□張存梅

（大通縣農村經濟經營服務站 青海 西寧 810100）

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化步伐加快、農村進城務工人員增多，以及農村脫貧攻堅目標的實現和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，城鄉(xiāng)社會經濟結構發(fā)生了重大變化，農村地區(qū)不同程度地存在一些違法亂占耕地的現象[1-2]。結合工作經驗，探討治理農村亂占耕地現象的措施，為鄉(xiāng)村振興建言獻策。

1 A 縣亂占耕地情況分析

據統計，上級下發(fā)A 縣農村亂占耕地建房疑似圖斑4 789 個，經實地調查拆分（合并）后圖斑3 100 個，實地調查增加圖斑11 個，經核查屬于摸排范圍內的圖斑3 100 個，占總圖斑數的64.5%；剔除不屬于摸排范圍內的圖斑1 700 個，占總圖斑數的35.5%。實際摸排A 縣2013 年以來“三類”房屋違法占用耕地建設的圖斑3 100 個，其中住宅類圖斑2 198 個，涉及房屋2 397 宗，總面積96.834 hm2，耕地面積88.169 hm2，基本農田面積16.047 hm2；公共管理服務類圖斑267 個，涉及房屋267 宗，總面積為112.88 hm2，耕地面積為82.546 hm2，基本農田面積5.238 hm2；產業(yè)類圖斑635 個，涉及房屋652 宗，總面積361.396 hm2，耕地面積263.919 hm2，基本農田面積20.177 hm2?；谝陨蟻y占耕地圖斑的分析，可以得出A 縣亂占耕地情況較為嚴重，治理農村亂占耕地現象刻不容緩。

2 治理亂占耕地采取的主要措施

為認真貫徹落實農村亂占耕地建房問題專項整治工作會議精神，堅決守住耕地保護紅線，A 縣政府采取了一系列措施，有效制止了亂占耕地現象。

2.1 提高政治站位，加強組織領導

A 縣委、縣政府高度重視亂占耕地現象，精心組織、積極行動，成立了由縣委書記、縣長為雙組長，縣政府5 位副縣長為副組長，縣委辦、縣政府辦、紀委監(jiān)委、組織部、宣傳部和各相關部門主要負責同志為成員的農村亂占耕地建房問題清查整治工作領導小組，統一組織協調清查整治工作，多次組織召開會議安排部署和謀劃推進，專題分析研判和安排部署全縣清查整治工作。

A 縣委常委會議、縣政府黨組會議先后學習習近平總書記重要指示精神、所轄A縣省委書記批示精神、全國電視電話會議精神和自然資源部、農業(yè)農村部聯合發(fā)布的《關于規(guī)范農村宅基地管理工作的通知》《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》，進一步明確工作任務，壓實工作責任。同時，為徹底摸清全縣農村宅基地管理利用情況，組織開展了宅基地摸底調查工作。根據所轄A 縣的省農業(yè)農村廳《關于開展全省農宅基地管理利用情況摸底調查工作的通知》（農政改2020101 號）文件精神，成立了以縣政府主管副縣長為組長、縣農業(yè)農村局和縣自然資源局主要負責同志為副組長、縣政府辦公室、縣財政局、縣廣播電視局、縣農業(yè)農村局、縣農村經濟經營服務站和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府主要負責同志為成員的宅基地摸底調查工作領導小組，具體負責農村宅基地管理利用情況摸底調查工作的統籌安排和協調，并制定了各成員單位的工作職責，全力配合開展工作。

2.2 及時安排部署，全面開展排查

為使工作順利推進，縣領導小組積極動員各級力量，由縣農業(yè)農村局和自然資源局抽調專人成立了農村亂占耕地建房問題清查整治工作專班，脫產負責摸排工作，同時請紀委監(jiān)委和法院同志全程參與摸排工作。根據A 縣委、縣政府安排，按預定時間節(jié)點，由領導小組組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、紀委監(jiān)委和法院同志適時召開了工作推進會，進一步明確了工作任務，細化了工作要求，同時組織各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、分管負責人、排查統計人員進行了專題培訓，對影像數據和表格填報方法進行了系統培訓，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展摸排工作奠定了堅實基礎。

2.3 加強輿論導向，全面宣傳引導

為求工作取得實效，使耕地保護意識深入人心，提高村民的法律意識，A 縣成立的工作專班下鄉(xiāng)入戶進行宣傳，發(fā)放“八不準”宣傳冊4 000 余份，張貼宣傳海報800 余份，懸掛橫幅200 余條，培訓人數達500 余人。充分利用微信耕地建房群、所轄A 縣融媒體等平臺，轉發(fā)“八不準”宣傳畫、農村宅基地審批流程指引等相關政策指導。結合衛(wèi)片核查和國土資源執(zhí)法監(jiān)察日常巡查，廣泛開展宣傳動員。通過電視、廣播、懸掛橫幅、以會代訓等方法大力宣傳加強農村宅基地管理的意義，為農村宅基地后續(xù)管理營造良好的輿論環(huán)境。

2.4 突出工作重點，堅決遏制新增

A 縣認真組織培訓，提高業(yè)務能力。A 縣農村亂占耕地建房問題清查整治領導小組辦公室及時舉辦了專題培訓會。全縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相繼對所轄村的工作人員進行了二級培訓，培訓內容主要為摸底調查的程序、方法及摸底調查表的填寫要求。通過培訓夯實了宅基地摸底調查工作基礎，確保了A 縣農村宅基地摸底工作有序開展。根據有關電視電話會后“頂風違建”增量問題“零容忍”的工作要求，按照所轄A 縣的市自然資源局和農業(yè)農村局《關于堅決遏制新增農村亂占耕地建房問題的通知》內容，縣級主動出擊，按照屬地化管理的職責，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對本轄區(qū)內開展工作以來新增占用耕地行為進行全面拉網式的排查，建立工作臺賬。充分發(fā)揮了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）綜合行政執(zhí)法中心巡查工作職能，對所屬各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進行全面排查，嚴格控制新增，對強占多占、非法出售等惡意占地建房行為重點排查。制定了新增農村亂占耕地建房月報制度，對發(fā)現的新增亂占耕地行為，由村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、執(zhí)法中心按照程序逐級上報至領導小組，加強收集整理?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村收集農村宅基地工作中形成的各類表冊等重要資料，及時、全面、系統、準確、完整地整理歸檔，形成完整的檔案資料，為后續(xù)分類處置工作打好基礎。

3 治理亂占耕地過程中出現的問題

雖然現行的《中華人民共和國土地管理法》及相關法律法規(guī)明確規(guī)定了“宅基地歸村集體經濟組織所有，依照法律規(guī)定的宅基地面積，實行一戶一宅，經縣級主管部門審批取得，本集體經濟組織內村民無償使用”，在宅基地管理利用方面提供了最有力的法律依據及相關規(guī)定。

A 縣制定了符合當地實際和針對耕地的相應政策和規(guī)章制度，采取了一系列行之有效的治理亂占耕地的強硬措施和有效辦法。但是，隨著農村經濟社會快速發(fā)展，穩(wěn)定多元的收入來源增加，為實現農民共同富裕，以往和現在的農村宅基地管理制度及相關條款已經不能完全適應全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施要求，甚至有的條款與現行法律法規(guī)相沖突，有些條款對解決新形勢下出現的亂占耕地現象還存在一定的不足，鉆法律法規(guī)的漏洞和投機取巧的大有人在，明目張膽地直接亂占、以實施農業(yè)項目為名搞開發(fā)、發(fā)展農村農家樂、農業(yè)旅游項目等多種變相亂占耕地和改變耕地用途的現象在一定范圍內還將不同程度地長期存在，從而導致農業(yè)農村工作中的關鍵性耕地數據失真，存在不確定性。數據儲存、分析失真，為政府制定政策和作決定提供的數據依據不科學等，導致產生難以支撐當前農業(yè)農村一系列服務改革向前推進等難題。

3.1 宅基地管理水平不高

農村宅基地的管理利用涉及法律時，可依據的僅為專門的土地法律法規(guī)中個別條款和與之相關的政策性文件。在管理利用的具體過程中，國家還沒有專門的可依據法律法規(guī)條款或者相應的規(guī)章制度，宅基地管理利用過程中缺少規(guī)范化的管理，沒有統一標準。從整體上看缺乏系統性和針對性，個別條款規(guī)定較粗、概念模糊、操作性差，條款間相互不銜接，易產生歧義。

之前A 縣在耕地上亂建農房情況開展初始調查與確權登記工作時，由于發(fā)放的宅基地使用權證缺乏經營權，限制了農民確權登記的積極性，農村房屋建設功能布局不一、風貌多樣，亂占亂建現象普遍存在，缺乏統一規(guī)劃，農村道路彎曲，農房隨意擴大等現象層出不窮，出現了多種因違章建設而無法滿足房屋登記條件等各類問題，農房登記發(fā)證率極低，實用性不大。依照《房屋登記辦法》，A 縣結合本地實際制定了農村村民建房規(guī)劃的管理實施細則，不斷提高農民對農房管理工作的重視，為開展農房登記發(fā)證工作提供保障。但是日常登記量仍不樂觀，農民普遍存在積極性不高的現狀。

另外，在農房統一登記前，村級農房登記工作由縣級建設、規(guī)劃，房產等部門負責業(yè)務指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府村鎮(zhèn)建設管理機構具體承辦，管理部門多，權責不清，指令模糊，導致實踐過程中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)做法不一；由于當時農業(yè)信息化水平不高，電子化管理不普及，管理方式普遍落后和單一，登記成果分散存放在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的多個部門，因機構改革、人員變動等收集歷史資料和數據比較困難，基礎數據可利用性差，有的甚至已經流失。

3.2 對照鄉(xiāng)村人居環(huán)境的建設，缺乏宅基地現行規(guī)劃

宅基地管理利用總體規(guī)劃基本上沒有預留現行的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃著力點，無法適應鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設和鄉(xiāng)村風貌改善對宅基地管理利用的需求，致使A 縣鄉(xiāng)村振興部署很難得到回應和有效落實。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府土地管理部門在實際操作過程中隨意性較大、口徑不一致等情況普遍存在。

3.3 依托山脈、河流腹地為聚集區(qū)，農村居民居住零散

據統計，所轄A 縣宅基地管理利用中有大面積、超面積占用現象，超標準的農戶數達23 000 多戶。隨意改擴建、加高層、村集體內售買宅基地、任意侵占鄉(xiāng)村巷道等情況普遍存在。

3.4 宅基地利用情況薄弱

由于近年來機構改革不斷推進，為適應部署的工作重點，人員進行了相應調整，宅基地管理利用沒有很好執(zhí)行或執(zhí)行不到位，A 縣的土地工作重點放在經營城鎮(zhèn)國有土地、農村土地開發(fā)復墾整理上，對農村宅基地的管理放松。自2009 年以來沒有審批宅基地，宅基地建設由于受建設用地指標限制，部分村民急于建房而不嚴格履行審批手續(xù)，“先上車后買票”等諸多遺留問題造成違法占地現象嚴重。村民任意占地建房，沒制定過宅基地村莊規(guī)劃，嚴重缺乏參照總體規(guī)劃騰退原有宅基地的意識，再加上村民有意識地隨意擴張新宅基地而無審批手續(xù)，甚至存在占用耕地而無人問津的現象。

3.5 宅基地流轉機制缺乏創(chuàng)新

現行的法律和政策限制宅基地流轉，宅基地流轉機制有待創(chuàng)新。雖然大力支持和引導農民加快土地流轉，強調禁止城鎮(zhèn)居民購買農村宅基地返回鄉(xiāng)村居住和建房，但沒有現行的農村村民退出宅基地的管理制度和機制，不但存在大量隱性流轉情況，而且致使已定居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的居民不能將其合法擁有的宅基地轉讓出去，使宅基地使用權的權益較難實現，宅基地空置，土地不能得到充分利用，人去房空、房屋倒塌等現象普遍存在。造成此類問題的主要原因是涉及面廣，地域面積大，情況復雜，政策性強，工作量十分龐大。A 縣2010 年宅基地停批后，近10 年來農村村民住房剛性需求量不斷增大，但是宅基地數量每年都有所增加，存量較大，情況復雜，分類處置困難；同時占補平衡用地指標十分緊張，農業(yè)耕地轉建設用地涉及費用較高，A 縣財政資金緊張，村民也無法負擔相關審批費用。

4 引導治理農村亂占耕地，完善宅基地管理制度的路徑探索

耕地是涉及A 縣農民生產生活和糧食安全的重要因素，堅守耕地紅線，就是保住老百姓的“生命線”，農村亂占耕地建房清理整治工作是習近平總書記親自批示、親自安排部署的又一場耕地保衛(wèi)戰(zhàn)。借鑒先進地區(qū)管理經驗，以探索引導本地區(qū)農民規(guī)范、有序建房，有效治理農村亂占耕地現象，進一步完善相關制度并形成長效機制，建議采取針對性的工作措施，形成治理農村亂占耕地的路徑和方法。

4.1 教育引導干部群眾進一步提高政治站位

從政治的高度進一步提升思想認識，理清思路，切實履行耕地保護主體責任，把思想認識和行動統一到黨中央、省級、市級耕地保護的決策部署和工作安排上來，主動出擊，以更加堅決的態(tài)度、更加堅定的決心守住耕地紅線，切實增強政治責任和政治擔當。要讓農村干部和農民認識到，建房是農民、干部、政府共同營造美的過程，關乎鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，要引導村民對農房建設形成統一認識，達成美麗鄉(xiāng)村審美共識。

4.2 吃透政策，強化宣傳，營造氛圍

農村宅基地涉及群眾切身利益，群眾關注度高，社會影響大，必須嚴格依法依規(guī)開展工作，嚴把政策界限，做好政策宣傳工作，全力爭取群眾支持配合，重點宣傳違法亂占耕地的危害性，提高農村群眾的法律意識，增強依法用地的自覺性，營造保護耕地、遏制亂占耕地的良好氛圍。從以往經驗看，通過選擇試點村逐步創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興建設與人居環(huán)境整體提升的新模式，對遏制亂占耕地現象示范建設效果起到很好的引領作用。

4.3 嚴格依法查處整改

按照“嚴起來”的要求，對新增違法亂占耕地建房行為，必須堅持“零容忍”態(tài)度。對頂風作案的行為，從嚴、從重、從快依法嚴肅查處，絕不姑息，做到發(fā)現一起、查處一起，該拆除的堅決拆除，該沒收的堅決沒收，該復耕的要限期恢復耕種條件，該追究責任的及時依法追究相關責任。

4.4 建立嚴格的宅基地審批監(jiān)督管理制度，健全審批機制

堅持節(jié)約和集約原則，推進用地緊湊集約，合理規(guī)劃和使用。進一步加強農村宅基地管理，保障村民合理建房需求。根據本地實際情況，要盡快制定出臺適合A 縣實際的宅基地審批制度，依法依規(guī)開展宅基地審批工作，確保農民合法合理的建房需求。必須堅持政府審批引導，市、縣人民政府有關部門加強對宅基地審批和建房規(guī)劃許可有關工作的業(yè)務指導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要探索建立對外受理、多部門內部聯動運行的農村宅基地用地建房聯審聯辦制度，方便農民群眾辦事。公布辦理流程和要件，明確農業(yè)農村、自然資源等有關部門在材料審核、現場勘查等各環(huán)節(jié)的工作職責和辦理期限。在審批工作中，農業(yè)農村部門負責審查申請人是否符合申請條件、擬用地是否符合宅基地合理布局要求和面積標準、宅基地和建房（規(guī)劃許可）申請是否經過村委（組）審核公示等，并綜合各有關部門意見提出審批建議。自然資源部門負責審查用地建房是否符合國土利用空間規(guī)劃、用途管制要求，其中涉及占用農用地的，應在辦理農用地轉用審批手續(xù)后，核發(fā)鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證；在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內使用原有宅基地進行宅基地建設的，可按照本?。▍^(qū)、市）有關規(guī)定辦理規(guī)劃許可。涉及林業(yè)、水利、電力等部門的要及時征求相關人員的意見。根據各部門聯審結果，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農民宅基地申請進行審批，出具《農村宅基地批準書》，鼓勵地方下放權限，鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一并發(fā)放，并以適當方式公開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立宅基地用地建房審批管理臺賬，有關資料歸檔留存，并及時將審批情況報縣級農業(yè)農村、自然資源等部門備案。

4.5 提前做好謀劃，推行分類處置

根據省、市出臺的分類處置意見，結合A 縣實際情況，深化“放管服”改革，進一步加強部門協作配合，落實屬地管理責任，整治農村違規(guī)占用耕地建房的問題，解決建房難題。為積極推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，采取分類處置方式。

（1）結合第三次土地調查成果，對2020 年7 月前在基本農田上建房的進行補劃調整，并尋求政策支持。

（2）對“一戶多宅”的情況，按照《國土資源部關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發(fā)證有關問題的通知》要求，原則上確權到“戶”，但符合分戶建房條件未分戶，未經批準另行建房分開居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相關規(guī)劃，經本村村民委員會同意并公告無異議或者異議不成立的，按規(guī)定補辦有關用地手續(xù)后，依法予以確權；對多占的宅基地經村民委員公示無異議后調整給有剛性需求的農戶，所分配的農戶給予原住戶相應房屋及附屬物的補償款。

（3）根據當地實際情況，對村莊規(guī)劃區(qū)內的宅基地、空閑地、自留地進行統一規(guī)劃、統一管理、統一安排、統一標準，當用地指標發(fā)生矛盾時應優(yōu)先考慮保障村民權益，不能因工程用地規(guī)劃難確定而無限期地拖延農民建房。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要切實履行屬地責任，優(yōu)化審批流程，提高審批效率，加強事中、事后監(jiān)管，組織做好農村宅基地審批和建房規(guī)劃許可有關工作，為農民提供便捷高效的服務。農戶根據家庭人口規(guī)模，獲批準翻建、新建宅基地用地的，明確宅基地占地面積、建筑基底占地面積、建筑總面積等限制條件，以及宅基地長寬特征與周邊環(huán)境特色等情況。

（4）按照上級主管單位的相關文件精神，設計堅固、節(jié)能、實用的新型住房，讓農民少折騰、少花冤枉錢，住上稱心如意的新房子，既改善了農民的住房條件，又騰出多余的宅基地進行復墾，有效節(jié)約耕地。在農房更新時，做好耕地占補平衡及城鄉(xiāng)建設用地增減動態(tài)監(jiān)管，加強建筑風貌的引導；積極推進農民集中居住示范點建設；高標準打造鄉(xiāng)村居住環(huán)境。

（5）對產業(yè)類亂占耕地情況要分類處理、區(qū)別對待。利用農村空閑地亂搭亂建或在自留地、空地、草地等臨時堆放草料、農機具，查看所占空閑地種類，涉及占用耕地的由當地鄉(xiāng)政府對臨時堆放的草料及農具等進行清理。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中的違法占地現象，調查核實后，達到立案條件的依法按照《土地管理法》立案查處。從事設施農業(yè)生產的，因此類問題未破壞耕作層，建議按照設施農用地規(guī)范管理。對于公共管理與服務類，經調查核實后，達到立案條件的依法按照《土地管理法》立案查處，并在編制國土規(guī)劃時將此類公共事項納入規(guī)劃進行調整。

5 結束語

A 縣的亂占耕地現象比較典型，在西部地區(qū)普遍存在，是在現階段亟須加以繼續(xù)治理和解決的難題，黨和政府采取的治理措施有力得當，值得其他地區(qū)學習借鑒。必須堅持以人為本的理念，以服務人民、方便群眾為準則，依法治理農村亂占耕地現象，切實保障廣大人民群眾的切身利益，為鞏固脫貧攻堅工作成果，實現偉大復興的中國夢打下堅實的農業(yè)農村工作基礎。