劉興龍

摘要：當(dāng)前，消防監(jiān)督檢查、消防行政許可、火災(zāi)調(diào)查等14項(xiàng)內(nèi)容，有的已經(jīng)在實(shí)施當(dāng)中，有的正在試點(diǎn)即將推行，有的還在進(jìn)一步論證當(dāng)中。其中，火災(zāi)調(diào)查作為保障消防救援機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)、保護(hù)火災(zāi)當(dāng)事人合法權(quán)益的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它被喻為查找火災(zāi)事故原因、追究火災(zāi)事故責(zé)任、防范火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的“金鑰匙”，但卻在改革中涉及較少。文章就創(chuàng)新火災(zāi)調(diào)查制度、提高火災(zāi)調(diào)查效率、發(fā)揮火災(zāi)調(diào)查、化解社會矛盾等方面進(jìn)行探討和研究。

關(guān)鍵詞：消防;火災(zāi)調(diào)查;制度創(chuàng)新;提升效率;化解糾紛

2019年新修訂的《中華人民共和國消防法》第五十一條規(guī)定：“消防救援機(jī)構(gòu)有權(quán)根據(jù)需要封閉火災(zāi)現(xiàn)場，負(fù)責(zé)調(diào)查火災(zāi)原因，統(tǒng)計(jì)火災(zāi)損失?！狈少x予了消防救援機(jī)構(gòu)調(diào)查火災(zāi)原因的權(quán)利和職責(zé)。當(dāng)前，火災(zāi)頻發(fā)、數(shù)量激增、原因復(fù)雜，對火災(zāi)調(diào)查工作提出了新要求、新期待。如何改革創(chuàng)新火災(zāi)調(diào)查模式，提高火災(zāi)調(diào)查效率，對于有效化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定具有積極意義。

1? 現(xiàn)行火災(zāi)調(diào)查制度分析

1.1? 現(xiàn)行火災(zāi)調(diào)查模式

2019年10月24日，消防救援局辦公室關(guān)于征求《消防產(chǎn)品監(jiān)督管理規(guī)定》和《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》意見的通知，《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》第六條第一款這樣規(guī)定：“火災(zāi)事故調(diào)查由縣級以上地方人民政府消防救援機(jī)構(gòu)實(shí)施。”消防改制以后，消防救援機(jī)構(gòu)是實(shí)行火災(zāi)調(diào)查的行政主體。

1.1.1? 火災(zāi)調(diào)查主體法定

《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》（2019年修訂）第六條規(guī)定，取消了縣級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)的火災(zāi)調(diào)查主管權(quán)力，也取消了鐵路、港航、民航公安機(jī)關(guān)和國有林區(qū)的森林公安機(jī)關(guān)、消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查其消防監(jiān)督范圍內(nèi)發(fā)生火災(zāi)的調(diào)查權(quán)利。除涉嫌失火、縱火等刑事犯罪和軍事設(shè)施火災(zāi)外，其他火災(zāi)事故的調(diào)查工作依法由消防救援機(jī)構(gòu)主管和實(shí)施，其他單位和個人沒有調(diào)查權(quán)。

1.1.2? 火災(zāi)調(diào)查程序法定

《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》（2019年修訂）第十二條規(guī)定，增加了適用簡易調(diào)查程序，且直接財(cái)產(chǎn)損失特別輕微的火災(zāi)事故，經(jīng)當(dāng)事人同意，可以僅登記火災(zāi)有關(guān)情況，不再進(jìn)行火災(zāi)事故調(diào)查。修訂前的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》并沒有這樣的規(guī)定，也就是說，即使直接財(cái)產(chǎn)損失輕微、特別輕微也要進(jìn)行火災(zāi)調(diào)查，這樣必然會增加人力、物力投入，增加火災(zāi)調(diào)查的成本，降低火災(zāi)調(diào)查效率。新修訂的《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》增加了消防站火災(zāi)登記制度，不僅提升了火災(zāi)調(diào)查效率，同時與消防員參與監(jiān)督執(zhí)法改革遙相呼應(yīng)。

1.1.3? 火災(zāi)調(diào)查統(tǒng)計(jì)法定

《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》（2019年修訂）第二十七條規(guī)定，受損單位和個人應(yīng)當(dāng)于火災(zāi)撲滅之日起七日內(nèi)向火災(zāi)發(fā)生地的區(qū)、縣級人民政府消防救援機(jī)構(gòu)如實(shí)申報(bào)火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失，并附有效證明材料。第二十八條規(guī)定，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受損單位和個人的申報(bào)、依法設(shè)立的價(jià)格鑒定機(jī)構(gòu)出具的火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失鑒定意見以及調(diào)查核實(shí)情況，按照有關(guān)規(guī)定，對火災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡進(jìn)行如實(shí)統(tǒng)計(jì)。這些都是依據(jù)消防法予以設(shè)定的，不能隨意創(chuàng)造和改變。

1.2? 現(xiàn)行火災(zāi)調(diào)查模式存在的短板

在火災(zāi)量少、案情簡單的過去，現(xiàn)行火災(zāi)調(diào)查制度發(fā)揮了很好的作用。但面對火災(zāi)量大、案情復(fù)雜的當(dāng)前，現(xiàn)行火災(zāi)調(diào)查模式短板就凸顯了。

1.2.1? 專業(yè)火災(zāi)調(diào)查人才匱乏

按照《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》設(shè)定的初衷，火災(zāi)事故調(diào)查工作應(yīng)由具有火災(zāi)事故調(diào)查資格的專業(yè)人員負(fù)責(zé)。由于火災(zāi)的復(fù)雜性，原本從事火災(zāi)調(diào)查的人員就少，加上改制帶來的火災(zāi)調(diào)查專業(yè)部門裁并、人才流失，更是加劇了當(dāng)前火災(zāi)調(diào)查工作的困境。現(xiàn)行消防救援機(jī)構(gòu)編制改革，僅一類支隊(duì)設(shè)有火災(zāi)調(diào)查專業(yè)科室，其他地市均未設(shè)置火災(zāi)調(diào)查科室。更嚴(yán)重的是所有大隊(duì)一級未明確專業(yè)的火災(zāi)調(diào)查人員?！奥槿鸽m小，五臟俱全。”不能因?yàn)榫幹粕?，就不設(shè)立專業(yè)部門、專業(yè)崗位來負(fù)責(zé)專業(yè)的火災(zāi)調(diào)查?，F(xiàn)行的做法就是，當(dāng)火災(zāi)發(fā)生時，哪個專業(yè)技術(shù)指揮員值班便由誰進(jìn)行調(diào)查，甚至剛剛從事防火監(jiān)督崗位的專業(yè)技術(shù)指揮員，有些還是非消防專業(yè)地方院校畢業(yè)的，還沒有來得及學(xué)習(xí)、熟悉業(yè)務(wù)，就直接進(jìn)行火災(zāi)調(diào)查，這樣調(diào)查出來火災(zāi)原因的真實(shí)性、權(quán)威性值得深思。

1.2.2? 火災(zāi)逐起調(diào)查制度減弱

火災(zāi)的發(fā)生與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是呈正相關(guān)的，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，人類活動越頻繁，火災(zāi)發(fā)生的起數(shù)越多。據(jù)消防救援局發(fā)布的2019年全國火災(zāi)情況分析，全國全年共接警出動127.6萬起，其中搶險(xiǎn)救援和社會救助分別為36.6萬起，也就是說火災(zāi)接警出動大概為54.4萬起。但是，發(fā)布的接報(bào)火災(zāi)是23.3萬起，兩個數(shù)據(jù)相差了31.1萬起。除了謊報(bào)火警出動、未到達(dá)現(xiàn)場火災(zāi)熄滅、火災(zāi)損失輕微等占比，但不至于兩個數(shù)據(jù)相差如此之大。況且，在實(shí)際的數(shù)據(jù)錄入中，為了減輕火災(zāi)調(diào)查工作量，人為將火災(zāi)損失降低至輕微錄入火災(zāi)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，或擅自將火災(zāi)錄入為搶險(xiǎn)救援等。由此可見，如此數(shù)量的火災(zāi)總量尚不是火災(zāi)的全部，各地仍不同程度存在未如實(shí)統(tǒng)計(jì)火災(zāi)的現(xiàn)象。同時，相比火災(zāi)數(shù)量、復(fù)雜性的不斷增加，各地市火災(zāi)調(diào)查專業(yè)機(jī)構(gòu)的缺位、火災(zāi)調(diào)查人才的匱乏、火災(zāi)專業(yè)性的降低，直接導(dǎo)致火災(zāi)調(diào)查制度的減弱。

1.2.3? 火災(zāi)調(diào)查隨意性較大

火災(zāi)調(diào)查中，新入職火災(zāi)調(diào)查人員，尤其是非消防專業(yè)畢業(yè)學(xué)生，缺乏系統(tǒng)專業(yè)的火災(zāi)調(diào)查理論知識;入職時間長的火災(zāi)調(diào)查人員，經(jīng)驗(yàn)是不缺了，但缺乏刨根問底、追求真相的“福爾摩斯”精神。這兩種現(xiàn)象，造成了火災(zāi)調(diào)查就是“息事寧人”的過程。加之，由于經(jīng)費(fèi)不足或者保管不善，缺少先進(jìn)的火災(zāi)調(diào)查儀器和設(shè)施設(shè)備，火災(zāi)調(diào)查人員只能憑借經(jīng)驗(yàn)判斷火災(zāi)成因，這必然導(dǎo)致火災(zāi)調(diào)查結(jié)論真實(shí)性和權(quán)威性的降低。同時，在火災(zāi)損失統(tǒng)計(jì)中，當(dāng)事人為了降低火災(zāi)損失或者影響，人為瞞報(bào)火災(zāi)造成的真實(shí)損害，火災(zāi)統(tǒng)計(jì)人員為了避免繁雜的統(tǒng)計(jì)和折算，經(jīng)?！氨犚恢谎坶]一只眼”，從而導(dǎo)致火災(zāi)損失真實(shí)性、可靠性的降低。以上三種現(xiàn)象都直接或者間接增加了火災(zāi)調(diào)查的隨意性，不利于火災(zāi)調(diào)查工作的開展。

由此可見，現(xiàn)行的火災(zāi)調(diào)查模式短板凸顯，加強(qiáng)和改革火災(zāi)調(diào)查制度勢在必行。

2? 火災(zāi)調(diào)查制度改革設(shè)計(jì)探究

立足當(dāng)前火災(zāi)調(diào)查工作實(shí)際，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法，需要建立政府主導(dǎo)下的多元化火災(zāi)調(diào)查模式，充分發(fā)揮延伸調(diào)查反向推動治理能力作用，積極穩(wěn)妥化解火災(zāi)引起的社會糾紛和矛盾。

2.1? 加快地方火災(zāi)調(diào)查立法進(jìn)程

少數(shù)地方為了解決火災(zāi)調(diào)查覆蓋率低、火災(zāi)調(diào)查水平不高、火災(zāi)調(diào)查權(quán)威性不強(qiáng)的問題，積極運(yùn)用立法手段，對火災(zāi)調(diào)查模式進(jìn)行了不斷探索。1994年的《黑龍江省消防條例》為當(dāng)時的消防救援機(jī)構(gòu)增設(shè)了火災(zāi)調(diào)查結(jié)束后就當(dāng)事人提出的火災(zāi)賠償進(jìn)行調(diào)解的職能。2010年的《西藏自治區(qū)消防條例》規(guī)定，火災(zāi)事故發(fā)生地人民政府應(yīng)當(dāng)將火災(zāi)事故調(diào)查情況報(bào)上級人民政府。嚴(yán)格的火災(zāi)調(diào)查程序一定程度上提升了火災(zāi)調(diào)查結(jié)果的權(quán)威性。2011年的《山東省消防條例》規(guī)定，依法對有人員傷亡的火災(zāi)和特殊場所發(fā)生的火災(zāi)實(shí)行重點(diǎn)調(diào)查，對其他火災(zāi)實(shí)行依申請調(diào)查，其他火災(zāi)以統(tǒng)計(jì)性調(diào)查為主，不再出具火災(zāi)事故認(rèn)定書。地方可以嘗試結(jié)合本地消防安全狀況，運(yùn)用好立法手段，既要保障火災(zāi)當(dāng)事人的權(quán)益，又要緩解行政資源和行政成本壓力，切實(shí)推進(jìn)火災(zāi)調(diào)查制度科學(xué)建設(shè)。

2.2? 改革法定火災(zāi)調(diào)查職責(zé)范圍

建立火災(zāi)分級調(diào)查制度和備案制度。單純依靠政府解決社會矛盾、化解民眾糾紛，不能提高行政效率，反而會拖累政府，增加行政成本。因此，面臨消防救援機(jī)構(gòu)人少事多的困境，精簡法定的火災(zāi)調(diào)查范圍顯得尤為迫切和需要。借鑒國內(nèi)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，可以建立三級火災(zāi)調(diào)查和備案機(jī)制。第一級，消防救援機(jī)構(gòu)依法對致人死亡或者重傷，發(fā)生在人員密集、高層或者地下公共建筑、大型倉儲和文物保護(hù)單位等場所發(fā)生的火災(zāi)履行調(diào)查職權(quán)。第二級，對于一般場所發(fā)生的、危害性不大、社會影響小的火災(zāi)，可以放權(quán)由基層人民政府組織調(diào)查處理，后報(bào)消防救援機(jī)構(gòu)備案。第三級，對于財(cái)產(chǎn)損失輕微或特別輕微的火災(zāi)，鼓勵基層自治組織進(jìn)行調(diào)節(jié)或者當(dāng)事人自行處理，并依法向消防救援機(jī)構(gòu)登記備案。同時，還可以探討允許依法設(shè)立第三方社會火災(zāi)調(diào)查組織，采用政府購買服務(wù)的方式，協(xié)助消防救援機(jī)構(gòu)或者基層人民政府開展火災(zāi)調(diào)查。當(dāng)然，對于失火、縱火等刑事案件則由公安機(jī)關(guān)依法查處。

2.3? 完善輕微火災(zāi)簡易登記制度

消防救援局關(guān)于印發(fā)《消防救援中隊(duì)輕微火災(zāi)簡易登記制度（試行）》的規(guī)定，“火災(zāi)事實(shí)清楚，當(dāng)事人對火災(zāi)事實(shí)無異議的;單方火災(zāi)事故，不涉及其他當(dāng)事人、無賠償糾紛的;無人員傷亡的;無放火嫌疑的;不涉及保險(xiǎn)理賠的;火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失顯著輕微的。”可以適用簡易登記制度，并報(bào)消防救援局備案。輕微火災(zāi)簡易制度為消防站參與火災(zāi)調(diào)查提供了政策依據(jù)。消防站承擔(dān)輕微火災(zāi)現(xiàn)場簡易登記工作，是對現(xiàn)有職責(zé)任務(wù)的整合，是火災(zāi)調(diào)查統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)性工作，也是滅火救援工作中不可或缺的重要組成部分，對于實(shí)現(xiàn)火災(zāi)調(diào)查“繁簡分流”，提高火災(zāi)的調(diào)查率和統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確率具有重要意義。

2.4? 探索火災(zāi)調(diào)查執(zhí)法分離制度

以地市級消防救援機(jī)構(gòu)為單位，以區(qū)縣級火災(zāi)調(diào)查人才為依托，建立健全火災(zāi)調(diào)查隊(duì)伍，并納入地方人力資源部門人才資源庫，完善火災(zāi)調(diào)查員培養(yǎng)考核機(jī)制，同時建立初級、中級、高級三級遞升制度。打開權(quán)力口子，逐步允許社會人才報(bào)考火災(zāi)調(diào)查員，允許非政府機(jī)關(guān)的火災(zāi)調(diào)查員依法參與火災(zāi)調(diào)查工作。同時，現(xiàn)行火災(zāi)調(diào)查技術(shù)行為行政化傾向嚴(yán)重。消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)該借鑒公安機(jī)關(guān)的做法，建立法醫(yī)鑒定制度。火災(zāi)調(diào)查交給具備資格的火災(zāi)調(diào)查員，經(jīng)調(diào)查后出具具備法律效力的火災(zāi)事故認(rèn)定書和火災(zāi)調(diào)查報(bào)告，并依法承擔(dān)法律責(zé)任?；馂?zāi)技術(shù)調(diào)查強(qiáng)調(diào)的是科學(xué)性、專業(yè)性和獨(dú)立性，行政機(jī)關(guān)不能干預(yù)調(diào)查員的調(diào)查結(jié)論和火災(zāi)原因認(rèn)定。要遵循回避原則，參與火災(zāi)調(diào)查的技術(shù)人員不能參與到火災(zāi)事故的責(zé)任追究和行政執(zhí)法中，也就是說，行政處罰或者責(zé)任追究的人員不能由火災(zāi)調(diào)查人員兼任。

2.5? 改進(jìn)火災(zāi)損失申報(bào)統(tǒng)計(jì)制度

因火災(zāi)損失賠償而發(fā)生的糾紛，屬于典型的民事糾紛，應(yīng)該按照“誰主張、誰舉證”的原則，由火災(zāi)損失當(dāng)事人依法主動向消防救援機(jī)構(gòu)予以申報(bào)。為了避免當(dāng)事人瞞報(bào)、謊報(bào)火災(zāi)損失或者放大火災(zāi)損失，確?；馂?zāi)損失統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，可以從以下三個方面入手。一是建立火災(zāi)損失稅收減免制度。對于沒有獲得保險(xiǎn)或者賠償?shù)幕馂?zāi)單位或者個人，可以將消防救援機(jī)構(gòu)審核通過的火災(zāi)損失計(jì)入當(dāng)年或者來年的生產(chǎn)成本，減免單位或者個人的納稅額度。二是建立火災(zāi)損失謊報(bào)征信黑名單制度。有獎必有懲，對于瞞報(bào)、謊報(bào)火災(zāi)損失的單位或者當(dāng)事人，經(jīng)教育不整改，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)將其納入失信人黑名單，從增加稅率、限制貸款等方面加以懲處。三是建立第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)參與統(tǒng)計(jì)制度。采取政府購買服務(wù)方式，鼓勵社會專業(yè)的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)、物價(jià)機(jī)構(gòu)參與火災(zāi)損失申報(bào)、統(tǒng)計(jì)和核定工作，并對統(tǒng)計(jì)結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。

2.6? 探索多樣化火災(zāi)調(diào)查新機(jī)制

消防執(zhí)法改革已進(jìn)入深水區(qū)，火災(zāi)調(diào)查機(jī)制需要與時俱進(jìn)。一是加強(qiáng)涉火案件協(xié)作機(jī)制建設(shè)。針對有人員死亡的火災(zāi)，國家機(jī)關(guān)、廣播電臺、電視臺、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、托兒所、幼兒園、文物保護(hù)單位、郵政和通信、交通樞紐等部門和單位發(fā)生社會影響大的火災(zāi)，具有放火嫌疑的火災(zāi)，由具有管轄權(quán)的消防救援機(jī)構(gòu)和公安機(jī)關(guān)刑偵部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。必要時，上一級消防救援機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)刑偵部門予以協(xié)調(diào)、指導(dǎo)。二是組建孵化中心培養(yǎng)火災(zāi)調(diào)查人才。以全國火災(zāi)調(diào)查知名專家和各省市火災(zāi)調(diào)查領(lǐng)軍人才為技術(shù)帶頭人，依托各級火災(zāi)事故調(diào)查專家委員會和火災(zāi)調(diào)查技術(shù)服務(wù)隊(duì)組建“火調(diào)技術(shù)孵化中心”。廣泛開展與高等院校、科研院所的戰(zhàn)略合作;采取新老傳承、師徒幫帶，跟班作業(yè)、實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練、目標(biāo)引領(lǐng)、課題攻堅(jiān)等模式，亦戰(zhàn)亦研、全力施為，對全省火災(zāi)調(diào)查業(yè)務(wù)開展全面指導(dǎo)和定點(diǎn)幫扶，以不斷提升適應(yīng)新時代需要的火災(zāi)調(diào)查技術(shù)、廣泛培養(yǎng)理實(shí)兼?zhèn)涞幕馂?zāi)調(diào)查人才為目標(biāo)，在“育”“導(dǎo)”“研”等方面發(fā)力見效。三是成立火災(zāi)調(diào)查專家委員庫。要充分發(fā)揮各行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覍馂?zāi)事故調(diào)查的技術(shù)支撐和專業(yè)指導(dǎo)作用，全面提高火災(zāi)事故調(diào)查認(rèn)定的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。聘用各行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?，參加火?zāi)調(diào)查以及與火災(zāi)調(diào)查相關(guān)的課題研究、技術(shù)咨詢、培訓(xùn)授課等任務(wù)，充分發(fā)揮各行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覍馂?zāi)事故調(diào)查的技術(shù)支撐和專業(yè)指導(dǎo)作用，全面提高火災(zāi)事故調(diào)查認(rèn)定的準(zhǔn)確性和科學(xué)性?；馂?zāi)調(diào)查專家委員會每年至少召開一次全體委員工作會議，通報(bào)委員會工作情況，開展學(xué)術(shù)交流等活動，研究火災(zāi)調(diào)查工作中存在的問題，提出加強(qiáng)和改進(jìn)火災(zāi)調(diào)查工作的意見建議。

3? 結(jié)語

火災(zāi)調(diào)查是消防救援機(jī)構(gòu)依法履行的重要職責(zé)，是保護(hù)火災(zāi)當(dāng)事人合法權(quán)益的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在深化消防執(zhí)法改革的當(dāng)前，更應(yīng)該加快地方立法，建立政府主導(dǎo)，消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，社會力量參與，火事依法調(diào)解，自行解決紛爭的多元化火災(zāi)調(diào)查機(jī)制，符合當(dāng)前火災(zāi)形勢和火災(zāi)調(diào)查工作的實(shí)際需要，更有利于化解社會矛盾，維護(hù)社會的長治久安。

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Research on fire investigation

system in fire law enforcement reform

Liu Xinglong

Leshan Municipal Fire and Rescue Brigade of Sichuan Province

Abstract：At present， there are 14 items， including fire supervision and inspection， fire administrative license， and fire investigation. Some are already in implementation， some are about to be implemented in pilot projects， and some are still in the process of further demonstration. Among them， fire investigation is an important content to ensure that fire and rescue agencies perform their duties in accordance with the law and protect the legitimate rights and interests of fire parties. It is regarded as the “golden key” to find out the causes of fire accidents， investigate the responsibility of fire accidents and prevent fire risks. But it is less involved in the reforms. This paper discusses and studies the innovation of fire investigation system， the improvement of fire investigation efficiency， and the exertion of fire investigation to resolve social contradictions.

Keywords：fire protection;fire investigation;system innovation;promote efficiency;resolve disputes