李春曉 何月月 劉秋月 孫學(xué)敏

河北建筑工程學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，河北 張家口 075000

作為降低財政成本、提高競爭力、增加透明度的重要手段，PPP模式（政府和社會資本合作）具有明顯的優(yōu)勢。同時，PPP模式可以促進經(jīng)濟發(fā)展和政府主導(dǎo)的市場機制，通過政府與市場的合作解決新型城鎮(zhèn)化問題，有效解決了公共服務(wù)生產(chǎn)和供給資金短缺、效率低下的問題。PPP模式可以改善社會資本的短缺，減少損失，保證收益的最大化，促進社會經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.1 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

PPP模式在我國已進入快速發(fā)展的新階段。國內(nèi)主要從PPP項目的定義、應(yīng)用、風(fēng)險管理、政府和社會資本等方面對PPP項目模式進行研究。中國高度重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，PPP模式從2013年開始逐步形成了中國特色的政府與社會資本合作模式，并在中國城市綜合開發(fā)項目中得到廣泛應(yīng)用。劉尚希首次提出“開發(fā)性 PPP”概念，明確投資回報主要來自地方新增財政收入，并與績效掛鉤，實現(xiàn)激勵相容的政府和社會資本合作形態(tài)[1]。歐純智等[2]、張琦[3]以“產(chǎn)城融合”理念，基于平臺生態(tài)、多元共治等視角探究開發(fā)性PPP模式實施路徑。在城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，需要劃分好政府與市場的關(guān)系，發(fā)揮政府的引導(dǎo)和監(jiān)督作用，提高城市化水平和服務(wù)水平。

1.2 國外研究現(xiàn)狀

PPP項目開展歷史悠久，英國是最早采用PPP模式的國家，最早涉及的是交通、供水等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，加拿大和澳大利亞的PPP模式也得到了很好的應(yīng)用，其他國家也紛紛致力于PPP模式理念和經(jīng)驗的推廣。國際PPP模式融資多采用股權(quán)加債券的模式。許多發(fā)達國家熟練運用市場化投融資機制進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，取得了良好的效果。在國外城鎮(zhèn)化建設(shè)的實踐中，將研究重點放在了公私伙伴關(guān)系的運營、風(fēng)險防范及收益率的影響因素和公私伙伴關(guān)系的可持續(xù)性等方面，Thieriot 和Dominguez[4]認(rèn)為公私伙伴關(guān)系在中國不是一種新的融資工具，但它為中國政府處理債務(wù)危機提供了新的路徑。Neema Kavishea 和Nicholas Chileshe[5]通過12位PPP項目專家提出一個經(jīng)過驗證的公私伙伴關(guān)系框架，解決了在發(fā)展中國家實施公私伙伴關(guān)系項目中產(chǎn)生的不良后果，為發(fā)展中國家公私伙伴關(guān)系的可持續(xù)性提供了參考。

2 PPP模式的投融資困境

2.1 項目前期謀劃不足導(dǎo)致項目后期實施運營失敗

很多PPP項目前期論證不足，后期投資逐步增大，導(dǎo)致資金不斷加大，最后使項目難以實施或運營難以回收資金。政府規(guī)劃不健全、沒有上位規(guī)劃或規(guī)劃滯后，都會使項目出現(xiàn)很大的風(fēng)險。PPP模式的雙方或幾方前期對應(yīng)用的具體模式?jīng)]有進行詳細的討論確認(rèn)，在項目實施中會產(chǎn)生分歧影響項目的開展。

2.2 項目雙方地位不平等，增大社會資本方風(fēng)險

在PPP項目中，一方往往為政府，這樣政府就有著“運動員”和“裁判”的雙重角色。由于PPP項目投資時間長，其間可能經(jīng)歷政府換屆、政策改變、局域規(guī)劃改變等，政府一方既是PPP項目的參與方，又是社會發(fā)展的管理者，所以很可能導(dǎo)致PPP項目資金回籠的斷裂，致使很多投資者不敢進入。

2.3 項目社會資本方融資困難

由于PPP項目投資金額大，社會資本靠自有資金很難撼動，所以還需要進行融資。但目前對于PPP項目，社會資本方的融資渠道單調(diào)且困難，政府對其的融資支持不足，而且融資后風(fēng)險較大，一旦回籠資金斷裂，對雙方都會產(chǎn)生壓力。

2.4 項目管控難度大

由于PPP項目復(fù)雜，涉及的事情方方面面，在建設(shè)內(nèi)容、投資額、回收機制等方面都有很多不確定性，所以管控的難度很大。由于各方的管理水平不一，很容易陷入泥潭，造成項目爛尾，社會資本破產(chǎn)。

2.5 回報機制比較差

對于PPP項目，很多屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施項目或公益類項目，項目本身沒有收益點或收益點不明確，可以付費的形式就是政府付費、使用者付費或給社會資本方資金缺口補助。PPP項目的初衷就是解決政府資金不足的問題，這樣又把資金的重?fù)?dān)推回給了政府，所以就會出現(xiàn)回報機制差的問題。

2.6 專業(yè)人才的缺乏

PPP模式在我國起步較晚，管理理念不夠成熟，項目融資工具應(yīng)用不夠廣泛、不夠靈活。由于PPP項目的特點，相關(guān)人員需具備較高的專業(yè)素質(zhì)，如成為具有法律、金融、稅務(wù)、工程等專業(yè)知識的復(fù)合型人才。雖然大部分業(yè)內(nèi)人士都知道PPP模式是什么意思，但還是缺乏具體可實施的人才。

3 PPP模式在新型城鎮(zhèn)化進程中應(yīng)用的可行性分析

目前，國家正在積極鼓勵社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，用規(guī)模較大、合同關(guān)系明確的PPP模式來推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，確實是一個很好的選擇路徑。

3.1 有助于建立更加多元化和可持續(xù)性的資金保障機制

過去，以土地融資為基礎(chǔ)的地方政府融資平臺已經(jīng)成為一種重要的融資方式，但區(qū)域土地流轉(zhuǎn)收入差距大、不可持續(xù)、融資平臺巨大、償債風(fēng)險高。PPP模式有助于建立更加多樣化和可持續(xù)的籌資機制。

3.2 提高項目開發(fā)和儲備能力

PPP模式的魅力在于運營和實用性。通過引進專業(yè)經(jīng)營者和管理人員，可以提高公共投資效率和生命周期管理效率。PPP模式可以在政府與社會資本之間架起橋梁。政府和民營企業(yè)參與整個項目的實施過程，既可以將管理方法和技術(shù)引入民營企業(yè)，又能制定政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和市場監(jiān)管機制，在形成技術(shù)創(chuàng)新的同時實現(xiàn)有效管理。

3.3 分散風(fēng)險，維護良好的政企關(guān)系

促進農(nóng)村全面發(fā)展的關(guān)鍵是激發(fā)農(nóng)村居民的內(nèi)在生活。新型城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的最大潛力。運用PPP模式可以引導(dǎo)社會資本參與城市建設(shè)，既可緩解政府財政困難，充分發(fā)揮政府的政治職能，也可提高政府的主導(dǎo)作用。我國PPP模式強調(diào)的是合作，需要把真誠擺在明面上，讓社會資本有投資的保障，以更好地保護國有企業(yè)和民營企業(yè)的利益，維護良好的政企關(guān)系。

4 案例分析

4.1 項目介紹

在進入PPP模式之前，由于資金運作困難、政府補貼少、從業(yè)人員積極性低，張家口市橋西區(qū)供熱系統(tǒng)處于一種供熱能力不足的狀態(tài)[6]。2014年，橋西區(qū)按照PPP模式的標(biāo)準(zhǔn)實施集中供熱工程，這項工作于2015年9月完成，這同時也是財政部完成的第一個PPP試點項目，對PPP模式此后在項目中的推廣起到了很好的助力作用。

4.2 項目PPP運作

該項目的運作模式為TOT，TOT也是常見的一種PPP模式。這種融資是通過出售現(xiàn)有資產(chǎn)獲得額外資金，也就是增量資金的一種新方式。在這種情況下，民營企業(yè)首先用自有資金購買全部或部分產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營性資產(chǎn)，然后由買方開發(fā)建設(shè)項目、運營項目，在約定時間內(nèi)收回全部投資，取得合理回報。特許權(quán)期滿后，取得的所有權(quán)或商業(yè)權(quán)利將免費轉(zhuǎn)讓給原所有人（圖2）。PPP模式應(yīng)用到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，既能緩解資金壓力，又能以它獨特的方式帶動企業(yè)更好的發(fā)展，PPP模式帶來的不僅是融資，還有技術(shù)、管理等方面都得到了提高。

圖2 PPP項目結(jié)構(gòu)

4.3 項目措施分析

該項目采用用戶付費方式，政府賦予項目公司冬季采暖費專用權(quán)，項目公司依法納稅后獲得熱網(wǎng)建設(shè)費，而社會資本是企業(yè)運營過程中的合作伙伴，其主要職能是實行聯(lián)動，通過技術(shù)和管理優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)，提高運營效率，充分發(fā)揮市場積極性，從而降低了建設(shè)項目投資風(fēng)險。該項目充分考慮政府應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險出現(xiàn)的概率和帶來的責(zé)任，有助于構(gòu)建公平機制，實現(xiàn)科學(xué)管理，平衡公私矛盾，維護互利共贏，實現(xiàn)和諧治理，PPP模式在新型城鎮(zhèn)化應(yīng)用中有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量，提高公共管理績效，化解政府債務(wù)風(fēng)險。該項目探索了政府角色分離機制，構(gòu)建了合作治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了多元治理，成功展示了通過PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的探索，讓張家口的冬天沒那么冷，讓民生工程變得有跡可循。

5 結(jié) 語

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)該從整體角度協(xié)調(diào)布局，合理配置資源，全面系統(tǒng)地分析項目開發(fā)的各個方面，全面系統(tǒng)地對項目開發(fā)的不同層面進行全方位的關(guān)聯(lián)分析。在我國加快新型城鎮(zhèn)化的過程中，PPP模式在推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中起到了很好的作用，同時運用全生命周期理念，可以促發(fā)展、防風(fēng)險、穩(wěn)投資、補短板，充分發(fā)揮積極的財政政策作用，更好地推動PPP項目高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，讓項目落到實處，讓合作之花開得更好，實現(xiàn)互利共贏。