□王 永

（靈丘縣東河南鎮(zhèn)人民政府 山西 大同 037000）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，可以開(kāi)展規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。近年來(lái)，靈丘縣大力推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，基本形成了以土地合作經(jīng)營(yíng)為核心的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的四梁八柱。土地確權(quán)到戶，促進(jìn)了土地的放心流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)，形成了轉(zhuǎn)包、出租、入股、轉(zhuǎn)讓、互換、委托以及季節(jié)性流轉(zhuǎn)等多種形式并存的格局，其中轉(zhuǎn)包、出租和入股為主要的流轉(zhuǎn)形式。流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣、經(jīng)營(yíng)主體日趨多元、經(jīng)營(yíng)規(guī)模不斷擴(kuò)大以及流轉(zhuǎn)效益持續(xù)增加，引領(lǐng)靈丘縣農(nóng)業(yè)邁向規(guī)?；?jīng)營(yíng)、機(jī)械化生產(chǎn)、高科技增效，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題一直是各地區(qū)積極探索的關(guān)鍵問(wèn)題。但近年來(lái)，發(fā)展規(guī)模、經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都收效甚微。在這樣的背景下，通過(guò)實(shí)際調(diào)查，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的難點(diǎn)進(jìn)行了深入分析，現(xiàn)做出如下總結(jié)。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的難點(diǎn)分析

1.1 思想觀念滯后，阻礙流轉(zhuǎn)工作

一是國(guó)家在前幾年就已經(jīng)全面取消了農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民為了提高自己的生活水平會(huì)主動(dòng)爭(zhēng)取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在取得經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，農(nóng)民不再繳納相關(guān)的農(nóng)業(yè)稅及其附加稅，甚至可以取得一定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，但土地流轉(zhuǎn)的低效益也直接決定了流轉(zhuǎn)時(shí)的低價(jià)格，大多數(shù)農(nóng)戶根本不想土地流出，這就阻礙了農(nóng)戶的積極性和主動(dòng)性。二是部分農(nóng)戶已經(jīng)意識(shí)到土地流轉(zhuǎn)存在的風(fēng)險(xiǎn)，不愿意進(jìn)行流轉(zhuǎn)。目前，部分農(nóng)業(yè)企業(yè)并沒(méi)有與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶搭建起和諧、穩(wěn)固的利益關(guān)聯(lián)體系，對(duì)于部分農(nóng)戶而言，其認(rèn)為農(nóng)業(yè)企業(yè)追求的主業(yè)本質(zhì)上是為了獲取國(guó)家的投資，當(dāng)國(guó)家資金到位之后，不管面對(duì)天災(zāi)或是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)企業(yè)會(huì)直接選擇放棄，但此時(shí)土地復(fù)耕卻難以實(shí)施。三是大多數(shù)農(nóng)戶過(guò)于依賴土地，不敢流轉(zhuǎn)。雖然現(xiàn)階段越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工，但其社會(huì)保障有所缺失，因此其思想觀念仍然是將農(nóng)村土地作為最后的退路和歸屬，甚至認(rèn)為土地是自己最后的依靠。大多數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)，會(huì)害怕當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的思想過(guò)于滯后，如果農(nóng)戶提出的租賃條件過(guò)于苛刻，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)，那么企業(yè)出于自己的發(fā)展考慮也不愿意進(jìn)行大規(guī)模的規(guī)劃；農(nóng)業(yè)企業(yè)害怕政府出臺(tái)的土地政策缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，加之與農(nóng)戶之間的租賃協(xié)議期限相對(duì)較短，一旦投入大量的資金資源，如果在短時(shí)間內(nèi)看不到回報(bào)，企業(yè)就不愿意對(duì)該項(xiàng)進(jìn)行投資；農(nóng)業(yè)企業(yè)即便與農(nóng)戶達(dá)成了租賃協(xié)議，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身會(huì)受到自然環(huán)境的影響，加之市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)計(jì)，農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展前景是無(wú)法有效預(yù)測(cè)的，如果土地產(chǎn)出較少、效益偏低，農(nóng)業(yè)企業(yè)也不愿意進(jìn)行大規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。

1.2 點(diǎn)多面廣，流轉(zhuǎn)不便

在過(guò)去，農(nóng)村農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)土地都是按人數(shù)、按土地的肥力進(jìn)行科學(xué)合理的分配，也就是農(nóng)村中的每一個(gè)農(nóng)戶都占有一定量的土地，但這樣的數(shù)量較少，并且分散較為零星。一是如果農(nóng)業(yè)企業(yè)想集中人力物力資源進(jìn)行某一片土地的開(kāi)發(fā)，那么可能會(huì)涉及到多個(gè)農(nóng)戶，甚至牽扯到多個(gè)村民小組，但每個(gè)農(nóng)戶涉及到的土地卻只有一點(diǎn)點(diǎn)。農(nóng)業(yè)企業(yè)必須挨家挨戶與農(nóng)戶進(jìn)行溝通協(xié)商，但這樣的方式費(fèi)神費(fèi)力，而且成功率較低，如有一戶不同意，那么整個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目就可能擱置，前期所做的努力、投入的資金資源將全部作廢。二是目前部分農(nóng)業(yè)企業(yè)或土地開(kāi)發(fā)商都是直接與當(dāng)?shù)氐拇逦瘯?huì)進(jìn)行協(xié)商，雖有成功案例但也不乏失敗者，而造成這一現(xiàn)象的根本原因在于利益分配不均。前期村委會(huì)可能為了將投資商留下來(lái)會(huì)做出一定的承諾，但在實(shí)施過(guò)程中如果集體或個(gè)人的利益無(wú)法得到有效的滿足，或者損害經(jīng)濟(jì)效益，村委會(huì)就會(huì)馬上和農(nóng)戶進(jìn)行聯(lián)合，阻礙開(kāi)發(fā)工作的開(kāi)展和實(shí)施，最后大家不歡而散。三是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村干部沒(méi)有規(guī)范約束自己的行為，對(duì)投資商“吃拿卡要”，對(duì)村民欺騙隱瞞，導(dǎo)致投資商與農(nóng)戶之間的矛盾日益加劇，在某一環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)問(wèn)題，不管是投資商還是農(nóng)戶都會(huì)失去興趣。

1.3 信息不順暢，流轉(zhuǎn)效率偏低

雖然國(guó)家對(duì)土地流轉(zhuǎn)制定了一系列促進(jìn)策略和手段措施，但流出方和流入方彼此之間缺乏高效的交流平臺(tái)，即流入方不知道誰(shuí)愿意轉(zhuǎn)出，而流出方也不了解誰(shuí)愿意接手，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道沒(méi)有根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求建立健全高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。村落基本沒(méi)有創(chuàng)設(shè)村級(jí)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，部分較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)認(rèn)為村落地勢(shì)偏僻，根本沒(méi)有必要成立相應(yīng)的流轉(zhuǎn)服務(wù)中心；有的村干部則認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)本身是農(nóng)戶自己的事情，自己根本沒(méi)有必要投身其中，也減少了流轉(zhuǎn)過(guò)程中的麻煩；還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為本身人員配置較少，沒(méi)有精力和時(shí)間處理土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，即便部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了服務(wù)中心，但也過(guò)于形式化、表面化，沒(méi)有切實(shí)履行職責(zé)，無(wú)法為農(nóng)戶提供可靠的指導(dǎo)和幫助。在現(xiàn)階段，土地流轉(zhuǎn)仍然是以農(nóng)戶為主導(dǎo)，農(nóng)民通過(guò)私下協(xié)商、口頭協(xié)議等方式方法開(kāi)展流轉(zhuǎn)工作，流轉(zhuǎn)的程序缺乏規(guī)范，合同管理不健全、不完善。

1.4 制度不健全，流轉(zhuǎn)不暢

目前國(guó)家出臺(tái)了承包法、土地管理法等相關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，而地方政府職能部門在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上又出臺(tái)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法、中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶流轉(zhuǎn)權(quán)的通知等相關(guān)地方性的規(guī)章，但目前我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)或多或少存在一定的缺陷和不足。例如，法律規(guī)定：通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換轉(zhuǎn)讓或其他方式方法。但在實(shí)際生活中，流轉(zhuǎn)方式遠(yuǎn)不止上述幾種，而其他方式方法又過(guò)于籠統(tǒng)，使得在具體操作過(guò)程中面臨諸多的問(wèn)題和困境。由此可見(jiàn)，現(xiàn)階段必須采取切實(shí)可行的、有針對(duì)性的策略措施，才能逐個(gè)擊破重點(diǎn)難點(diǎn)，從真正意義上實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范、科學(xué)、健康發(fā)展。

2 解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的對(duì)策

2.1 轉(zhuǎn)變流轉(zhuǎn)理念，強(qiáng)化思想教育

農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)理念較為薄弱，存在一定的工作障礙。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門要多措并舉，從多個(gè)層面開(kāi)展思想教育，以此有效消除農(nóng)戶的顧慮。一是立足于基礎(chǔ)層面，有效加大政策的宣傳力度，使得農(nóng)戶都能夠了解黨的執(zhí)政方針以及與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的政策制度，充分意識(shí)到土地流轉(zhuǎn)并不是要收回承包地，而是要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上整合耕地資源，提高其整體利用效率并提升土地效益，增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展，這也是農(nóng)民增收轉(zhuǎn)移剩余勞動(dòng)力的主要渠道和途徑，是推動(dòng)農(nóng)村改革創(chuàng)新的重要配套手段；二是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的正確引導(dǎo)示范，尤其是對(duì)于有地?zé)o人種的農(nóng)戶而言，能切實(shí)感受到土地流轉(zhuǎn)對(duì)其的積極影響；三是鼓勵(lì)鄉(xiāng)級(jí)政府部門積極參與其中，利用合同、制度、規(guī)章多種手段確保農(nóng)戶的合法權(quán)益。

2.2 建立村級(jí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織

農(nóng)村地區(qū)應(yīng)當(dāng)成立經(jīng)濟(jì)合作組織，由村民居委會(huì)作為重要組成部分，對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行科學(xué)合理的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)合作組織應(yīng)當(dāng)由村民小組長(zhǎng)、村代表以及與村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系的關(guān)系人所構(gòu)成，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)投資商、開(kāi)發(fā)商與農(nóng)戶基于土地流轉(zhuǎn)方面涉及到的一系列事項(xiàng)有效洽談，實(shí)現(xiàn)信息的快速傳遞。而其工作具體流程可表現(xiàn)在摸底、傳遞、協(xié)商洽談、簽訂合同等內(nèi)容上。摸底主要是指深入了解村民農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿，明確其愿意轉(zhuǎn)出或轉(zhuǎn)入的土地?cái)?shù)量、質(zhì)量等；傳遞則是指相關(guān)工作人員將摸底所得的所有信息經(jīng)過(guò)系統(tǒng)化的整理，再進(jìn)行有效傳播，從而擴(kuò)大影響；協(xié)商洽談是指對(duì)有意向進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶或開(kāi)發(fā)商投資商進(jìn)行協(xié)調(diào)，通過(guò)見(jiàn)面溝通的方式促成土地流轉(zhuǎn)工作開(kāi)展，如果土地是集中連片開(kāi)發(fā)的性質(zhì)，那么則應(yīng)將開(kāi)發(fā)商投資商與各個(gè)農(nóng)戶連接起來(lái)，協(xié)調(diào)彼此之間的關(guān)系，以此確保雙方權(quán)益。如果流轉(zhuǎn)雙方能達(dá)成良好協(xié)議，此時(shí)就可以組織進(jìn)行流轉(zhuǎn)合同的簽訂，即便后期流轉(zhuǎn)問(wèn)題存在爭(zhēng)議，也可以由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織進(jìn)行調(diào)解，化解矛盾。

2.3 以農(nóng)經(jīng)部門為基礎(chǔ)，建立集農(nóng)林、土管、工商等職能部門為一體的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)

只有將多個(gè)政府職能部門進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，構(gòu)建緊密型機(jī)制，全面貫徹落實(shí)市場(chǎng)化運(yùn)作、科學(xué)化管理，才能切實(shí)推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展和完善。一是制定切實(shí)可行的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范制度，建立健全完善的土地流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)，定期收集發(fā)布相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)，以此不斷規(guī)范程序，同時(shí)統(tǒng)一簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議；二是積極組織開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)收益評(píng)估工作，深入探究并明確土地流轉(zhuǎn)的具體價(jià)格，有效協(xié)調(diào)多方利益。在條件允許的情況下建立土地流轉(zhuǎn)信息中心，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村落縣直管部門的土地流轉(zhuǎn)信息進(jìn)行收集，定期或不定期的平臺(tái)上進(jìn)行公布，以此搭建起高效的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)。由此可見(jiàn)，只有從真正意義上實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，彼此之間相互協(xié)調(diào)、相互配合，才能解決信息不順暢的問(wèn)題。

2.4 建立健全完善的流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范操作

現(xiàn)階段，不論是中央還是地方都大力倡導(dǎo)依法自愿、有償有序進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)工作，但由于政策制度有一定的缺失，導(dǎo)致大多數(shù)基層政府部門不知從何入手?；诖?，中央要盡快出臺(tái)一系列農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，明確土地流轉(zhuǎn)的大方向、基本原則、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。例如，什么土地可以流轉(zhuǎn)，什么土地不能流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的程序是怎么樣的，利益如何有效分配等。各地方政府部門要嚴(yán)格按照中央意見(jiàn)制訂出切實(shí)可行的、符合該地區(qū)土地流轉(zhuǎn)需要的實(shí)施辦法，基于信息服務(wù)、流轉(zhuǎn)模式、協(xié)議簽訂、權(quán)益界定等多個(gè)方面進(jìn)行明確和規(guī)范。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)則在此基礎(chǔ)上制訂出土地流轉(zhuǎn)細(xì)則，基于具體環(huán)節(jié)明確管理規(guī)范。

3 結(jié)束語(yǔ)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所涉及的內(nèi)容具有一定的政策性，因此既需要政府部門的支持，又需要不同利益主體之間友好協(xié)作、相互配合，更需要職能部門的有效協(xié)調(diào)組織。只有全社會(huì)通力協(xié)作，發(fā)揮合力，才能使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更規(guī)范、健康、高效。