馮健

摘要：為保證項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)方案中預(yù)期的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，收集并整理了大量有關(guān)資料，梳理不確定性變量對(duì)項(xiàng)目的影響，本文重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目的重大風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行深入研究，找到政府和社會(huì)資本方對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分配的平衡點(diǎn)，并做好相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管控工作，更好地建設(shè)、運(yùn)營(yíng)軌道交通PPP項(xiàng)目。

[關(guān)鍵詞]城市軌道交通;PPP模式;風(fēng)險(xiǎn)管控

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展以及人民需求，城市軌道交通工程已經(jīng)全面步入高速度、跨越式的蓬勃發(fā)展階段，但僅僅依靠中央政府以及地方的資金支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足大規(guī)模建設(shè)需求。在此背景下，PPP模式以資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和資金高效運(yùn)轉(zhuǎn)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，該模式可以有效緩解政府財(cái)政壓力、降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并能夠盤活存量資產(chǎn)，增加公共服務(wù)的有效供給，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源的優(yōu)化配置。而軌道交通PPP項(xiàng)目往往總投資規(guī)模較大，合作周期長(zhǎng)、參與單位多且利益訴求不同，存在較多的風(fēng)險(xiǎn)因素，致使一些項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中并非如預(yù)期效果一樣，存在諸多不能及時(shí)預(yù)測(cè)或解決的問(wèn)題，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)困難重重。因此，政府和社會(huì)資本方也越來(lái)越認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)管理的重要性，尤其是合理有效的風(fēng)險(xiǎn)分配和管控已經(jīng)成為項(xiàng)目能否順利實(shí)施的關(guān)鍵。

1 ? PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理概述

1.1 ? PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

要想把風(fēng)險(xiǎn)管控好，最應(yīng)該通過(guò)合理的設(shè)計(jì)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)或?qū)L(fēng)險(xiǎn)損失降到最低，結(jié)合PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程，其風(fēng)險(xiǎn)管理特點(diǎn)總結(jié)如下。

第一，公共和私營(yíng)部門應(yīng)共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。一般的PPP項(xiàng)目大多都沒有正視公共部門為項(xiàng)目所帶來(lái)的好處，而是過(guò)于強(qiáng)調(diào)這私營(yíng)部門所發(fā)揮的能力和作用?？陀^地說(shuō)，公共部門在PPP項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)該承擔(dān)著一定的風(fēng)險(xiǎn)，更應(yīng)該同步地對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行分析和把控[1]。

第二，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則。結(jié)合《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）和《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金[2014]156號(hào)）兩部文件，PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)的分配應(yīng)按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素進(jìn)行設(shè)計(jì)，在政府和社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 ? PPP風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)系統(tǒng)的、動(dòng)態(tài)的管理

在PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過(guò)程中，已識(shí)別并進(jìn)行分擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)隨著時(shí)間的推進(jìn)、事物的變化導(dǎo)致意想不到的后果發(fā)生，又或是迸發(fā)出新的、未曾識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，因此，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、循環(huán)往復(fù)的過(guò)程管理，如圖1所示。

2 ? PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分析

由于軌道交通項(xiàng)目涉及多個(gè)參與協(xié)作主體和運(yùn)作環(huán)節(jié)，風(fēng)險(xiǎn)暴露范圍和內(nèi)容較一般項(xiàng)目而言更為復(fù)雜多樣，在項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營(yíng)和移交等各個(gè)階段必然存在各種風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和分析的過(guò)程中， 一般PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要有政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、移交風(fēng)險(xiǎn)及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等幾大類別，每個(gè)大類中又包含細(xì)分的風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，并按照分配原則承擔(dān)、共擔(dān)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。由于部分項(xiàng)目在項(xiàng)目策劃、數(shù)據(jù)調(diào)研、立項(xiàng)階段存在不夠細(xì)致的情況，導(dǎo)致常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)存在一定額外的風(fēng)險(xiǎn)變量，在這些風(fēng)險(xiǎn)變量依然存在的情況下，在實(shí)施過(guò)程中還依然按照PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配原則進(jìn)行分擔(dān)，對(duì)雙方都存在承擔(dān)過(guò)量風(fēng)險(xiǎn)的情況。以下是以G市軌道交通PPP項(xiàng)目為例，整理部分存在上述情況的風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 ? 建設(shè)總投資超支風(fēng)險(xiǎn)

建設(shè)總投資超支是建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)中的一個(gè)細(xì)分風(fēng)險(xiǎn)，主要是指非政府方因素導(dǎo)致的項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算或施工圖預(yù)算超過(guò)項(xiàng)目總投資估算。出現(xiàn)該類風(fēng)險(xiǎn)的主要原因在于項(xiàng)目立項(xiàng)階段，項(xiàng)目總投資在工程可研和項(xiàng)目實(shí)施方案中估算額度不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目在實(shí)施推進(jìn)中出現(xiàn)總投資核減的情況。該類風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目實(shí)操中發(fā)生概率較高，在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分中往往是由社會(huì)資本方承擔(dān)。

2.2 ? 市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)

市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)屬于運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)中細(xì)分風(fēng)險(xiǎn)，主要是指在項(xiàng)目前期立項(xiàng)階段，為了支撐項(xiàng)目的必要性，具備經(jīng)濟(jì)可行條件，在項(xiàng)目工程可研及實(shí)施方案中，項(xiàng)目市場(chǎng)需求部分預(yù)測(cè)的客流量數(shù)據(jù)虛高，導(dǎo)致與實(shí)際客流量差異較大，這樣會(huì)致使社會(huì)資本方間接的對(duì)項(xiàng)目使用者付費(fèi)部分承擔(dān)了一定的兜底，而減少了政府方對(duì)項(xiàng)目的可行性缺口補(bǔ)助額度，實(shí)際上降低了項(xiàng)目公司未來(lái)的利潤(rùn)，影響了社會(huì)資本方的股東分紅，導(dǎo)致社會(huì)資本方的投資回報(bào)不能達(dá)到預(yù)期收益。該類風(fēng)險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分中往往是由社會(huì)資本方承擔(dān)。

2.3 ? 運(yùn)營(yíng)成本超支風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)成本超支是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)中比較突出的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本估算較為保守，沒有考慮采用PPP模式后的額外成本支出，在實(shí)施方案及招標(biāo)文件中設(shè)定計(jì)算的運(yùn)營(yíng)成本較少，運(yùn)行成本大大高于行業(yè)平均水平，可能會(huì)加大項(xiàng)目公司或委托運(yùn)營(yíng)公司對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)維護(hù)的超額成本支出。該類風(fēng)險(xiǎn)在PPP項(xiàng)目實(shí)操中發(fā)生概率較高，在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分中往往是由社會(huì)資本方承擔(dān)。

2.4 ? 政府職能履行風(fēng)險(xiǎn)

政府機(jī)構(gòu)職能風(fēng)險(xiǎn)屬于政治風(fēng)險(xiǎn)中一個(gè)細(xì)分風(fēng)險(xiǎn)，主要是指在項(xiàng)目對(duì)接過(guò)程中，政府方實(shí)施機(jī)構(gòu)與出資代表職權(quán)、分工不明晰，政府出資代表承擔(dān)了部分實(shí)施機(jī)構(gòu)職能，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)中出現(xiàn)混亂，在社會(huì)資本方與政府出資代表的商務(wù)合作過(guò)程中出現(xiàn)不對(duì)等現(xiàn)象。該類風(fēng)險(xiǎn)在風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任劃分中往往是由政府方承擔(dān)。

3 ? PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及管控

3.1 ? 應(yīng)對(duì)策略

為避免因上述重大風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合作遇阻，采取如下風(fēng)險(xiǎn)控制原則： ? 一是對(duì)于政府方和社會(huì)資本方彼此都不能很好管理的風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮在不減損項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)價(jià)值前提下進(jìn)行商業(yè)投保，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給第三方;二是在不能如愿找到第三方的情況下，可事先對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的合同雙方彼此的責(zé)任和義務(wù)予以清晰說(shuō)明。詳見表1。

3.2 ? 具體措施

建議社會(huì)資本方在項(xiàng)目前期通過(guò)市場(chǎng)參與、測(cè)評(píng)等形式與政府方積極對(duì)接，提早介入項(xiàng)目策劃、提前接觸有關(guān)單位，在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)及時(shí)反饋有關(guān)單位，以降低項(xiàng)目前期存在不確定性的變量或偏差，為未來(lái)雙方的合作做好鋪墊工作。

第一，對(duì)于建設(shè)總投資超支風(fēng)險(xiǎn)，建議通過(guò)做好前期及監(jiān)理工作，能較好的避免工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)開展項(xiàng)目“五制”建設(shè)：項(xiàng)目法人責(zé)任制、資本金制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制，并謹(jǐn)慎選擇施工單位，加強(qiáng)對(duì)施工單位的監(jiān)督、加強(qiáng)后期驗(yàn)收獎(jiǎng)懲制度來(lái)減輕該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率及帶來(lái)的影響。同時(shí)在法律層面上PPP項(xiàng)目公司要與施工單位通過(guò)簽署施工總承包合同進(jìn)行相應(yīng)管控。

第二，對(duì)于市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)，建議通過(guò)按實(shí)際客流量大小設(shè)置計(jì)算運(yùn)營(yíng)成本的取值，降低政府方的補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)在法律層面上，政府方與社會(huì)資本方要在PPP項(xiàng)目合同中明確界定各方的權(quán)利和義務(wù)，遇到其他問(wèn)題要及時(shí)簽訂補(bǔ)充協(xié)議。

第三，對(duì)于運(yùn)營(yíng)成本超支風(fēng)險(xiǎn)，若PPP項(xiàng)目公司自身運(yùn)營(yíng)，建議要嚴(yán)格運(yùn)營(yíng)管理，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，同時(shí)要定期實(shí)施資產(chǎn)完備性檢查。同時(shí)要注意政府方與社會(huì)資本方在PPP項(xiàng)目合同中明確界定各方的權(quán)利和義務(wù)。另外也可通過(guò)投保商業(yè)保險(xiǎn)方式轉(zhuǎn)移規(guī)避該風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生帶來(lái)的影響，法律層面上需簽訂服務(wù)協(xié)議來(lái)保障自身權(quán)益。

第四，對(duì)于政府職能履行風(fēng)險(xiǎn)，建議由政府實(shí)施機(jī)構(gòu)直接推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展，出資代表配合完成相應(yīng)的工作，社會(huì)資本明確過(guò)程中各事項(xiàng)對(duì)接主體。在法律層面上通過(guò)PPP項(xiàng)目合同中明確界定各方的權(quán)利和義務(wù)，有需要可以簽訂合作協(xié)議或補(bǔ)充協(xié)議。

3.3 ?風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控

成功管控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)需要建立一套科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控體系，通過(guò)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控表可提供準(zhǔn)確無(wú)誤的風(fēng)險(xiǎn)信息，并對(duì)應(yīng)根據(jù)體系中所設(shè)定的衡量標(biāo)準(zhǔn)，做到處置風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)要按照周期性的動(dòng)態(tài)評(píng)估工作要求執(zhí)行，做好系統(tǒng)、過(guò)程的監(jiān)視和控制，以完成管控目標(biāo)任務(wù)。

4 ? 結(jié)語(yǔ)

風(fēng)險(xiǎn)是PPP模式下的城市軌道交通項(xiàng)目實(shí)施一個(gè)關(guān)鍵所在，若沒有對(duì)其中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面且準(zhǔn)確地識(shí)別及分配，那么項(xiàng)目所建立的風(fēng)險(xiǎn)管理體系就是欠缺且不夠完善的，這無(wú)疑會(huì)增大項(xiàng)目失敗的概率。同時(shí)也應(yīng)該注意要按照動(dòng)態(tài)、循環(huán)往復(fù)的過(guò)程進(jìn)行管控。

參考文獻(xiàn)

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[作者簡(jiǎn)介]馮?。?988—），男，黑龍江大慶人，漢族，碩士，經(jīng)濟(jì)師，從事基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目投融資領(lǐng)域研究。