楊東 陳怡然

2021年10月18日，中共中央政治局就推動我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展進(jìn)行第三十四次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記提出“要健全市場準(zhǔn)入制度、公平競爭審查制度、公平競爭監(jiān)管制度，建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管”“防止平臺壟斷和資本無序擴(kuò)張，依法查處壟斷和不正當(dāng)競爭行為”。中共中央對社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的深刻把握，有利于營造公平競爭的市場環(huán)境。

2020年底，中共中央政治局會議首次明確提出“強化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”，標(biāo)志著我國對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管態(tài)度從之前的包容審慎轉(zhuǎn)向全面監(jiān)管。近年來，美國和歐盟也不約而同掀起對數(shù)字平臺的反壟斷浪潮，表明監(jiān)管常態(tài)化與執(zhí)法嚴(yán)厲化已成為全球趨勢。

首先，隨著平臺經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資本與數(shù)據(jù)力量交叉融合，阻礙行業(yè)創(chuàng)新和社會公平的實現(xiàn)。數(shù)據(jù)、資本、勞動等生產(chǎn)要素的聚合，促進(jìn)數(shù)據(jù)成為現(xiàn)實生產(chǎn)要素實現(xiàn)價值創(chuàng)造。數(shù)據(jù)是平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最為重要的生產(chǎn)要素，數(shù)字平臺利用資本優(yōu)勢通過收購聚集了海量數(shù)據(jù)，通過對數(shù)據(jù)的控制，在強化企業(yè)自身的競爭優(yōu)勢的同時也削弱了傳統(tǒng)經(jīng)營者、競爭對手與初創(chuàng)者的優(yōu)勢，改變了傳統(tǒng)的市場競爭結(jié)構(gòu)壟斷，從根本上破壞了市場競爭秩序。數(shù)字平臺利用資本與數(shù)據(jù)的雙重力量，通過跨界競爭和跨行業(yè)合并，控制競爭對手需要依賴的基礎(chǔ)設(shè)施，從而使杠桿作用跨行業(yè)競爭成為常態(tài)，嚴(yán)重阻礙了行業(yè)創(chuàng)新。經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展離不開市場競爭機制與創(chuàng)新的良性互動，當(dāng)數(shù)字平臺壟斷導(dǎo)致供應(yīng)側(cè)的競爭機制遭到破壞時，創(chuàng)新動力勢必有所減損，最終將影響消費者福利。另外，在資本與數(shù)據(jù)的雙維壟斷下，數(shù)字平臺濫用市場力量，使大量中小企業(yè)無法進(jìn)入行業(yè)參與競爭，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，越來越多的中小企業(yè)需要依賴數(shù)字平臺開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，而一些大型數(shù)字平臺通過對競爭對手實施屏蔽斷鏈，破壞數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場的正常競爭秩序，擠占基于數(shù)據(jù)要素謀求創(chuàng)新的中小企業(yè)的生存空間，在一定程度上影響了社會分配機制，阻礙社會公平的實現(xiàn)。

其次，平臺的壟斷與資本的無序擴(kuò)張影響數(shù)據(jù)安全。數(shù)字平臺憑借其對數(shù)據(jù)的收集與分析優(yōu)勢，將自身的資本和商業(yè)運行邏輯嵌入經(jīng)濟(jì)運行中，沖擊了工業(yè)經(jīng)濟(jì)時代的監(jiān)管模式及其治理體系。在國內(nèi)平臺競爭案例中，比如，騰訊以即時通訊為客戶端基礎(chǔ)，通過技術(shù)端口的流量，阻礙了對天貓、蝦米、快手、字節(jié)跳動、飛書等不同公司的不同產(chǎn)品的數(shù)據(jù)開放和共享，影響數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素的評價貢獻(xiàn)，凸顯了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的流量競爭的法律風(fēng)險。隨著數(shù)字平臺承擔(dān)了越來越多的公共服務(wù)職能，其事實上已經(jīng)具備了公共基礎(chǔ)設(shè)施的屬性。一方面，數(shù)字平臺作為平臺經(jīng)濟(jì)時代的新組織，本質(zhì)上是流量入口的數(shù)據(jù)集合體，數(shù)據(jù)本身在內(nèi)容上既涉及到個人隱私，又關(guān)乎商業(yè)利益、國家安全和公共利益。當(dāng)海量多元的數(shù)據(jù)被大型數(shù)字平臺控制，則可能影響到國家經(jīng)濟(jì)、社會安全。另一方面，平臺自身制定的平臺規(guī)則也會對整個社會生活以及數(shù)字市場的運行產(chǎn)生影響，事實上分割了某些本應(yīng)屬于國家的權(quán)力空間。如果任由這種大型數(shù)字平臺野蠻生長，將會對現(xiàn)行的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生沖擊，對國家安全帶來威脅。2021年7月，國家多部門對滴滴出行進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)安全審查就是干預(yù)數(shù)據(jù)、資本雙重?zé)o序擴(kuò)張的例證。平臺經(jīng)濟(jì)時代，破除數(shù)據(jù)壟斷、維護(hù)國家安全是數(shù)字市場治理的重要目標(biāo)之一，大型數(shù)字平臺長期的市場力量及其產(chǎn)生的鎖定效應(yīng)，與共同富裕的長期發(fā)展目標(biāo)相悖，國家加大對數(shù)字平臺的監(jiān)管勢在必行。

最后，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷問題帶來更加復(fù)雜的監(jiān)管問題，對現(xiàn)有法治體系提出了挑戰(zhàn)。反壟斷法的滯后性導(dǎo)致應(yīng)對大型數(shù)字平臺的監(jiān)管能力不足，是全世界反壟斷部門面臨的共同問題，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的諸多特征決定了傳統(tǒng)反壟斷分析方法具有局限性：第一，數(shù)據(jù)市場呈現(xiàn)出以平臺、數(shù)據(jù)、算法為基本要素的三維競爭結(jié)構(gòu)，改變了傳統(tǒng)市場競爭的外在形式和內(nèi)在邏輯，其通過數(shù)字技術(shù)和算法設(shè)計獲得了一定的市場影響和優(yōu)勢地位。傳統(tǒng)的價格中心型分析框架已難以應(yīng)對目前出現(xiàn)的種種問題。第二，由于數(shù)字平臺具有較強的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)以及雙邊市場、動態(tài)競爭等特征，大部分細(xì)分領(lǐng)域的市場份額被少數(shù)數(shù)字平臺占領(lǐng)，市場競爭格局日益固化，呈現(xiàn)出高度集中的態(tài)勢，一些大型數(shù)字平臺借助其市場力量，實施屏蔽斷鏈、自我優(yōu)待等新型壟斷行為，這些行為扭曲了市場競爭秩序，也放大了互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)，使平臺經(jīng)營者對用戶與作為平臺內(nèi)經(jīng)營者的中小企業(yè)控制進(jìn)一步強化，從而加速了“贏者通吃”局面的形成。對于這些新型壟斷行為，從現(xiàn)有的條文中也很難找到相應(yīng)的規(guī)則予以規(guī)制。在平臺經(jīng)濟(jì)時代下，為了有效應(yīng)對平臺壟斷和平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)重新審視平臺的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，對于新型壟斷行為和市場力量的界定、競爭損害理論進(jìn)行重構(gòu)。從今年不同層級的立法實踐來看，國家正在努力細(xì)化和完善相關(guān)競爭法律體系從而更好應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代。

過去一年，中共中央圍繞反壟斷、防止資本無序擴(kuò)張作出一系列重大決策部署，并在立法、司法、執(zhí)法等層面都取得了十分顯著的成績。

政策層面，一年來，強化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張作為重要議題被國家各層級反復(fù)強調(diào)。在2020年12月召開的中共中央政治局會議和中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，明確強調(diào)強化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張，并將其納入2021年經(jīng)濟(jì)工作的八項重點任務(wù)之一。從此，以互聯(lián)網(wǎng)平臺為整治重點的反壟斷浪潮正式拉開序幕。2021年中央政府工作報告，指出要強化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張，堅決維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境。2021年3月中央財經(jīng)委員會第九次會議強調(diào)，要建立健全平臺經(jīng)濟(jì)治理體系，加快健全平臺經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，及時彌補規(guī)則空白和漏洞。2021年8月30日，習(xí)近平總書記主持召開了中央全面深化改革委員會第二十一次會議，審議通過了《關(guān)于強化反壟斷深入推進(jìn)公平競爭政策實施的意見》，進(jìn)一步對保護(hù)和促進(jìn)市場公平競爭作出戰(zhàn)略部署?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021-2025年）》中也明確強調(diào)，加強和改進(jìn)反壟斷與反不正當(dāng)競爭執(zhí)法，強化公平競爭審查制度剛性約束，及時清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，推動形成統(tǒng)一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標(biāo)準(zhǔn)市場體系。

立法層面，一系列法律法規(guī)密集修訂并頒布，法治體系更加嚴(yán)密。2021年2月7日，國務(wù)院反壟斷委員會印發(fā)《關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，旨在對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具體適用反壟斷法提供更加細(xì)化的規(guī)則指引，《指南》的正式出臺也成為推動我國平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的關(guān)鍵節(jié)點。此后，《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》正式施行，為網(wǎng)絡(luò)交易主體有序規(guī)范地開展交易活動提供了更為清晰的法治保障?！督咕W(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競爭行為規(guī)定》公開征求意見，一些新型網(wǎng)絡(luò)不正當(dāng)競爭行為將面臨更嚴(yán)格和細(xì)致的監(jiān)管。2021年8月19日，最高人民法院公布《關(guān)于適用〈反不正當(dāng)競爭法〉若干問題的解釋（征求意見稿）》，其中第25條對《反不正當(dāng)競爭法》第12條“互聯(lián)網(wǎng)專條”的兜底條款進(jìn)行了進(jìn)一步補充和細(xì)化，為正確審理互聯(lián)網(wǎng)不正當(dāng)競爭糾紛案件，維護(hù)公平競爭秩序提供司法指引。2021年10月23日，全國人大正式公布《反壟斷法（修正草案）》并向社會征求意見。它迎來了其施行13年以來的首次大修，草案對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)法發(fā)展提出的新挑戰(zhàn)做出回應(yīng)，強化了對大型數(shù)字平臺的反壟斷規(guī)制，重點關(guān)注了數(shù)據(jù)、算法、技術(shù)、平臺規(guī)則的特殊問題，并在總則中明確“國家強化競爭政策基礎(chǔ)地位”，從法律層面完善了公平競爭審查制度的頂層設(shè)計，《草案》還進(jìn)一步加大處罰力度，對壟斷行為的實施增加個人責(zé)任，可以說，本次《反壟斷法》的修訂是國家在立法層面對維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境進(jìn)行的整體部署，將會是推進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)有序健康發(fā)展的重要法律武器。

執(zhí)法層面，執(zhí)法力度明顯加大，大型數(shù)字平臺成為重點監(jiān)管對象。自2020年12月至今，國家市場監(jiān)管總局加強對大型數(shù)字平臺的反壟斷審查。2020年12月24日，依據(jù)《反壟斷法》對阿里巴巴在我國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場濫用市場支配地位行為立案調(diào)查，并于2021年4月10日對其在我國境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺服務(wù)市場實施的“二選一”壟斷行為作出罰款182.28億的行政處罰，創(chuàng)造了我國反壟斷法實施以來的最大罰單；2021年7月10日，依法禁止虎牙公司與斗魚公司合并；2021年7月24日，依法對騰訊公司作出責(zé)令解除網(wǎng)絡(luò)音樂獨家版權(quán)等處罰。2021年9月9日，工信部有關(guān)業(yè)務(wù)部門召開了“屏蔽網(wǎng)址鏈接問題行政指導(dǎo)會”，對有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提出相應(yīng)的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，要求限期內(nèi)各平臺必須按標(biāo)準(zhǔn)解除屏蔽。2021年10月8日，對美團(tuán)在我國境內(nèi)餐飲外賣市場實施“二選一”壟斷行為作出行政處罰，責(zé)令美團(tuán)停止違法行為，全額退還獨家合作保證金12.89億元，并處以34.42億元罰款。

首先，在法治的軌道上推動平臺經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展。第一，對《反壟斷法》進(jìn)行進(jìn)一步完善。10月23日，全國人大就最新修訂的《反壟斷法（修正草案）》正式公布并向社會征求意見。《草案》對于當(dāng)下的新變化相應(yīng)做出了針對性的調(diào)整，但對于數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷的修改和完善還尚不充分，筆者作為全國人大財經(jīng)委、司法部《電子商務(wù)法》、《反壟斷法》立法專家，在2021年初受司法部委托參與了司法《反壟斷法》修訂工作。筆者建議，有必要將數(shù)據(jù)控制能力納入市場地位認(rèn)定，提高技術(shù)力量在認(rèn)定市場支配地位時所占權(quán)重，完善必需設(shè)施原則在《反壟斷法》中的適用，以及將隱私保護(hù)納入反壟斷法立法目的和價值體系，對消費者的數(shù)據(jù)隱私給予直接的保障。第二，除修訂《反壟斷法》外，還需要更新和完善更具有階段性、靈活性的相關(guān)配套性法規(guī)。由于數(shù)字平臺本身的平臺和市場雙重屬性，涉及科技、商業(yè)、金融多個領(lǐng)域，僅僅通過一部反壟斷法難以解決目前存在的種種問題。如上述提到的《關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》就是一個很好的例子，其對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的新問題做出了更有針對性的指引。未來的反壟斷監(jiān)管還將進(jìn)一步與隱私保護(hù)、反不正當(dāng)競爭、消費者權(quán)益保護(hù)等協(xié)調(diào)并進(jìn)、共同發(fā)展，才能解決現(xiàn)實中多領(lǐng)域交叉發(fā)展問題。

其次，由“運動式監(jiān)管”轉(zhuǎn)向常態(tài)化、精細(xì)化監(jiān)管。有針對性的加大重點領(lǐng)域監(jiān)管力度是未來反壟斷領(lǐng)域的大趨勢，需要由碎片化、缺乏統(tǒng)籌性的“運動式”監(jiān)管轉(zhuǎn)向事前明確底線、事中及時調(diào)控，有效防止競爭損害結(jié)果的發(fā)生，構(gòu)建充分保障市場競爭活力的全面、可持續(xù)監(jiān)管體系架構(gòu)。《反壟斷法（修正草案）》明確提出反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強民生、金融、科技、媒體等領(lǐng)域經(jīng)營者集中的審查。對于以上行業(yè)，相關(guān)政府部門的審查會更加全面、標(biāo)準(zhǔn)會更加嚴(yán)苛。以金融行業(yè)為例，對于資本的無序擴(kuò)張，需要防范系統(tǒng)性風(fēng)險，強調(diào)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管。對于非銀行的平臺金融板塊，需要防范內(nèi)部風(fēng)險傳導(dǎo)，對金融板塊與互聯(lián)網(wǎng)科技企業(yè)進(jìn)行隔離。在以數(shù)字技術(shù)“重塑”平臺基礎(chǔ)設(shè)施治理體系，進(jìn)而打造新數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場監(jiān)管結(jié)構(gòu)的過程中，通過創(chuàng)新科技的使用實現(xiàn)對監(jiān)管對象的有效監(jiān)控，這將成為未來監(jiān)管的新方向。新時代的市場監(jiān)管趨勢側(cè)重于監(jiān)管者依靠科技手段獲取信息，進(jìn)行實時、動態(tài)的監(jiān)管，從而解決監(jiān)管信息不對稱和消除法律滯后性弊端，提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，保障數(shù)字經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。

再次，創(chuàng)新監(jiān)管思路，推進(jìn)平臺經(jīng)濟(jì)的事前監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管亦是當(dāng)下監(jiān)管改革的重要舉措。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式以事后懲戒為主，然而處罰并非反壟斷的目的，特別是在以動態(tài)創(chuàng)新為特點的數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，單純依靠事后執(zhí)法并不能取得十分理想的效果，需要充分發(fā)揮法律的指引作用，引導(dǎo)市場主體合規(guī)經(jīng)營，圍繞自身構(gòu)建的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行投資和創(chuàng)新。日前，國家市場監(jiān)督管理總局組織起草了《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南（征求意見稿）》和《互聯(lián)網(wǎng)平臺落實主體責(zé)任指南（征求意見稿）》，并于10月29日公開向社會征求意見。旨在通過對互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行分類分級，賦予不同平臺主體與其影響力相稱的責(zé)任，實現(xiàn)更加科學(xué)、精細(xì)化的管理，增強監(jiān)管的針對性與有效性。某種程度上來說，《指南》所體現(xiàn)的理念與歐盟《數(shù)字市場法》中秉持的“不對稱監(jiān)管”思路有著異曲同工之妙。其本質(zhì)都是在將傳統(tǒng)的事后處罰進(jìn)一步前置化，在行為的實施階段對其進(jìn)行一定的限制，弱化傳統(tǒng)的事后處罰機制，在市場集中度越來越高的情況下，營造法治化、有序競爭的營商環(huán)境。同時，由于平臺監(jiān)管是一個多維度、多主體、多手段的綜合治理過程，涉及到復(fù)雜的市場參與主體，既包括政府對平臺行為的管制，也包括企業(yè)自身全方位的合規(guī)。近日，中國人民大學(xué)競爭法研究所等單位共同起草了由中國標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會牽頭制定的《平臺經(jīng)營者反壟斷合規(guī)管理規(guī)則》，并向社會公開征求意見，該規(guī)則能夠為各類平臺經(jīng)營者開展反壟斷合規(guī)管理活動提供依據(jù)，有利于政府機關(guān)更為精準(zhǔn)地匹配監(jiān)管措施。

縱觀全球，對數(shù)字平臺的反壟斷監(jiān)管已成為當(dāng)前各國共同面對的難題，相較于一部分歐美國家，我國的反壟斷實踐經(jīng)驗稍顯匱乏，且實踐中的問題更為復(fù)雜，這就對我國在數(shù)字時代國家制度創(chuàng)新能力與治理能力提出了更高的要求。我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，平臺經(jīng)濟(jì)作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活的重要組成部分，也同樣應(yīng)當(dāng)進(jìn)入到更加規(guī)范健康的發(fā)展階段。反壟斷的目的在于維護(hù)市場競爭秩序，為各類市場主體特別是中小企業(yè)創(chuàng)造廣闊的發(fā)展空間，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展和人民的高品質(zhì)生活。平臺經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為新時代社會變革與創(chuàng)新的重要引擎，更是走向共同富裕的重要引擎。強化反壟斷與防止資本無序擴(kuò)張，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求，必須深入推進(jìn)公平競爭政策的實施，從而為縮小收入分配差距、促進(jìn)共同富裕營造更為健康的市場環(huán)境。