金 榮 蘇 巖

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)以來(lái)，自然保護(hù)地體系建設(shè)作為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容，受到黨和國(guó)家的高度重視。2019年1月，習(xí)近平總書記主持召開(kāi)中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。《意見(jiàn)》明確要把具有國(guó)家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國(guó)家公園體系，形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系[1]；加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督管理，完善政策支撐，建立分類科學(xué)、布局合理、保護(hù)有力、管理有效的以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。在這一背景下，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外國(guó)家公園體系中公園分級(jí)、分類、分布等成熟經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)國(guó)家公園及自然保護(hù)地的建設(shè)與發(fā)展具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

日本是亞洲地區(qū)最早建立國(guó)家公園的國(guó)家，其于1931年頒布了《國(guó)家公園法》，1934年建立了第一批國(guó)家公園。1957年，日本頒布的《自然公園法》確立了由國(guó)立公園(以下譯成“國(guó)家公園”)、國(guó)定公園和都道府縣立自然公園3個(gè)級(jí)別組成的自然公園體系，經(jīng)過(guò)逾60年的發(fā)展，形成了較為成熟的公園設(shè)立、規(guī)劃和管理經(jīng)驗(yàn)，保證了自然公園體系的持續(xù)良性發(fā)展。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者對(duì)日本國(guó)家公園的研究包括了國(guó)家公園管理運(yùn)營(yíng)體制建設(shè)[2]、入選標(biāo)準(zhǔn)[3]和法律法規(guī)發(fā)展歷程[4]等各個(gè)方面，但從現(xiàn)實(shí)出發(fā)論證自然公園體系布局建設(shè)特征的研究著述較少。故本文梳理了日本自然公園體系發(fā)展歷程、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)土利用規(guī)劃和國(guó)際自然保護(hù)地之間的空間關(guān)系，分析日本自然公園體系中各級(jí)別自然公園的數(shù)量、面積和功能區(qū)劃等在都道府縣行政尺度的空間布局特征，以啟發(fā)我國(guó)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)思路。

1 日本自然公園體系發(fā)展歷程

1.1 國(guó)定公園指定史

日本國(guó)家公園設(shè)立的一般程序?yàn)椋涵h(huán)境省首先編制候選國(guó)家公園調(diào)查計(jì)劃書及方式說(shuō)明草案，之后組織進(jìn)行候選地國(guó)家公園資源實(shí)地調(diào)查、研討國(guó)家公園計(jì)劃草案，與有關(guān)單位和部門協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)后，送交國(guó)家公園審議會(huì)審議，審議通過(guò)后，呈送環(huán)境省大臣核定設(shè)立。早在1921年，日本政府即選擬16個(gè)候選國(guó)家公園，并對(duì)其進(jìn)行了資源調(diào)查?！秶?guó)家公園法》頒布后，日本于1934─1936年在16個(gè)候選國(guó)家公園中陸續(xù)建立了12個(gè)國(guó)家公園，登別溫泉、大沼公園和磐梯山等4個(gè)候選國(guó)家公園落選。1941年，日本政府提出再新增設(shè)立10個(gè)國(guó)家公園和4個(gè)區(qū)域擴(kuò)展計(jì)劃，并于1942年選定秩父、大島天城、志摩、琵琶湖、金剛高野和耶馬溪6個(gè)自然保護(hù)地為候選國(guó)家公園。“二戰(zhàn)”后期，日本國(guó)家公園建設(shè)一度停滯，國(guó)家公園被改為“體育健身地”，美其名曰作為國(guó)民鍛煉身心的場(chǎng)所。

“二戰(zhàn)”結(jié)束后，日本政府重新啟動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)，于1946年建立伊勢(shì)志摩國(guó)家公園，1949年設(shè)立支笏洞爺國(guó)家公園和上信越高原國(guó)家公園；琵琶湖、耶馬溪等已指定的候選國(guó)家公園由于自然資源破壞嚴(yán)重等原因，未能入選[5]。1949年5月，日本修正《國(guó)家公園法》建立了國(guó)定公園分級(jí)制度，原來(lái)落選國(guó)家公園的一批自然保護(hù)地，包括琵琶湖、耶馬日田英彥山(包含耶馬溪風(fēng)景地)及佐渡彌彥米等在1950年被設(shè)立為第一批國(guó)定公園，得到了有效保護(hù)。日本《國(guó)家公園法》的修訂頒布豐富了公園的類型，使不同層次和代表性的自然保護(hù)地得到了完整有效的保護(hù)，也使環(huán)境資源的保護(hù)范圍更加全面準(zhǔn)確。迄今為止，日本已建立56個(gè)國(guó)定公園，占國(guó)土面積的3.73%。

1.2 自然公園體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

日本在1957年制定的《自然公園法》中明確了自然公園體系由國(guó)家公園、國(guó)定公園、都道府縣立自然公園3個(gè)級(jí)別的自然公園構(gòu)成，并分別規(guī)定了入選標(biāo)準(zhǔn)(表1)。從自然公園體系中3個(gè)級(jí)別自然公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)中可以看出，國(guó)家公園在景觀資源的典型性、代表性、珍稀性及面積上級(jí)別最高，入選標(biāo)準(zhǔn)最為嚴(yán)格；其次為國(guó)定公園，等級(jí)高于都道府縣立自然公園；景觀資源標(biāo)準(zhǔn)最低的是都道府縣立自然公園，只要求代表地方，對(duì)面積和自然性等沒(méi)有具體要求，設(shè)立機(jī)構(gòu)和管理機(jī)構(gòu)均為都道府縣地方政府。

表1 自然公園體系基本概要

2 國(guó)土利用規(guī)劃、國(guó)際自然保護(hù)地與自然公園

2.1 國(guó)土利用規(guī)劃與自然公園

日本位于亞歐板塊和太平洋板塊的消亡邊界，面積為38萬(wàn)km2，其中火山地和丘陵占國(guó)土面積的71%，森林占66%，農(nóng)業(yè)用地約占13%，森林與農(nóng)業(yè)用地合計(jì)約占國(guó)土面積的80%[6]。1974年日本依據(jù)《國(guó)土利用規(guī)劃法》編制的《國(guó)土利用規(guī)劃》將國(guó)土劃分為城市規(guī)劃用地、農(nóng)業(yè)用地、森林用地、自然公園用地和自然環(huán)境保護(hù)用地5種用地類型。依據(jù)《國(guó)土利用規(guī)劃法》及有關(guān)規(guī)定，自然公園用地除原生自然環(huán)境保護(hù)用地不可交叉重疊外，其余城市規(guī)劃用地、農(nóng)業(yè)及林業(yè)用地均可交叉重疊?！秶?guó)土利用規(guī)劃法實(shí)施條例》規(guī)定了日本國(guó)土空間利用分為國(guó)家、都道府縣、市町村3個(gè)層級(jí)，并明確了3個(gè)層級(jí)土地利用基本規(guī)劃的相應(yīng)權(quán)限和內(nèi)容。總的原則是：3個(gè)層級(jí)的國(guó)土利用規(guī)劃均側(cè)重方向性的引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)5類用地區(qū)域之間的協(xié)調(diào)，促進(jìn)5類用地均衡發(fā)展。

2.2 國(guó)際自然保護(hù)地與自然公園

由聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)起的“人與生物圈計(jì)劃”“世界地質(zhì)公園計(jì)劃”“世界遺產(chǎn)公約”和“拉姆薩爾濕地公約”是日本參與國(guó)際自然保護(hù)地體系建設(shè)的重要組成(表2)?？v觀國(guó)際上保護(hù)體系較為成熟的國(guó)家，其國(guó)際自然保護(hù)地與本國(guó)國(guó)家公園均有一定重合關(guān)系[7]，日本也不例外。從表2可以看出，日本4處世界自然保護(hù)地均與自然公園體系中的國(guó)家公園及國(guó)定公園在空間上存在交叉重疊。其中，世界自然遺產(chǎn)地與國(guó)家公園的重疊率為75%，與國(guó)定公園的重疊率為25%，合計(jì)重疊率為100%；國(guó)際生物圈保護(hù)區(qū)與國(guó)家公園的重疊率為71.4%，與國(guó)定公園的重疊率為28.6%，合計(jì)重疊率為100%；國(guó)際地質(zhì)公園與國(guó)家公園的重疊率為87.5%；拉姆薩爾濕地與國(guó)家公園的重疊率為22%，與國(guó)定公園的重疊率為26%，合計(jì)重疊率為48%?？傮w看來(lái)，日本國(guó)家公園與國(guó)際自然保護(hù)地的重疊率高達(dá)76.5%，國(guó)定公園與國(guó)際自然保護(hù)地的重疊率為28.6%，都道府縣立自然公園與國(guó)際自然保護(hù)地?zé)o交叉重疊關(guān)系。造成這種情況的原因主要有：1)日本大多數(shù)國(guó)家公園、國(guó)定公園的設(shè)立早于國(guó)際自然保護(hù)地，加入國(guó)際自然保護(hù)地體系后，國(guó)際自然保護(hù)地只能在原有的國(guó)家公園和國(guó)定公園的區(qū)域上疊加區(qū)劃；2)日本國(guó)家公園的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定國(guó)家公園需要能夠代表日本且具有世界意義的典型自然風(fēng)景地，而國(guó)定公園是在原本落選的國(guó)家公園中設(shè)立的，代表性(世界意義)較國(guó)家公園弱，因此與國(guó)際自然保護(hù)地的重疊率較國(guó)家公園低；3)都道府縣立自然公園的設(shè)立只要求代表地方，不包含國(guó)際級(jí)別的自然資源，因此與國(guó)際自然保護(hù)地?zé)o重疊。

表2 自然公園體系中公園與國(guó)際自然保護(hù)地的重疊情況

3 自然公園體系建設(shè)的基本特征

3.1 自然公園體系中公園的數(shù)量與面積特征

日本自然公園體系中3個(gè)級(jí)別的自然公園中，數(shù)量最多的是都道府縣立自然公園，共311個(gè)，其次是國(guó)定公園，共56個(gè)，最少的是國(guó)家公園，共34個(gè)(表3)，其數(shù)量比為8.9:1.6:1。統(tǒng)計(jì)都道府縣尺度的自然公園數(shù)量可知：國(guó)家公園共82個(gè)，占自然公園總數(shù)的16.8%；國(guó)定公園共96個(gè)，占比19.3%；都道府縣立自然公園共311個(gè)，占比63.9%。

從建設(shè)總面積上看，國(guó)家公園合計(jì)總面積最大，其次為都道府縣立自然公園，最小的是國(guó)定公園，三者總面積之比為1.6:1.4:1(表3)。從平均面積上看，國(guó)家公園、國(guó)定公園、都道府縣立自然公園三者之比為1:4:10.2。國(guó)家公園無(wú)論是總面積還是平均面積在自然公園體系中都是最大的。從數(shù)量上看，國(guó)家公園數(shù)量最少，都道府縣立自然公園數(shù)量最多，其原因是，國(guó)家公園設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)較國(guó)定公園、都道府縣立自然公園更為嚴(yán)格，審批程序更加復(fù)雜，同時(shí)又因其設(shè)立條件中有最低面積要求，其最低面積為國(guó)定公園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)最低面積的3倍，因此數(shù)量相對(duì)較少。

3.2 自然公園體系中公園的功能區(qū)劃特征

日本的自然公園按其景觀資源的生態(tài)價(jià)值、原始性和珍稀性等特征，在功能區(qū)劃上分為特別地域和普通地域2類。其中，特別地域再細(xì)劃為特別保護(hù)地區(qū)(核心保護(hù)區(qū))、第一類特別地域、第二類特別地域和第三類特別地域4類，區(qū)域管理嚴(yán)格程度依次遞減，開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度依次遞增：特別保護(hù)地區(qū)是自然公園的核心保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格保護(hù)自然生態(tài)資源的原始性；第一類特別地域的景觀資源僅次于特別保護(hù)地區(qū)，需要保護(hù)現(xiàn)有景觀資源；第二類特別地域的景觀資源次于第一類，能夠適當(dāng)進(jìn)行農(nóng)林漁業(yè)活動(dòng)；第三類特別地域的景觀資源次于第二類，允許開(kāi)展一般農(nóng)林漁業(yè)活動(dòng)。

從圖1可以看出，在日本自然公園體系的5個(gè)功能區(qū)域中，國(guó)家公園的面積分布按照特別保護(hù)地區(qū)、第一類、第二類、第三類特別地域和普通地域的順序依次減少，其中在特別保護(hù)地區(qū)、第一類、第二類特別地域中的面積分布較高，分別占這三類地域總面積的81.8%、54.0%、48.0%。都道府縣立自然公園依上述順序在5個(gè)功能區(qū)域中的面積分布依次遞增，其中在普通地域中分布比例最大，占該類區(qū)域總面積的65%。反向來(lái)看，自然公園體系中的普通地域占都道府縣自然公園總面積的63.9%(表3)。這種分布規(guī)律是由日本自然公園體系中3個(gè)級(jí)別自然公園的功能需求決定的。其中，國(guó)家公園保護(hù)級(jí)別最高、總面積最大，主要功能是生態(tài)保護(hù)，落實(shí)在功能區(qū)劃上占特別保護(hù)地區(qū)、第一類、第二類特別地域的比例相對(duì)較大；都道府縣立自然公園的主要功能是土地和景觀資源利用，這種功能的發(fā)揮與普通地域中已經(jīng)開(kāi)發(fā)的商業(yè)和居民聚居區(qū)等正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并不沖突，因此相互占比均較高。

圖1 自然公園體系中公園功能區(qū)劃概況

表3 自然公園體系中公園建設(shè)的基本概況

“二戰(zhàn)”之后，日本拉動(dòng)市民戶外休閑觀光旅游消費(fèi)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在許多大城市周邊設(shè)立了國(guó)定公園。隨著日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，旅游業(yè)迅速發(fā)展壯大，各地陸續(xù)出現(xiàn)因旅游開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題。20世紀(jì)60年代末，日本政府重新開(kāi)始重視環(huán)境保護(hù)，國(guó)定公園的定位逐漸變?yōu)橘Y源保護(hù)。如1967年設(shè)立的明治森高尾國(guó)定公園就是為了保護(hù)東京郊外的溫帶和暖溫帶天然林，這些天然林總面積700hm2，在公園功能區(qū)劃上全部劃為特別地域。依據(jù)日本《自然公園法》國(guó)定公園設(shè)立的面積標(biāo)準(zhǔn)，明治森高尾國(guó)定公園面積只達(dá)到了最低標(biāo)準(zhǔn)面積的7%，可見(jiàn)其保護(hù)的緊迫性。

4 自然公園建設(shè)的數(shù)量與面積均衡性特點(diǎn)

4.1 自然公園數(shù)量分布特征

在都道府縣尺度上，將自然公園體系中不同級(jí)別的公園數(shù)量分布狀況進(jìn)行均衡性計(jì)算，用曲線擬合法求出基尼系數(shù)(圖2-1)。結(jié)果顯示：國(guó)家公園的基尼系數(shù)為0.36，國(guó)定公園為0.29，都道府縣立自然公園為0.23?；嵯禂?shù)小于0.2表示分配絕對(duì)平均，0.2～0.3表示相對(duì)平均，0.3～0.4表示較為合理，0.4～0.5表示差距偏大[8]，基尼系數(shù)越大，分配越不均衡。由上述計(jì)算結(jié)果可知，在都道府縣尺度上，自然公園數(shù)量的分布差異從大到小依次為：國(guó)家公園＞國(guó)定公園＞都道府縣立自然公園。均衡性方面，國(guó)家公園數(shù)量分布較為合理，國(guó)定公園、都道府縣立自然公園及自然公園體系中總公園數(shù)量分布相對(duì)平均(圖2-1)。按照日本自然公園體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，部分都道府縣不符合建立國(guó)家公園的條件，例如千葉縣，地理位置接近東京都，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口密集、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大，原生自然資源存量稀少，區(qū)域內(nèi)無(wú)國(guó)家公園分布。但千葉縣根據(jù)自身資源特點(diǎn)，建立了2個(gè)國(guó)定公園和10個(gè)都道府縣立自然公園，實(shí)現(xiàn)了自然公園的分布，滿足了區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和居民游憩的需要。日本境內(nèi)像這樣沒(méi)有國(guó)家公園分布，但設(shè)立國(guó)定公園和都道府縣立自然公園的行政區(qū)域有6個(gè)(圖3)。國(guó)定公園和都道府縣立自然公園從數(shù)量上彌補(bǔ)了國(guó)家公園分布的不平衡，使各類自然公園在總量上達(dá)到了相對(duì)均衡，基尼系數(shù)為0.23。

圖2 不同級(jí)別自然公園的數(shù)量、面積洛倫茲曲線

從圖3可以看出，日本有37個(gè)行政區(qū)域的(占行政區(qū)總數(shù)的78.7%)自然公園體系由國(guó)家公園、國(guó)定公園和都道府縣立自然公園3個(gè)級(jí)別組成。其余10個(gè)行政區(qū)域(占比21.3%)的自然公園體系由2個(gè)級(jí)別的自然公園組成，其中6個(gè)為國(guó)定公園與都道府縣立自然公園的組合；3個(gè)為國(guó)家公園與都道府縣立自然公園的組合；1個(gè)為國(guó)家公園與國(guó)定公園的組合。在都道府縣尺度上，自然公園體系中3個(gè)級(jí)別自然公園分布的平均數(shù)量為：1.7個(gè)國(guó)家公園＋2個(gè)國(guó)定公園＋6.6個(gè)都道府縣立自然公園。

圖3 都道府縣尺度自然公園體系建設(shè)情況

4.2 自然公園面積分布特征

運(yùn)用相同的方法，計(jì)算自然公園體系中3個(gè)級(jí)別自然公園的面積在都道府縣尺度上的洛倫茲曲線(圖2-2)和基尼系數(shù)。結(jié)果顯示：國(guó)家公園的基尼系數(shù)為0.43，國(guó)定公園為0.41，都道府縣立自然公園為0.43，說(shuō)明在都道府縣尺度上，國(guó)家公園、國(guó)定公園和都道府縣立自然公園的面積分布差距較大，空間分布不均衡(圖4-1～4-3)。具有表現(xiàn)在：東京都、沖繩及山梨3個(gè)行政區(qū)域總面積僅占國(guó)土面積的2.4%，但其分布的國(guó)家公園面積占到了國(guó)家公園總面積的10.6%；滋賀縣、京都、大分3個(gè)行政區(qū)域的總面積占國(guó)土面積的5.0%，其分布的國(guó)定公園面積占國(guó)定公園總面積的21.0%；埼玉、三重、宮城和兵庫(kù)4個(gè)行政區(qū)域的總面積占國(guó)土面積的6.7%，其分布的都道府縣立自然公園面積占都道府縣立自然公園總面積的21.6%。而從日本全國(guó)范圍來(lái)看，自然公園體系中公園總面積均衡性基尼系數(shù)為0.27，說(shuō)明在都道府縣行政區(qū)域面積上，自然公園體系總面積分布相對(duì)均衡(圖4-4)，這從另一方面說(shuō)明日本自然公園體系中3個(gè)級(jí)別的自然公園在各行政區(qū)域具有良好的互補(bǔ)性，國(guó)家公園、國(guó)定公園、都道府縣立自然公園無(wú)論從數(shù)量還是面積上都保證了各行政區(qū)域的均衡分布，使全民

圖4 都道府縣尺度自然公園面積分布情況

都能夠公平享受自然公園的服務(wù)功能。

4.3 “國(guó)家公園+國(guó)定公園”的數(shù)量、面積分布特征

在日本自然公園體系中，國(guó)家公園和國(guó)定公園都被視為廣義上的“國(guó)家公園”，建設(shè)目的均為保護(hù)自然資源。為進(jìn)一步揭示都道府縣尺度上國(guó)家公園和國(guó)定公園之間的關(guān)聯(lián)性，在該尺度上計(jì)算“國(guó)家公園+國(guó)定公園”的數(shù)量及面積分布均衡性，得出“國(guó)家公園+國(guó)定公園”的數(shù)量均衡性基尼系數(shù)為0.34、面積均衡性基尼系數(shù)為0.33。這一結(jié)果表明，“國(guó)家公園+國(guó)定公園”的數(shù)量和面積在都道府縣行政區(qū)域內(nèi)分布較為合理。采用SPSS軟件，將都道府縣國(guó)土面積作為控制因子，對(duì)都道府縣尺度上的國(guó)家公園和國(guó)定公園數(shù)量進(jìn)行偏相關(guān)性分析，得到國(guó)家公園和國(guó)定公園數(shù)量的偏相關(guān)P值大于0.05，表示相關(guān)性不顯著。運(yùn)用相同方法計(jì)算都道府縣尺度上國(guó)家公園和國(guó)定公園的面積相關(guān)性，得到國(guó)家公園和國(guó)定公園面積的偏相關(guān)P值為0.022，相關(guān)系數(shù)為-0.33。這一結(jié)果表明，國(guó)家公園和國(guó)定公園面積在都道府縣尺度上相互補(bǔ)缺、相互協(xié)調(diào)，呈顯著負(fù)相關(guān)，即國(guó)家公園面積分布較大的都道府縣，其國(guó)定公園面積相對(duì)較小，反之亦然。如東京都國(guó)家公園面積占東京都區(qū)域面積的31.6%，而國(guó)定公園面積僅占0.35%；滋賀縣縣內(nèi)國(guó)定公園面積占其縣域面積的28.1%，但無(wú)國(guó)家公園分布。

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

1)在日本自然公園體系建設(shè)中，國(guó)家公園主體地位主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。(1)自然資源的國(guó)際級(jí)代表性與典型性。在日本目前34個(gè)國(guó)家公園中，約80%與日本國(guó)際自然保護(hù)地在空間上存在交叉重疊。(2)面積大。1個(gè)國(guó)家公園面積＝4個(gè)國(guó)定公園面積＝10.2個(gè)都道府縣立自然公園面積。(3)管理級(jí)別高、保護(hù)區(qū)面積大。國(guó)家公園特別保護(hù)地區(qū)、第一類、第二類特別地域面積在自然公園相應(yīng)功能區(qū)域總面積的占比分別為81.8%、54.0%、48.0%。

2)自然公園體系中公園數(shù)量和面積的基尼系數(shù)計(jì)算結(jié)果表明，日本自然公園體系中公園總數(shù)量和總面積在都道府縣尺度上分布較為均衡合理，體現(xiàn)在如下方面。(1)國(guó)定公園及都道府縣立自然公園數(shù)量占自然公園總數(shù)量的83.2%，從數(shù)量上補(bǔ)充了國(guó)家公園的不均衡分布。日本近80%的都道府縣尺度自然公園體系由3個(gè)不同級(jí)別的自然公園組成，20%由2個(gè)不同級(jí)別的自然公園組成。(2)都道府縣行政區(qū)域尺度上，國(guó)家公園與國(guó)定公園的面積相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，使“國(guó)家公園+國(guó)定公園”的面積分布達(dá)到較為合理的狀態(tài)。國(guó)家公園和國(guó)定公園的面積在都道府縣行政區(qū)域尺度上的基尼系數(shù)均為0.4～0.5，表明其分布不均、差異較大。但國(guó)家公園與國(guó)定公園面積的顯著負(fù)相關(guān)性互補(bǔ)關(guān)系優(yōu)化了資源配置，使“國(guó)家公園+國(guó)定公園”的面積均衡性基尼系數(shù)為0.33，說(shuō)明分布較為合理。(3)都道府縣行政區(qū)域尺度上，自然公園體系中3個(gè)級(jí)別的自然公園總面積在國(guó)土空間層面分布相對(duì)均衡，基尼系數(shù)為0.27。這是因?yàn)?，在日本?guó)土空間規(guī)劃中對(duì)自然公園用地進(jìn)行了單獨(dú)劃分，與其他類型用地重疊，但自身互不重疊，保證了自然公園用地的獨(dú)立性，這種劃分方式既有利于定期對(duì)土地利用狀況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，也為自然公園的均衡發(fā)展創(chuàng)造了條件。

5.2 討論

2019年，我國(guó)已建立各級(jí)各類自然保護(hù)地(含試點(diǎn)和建成)1.18萬(wàn)處，占國(guó)土陸地面積的18%，領(lǐng)海面積的4.6%。其中，國(guó)家公園體制試點(diǎn)10處、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)474處、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)244處[9]。但各地區(qū)的自然保護(hù)地面積和數(shù)量存在較大差異，屬于地區(qū)間不均衡集中分布[8]。我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)是在既有的自然保護(hù)地的基礎(chǔ)上整合進(jìn)行，因此繼承了這種不均衡性?！兑庖?jiàn)》指出了國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的建設(shè)方向，但還未明確既有自然保護(hù)地體系改造的路線圖[10]，自然保護(hù)地體系建設(shè)出現(xiàn)法規(guī)滯后狀態(tài)。目前，我國(guó)已啟動(dòng)自然保護(hù)地整合工作，但既有的各種復(fù)雜、數(shù)量龐大的自然保護(hù)地很難在短時(shí)間內(nèi)被整合到同一個(gè)系統(tǒng)中，因此應(yīng)循序漸進(jìn)逐步推進(jìn)，自然保護(hù)地體系建設(shè)的整合過(guò)程還需要若干年的時(shí)間。

在已有研究成果的基礎(chǔ)上，本文提出如下建議。首先，優(yōu)先對(duì)可能入選國(guó)家公園的潛在國(guó)家公園，即“人與生物圈計(jì)劃”“世界地質(zhì)公園計(jì)劃”“世界遺產(chǎn)公約”和“拉姆薩爾濕地公約”等國(guó)際自然保護(hù)地進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查，結(jié)合我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的目標(biāo)定位，將符合條件的保護(hù)地進(jìn)行整合，優(yōu)先建立一批國(guó)家公園。其次，在國(guó)家公園建設(shè)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在東部、中部、西部、東北部各選一個(gè)省區(qū)[11]，重點(diǎn)開(kāi)展省域自然保護(hù)地的整合工作。日本的3個(gè)都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口集中度和開(kāi)發(fā)程度與我國(guó)東南部發(fā)達(dá)地區(qū)類似，同時(shí)《意見(jiàn)》對(duì)我國(guó)自然保護(hù)地劃分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園的分類方式與日本自然公園體系的三級(jí)劃分制度相似，因此可以借鑒日本自然公園的分布思路，在我國(guó)西部、東北部自然環(huán)境原真性好的地區(qū)適當(dāng)設(shè)立大尺度的國(guó)家公園；在人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、開(kāi)發(fā)程度高的東部、中部地區(qū)，重點(diǎn)設(shè)立以物種保護(hù)、區(qū)域保護(hù)為主的自然保護(hù)區(qū)和自然公園，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間內(nèi)保護(hù)區(qū)域數(shù)量、面積的相對(duì)均衡分布，推動(dòng)形成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，為全民提供平等享受自然遺產(chǎn)的機(jī)會(huì)。

注：文中數(shù)據(jù)均引自日本環(huán)境省官網(wǎng)(http://www.env.go.jp)，數(shù)據(jù)讀取時(shí)間為2020年2─8月；文中圖片均由作者繪制。