牧夢(mèng)遙

引 言

2021年4月23日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《浦東新區(qū)意見(jiàn)》)，為浦東新區(qū)的建設(shè)發(fā)展指明方向。其中提出將著力推動(dòng)高水平制度型開(kāi)放，“在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及臨港新片區(qū)先行先試，允許境外服務(wù)提供商以自然人移動(dòng)的方式提供更多跨境專業(yè)服務(wù)”“建立全球高端人才引進(jìn)‘直通車(chē)’制度”。此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)自然人流動(dòng)的自由化、便利化。

2021年6月10日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》(以下簡(jiǎn)稱《授權(quán)決定》)，明確了為推動(dòng)浦東新區(qū)的高水平改革開(kāi)放，授權(quán)上海市人大及常委會(huì)根據(jù)創(chuàng)新改革實(shí)踐需要，制定浦東新區(qū)法規(guī)?！妒跈?quán)決定》為浦東新區(qū)在自然人流動(dòng)等方面的創(chuàng)新舉措提供法治保障，助力其建設(shè)成為改革開(kāi)放新高地。

自然人流動(dòng)(1)本文存在“自然人流動(dòng)”與“自然人移動(dòng)”兩種表述，為“Movement of Natural Persons”的翻譯差異所致，但二者概念相同，即指一成員服務(wù)提供者通過(guò)在任何其他成員領(lǐng)土內(nèi)的自然人存在提供服務(wù)。參見(jiàn)GATS Article Ⅰ.2(d):“by a service supplier of one Member, through presence of natural persons of a Member in the territory of any other Member.”自由作為國(guó)家融入世界服務(wù)貿(mào)易發(fā)展體系的重要一步，建設(shè)全面開(kāi)放新格局的重要一環(huán)，對(duì)于我國(guó)服務(wù)貿(mào)易水平的提高意義重大。然而，我們也需認(rèn)識(shí)到，當(dāng)前自然人流動(dòng)規(guī)制體系中存在著開(kāi)放范圍有限、法律規(guī)則存在空白、所涉審批流程復(fù)雜、部分規(guī)則間存在沖突、國(guó)際職業(yè)資格認(rèn)證制度不完備等問(wèn)題，一定程度上制約了福利政策的實(shí)施效果。為了推動(dòng)浦東新區(qū)的高水平開(kāi)放，本文擬就自然人流動(dòng)規(guī)制中亟需解決的法律問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、實(shí)現(xiàn)驅(qū)動(dòng)力之轉(zhuǎn)變

自然人流動(dòng)規(guī)制向自由化、便利化方向發(fā)展，始于國(guó)務(wù)院2015年《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)提出的“推動(dòng)自然人移動(dòng)便利化。”2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于同意開(kāi)展服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)的批復(fù)》，同意將上海市作為試點(diǎn)，“推動(dòng)境內(nèi)外專業(yè)人才和專業(yè)服務(wù)便利流動(dòng)?！彪S著改革深入，2017年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面深化中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案》(以下簡(jiǎn)稱《深化方案》)，表示將逐漸取消或放寬自然人移動(dòng)的限制。(2)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面深化中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2017〕23號(hào))(十四)“創(chuàng)新跨境服務(wù)貿(mào)易管理模式?！诤线m領(lǐng)域分層次逐步取消或放寬對(duì)跨境交付、自然人移動(dòng)等模式的服務(wù)貿(mào)易限制措施?！?018年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于同意深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)的批復(fù)》，助力上海市“提升自然人移動(dòng)等方面的便利化水平?！?/p>

(一)當(dāng)前是以行政驅(qū)動(dòng)為主的自然人流動(dòng)便利化

按照外國(guó)人來(lái)華的規(guī)制領(lǐng)域與環(huán)節(jié)，可分為簽證、邊防檢查、停居留和工作許可四個(gè)階段。目前，我國(guó)沒(méi)有針對(duì)自然人流動(dòng)規(guī)制的專門(mén)性立法，相關(guān)規(guī)定分散于諸多法律法規(guī)之中。上海市為吸引國(guó)外人才來(lái)華，出臺(tái)較多政策指引，當(dāng)前浦東新區(qū)適用的自然人流動(dòng)法律規(guī)制體系較為龐雜。如若推動(dòng)自然人流動(dòng)的高水平開(kāi)放，需調(diào)整大量現(xiàn)行規(guī)定。

盡管《若干意見(jiàn)》《深化方案》以及兩批復(fù)中的規(guī)定，可被視為國(guó)務(wù)院授權(quán)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、上海市探索并實(shí)施自然人流動(dòng)自由化、便利化的相關(guān)舉措，但根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第70條的規(guī)定，(3)《中華人民共和國(guó)立法法》第70條：“行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布。有關(guān)國(guó)防建設(shè)的行政法規(guī)，可以由國(guó)務(wù)院總理、中央軍事委員會(huì)主席共同簽署國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)令公布?！逼浣圆粚儆谡嬲饬x的行政法規(guī)。雖然近年來(lái)浦東新區(qū)對(duì)多類(lèi)型外籍人才辦理來(lái)華工作許可、居留許可、簽證等方面給予較多優(yōu)惠，但本質(zhì)而言，相關(guān)創(chuàng)新舉措的出臺(tái)實(shí)質(zhì)屬于行政驅(qū)動(dòng)。這將對(duì)自然人流動(dòng)向高水平開(kāi)放方向發(fā)展的法律權(quán)威性造成影響。

(二)未來(lái)將轉(zhuǎn)向以立法驅(qū)動(dòng)為主的自然人流動(dòng)高水平開(kāi)放

《授權(quán)決定》的頒布為浦東新區(qū)實(shí)現(xiàn)自然人流動(dòng)高水平開(kāi)放提供立法便利。從名稱來(lái)看，首次采用“浦東新區(qū)法規(guī)”這一新的地方立法形式；從立法權(quán)限來(lái)看，其允許對(duì)法律、行政法規(guī)作出變通性規(guī)定。(4)全國(guó)人大網(wǎng)：《貫徹習(xí)近平法治思想 豐富創(chuàng)新立法形式 加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開(kāi)放的法治保障》，http://www.npc.gov.cn/npc/kgfb/202108/4061a4d288bd4fc1a40088553fe5d6d9.shtml，2021年8月6日訪問(wèn)。筆者認(rèn)為可充分利用浦東新區(qū)法規(guī)政策支持，以立法形式確定自然人流動(dòng)的高水平開(kāi)放的發(fā)展方向，推動(dòng)形成系統(tǒng)性規(guī)制體系。接下來(lái)，可從以下方面初步推進(jìn)：第一，明晰浦東新區(qū)法規(guī)的立法程序。由于“浦東新區(qū)法規(guī)”屬于全新的特定概念，其代表上海市人大有權(quán)在浦東新區(qū)行使相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)，權(quán)力之重大促使其更需用足用好這一政策。現(xiàn)行有效的《上海市制定地方性法規(guī)條例》已無(wú)法滿足新情況的需要，因此還需補(bǔ)充與浦東新區(qū)法規(guī)制定相適應(yīng)的制度安排，為后期高水平自然人流動(dòng)立法提供支持。第二，梳理自然人流動(dòng)方面的立法需求清單。進(jìn)一步整合上海市、臨港新片區(qū)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為外籍留學(xué)、創(chuàng)業(yè)、研發(fā)等人才提供的簽證、居留、工作許可方面的便利措施，結(jié)合現(xiàn)行制度的不足之處，梳理自然人流動(dòng)方面有待突破的法律法規(guī)，為浦東新區(qū)自然人流動(dòng)高水平開(kāi)放奠定基礎(chǔ)。

二、堅(jiān)持高水平開(kāi)放之導(dǎo)向

推動(dòng)自然人流動(dòng)的高水平開(kāi)放不僅是順應(yīng)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)之舉，也是契合國(guó)內(nèi)發(fā)展要求之策。浦東新區(qū)作為高水平改革開(kāi)放的先鋒，有必要堅(jiān)持此政策導(dǎo)向。

(一)國(guó)際層面之趨勢(shì)

國(guó)際層面而言，自然人流動(dòng)的發(fā)展在過(guò)去并不樂(lè)觀。由于成員國(guó)間的承諾范圍有限，導(dǎo)致其發(fā)展規(guī)模受限。據(jù)十年前統(tǒng)計(jì)，其僅占服務(wù)貿(mào)易額的2%，與自然人流動(dòng)相關(guān)的協(xié)定近九成限于技術(shù)類(lèi)人員流動(dòng)。(5)徐軍華：《GATS框架下自然人流動(dòng)規(guī)則的問(wèn)題與出路》，《世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究》2012年第1期，第30頁(yè)。隨著近年來(lái)CPTPP、USMCA、RCEP等區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的簽訂，自然人流動(dòng)向自由化、便利化方向發(fā)展的趨勢(shì)日益明顯。CPTPP在第12章就商務(wù)人員臨時(shí)入境進(jìn)行專章規(guī)定。文本強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)入境信息的透明度；專門(mén)設(shè)立商務(wù)人員臨時(shí)入境委員會(huì)，便于持續(xù)推出舉措以便利商務(wù)人員臨時(shí)入境；注重加強(qiáng)締約方間在電子簽證、電子邊防檢查等快速入境方面的交流合作。(6)See Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, Chapter 12, Article12.6-12.8.第12章一般性規(guī)定的高標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著在自然人流動(dòng)大背景下，便利化程度逐漸提高的趨勢(shì)。(7)See Julien Chaisse & Lloyd Meng, Labor Migration in A Globalized World the Human Journey’s Challenges for International Law and Policy, Emory International Law Review, vol.31, 2016, p.86.USMCA在第16章附錄2中按照常規(guī)、醫(yī)療、科學(xué)、教師的類(lèi)別，結(jié)合學(xué)歷、證書(shū)、工作經(jīng)驗(yàn)等要求，對(duì)60多種職業(yè)的專業(yè)人士標(biāo)準(zhǔn)加以闡述。RCEP第9章專門(mén)就自然人臨時(shí)移動(dòng)進(jìn)行規(guī)定，多國(guó)在RCEP附件四中就自然人臨時(shí)移動(dòng)作出更為開(kāi)放的承諾。以我國(guó)為例，較之于2016年我國(guó)在《中國(guó)-東盟協(xié)定》中的承諾，此次承諾從人員類(lèi)型上增加隨行配偶及家屬，對(duì)于商務(wù)訪問(wèn)者類(lèi)別又增加了投資者、貨物銷(xiāo)售者，(8)我國(guó)在《中國(guó)—東盟協(xié)定》中承諾的自然人類(lèi)別包含：公司內(nèi)部調(diào)任人員(經(jīng)理、高級(jí)管理人員和專家等高級(jí)雇員)；在中國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的外商投資企業(yè)商業(yè)活動(dòng)的WTO 成員的公司的經(jīng)理、高級(jí)管理人員和專家等高級(jí)雇員；服務(wù)銷(xiāo)售人員；合同服務(wù)提供者；機(jī)器設(shè)備配套維修和安裝人員。自由度進(jìn)一步提升。

(二)國(guó)內(nèi)層面之要求

國(guó)內(nèi)層面而言，目前我國(guó)對(duì)浦東新區(qū)自然人流動(dòng)規(guī)制的主要依據(jù)是我國(guó)為落實(shí)GATS中承諾所出臺(tái)的內(nèi)國(guó)法，(9)吳文芳：《上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的人員自由流動(dòng)管理制度》，《法學(xué)》2014年第3期，第123頁(yè)。近年來(lái)對(duì)自然人流動(dòng)規(guī)制的改革思路大致沿著《出境入境管理法》中的“規(guī)范管理，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和社會(huì)秩序”，至《若干意見(jiàn)》中“推動(dòng)自然人移動(dòng)便利化”，到《深化方案》中“取消或放寬自然人移動(dòng)限制措施”，再到如今《浦東新區(qū)意見(jiàn)》“高水平制度型開(kāi)放”，不斷推動(dòng)改革深化。堅(jiān)持《浦東新區(qū)意見(jiàn)》的方向指引，未來(lái)應(yīng)將高水平開(kāi)放作為浦東新區(qū)自然人流動(dòng)改革之導(dǎo)向。

第一，高水平開(kāi)放助于吸引外國(guó)人才的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。十九大報(bào)告中明確了人才是國(guó)家發(fā)展之重要戰(zhàn)略資源的定位，聚天下英才而用之，符合高水平開(kāi)放的發(fā)展方向。對(duì)外國(guó)人才予以出入境、簽證等方面的便利，暢通人才流動(dòng)機(jī)制，有利于實(shí)現(xiàn)人才“來(lái)得了、待得住、用得好、流得動(dòng)”的目標(biāo)。(10)張建國(guó)：《引進(jìn)用好外國(guó)人才》，http://theory.people.com.cn/n1/2018/0131/c40531-29796915.html，2021年8月7日訪問(wèn)。然而，目前仍然存在一定問(wèn)題。近年來(lái)，上海市針對(duì)外國(guó)人才已經(jīng)出臺(tái)多項(xiàng)政策，但內(nèi)容多大同小異。例如，2019年公布的《上海市鼓勵(lì)跨國(guó)公司設(shè)立地區(qū)總部的規(guī)定》中對(duì)于經(jīng)總部邀請(qǐng)需多次臨時(shí)入境外籍人員、經(jīng)總部聘雇外籍人員、法人代表、高級(jí)管理人員，給予其簽證、居留、辦理健康證明方面的福利舉措，與2021年《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)支持總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干措施》中的內(nèi)容非常相似。筆者整合現(xiàn)有政策初步總結(jié)如下表1，(11)主要參考《上海市全面深化服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)實(shí)施方案》《上海市海外人才居住證管理辦法》《關(guān)于持續(xù)完善外國(guó)人來(lái)華工作許可“不見(jiàn)面”審批(3.0版)進(jìn)一步優(yōu)化本市外國(guó)人來(lái)華工作許可有關(guān)事項(xiàng)的通知》《關(guān)于持續(xù)完善外國(guó)人來(lái)華工作許可“不見(jiàn)面”審批(4.0版)大力吸引外國(guó)人才等有關(guān)事項(xiàng)的通知》以及市政府新聞發(fā)布會(huì)介紹臨港新片區(qū)成立一周年改革創(chuàng)新情況。由此建議下一步在涉及自然人流動(dòng)的浦東新區(qū)法規(guī)中，繼續(xù)整合已有優(yōu)惠政策，將其加以體系化，同時(shí)推出新改革舉措，作出新的大膽嘗試。

表1 現(xiàn)行上海市針對(duì)外國(guó)人才政策匯總表

第二，高水平開(kāi)放符合我國(guó)推進(jìn)自然人流動(dòng)開(kāi)放的同時(shí)有效防控風(fēng)險(xiǎn)的要求。我國(guó)保障自然人的跨境流動(dòng)自由，因?yàn)檫@與公民的自由流動(dòng)緊密相關(guān)；但是這種自由并非毫無(wú)限制，鑒于其與國(guó)家主權(quán)關(guān)系緊密，還需受到諸多要素的制約。堅(jiān)持自然人跨境流動(dòng)自由化的改革目標(biāo)，同時(shí)注重規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。所以，在確定為我國(guó)所需外國(guó)人才范圍的同時(shí)，需要進(jìn)一步明確不為我國(guó)所需、不為市場(chǎng)歡迎的外國(guó)人，并結(jié)合簽證等其他制度設(shè)計(jì)禁止、限制其進(jìn)入我國(guó)。

第三，自然人流動(dòng)的高水平開(kāi)放有助于服務(wù)貿(mào)易的對(duì)外開(kāi)放?！渡虾Ｊ蟹?wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放綜合試點(diǎn)總體方案》中提出了商務(wù)服務(wù)領(lǐng)域深化改革擴(kuò)大開(kāi)放，加強(qiáng)服務(wù)業(yè)開(kāi)放發(fā)展的政策和要素保障的要求。浦東新區(qū)作為高水平開(kāi)放的示范引領(lǐng)區(qū)，更需注重推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展，注重人員流動(dòng)自由等保障要素的完善。堅(jiān)持高水平開(kāi)放的政策導(dǎo)向，推動(dòng)自然人流動(dòng)自由，契合了《浦東新區(qū)意見(jiàn)》的發(fā)展要求，有助于推動(dòng)服務(wù)領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)。

三、填補(bǔ)法律規(guī)則之空白

我國(guó)在自然人流動(dòng)方面發(fā)展水平有限，其可從經(jīng)合組織服務(wù)貿(mào)易限制指數(shù)(OECD-STRI)中有所體現(xiàn)。該指數(shù)是經(jīng)合組織對(duì)48個(gè)對(duì)象國(guó)的服務(wù)業(yè)貿(mào)易限制措施予以量化(取值0到1之間，其中0為完全開(kāi)放，1為完全限制)，以此衡量一國(guó)的服務(wù)業(yè)開(kāi)放水平。(12)參見(jiàn)OECD-STRI官網(wǎng)，https://sim.oecd.org/Simulator.ashx?lang=En&ds=STRI&d1c=psacc&d2c=chn，2021年8月 7日訪問(wèn)。參見(jiàn)齊俊妍、高明：《服務(wù)業(yè)開(kāi)放的邊境內(nèi)措施對(duì)服務(wù)貿(mào)易的影響：基于OECD-STRI數(shù)據(jù)庫(kù)的經(jīng)驗(yàn)分析》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2019年第2期，第37-38頁(yè)。以自然人流動(dòng)單項(xiàng)限制指數(shù)為例，我國(guó)會(huì)計(jì)服務(wù)行業(yè)排名倒數(shù)第6，廣播服務(wù)領(lǐng)域排名倒數(shù)11。該指數(shù)反映出我國(guó)自然人流動(dòng)限制措施較多，有較大的上升空間。其中，法律規(guī)則存在空白是制約我國(guó)自然人流動(dòng)高水平開(kāi)放的原因之一。

在筆者看來(lái)，當(dāng)前自然人流動(dòng)法律規(guī)則的空白可分為兩類(lèi)：一類(lèi)為我國(guó)現(xiàn)有法律體系中尚未提及的制度設(shè)計(jì)。例如，獨(dú)立工作簽證制度。該制度允許無(wú)工作邀請(qǐng)的外國(guó)人才，直接向主管部門(mén)提出簽證申請(qǐng)。(13)參見(jiàn)李世軍：《我國(guó)跨境就業(yè)立法研究》，安徽大學(xué)2012年博士畢業(yè)論文，第57頁(yè)。另一類(lèi)為已有制度雖已提及，但尚未完善。例如，《外國(guó)人來(lái)華工作許可服務(wù)指南(暫行)》中將外國(guó)人來(lái)華工作指導(dǎo)目錄、勞動(dòng)力市場(chǎng)需求分別作為衡量外國(guó)專業(yè)人才和其他外國(guó)人員的參考。然而，我國(guó)并未建立勞動(dòng)力市場(chǎng)需求測(cè)試制度，也未公布外國(guó)人來(lái)華工作指導(dǎo)目錄，此兩方面的制度設(shè)計(jì)仍處于缺失狀態(tài)。再如，免簽政策適用范圍的擴(kuò)大問(wèn)題。該政策已在《海南自由貿(mào)易港法》第45條有所提及，浦東新區(qū)作為改革開(kāi)放前沿，擴(kuò)大免簽政策適用范圍同樣指日可待。但是，我國(guó)目前免簽入境適用范圍有限：互相免簽方面，由于我國(guó)尚未與大量國(guó)家簽訂互免簽證協(xié)定，所以可適用對(duì)象國(guó)有限；單方免簽方面，我國(guó)主要針對(duì)過(guò)境外國(guó)人及符合條件的來(lái)華旅游外國(guó)人予以免簽。對(duì)于“更大范圍”的適用領(lǐng)域、適用條件、適用對(duì)象等尚未明確。另外，關(guān)于口岸簽證問(wèn)題。雖然《出境入境管理法》中提及口岸簽證，(14)第20條第1款：“出于人道原因需要緊急入境，應(yīng)邀入境從事緊急商務(wù)、工程搶修或者具有其他緊急入境需要并持有有關(guān)主管部門(mén)同意在口岸申辦簽證的證明材料的外國(guó)人，可以在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)辦理口岸簽證業(yè)務(wù)的口岸，向公安部委托的口岸簽證機(jī)關(guān)(以下簡(jiǎn)稱口岸簽證機(jī)關(guān))申請(qǐng)辦理口岸簽證?！鄙虾Ｊ幸惨?guī)定為外資研發(fā)中心、總部機(jī)構(gòu)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)企業(yè)所聘雇的外籍人員、在臨港新片區(qū)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及在張江科學(xué)城工作的外籍人才提供口岸簽證入境便利，但是目前仍無(wú)口岸簽證申請(qǐng)條件、材料及與其他制度銜接的具體規(guī)定。所以，此方面也存在法律空白。

對(duì)于法律規(guī)則中的空白，浦東新區(qū)可作以下方面嘗試：一方面，對(duì)于制度中尚未提及的空白之處，可參考國(guó)際協(xié)定中的新舉措，借鑒OECD-STRI中排名較高國(guó)家的制度經(jīng)驗(yàn)，有選擇地引入助于自然人流動(dòng)高水平開(kāi)放的制度設(shè)計(jì)。另一方面，對(duì)于現(xiàn)行制度已提及，而尚未完善的空白之處，浦東新區(qū)可率先加以完善。建立外國(guó)人工作指導(dǎo)目錄，實(shí)時(shí)公布鼓勵(lì)類(lèi)、限制類(lèi)工作崗位，引導(dǎo)進(jìn)入本國(guó)緊缺的相關(guān)崗位，可考慮吸引游戲動(dòng)漫研發(fā)、藝術(shù)創(chuàng)意設(shè)計(jì)等領(lǐng)域的外籍人才，并完善此類(lèi)人才的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。由于用人單位比政府部門(mén)更了解市場(chǎng)所需，在外國(guó)人工作指導(dǎo)目錄的制定過(guò)程中，可適當(dāng)允許用人單位的參與。關(guān)于勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度，盡管該制度延長(zhǎng)了境外人士來(lái)華工作的審批時(shí)間，但鑒于其一方面可針對(duì)不同對(duì)象就測(cè)試程度予以調(diào)節(jié)，(15)其他采納勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度設(shè)計(jì)的國(guó)家，對(duì)于低技能型外國(guó)人員實(shí)施更嚴(yán)苛的勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試，對(duì)于緊缺型人才則予以勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試豁免。See Martin Ruhs, Labor Immigration Policies in High-Income Countries: Variations across Political Regimes and Varieties of Capitalism, Journal of Legal Studies, vol.47, 2018, p.105；參見(jiàn)熊纓：《國(guó)際技術(shù)移民制度比較及其對(duì)我國(guó)的啟示》，《中國(guó)人力資源開(kāi)發(fā)》2015年第13期，第68頁(yè)。另一方面有助于反映本國(guó)就業(yè)市場(chǎng)的供需狀況，(16)楊洋、丁賽爾：《國(guó)外勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試制度比較》，《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》2019年2月20日，第3版。所以具有適用價(jià)值。未來(lái)需進(jìn)一步明確勞動(dòng)力市場(chǎng)測(cè)試的具體標(biāo)準(zhǔn)和流程，追求引進(jìn)境外人員與保護(hù)本國(guó)就業(yè)市場(chǎng)間的平衡。關(guān)于免簽政策適用范圍的擴(kuò)大，浦東新區(qū)可率先就擴(kuò)大適用的對(duì)象范圍、領(lǐng)域范圍、申請(qǐng)條件等作出規(guī)定。關(guān)于口岸簽證的簽發(fā)條件、簽發(fā)程序、適用對(duì)象等可在法規(guī)中進(jìn)一步明確，落實(shí)口岸簽證政策紅利。同時(shí)，完善外國(guó)人員配偶子女入學(xué)、醫(yī)療等制度設(shè)計(jì)。為增強(qiáng)對(duì)外國(guó)人才來(lái)華的吸引力，還需關(guān)注隨行配偶子女的工作、醫(yī)療、入學(xué)等基礎(chǔ)保障問(wèn)題，嘗試突破持工作簽證隨行家屬的就業(yè)限制，推動(dòng)隨行家屬參加醫(yī)保，按需增設(shè)外國(guó)人員子女學(xué)校，以解決其后顧之憂。

四、解決現(xiàn)行規(guī)定之沖突

目前，在浦東新區(qū)適用的涉及自然人流動(dòng)規(guī)制的法規(guī)較多，上海市更是出臺(tái)大量政策文件，就簽證、邊防檢查、停居留和工作許可方面加以規(guī)定。由于缺乏體系性，規(guī)則之間較易產(chǎn)生沖突，可能對(duì)法律的權(quán)威性造成影響。另外，為推動(dòng)自然人流動(dòng)的自由化、便利化，有些規(guī)則一味追求便利化，而忽視并違背了上位法的具體規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)則無(wú)效，造成立法資源的浪費(fèi)。自然人流動(dòng)規(guī)則間存在沖突的現(xiàn)象較為普遍。第一，同一效力層級(jí)的規(guī)則可能存在矛盾。例如，外專局、人社部等四部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于全面實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可制度的通知》明確自2017年起，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施外國(guó)人來(lái)華工作許可制度，由《外國(guó)人工作許可通知》代替此前的《外國(guó)人就業(yè)許可證書(shū)》。然而，2018年人社部頒布的《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》第23條第1款中再度出現(xiàn)“《外國(guó)人就業(yè)許可證書(shū)》”的字眼。(17)《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》(中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部令第38號(hào))第23條第1款：“用人單位招用外國(guó)人，應(yīng)當(dāng)在外國(guó)人入境前，按有關(guān)規(guī)定到當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障行政部門(mén)為其申請(qǐng)就業(yè)許可，經(jīng)批準(zhǔn)并獲得《中華人民共和國(guó)外國(guó)人就業(yè)許可證書(shū)》后方可招用?！?021年9月1日生效的《宗教院校管理辦法》卻仍采用“《外國(guó)人工作許可通知》”的規(guī)定方式。(18)《宗教院校管理辦法》第64條第1款：“擬聘用外籍專業(yè)人員的宗教院校取得國(guó)家宗教事務(wù)局批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)?shù)剿诘赝鈬?guó)人工作管理部門(mén)申請(qǐng)外國(guó)人來(lái)華工作許可，領(lǐng)取《外國(guó)人工作許可通知》?！币?guī)則間的沖突容易使人造成混淆，一定程度上對(duì)外國(guó)人辦理相關(guān)許可造成阻礙。第二，上位法與下位法規(guī)則間同樣可能存在沖突。例如，結(jié)合《出境入境管理法》的規(guī)定可知，口岸簽證的設(shè)計(jì)目的即應(yīng)對(duì)緊急性情況，允許外國(guó)人臨時(shí)入境。(19)《出境入境管理法》第20條第1款：“出于人道原因需要緊急入境，應(yīng)邀入境從事緊急商務(wù)、工程搶修或者具有其他緊急入境需要并持有有關(guān)主管部門(mén)同意在口岸申辦簽證的證明材料的外國(guó)人，可以在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)辦理口岸簽證業(yè)務(wù)的口岸，向公安部委托的口岸簽證機(jī)關(guān)(以下簡(jiǎn)稱口岸簽證機(jī)關(guān))申請(qǐng)辦理口岸簽證。”然而，上海市已將口岸簽證制度作為適用于外國(guó)人才來(lái)華的便利舉措，顯然與上位法規(guī)定的設(shè)計(jì)目的存在矛盾。除此之外，在永久居留方面，目前行之有效的是2004年公安部、外交部發(fā)布的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》，其中第6條至第8條，對(duì)有權(quán)申請(qǐng)永久居留的外國(guó)人資格予以明確，包含職稱、任職年限、投資資本金額等諸多限制條件。然而，浦東新區(qū)人社局出臺(tái)的涉及外籍人才申請(qǐng)永久居留的管理規(guī)定中，已去除對(duì)于職稱、工作年限等限制，甚至允許知名獎(jiǎng)項(xiàng)獲得者、知名專家、知名專業(yè)技術(shù)人才、企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才等外國(guó)人員直接申請(qǐng)?jiān)谌A永久居留。

《浦東新區(qū)意見(jiàn)》賦予了浦東新區(qū)法規(guī)在變通法律法規(guī)方面較大的權(quán)力，因此，即使涉及上位法與下位法之間的沖突，上海市人大有權(quán)就自然人流動(dòng)方面的改革新舉措予以立法確定。為利用好該政策，還需對(duì)現(xiàn)行規(guī)則中存在的沖突進(jìn)行梳理。若規(guī)則雖與法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章存在沖突，但有助于外國(guó)人赴浦東新區(qū)的自由化、便利化，則可利用浦東新區(qū)法規(guī)對(duì)相關(guān)規(guī)定加以變通，并將變通情況備案。例如，借助浦東新區(qū)法規(guī)，對(duì)向非因緊急情況入境的外國(guó)人才簽發(fā)口岸簽證的舉措提供合法性支持。關(guān)注來(lái)華人才永久居留方面的制度設(shè)計(jì)，變通部門(mén)規(guī)章中的限制條件，將浦東新區(qū)給予科研、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等各類(lèi)外國(guó)人才在永久居留方面的優(yōu)惠政策，以浦東新區(qū)法規(guī)形式予以確認(rèn)，為高水平開(kāi)放提供法治支持。若優(yōu)惠政策與上海市法規(guī)、地方政府規(guī)章等規(guī)則存在沖突，則上海市人大可直接進(jìn)行調(diào)整與規(guī)制。

五、簡(jiǎn)化外國(guó)人來(lái)華之程序

外國(guó)人員來(lái)華的規(guī)制程序繁瑣，影響行政效率。以外國(guó)人來(lái)華工作的程序?yàn)槔?，需首先由用人單位申?qǐng)取得《外國(guó)人工作許可通知》；之后，外國(guó)人可持此通知向使領(lǐng)館或出入境管理部門(mén)申請(qǐng)簽證；在其入境時(shí)，將接受邊防檢查機(jī)關(guān)的查驗(yàn)；在其入境后，應(yīng)及時(shí)向所在地派出所申報(bào)辦理住宿登記；來(lái)滬外國(guó)人可直接網(wǎng)上申辦工作許可證；此外，需向出入境管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理居留許可。若根據(jù)行業(yè)特殊管理規(guī)定還需履行備案、批準(zhǔn)等程序，則外國(guó)人來(lái)華程序?qū)⒏鼮榉爆?，耗時(shí)更長(zhǎng)。另外，由于尚未暢通可為各部門(mén)使用的統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，所以部門(mén)間信息交流與共享范圍有限，也一定程度上制約了相關(guān)程序的簡(jiǎn)化及行政效率的提高。

浦東新區(qū)推進(jìn)簡(jiǎn)化外國(guó)人來(lái)華程序方面有效嘗試，率先開(kāi)展海外人才來(lái)華工作“一網(wǎng)通辦”，以并聯(lián)審批工作許可、居留許可的方式縮短審批時(shí)間，減少重復(fù)遞交材料，提高行政效率。接下來(lái)還需推動(dòng)改革深化，簡(jiǎn)化相關(guān)程序。一方面，打造多部門(mén)信息交流平臺(tái)。利用統(tǒng)一平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的交流交換，推動(dòng)外國(guó)人來(lái)華許可事項(xiàng)一齊審批，簡(jiǎn)化審批程序，提高行政效率。未來(lái)可進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)間的協(xié)作，在浦東新區(qū)嘗試就簽證、工作許可、居留許可多類(lèi)事項(xiàng)的辦理予以整合，實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批。構(gòu)建跨部門(mén)間的數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，進(jìn)一步打通簽證支持的公安部?jī)?nèi)網(wǎng)與工作許可等事項(xiàng)支持的其他部門(mén)事務(wù)網(wǎng)間的數(shù)據(jù)流通，以“數(shù)據(jù)跑腿”代替人員跑腿。另一方面，響應(yīng)浦東新區(qū)政府推行“一證通用”改革的號(hào)召。隨著改革深入，可考慮以“兩證合一”為基礎(chǔ)，進(jìn)一步整合工作邀請(qǐng)函、《外國(guó)人工作許可通知》、簽證、《外國(guó)人工作許可證》、工作類(lèi)居留等證件，實(shí)現(xiàn)多證合一。(20)肖竹：《海南自由貿(mào)易港海外引才的機(jī)制構(gòu)建與制度探索》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2021年5月，第8-9頁(yè)。

六、完備國(guó)外職業(yè)資格之認(rèn)可

根據(jù)GATS第7條第1款，在自然人流動(dòng)合作方面，國(guó)家間應(yīng)積極推進(jìn)職業(yè)資質(zhì)互認(rèn)或單方認(rèn)可。(21)Article Ⅶ: “1.For the purposes of the fulfilment, in whole or in part, of its standards or criteria for the authorization, licensing or certification of services suppliers, and subject to the requirements of paragraph 3, a Member may recognize the education or experience obtained, requirements met, or licenses or certifications granted in a particular country.Such recognition, which may be achieved through harmonization or otherwise, may be based upon an agreement or arrangement with the country concerned or may be accorded autonomously.”對(duì)于外國(guó)人需持職業(yè)資格證書(shū)方可在境內(nèi)執(zhí)業(yè)的主要解決方式有三種：第一，職業(yè)資格互認(rèn)，即國(guó)家間通過(guò)協(xié)定的方式，建立職業(yè)資格互認(rèn)機(jī)制，相互承認(rèn)彼此職業(yè)資格證書(shū)在本國(guó)的有效性。第二，單方面認(rèn)可他國(guó)職業(yè)資格證書(shū)在本國(guó)的有效性。第三，允許境外人士參與國(guó)內(nèi)職業(yè)資格考試，在取得本國(guó)執(zhí)照后方可執(zhí)業(yè)。如2020年上海臨港新片區(qū)允許境外人士參與通信、會(huì)計(jì)、機(jī)動(dòng)車(chē)檢測(cè)維修三類(lèi)職業(yè)資格考試，放寬服務(wù)業(yè)從業(yè)限制。

我國(guó)尚未建立起完備的國(guó)外職業(yè)資格認(rèn)可制度，在與他國(guó)達(dá)成職業(yè)資格互認(rèn)協(xié)定方面成果非常有限。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，如若境外人員準(zhǔn)備在我國(guó)境內(nèi)執(zhí)業(yè)，原則上需持有我國(guó)的職業(yè)資格證書(shū)，(22)《關(guān)于外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)持職業(yè)資格證書(shū)有關(guān)問(wèn)題的函》：“一、由于我國(guó)政府目前尚未與其他國(guó)家政府簽訂職業(yè)資格證書(shū)互認(rèn)協(xié)議，所以外國(guó)人在中國(guó)從事國(guó)家規(guī)定的職業(yè)(工種)，原則上必須持《中華人民共和國(guó)職業(yè)資格證書(shū)》?！背钟形覈?guó)職業(yè)資格證書(shū)的前置條件即通過(guò)我國(guó)職業(yè)資格考試。然而，目前允許外國(guó)人參加的職業(yè)資格考試數(shù)量有限。部分考試未明確是否允許外國(guó)人參加，而允許外國(guó)人參與的考試，仍存在設(shè)有其他限制或相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不明的情況。如執(zhí)業(yè)藥師職業(yè)資格考試，其對(duì)外籍人員的參加設(shè)置了學(xué)歷及工作經(jīng)驗(yàn)的限制條件，但對(duì)于外國(guó)人的國(guó)外工作經(jīng)驗(yàn)是否承認(rèn)卻未予明確。部分考試如注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)建筑師資格考試，依據(jù)互惠原則、對(duì)等原則確定外國(guó)人能否參與考試。部分考試目前僅允許特定地區(qū)外國(guó)人參加，如專利代理師資格考試僅允許北京市、蘇州市、南京市及廣州市試點(diǎn)區(qū)域范圍內(nèi)外國(guó)人參加。當(dāng)然，也存在明確禁止外國(guó)人參加的職業(yè)資格考試，如法律職業(yè)資格考試。

在浦東新區(qū)推進(jìn)建立完備的國(guó)外職業(yè)資格認(rèn)可制度。推動(dòng)浦東新區(qū)高水平開(kāi)放，建立國(guó)外職業(yè)資格證書(shū)認(rèn)可清單，具體清單內(nèi)容可借鑒海南經(jīng)驗(yàn)，參考其所認(rèn)可的200余項(xiàng)境外職業(yè)資格。積極推動(dòng)職業(yè)資質(zhì)互認(rèn)，國(guó)家層面應(yīng)積極與其他國(guó)家地區(qū)簽訂協(xié)定，推進(jìn)建立國(guó)家間職業(yè)資質(zhì)互認(rèn)機(jī)制，共商共建區(qū)域性職業(yè)資質(zhì)認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)。單方面認(rèn)可職業(yè)資格體系較完善的其他國(guó)家的所頒發(fā)的相關(guān)證書(shū)。另外，在浦東新區(qū)范圍內(nèi)放開(kāi)外國(guó)人參與職業(yè)資格考試的限制。以清單形式明確準(zhǔn)許外國(guó)人參加的職業(yè)資格考試范圍，借鑒北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，初步允許境外人員參與注冊(cè)會(huì)計(jì)師、監(jiān)理工程師等35項(xiàng)職業(yè)資格考試，(23)《國(guó)家服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放綜合示范區(qū)和中國(guó)(北京)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對(duì)境外人員開(kāi)放職業(yè)資格考試目錄(1.0版)》(京人社事業(yè)發(fā)〔2021〕10號(hào))并逐漸擴(kuò)大準(zhǔn)許范圍。探索建立過(guò)往資歷認(rèn)可機(jī)制，為更多外國(guó)人才來(lái)華執(zhí)業(yè)提供便利。

七、結(jié)語(yǔ)

堅(jiān)持自然人流動(dòng)的高水平開(kāi)放，一方面順應(yīng)了國(guó)際自然人流動(dòng)自由化、便利化的發(fā)展趨勢(shì)，另一方面符合我國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)外開(kāi)放向縱深發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。浦東新區(qū)作為高水平改革開(kāi)放的前沿，利用浦東新區(qū)法規(guī)的政策優(yōu)勢(shì)，在推動(dòng)自然人流動(dòng)的高水平開(kāi)放方面先行先試，在吸引外國(guó)人才來(lái)華方面積極作為，對(duì)于我國(guó)自然人流動(dòng)法律規(guī)制體系完善、服務(wù)貿(mào)易水平提升意義深遠(yuǎn)。浦東新區(qū)在總結(jié)已有規(guī)制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還需在自然人流動(dòng)的自由化、便利化方面持續(xù)探索，以此推動(dòng)自然人流動(dòng)的高水平開(kāi)放。