[摘要] 預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。也就是在現(xiàn)行的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價的管理過程中引入績效管理的理念，改變傳統(tǒng)績效管理“重過程輕結(jié)果”的狀況，以提高政府支出效率，優(yōu)化資源配置。為進(jìn)一步提高對預(yù)算績效管理的認(rèn)識，有必要對目前我國預(yù)算管理績效取得的成效進(jìn)一步梳理，分析當(dāng)前存在的問題，對于推進(jìn)具有我國特色的預(yù)算績效制度建設(shè)具有一定的現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞] 預(yù)算績效管理;成效;問題

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

1 ? 引言

我國政府開展績效管理的探索與實踐已有十多年時間，在各級財政和預(yù)算部門的共同努力下，我國的預(yù)算管理工作不斷地進(jìn)行改革和深化，績效管理制度從無到有、從理論探索走向工作實踐，績效管理機制形成了初步的框架，財政資金“重分配輕管理”、“重使用輕效益”的現(xiàn)象有所遏制。在績效管理取得初步成效的同時，也暴露了一些亟待解決的實際問題。

2 ? 預(yù)算績效管理工作的成效

2.1 ?樹立了預(yù)算績效管理理念

十九大報告中指出，我國社會主義的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。主要矛盾的轉(zhuǎn)變更加深刻的提示政府需要提高對資金的使用效益、如何為公眾提供更多更好的公共產(chǎn)品及服務(wù)的重視，而預(yù)算績效管理正是對資金決策提供了高效性和科學(xué)性的方法，受到了黨和政府的高度重視。在中央和地方政府對全面實施預(yù)算績效管理工作的有力保障下，各地各級部門樹立起預(yù)算績效管理理念，包括基層政府正在從被動接受向主動實施轉(zhuǎn)變。此外，預(yù)算管理參與主體擴(kuò)大到人大、審計、監(jiān)察，第三方與社會公眾，進(jìn)一步推廣了績效理念和方法。加之，近年來“嚴(yán)于律己、廉潔奉公”、“不忘初心，牢記使命”、“依法治國、從嚴(yán)治黨”等政治思想認(rèn)識，在全社會中掀起清正廉潔之風(fēng)，對政府績效管理的實施奠定了堅實的思想基礎(chǔ)。

2.2 ?營造了預(yù)算績效管理良好的制度環(huán)境

目前，中央和地方財政按照《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的要求，推進(jìn)實施預(yù)算績效管理改革，而其前提是必須要有一系列的頂層設(shè)計做支撐，比如新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》明確要求“講求績效是各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循的原則”，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》對“健全預(yù)算績效管理機制”作出部署，還有《財政支出績效評價管理暫行辦法》《中央預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》《關(guān)于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》《關(guān)于開展中央部門項目支出績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控試點工作的通知》《財政管理績效考核與激勵暫行辦法》《關(guān)于開展中央部門整體支出績效評價試點工作的通知》等制度辦法，基本形成了較為全面的財政預(yù)算績效管理制度體系。地方政府預(yù)算績效管理工作以探索性、試點性為主，走在中央的前頭，積累了大量的具有地方特色的實踐經(jīng)驗，這為中央政府制定法規(guī)制度提供了依據(jù)。中央與地方合力營造良好的預(yù)算績效管理制度環(huán)境，使得我國預(yù)算績效管理可以走得更遠(yuǎn)，產(chǎn)生真正和可持續(xù)的財政成果。

2.3 ?提升了政府的公信力和執(zhí)行力

預(yù)算績效管理是政府高效履職的前提和條件。因其以支出結(jié)果為導(dǎo)向，圍繞功能目標(biāo)統(tǒng)籌各主體的活動和行為，保障了財政資金得到充分、有效、科學(xué)地使用?！坝缅X問效、無效問責(zé)”的理念強化了財政部門和預(yù)算部門的支出責(zé)任意識，讓決策更有效地服務(wù)于社會管理。更為重要的是，預(yù)算績效管理提高了政府財政透明度。通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等多方式向社會公開政府預(yù)算和績效，不僅遏止貪污腐敗、形式主義、鋪張浪費等失職瀆職行為，也切實保障了社會公眾的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，推進(jìn)預(yù)算績效管理，有利于財政資金的科學(xué)化、精細(xì)化管理，對促進(jìn)高效、責(zé)任、透明、廉潔政府的建設(shè)有重大意義，是提升政府公信力和執(zhí)行力的保障。

2.4 初步形成了中國特色的績效預(yù)算模式

在持續(xù)推進(jìn)全面預(yù)算績效管理過程中，納入中央及地方政府預(yù)算績效管理的資金范圍逐年擴(kuò)大、項目數(shù)量逐年增多，主要集中在公共財政支出范疇，也有部分地方政府積極作為，擴(kuò)大管理范圍，整體績效管理進(jìn)展較快。目前，在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評價全過程中嵌入績效理念的管理體系正在形成，預(yù)算編制初期填報績效目標(biāo)趨于常態(tài)化，對重大支出和重點民生政策實施全過程監(jiān)控逐漸得到落實，以績效目標(biāo)完成程度糾正執(zhí)行偏差日漸成熟，主動公開重點項目的績效報告、自評結(jié)果慢慢走深走實?？傮w上看，中國特色的預(yù)算績效管理改革中，初步建立了全過程的預(yù)算績效管理機制，跟蹤監(jiān)管評估機制落實較好，績效評價從項目支出向整體支出、財政綜合管理方面擴(kuò)展，預(yù)算績效評價的質(zhì)量得到穩(wěn)步提升。

3 ? 現(xiàn)行預(yù)算績效管理中存在的問題分析

3.1 ?績效理念轉(zhuǎn)化為績效行動上有差距

預(yù)算績效管理是市場經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，也是市場經(jīng)濟(jì)條件下預(yù)算管理改革的方向。它主要體現(xiàn)在在一定的客觀實際條件下改進(jìn)預(yù)算管理方法，以及轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)做法的新型管理理念。在推進(jìn)我國預(yù)算績效管理工作中，政府采取了多種方式進(jìn)行工作宣傳，但聲音不大、范圍不廣、層級不高、力度不夠，績效理念尚未深入人心，還沒有轉(zhuǎn)化為一種主動行為、自覺行動。究其根本，一方面是長期的傳統(tǒng)思想使得“官本位”思維嚴(yán)重，政府組織及其行政官員以管理者自居，把該有的社會服務(wù)變?yōu)闄C械的發(fā)文件、定計劃、下指示、重考核。且受傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式影響，官員行為與理念更多關(guān)注“多少”，而不是“多好”，將關(guān)注重點放在如何利用手段最大限度獲得財政資源，對成本和效益思考的較少，削弱了實施績效管理的意愿，不重視的現(xiàn)象尤為顯著。另一方面，我國的社會公眾監(jiān)督和評價政府的意識較為淡薄，參與預(yù)算決策的渠道也幾乎沒有，造成無法與績效管理形成有效呼應(yīng)。

3.2 ?預(yù)算績效管理法律體系尚未建立健全

在改革初期，以行政規(guī)范等方式推動績效預(yù)算管理可以取得一定顯著的效果，但隨著改革深入，由于行政性規(guī)章本身的特性，還不能夠為績效預(yù)算提供最佳的引導(dǎo)和約束。甚至，現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)中的一些規(guī)定對績效管理造成了一定的束縛，如《預(yù)算法》中強調(diào)對資源的層級控制和對審批程序的管理，限制了部門延長預(yù)算編制時間、編制中期預(yù)算的靈活性，影響了整體工作大局，反而使得預(yù)算績效管理工作推行遭到阻礙。另外，因預(yù)算管理方式的變化，引起管理資源配置方法的變化，更加需要健全的法律制度做保障。法規(guī)既可以規(guī)范管理過程，也能提供標(biāo)準(zhǔn)的評判標(biāo)準(zhǔn)。主要體現(xiàn)在：以法律的形式將政府及各方的權(quán)利和義務(wù)確定下來，明確管理流程及績效責(zé)任，做到職、責(zé)分明;以律法的強制性確?？冃Ч芾砼c預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的有效銜接;以律法的明確規(guī)章，為預(yù)算績管理工作提供公平公正的評判參考，建立起科學(xué)規(guī)范的獎勵激勵機制。由此可見，在現(xiàn)階段明確的法律法規(guī)對規(guī)范當(dāng)前的預(yù)算績效改革顯得更為迫切和必要。

3.3 ?預(yù)算信息透明程度仍有空間

所謂“透明度”，主要是指政府向公眾公開政府的結(jié)構(gòu)、職能、財政政策目標(biāo)、公共部門帳戶和財政預(yù)算等信息的程度。預(yù)算績效管理要求政府部門將預(yù)算信息、績效信息向社會公開，但在法律法規(guī)上要求預(yù)算公開透明相對容易，難的是如何讓社會各界和普通民眾理解預(yù)算數(shù)據(jù)。因此，在要求預(yù)算信息公開透明上，不僅是需要專業(yè)的數(shù)據(jù)部門發(fā)布預(yù)算報告，幫助選民和社會公眾解讀各類政府預(yù)算項目及其數(shù)據(jù)，還要拓展利用各類平臺、新媒體等載體廣泛收集意見建議，與公眾形成良性互動，建立一定的回饋機制，以促進(jìn)社會各界的參與。

3.4 ?預(yù)算績效管理質(zhì)量有待提高

從目前我國預(yù)算績效管理質(zhì)量開展情況上看，總體質(zhì)量并不高。首先是績效目標(biāo)管理與預(yù)期不符。各部門申報的績效目標(biāo)與本部門發(fā)展方向、職能要求不相銜接，對預(yù)算項目未能進(jìn)行深入分析和理性判斷，在預(yù)算項目性質(zhì)屬性、申報依據(jù)、總體目標(biāo)、實施計劃、預(yù)期效益上存在“為設(shè)而設(shè)”的思想。其次是績效評價的質(zhì)量存在主客觀制約。績效評價是一個不可或缺的環(huán)節(jié)，評價的參考標(biāo)準(zhǔn)對績效預(yù)算結(jié)果影響重大。目前的評價主體主要是財政部門和預(yù)算部門，缺乏專業(yè)學(xué)者、社會中介和社會公眾的參與，評價方式單一，基本上以經(jīng)驗判斷為主，不能綜合利用因素分析法等先進(jìn)手段開展評價，造成評價結(jié)果不實不細(xì)，評價質(zhì)量參差不齊，類似于工作總結(jié)和工程驗收，且不能對下年的預(yù)算編制產(chǎn)生制約影響。第三是人才建設(shè)質(zhì)量不高。目前崗位上的人員只能滿足于完成任務(wù)，很難結(jié)合單位實際，研究創(chuàng)新預(yù)算績效管理方法手段。而預(yù)算績效管理的持續(xù)推進(jìn)，急需經(jīng)驗和專業(yè)水平高的復(fù)合人才，各級在人才建設(shè)方面沒有相應(yīng)的配套措施，績效管理培訓(xùn)及人才引進(jìn)上存在較大空缺。第四是信息化建設(shè)程度不高。目前仍存在很多認(rèn)識不到位的思想，認(rèn)為財政信息化只是擺脫手工勞動、服務(wù)財政業(yè)務(wù)的工具，這種思想成為我國在財政信息化建設(shè)道路上的巨大阻力，導(dǎo)致了信息化建設(shè)的推進(jìn)速度緩慢。信息化是當(dāng)今世界發(fā)展的必然趨勢，技術(shù)與管理始終相輔相成。提高財政管理知識的儲備，同時提升計算機和網(wǎng)絡(luò)知識的運用能力，才能適應(yīng)當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下對預(yù)算績效管理的發(fā)展要求。

4 ? 結(jié)論

全面實施預(yù)算績效管理是一項長期的系統(tǒng)性工程。中國預(yù)算績效管理的發(fā)展進(jìn)程已進(jìn)入了全面實施并逐步提升階段，地方政府試探試點工作有條不紊進(jìn)行，以實際工作成效和實踐所得，推動全國性的改革發(fā)展步伐。因其涉及眾多的環(huán)節(jié)、多個部門，在目前我國現(xiàn)階段難免有矛盾和摩擦出現(xiàn)，但追求的目標(biāo)始終是高度統(tǒng)一的。在全國性推行預(yù)算績效管理工作時，應(yīng)該對目前已形成的結(jié)論、政策及其執(zhí)行效果進(jìn)行反復(fù)斟酌研究，既要理論指導(dǎo)實踐，又要結(jié)合社會國情以及當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀，合理解決出現(xiàn)的各類問題，以結(jié)果反推投入，才能助力預(yù)算績效管理向縱深推進(jìn)。

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[作者簡介]張慧（1989-），女，漢族，福建仙游人，陸軍勤務(wù)學(xué)院在職研究生，研究方向：軍隊會計。