【摘 要】為了合理確定高速公路土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)，順利推進(jìn)項目，文章結(jié)合現(xiàn)行的法律法規(guī)相關(guān)文件和工程實施經(jīng)驗，梳理出四川高速公路土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)測算相關(guān)要素及測算注意事項，總結(jié)出影響土地綜合單價的主要因素即：土地區(qū)片綜合價、土地類別、人均占有耕地面積、房屋拆遷面積和拆遷單價，為確定土地及拆遷補(bǔ)償費(fèi)價格提供了技術(shù)支持。

【關(guān)鍵詞】高速公路; 非城市規(guī)劃區(qū); 土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)測算

【中圖分類號】U412.1+4【文獻(xiàn)標(biāo)示碼】A

近年來，土地征用與拆遷補(bǔ)償費(fèi)用占公路項目投資比例逐年升高，引起了行業(yè)主管部門、投資商、地方政府的高度重視。土地征用與拆遷補(bǔ)償費(fèi)是關(guān)系到民生的大事，征用成本太高導(dǎo)致項目內(nèi)部收益率低、招商困難、項目難以推進(jìn)。征拆費(fèi)用計算不足容易影響社會穩(wěn)定，激化社會矛盾，背離了國家投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、惠民利民初衷。土地費(fèi)用測算是公路工程投資的重要部分，合理地測算土地費(fèi)用是專業(yè)技術(shù)人員、行業(yè)主管部門、投資商共同關(guān)注的問題。本文重點(diǎn)介紹土地費(fèi)用測算的基本概念、現(xiàn)行費(fèi)用水平、存在問題及建議，不做具體計算依據(jù)的詳細(xì)解讀，旨在建立土地費(fèi)用測算的總體概念，以便更好地把握項目，與項目業(yè)主、主管部門、地方政府進(jìn)行溝通。由于城市規(guī)劃區(qū)的用地與項目所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度直接相關(guān)，經(jīng)濟(jì)屬性權(quán)重更大，本文論述的測算方法不適用于城市規(guī)劃區(qū)用地，因此本文僅討論四川地區(qū)高速公路非城市規(guī)劃區(qū)土地征用與拆遷補(bǔ)償費(fèi)的測算。

1 土地費(fèi)用測算的特點(diǎn)

1.1 土地征用與拆遷補(bǔ)償費(fèi)政策多

土地費(fèi)用測算涉及國家法律法規(guī)、部省級法律法規(guī)政策以及行業(yè)編制規(guī)定20余項。

1.2 政策靈活

除了國家法律法規(guī)、部省級法律法規(guī)政策以及行業(yè)編制規(guī)定外，地方的拆遷補(bǔ)償政策多樣，呈現(xiàn)一地一策的特點(diǎn)。

1.3 政策有時效性

土地費(fèi)用的測算政策依據(jù)不是一成不變的，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，拆遷補(bǔ)償政策也實時更新，以匹配社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，保證農(nóng)民和被拆遷戶的長遠(yuǎn)利益不受損失。

1.4 測算過程反復(fù)

土地費(fèi)用的確定需要與地方政府多次溝通協(xié)商，最終才能達(dá)成一致意見。土地費(fèi)用的確定一般要經(jīng)歷如下過程：專業(yè)技術(shù)人員初算—地方政府提意見—雙方就技術(shù)層面展開討論—相關(guān)技術(shù)主管部門就技術(shù)分歧進(jìn)行裁定并確定測算單價—投資方/行業(yè)主管部門與地方政府進(jìn)行談判并簽訂意向性協(xié)議。整個確定過程如有新的測算依據(jù)，專業(yè)技術(shù)人員都要重新進(jìn)行測算調(diào)整。

2 土地的分類

根據(jù)國家編制土地利用總體規(guī)劃，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。具體定義和常用類型見表1。

以上三種大類的土地征用費(fèi)，農(nóng)用地中的耕地最貴（耕地涉及到購買失地農(nóng)民的社保問題），目前耕地大部分測算價格在20多萬元/畝，而建設(shè)用地和未利用地根據(jù)川府函〔2020〕185號文發(fā)布的區(qū)片綜合價在每畝幾萬元不等。

3 土地使用和拆遷補(bǔ)償費(fèi)的組成

土地使用和拆遷補(bǔ)償費(fèi)主要由臨時占地費(fèi)、永久占地費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、其他費(fèi)用組成。

土地使用和拆遷補(bǔ)償費(fèi)是占用土地本身的價值+地面以下+地面附著物+地面上空受到影響相關(guān)事物的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。

3.1 臨時占地

臨時占地費(fèi)用的計算川內(nèi)根據(jù)川辦發(fā)法〔2010〕88號文計算。由于臨時占地單價低，在項目投資的權(quán)重不大，本文僅分享一組臨時占地單價數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)來源于現(xiàn)行公路項目臨時占地費(fèi)用統(tǒng)計資料）見表2。

以上圖表中的數(shù)據(jù)提示前期設(shè)計人員，臨時占地數(shù)量表務(wù)必要區(qū)分土地類別，這樣才能準(zhǔn)確測算臨時占地費(fèi)用。

3.2 永久占地費(fèi)的計算

從表3可以看出，耕地最貴，林地次之，其他類型土地最便宜，土地類別直接影響土地單價。耕地因需要解決失地農(nóng)民社保的問題所以價格最高，目前一個失地農(nóng)民的社保費(fèi)用大約在17～20萬元，每畝土地需要養(yǎng)活的農(nóng)民數(shù)量（人均占有耕地面積）會直接影響每畝耕地的征用價格。下面用一組數(shù)據(jù)來說明人均占（耕）地面積對耕地單價的影響（表4）。

從表4可以看出，在其他條件相同的情況下，隨著人均占（耕）地面積的減少，耕地征用單價隨之升高，而且增加幅度較明顯。

3.3 拆遷補(bǔ)償費(fèi)

拆遷補(bǔ)償費(fèi)是指被征用或占用土地地上、地下的房屋及附屬建筑物，公用設(shè)施、文物等的拆除、發(fā)掘及遷建補(bǔ)償費(fèi)，拆遷管理費(fèi)等。

拆遷補(bǔ)償費(fèi)中權(quán)重最大的一項就是房屋賠償和重大拆遷補(bǔ)償。首先說房屋賠償，當(dāng)項目路線穿越房屋密集的區(qū)域，拆遷的費(fèi)用將大幅度增加。如果路線穿越了城市規(guī)劃區(qū)范圍，房屋安置補(bǔ)償費(fèi)用比川府函〔2020〕217號文補(bǔ)償?shù)姆课葜刂脙r格400～1 850元/m2高出幾倍的價格，將極大抬高項目拆遷成本。這就要求前期設(shè)計人員提房屋拆遷面積時要仔細(xì)核對數(shù)量，要與項目附近已實施項目施工圖拆遷量做比較分析，防止拆遷數(shù)量發(fā)生較大偏差，并且還應(yīng)在工程數(shù)量表上明確規(guī)劃區(qū)用地面積和拆遷房屋面積，以便造價人員分類進(jìn)行計算，避免引起后階段造價失控或者本階段投資估算太高的問題。城市規(guī)劃區(qū)和非城市規(guī)劃區(qū)的房屋拆遷價格差異通過一個示例加以說明，例如某縣城，房屋拆遷面積73 587 m2， 總用地面積2 124畝，若按照城市規(guī)劃區(qū)房屋拆遷價格為3 600 元/m2，若按照規(guī)劃區(qū)外房屋拆遷價格為950 元/m2，我們通過表格看一下規(guī)劃區(qū)和非規(guī)劃區(qū)房屋拆遷測算結(jié)果。

從表5可以看出，用城市規(guī)劃區(qū)房屋拆遷價格反算到每畝土地的綜合單價高于非城市規(guī)劃區(qū)計算價格9.18萬元/畝，總價差達(dá)1.95億元。

另外，拆遷補(bǔ)償費(fèi)中的重大拆遷，一般包括110 kV及以上高壓線路、高壓鐵塔、國防光纜、壓覆礦、天然氣主管、廠房拆遷等，這些重大拆遷動輒幾千萬的費(fèi)用，拆遷經(jīng)調(diào)人員應(yīng)引起足夠重視，特別是在項目前階段仔細(xì)調(diào)研，不漏計重大拆遷，以免后期投資控制失控。

3.4 其他費(fèi)用

主要指國務(wù)院行政主管部門和省級人民政府規(guī)定的其他與征地拆遷相關(guān)的費(fèi)用。

4 現(xiàn)行高速公路土地征用及拆遷費(fèi)用的計費(fèi)方式

4.1 方式一：綜合單價計價的形式

此種計價模式川內(nèi)高速公路使用較多。

區(qū)域用地綜合單價=（區(qū)域所有類型土地征用總價+區(qū)域拆遷補(bǔ)償費(fèi)總價）/區(qū)域所有類型用地數(shù)量（1）

4.2 方式二：分項計算的模式

此種模式小型項目使用更多。

本文主要討論方式一，土地綜合單價計費(fèi)模式可以細(xì)分成綜合到地級市的綜合單價和綜合到區(qū)縣一級的綜合單價。例如：假設(shè)某項目跨越行政區(qū)域分別在樂山市、井研縣、威遠(yuǎn)縣、資中縣，各區(qū)域占地數(shù)量和單價見表6。

從表6可以看出綜合到地級市的綜合單價樂山市為24.4萬元/畝，內(nèi)江市為19萬元/畝。綜合到區(qū)縣一級的綜合單價樂山市中區(qū)為26萬元/畝，樂山井研縣為18萬元/畝，內(nèi)江威遠(yuǎn)縣為19萬元/畝，內(nèi)江資中縣為19萬元/畝。

在用綜合到地級市的綜合單價和地方政府進(jìn)行溝通時，24.4萬元/畝和19萬元/畝的結(jié)果難以消除內(nèi)江市地方政府的心理落差，將引起各地方政府的比較心理。所以筆者建議在和地方政府進(jìn)行談判的時候用綜合到區(qū)縣一級的綜合單價進(jìn)行溝通，對于推進(jìn)項目效果要好于前者。

4.3 兩種計費(fèi)方式的優(yōu)缺點(diǎn)比較

綜合單價與分項計算計費(fèi)方式比較見表7。

4.4 測算分歧點(diǎn)總結(jié)

依據(jù)計算式（1），再綜合前面討論的影響土地綜合單價的因素，可以得出影響區(qū)域用地綜合單價的主要因素有：土地類別、人均占（耕）地面積、房屋拆遷面積和地方政府房屋拆遷補(bǔ)償政策（即房屋拆遷單價）。

在與地方政府溝通土地綜合單價（即綜合單價計費(fèi)模式）時，地方政府會提供他們的測算資料，造價人員需要對這份測算資料進(jìn)行分析，找出地方與造價人員測算單價的差異。而引起雙方測算單價較大差異的主要原因，就是筆者前述分析的影響土地綜合單價的主要因素。

根據(jù)工程經(jīng)驗，筆者總結(jié)了地方測算土地綜合單價存在的幾個共性問題。

4.4.1 不屬于本項目的土地類別

例如在計算綜合單價時沒有采用本項目的土地類別，而采用的是估計的土地類別，如果估計的土地類別耕地占比高無疑會提高土地的綜合單價。此條屬于影響土地綜合單價因素中土地類別對綜合單價的影響。

4.4.2 所有類型土地都算了失地農(nóng)民社保

包括荒地、宅基地、林地都算計了失地農(nóng)民社保，沒有計算依據(jù)。

4.4.3 拆遷房屋面積很大、拆遷單價按照城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)房屋拆遷價格計算

偏大的房屋面積和偏高的拆遷單價，是引起用地綜合單價高的主要原因。造價人員一定要認(rèn)真核查對方測算資料數(shù)據(jù)來源和單價依據(jù)。此條屬于影響土地綜合單價因素中房屋拆遷面積和房屋拆遷單價對綜合單價的影響。

4.4.4 區(qū)片綜合單價（以前稱土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)）未抵扣社保

土地區(qū)片綜合價格，首先是要用來抵扣社保個人應(yīng)繳納部分，不足部分計入項目建設(shè)成本，如果對方測算過程未抵扣此費(fèi)用，會造成耕地測算單價高出幾萬元/畝。這一點(diǎn)比較隱蔽，需造價人員仔細(xì)核查計算過程才能發(fā)現(xiàn)。

4.4.5 所有土地都計算了新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)

根據(jù)財綜〔2006〕48號文，明確了新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的繳費(fèi)主體是地方政府，并且嚴(yán)禁將此費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給用地單價繳納，也就是新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)不屬于投資方承擔(dān)的成本，不能計入項目成本。

4.4.6 人均耕地面積偏小

上文已通過表格形式直觀的表達(dá)了人均耕地面積對用地綜合單價的影響。人均耕地面積越小，每畝土地需要購買社保的農(nóng)民人數(shù)越多，耕地費(fèi)用也就越貴，因此仔細(xì)地核查人均占用耕地的面積數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性非常重要。此條屬于影響土地綜合單價因素中人均耕地面積對綜合單價的影響。

5 存在的問題與思考

筆者在工作中遇到過以下幾種情況都不同程度地導(dǎo)致了土地單價測算出現(xiàn)較大誤差的問題，具體情況如下。

5.1 人均耕地面積數(shù)據(jù)失真的問題

筆者在實際工作根據(jù)資料測算出甘孜州某縣人均占地面積僅0.3畝/人，測算出土地征用單價達(dá)68萬元/畝。而在甘孜州偏遠(yuǎn)地區(qū)68萬元/畝的土地征用單價顯然是不合理的，通過同當(dāng)?shù)厣绫２块T取得聯(lián)系后，筆者發(fā)現(xiàn)該地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口大多數(shù)是在從事畜牧業(yè)，我們在當(dāng)?shù)啬觇b資料上提取到的農(nóng)業(yè)人口數(shù)據(jù)應(yīng)該扣減從事畜牧業(yè)的人口即當(dāng)?shù)貙嵱懈孛娣e/實際農(nóng)耕人口=實際人均占（耕）地面積。

5.2 前期房屋拆遷的數(shù)量不確定性的問題

上文講到房屋拆遷的數(shù)量對綜合地價的影響很大，這就要求我們的設(shè)計人員在前期把工作盡量做細(xì)，多搜集當(dāng)?shù)匾褜嵤╉椖康牟疬w數(shù)據(jù)資料，對結(jié)果進(jìn)行對比分析，這樣可以有效控制數(shù)量估計不足和估計過大的問題。設(shè)計人員有意識地搜集這些數(shù)據(jù)，建立數(shù)據(jù)庫，對土地費(fèi)用測算的合理性，具有重要的指導(dǎo)意義。

5.3 用地數(shù)量估計不足的問題

通過對各項目不同設(shè)計階段之間的投資控制分析，可研階段臨時占地數(shù)量估計不足，改路改溝改渠用地、邊角用地、跨越用地（只補(bǔ)不征用地）遺漏是前期工作容易疏漏之處。

5.4 房屋拆遷補(bǔ)償人數(shù)和人均補(bǔ)償面積概念混淆的問題

筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，許多造價人員用地方政府房屋拆遷補(bǔ)償政策測算補(bǔ)償人數(shù)時，時常與貨幣補(bǔ)償政策或者統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建補(bǔ)償政策中的人均補(bǔ)償面積概念混淆。例如某地房屋拆遷補(bǔ)償政策中明確，被拆遷房屋采用統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建補(bǔ)償，人均按照補(bǔ)償30 m2建房，按時搬遷住戶，每人獎勵10 000元。有的測算人員在計算按時搬遷獎勵金時，用房屋拆遷總面積/30 m2×10 000元得到提前搬遷獎勵總金額，這種做法混淆了概念。提前搬遷獎勵金額應(yīng)等于房屋拆遷總面積/被拆遷房屋實有人均占有房屋面積×10 000元?，F(xiàn)階段農(nóng)村宅基地實有人均占有面積少則50 m2，多則上百平米，特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人均獎勵金額高，概念混淆抬高了綜合單價，增加了項目拆遷成本。

5.5 關(guān)于測算依據(jù)時效性問題

在實際工作中，存在某些項目估算編制與批復(fù)估算之間出臺了新的測算依據(jù)，起初測算依據(jù)失效的問題。為了避免這樣的問題發(fā)生，估算編制機(jī)構(gòu)和批復(fù)機(jī)構(gòu)需要共同努力，在報送可研報告和批復(fù)時都應(yīng)關(guān)注土地計算相關(guān)依據(jù)是否已經(jīng)更新。

5.6 土地協(xié)議綜合單價文件擬定的問題

筆者在實際工作中遇到過投資商與地方政府?dāng)M定的綜合單價協(xié)議中沒有明確是否包含相關(guān)的一些稅費(fèi)（如耕地占用稅、水土保持補(bǔ)償費(fèi)等），后階段地方政府要求投資商再增加相關(guān)一些稅費(fèi)，導(dǎo)致投資超出預(yù)期的問題。對此，筆者建議在投資協(xié)議文件中明確土地綜合單價包含的內(nèi)容，以免后期產(chǎn)生分歧導(dǎo)致投資失控。

6 現(xiàn)階段工程量提量精度的建議

通過對一些項目的征地拆遷數(shù)量表的整理，筆者梳理出了征地拆遷數(shù)量表提量的注意事項。

6.1 基本農(nóng)田應(yīng)單獨(dú)體現(xiàn)數(shù)量

根據(jù)四川省自然資源廳《關(guān)于繼續(xù)執(zhí)行鐵路和高速公路建設(shè)項目耕地開墾費(fèi)繳納優(yōu)惠政策的請示》（川自然資〔2019〕81號）、四川省人民政府辦公廳辦文通知（WB〔2019〕1113-1號）規(guī)定，耕地開墾費(fèi)中耕地按照1萬元/畝計價，永久基本農(nóng)田按照2萬元/畝計價，設(shè)計文件應(yīng)明確基本農(nóng)田數(shù)量，避免計價不足。

6.2 規(guī)劃區(qū)用地應(yīng)單獨(dú)體現(xiàn)數(shù)量

城市規(guī)劃區(qū)用地單價涉及因素多，不能簡單用前述方法測算定價，而項目是否都穿越城市規(guī)劃區(qū)，將直接影響項目土地測算綜合單價和成本，因此在設(shè)計文件中明確城市規(guī)劃區(qū)用地數(shù)量及房屋拆遷面積非常必要。

6.3 “其他”二字在征地拆遷數(shù)量表中不宜出現(xiàn)。

征地拆遷數(shù)量表中的 “其他”有時代表占用既有道路，有時代表改擴(kuò)建項目的已建段占地，有時代表邊角用地，有時代表三改用地，而以上幾種用地測算標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，有時差異還巨大。又如拆遷數(shù)量表中的“其他管網(wǎng)”，有時代表PVC水管，有時代表天然氣管，而二者之間拆遷補(bǔ)償單價同樣差異巨大，所以明確土地征用及拆遷數(shù)量表中的“其他”，對于準(zhǔn)確測算征地拆遷相關(guān)費(fèi)用，控制投資是很有必要的。

6.4 林地成片林木和零星林木計量問題

根據(jù)川府函〔2020〕217號文規(guī)定，成片林木（含果園）的補(bǔ)償費(fèi)以“畝”為單位計價，零星林木以“株”為單位計價。當(dāng)設(shè)計拆遷數(shù)量表中林木以“株”為單位的數(shù)量特別大的時候，造價人員應(yīng)與設(shè)計人員核實數(shù)量是成片林木還是零星林，如果設(shè)計未加以區(qū)分導(dǎo)致數(shù)量巨大，造價人員應(yīng)與設(shè)計人員溝通并區(qū)別單價計算。由于成片林木的數(shù)量在土地征用數(shù)量表中已體現(xiàn)，筆者建議拆遷數(shù)量表中林木數(shù)量僅提供零星林木的數(shù)量，以免造成造價人員重復(fù)計算費(fèi)用。

7 結(jié)束語

土地費(fèi)用的測算牽涉到民生問題，是項目推進(jìn)過程中容易產(chǎn)生分歧的環(huán)節(jié)。造價人員加強(qiáng)專業(yè)知識的儲備和更新是正確進(jìn)行土地費(fèi)用測算的基礎(chǔ)，造價人員的責(zé)任心、耐心則是項目順利推進(jìn)的橋梁。

參考文獻(xiàn)

[1]JTG3820-2018公路工程建設(shè)項目投資估算編制辦法[S].

[2]JTG3830-2018公路工程建設(shè)項目投資估算編制辦法[S].

[定稿日期]2021-06-22

[作者簡介]羅媛元（1984～），女，本科，高級工程師，主要從事公路工程造價工作。