險(xiǎn)公司等多種方式建立健全再保險(xiǎn)機(jī)制。同時(shí)，依據(jù)客觀實(shí)際適當(dāng)增加保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)貼，從而加大對(duì)農(nóng)戶需求較多險(xiǎn)種的補(bǔ)貼力度。