■胡梨花 雷宇涵 張其鎮(zhèn)

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截至“十三五”末，我國(guó)城市化率已超過(guò)60%，城市人口已多于農(nóng)村人口。但城市要發(fā)展，鄉(xiāng)村也不能落下，城鄉(xiāng)居民都對(duì)美好生活充滿向往，同步均衡發(fā)展才能有助于進(jìn)一步提升農(nóng)村人民的幸福感和獲得感，鄉(xiāng)村美麗了，才能離“共同富裕”的偉大目標(biāo)更近一步。構(gòu)建環(huán)境優(yōu)美、治理完善、文化豐富、綠色農(nóng)業(yè)、人民健康富裕的美麗鄉(xiāng)村，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程中的重要一環(huán)。

政府審計(jì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，能夠有效提升鄉(xiāng)村治理水平，是健全基層社區(qū)管理工作不可或缺的重要環(huán)節(jié)，也是強(qiáng)化政府以及社會(huì)輿論對(duì)農(nóng)村工作實(shí)施監(jiān)督和制約的根本保證。

一、政府審計(jì)在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村中的角色

政府審計(jì)在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村中的角色，一是要找準(zhǔn)政府審計(jì)在鄉(xiāng)村審計(jì)工作中的定位，即政府審計(jì)在這之中處于什么樣的地位，應(yīng)該起什么樣的作用；二是要明確政府審計(jì)自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)所在，這是構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村所需要的力量源泉；三是要確定政府審計(jì)的工作重點(diǎn)，明確應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注哪些審計(jì)對(duì)象和活動(dòng)。

1.政府審計(jì)在鄉(xiāng)村審計(jì)工作中的定位。

在鄉(xiāng)村審計(jì)工作中，政府審計(jì)發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

鄉(xiāng)村審計(jì)活動(dòng)，主要針對(duì)的是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的各類財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和其他事項(xiàng)，起著監(jiān)督和參考建議的作用，關(guān)系到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的切身利益，是解決“三農(nóng)問(wèn)題”、構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村的有力抓手之一。

而我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)還不完善，權(quán)力不均衡，代理成本也偏高，制衡措施的缺失會(huì)讓問(wèn)題變得更加尖銳。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是經(jīng)營(yíng)主體小、多而分散，因而沒(méi)有動(dòng)力引入民間審計(jì)，更談不上具備完善的內(nèi)部治理體系。這就需要具備一定權(quán)力的政府審計(jì)發(fā)揮主導(dǎo)作用，維護(hù)村民正當(dāng)利益。

2.政府審計(jì)自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

政府審計(jì)具有一定的強(qiáng)制力和相對(duì)豐富的審計(jì)資源，可以貫徹上級(jí)意志，根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃和地區(qū)發(fā)展形勢(shì)主動(dòng)對(duì)接鄉(xiāng)村審計(jì)工作，著重關(guān)注重點(diǎn)問(wèn)題，是政府提升鄉(xiāng)村治理水平、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的重要力量，也是傳遞和落實(shí)相關(guān)政策的有效工具。

政府審計(jì)作為國(guó)家依法行使的一項(xiàng)公權(quán)力，可以根據(jù)需要開(kāi)展審計(jì)工作，并能夠適當(dāng)延伸審計(jì)，可以有效制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各參與方和利益相關(guān)者，具備天然的獨(dú)立性和威懾力。

政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)鄉(xiāng)村集體的內(nèi)部審計(jì)也有指導(dǎo)和協(xié)助作用。政府審計(jì)可以指導(dǎo)村集體建立起完善的財(cái)務(wù)控制制度，完善村民內(nèi)部審計(jì)機(jī)制，監(jiān)督鄉(xiāng)村內(nèi)部審計(jì)的運(yùn)行，尤其可以幫助村集體加強(qiáng)對(duì)村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督。

3.政府審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象和活動(dòng)。

政府審計(jì)實(shí)施的主體是政府審計(jì)機(jī)關(guān)。政府審計(jì)的客體，即被審計(jì)對(duì)象，主要是村集體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)村的其他經(jīng)濟(jì)組織，也包括對(duì)鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)負(fù)有責(zé)任的個(gè)人，如村干部、承包人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人，根據(jù)審計(jì)目的不同，對(duì)象會(huì)有一定差別。但在村集體生活中占據(jù)突出地位的村干部，尤其是村主任、村支書，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人和重要崗位人員，無(wú)疑是政府審計(jì)的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。

政府審計(jì)應(yīng)對(duì)以下幾方面重點(diǎn)關(guān)注：一是鄉(xiāng)村的資金往來(lái)，包括但不限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或其他集體組織經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的資金流動(dòng)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、信貸往來(lái)、股權(quán)投資行為；二是財(cái)政對(duì)三農(nóng)的支持力度，以及財(cái)政支持的效率和鄉(xiāng)村建設(shè)產(chǎn)生的效果；三是鄉(xiāng)村治理水平；四是鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境治理和自然資源使用情況；五是在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中掌握一定公權(quán)力的個(gè)人的離任審計(jì)。這其中既有財(cái)務(wù)信息，也包括非財(cái)務(wù)信息。

二、政府審計(jì)在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村中的現(xiàn)狀與工作難點(diǎn)

目前已有學(xué)者對(duì)政府審計(jì)在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村過(guò)程中能夠發(fā)揮的作用進(jìn)行了一些理論方面的研究，相關(guān)實(shí)證數(shù)據(jù)也表明政府審計(jì)在相應(yīng)領(lǐng)域有著一定的成效。同時(shí)，政府審計(jì)在助力構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村的過(guò)程中也遇到了一些工作難點(diǎn)亟需解決。

1.政府審計(jì)在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村中的現(xiàn)狀。

楊嚴(yán)璋琛（2021）指出，在鄉(xiāng)村開(kāi)展的審計(jì)活動(dòng)和企業(yè)審計(jì)不同，無(wú)論在制度設(shè)計(jì)還是專業(yè)性上都落后于較為成熟的企業(yè)審計(jì)?！皣?guó)家審計(jì)在決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)中的作用研究”課題組、劉力云（2021）的研究表明，國(guó)家審計(jì)“下鄉(xiāng)”對(duì)于促進(jìn)鄉(xiāng)村脫貧攻堅(jiān)具有重要作用，使得扶貧資金得到更為有效的管理和使用，也揭示了很多違法腐敗行為。劉國(guó)城、高春晗、李庭燎（2021）指出，傳統(tǒng)上偏向治理方面的政府審計(jì)，其正在從純粹的監(jiān)督制約職能轉(zhuǎn)向績(jī)效考核、評(píng)價(jià)、提供建議服務(wù)參考以及增加鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)信息可信度等多個(gè)方向延伸，政府審計(jì)從而能提供更多價(jià)值，但過(guò)程并不順利。

劉靜、蔡春（2021）通過(guò)以省級(jí)行政區(qū)為樣本發(fā)現(xiàn)，若發(fā)布審計(jì)結(jié)果公告，則能大幅提高基層地方政府對(duì)審計(jì)移送事項(xiàng)的處理積極性，這對(duì)于增強(qiáng)審計(jì)威懾力具有重大意義。游春暉（2021）通過(guò)實(shí)證分析證明，政府實(shí)施環(huán)境審計(jì)可以給被審計(jì)地區(qū)帶來(lái)生態(tài)環(huán)境的顯著改善，環(huán)境改善是美麗鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)。郭檬楠、郭金花（2021）通過(guò)對(duì)多個(gè)城市的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，改革審計(jì)管理能夠提高城市的全要素生產(chǎn)率，審計(jì)的改革還能增強(qiáng)政府反腐力度，這也有助于改善鄉(xiāng)村治理。王善平、文茜（2021）通過(guò)對(duì)某省縣級(jí)行政單位的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)強(qiáng)化政府審計(jì)有助于地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)現(xiàn)，然而政府審計(jì)的監(jiān)督功能并沒(méi)有得到有效發(fā)揮，咨詢和建議功能所能發(fā)揮的功效也不明顯。

2.政府審計(jì)在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村中的工作難點(diǎn)。

構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，涉及到綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村治理等多個(gè)維度，政府審計(jì)的工作難點(diǎn)包括以下幾個(gè)方面：

第一，執(zhí)行具體工作的部門權(quán)責(zé)不清晰。

在鄉(xiāng)村審計(jì)工作中的審計(jì)主體是政府審計(jì)機(jī)關(guān)，但具體履行審計(jì)職責(zé)的部門卻不統(tǒng)一，其中既有審計(jì)部門，也包括了農(nóng)業(yè)部門和財(cái)政部門，這就容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清晰，令出多門，領(lǐng)導(dǎo)混亂，無(wú)法貫徹一致行為，也會(huì)讓鄉(xiāng)村基層組織疲于奔命甚至“敷衍了事”，不再重視審計(jì)意見(jiàn)，削弱了政府審計(jì)的預(yù)期效果。

第二，有限的審計(jì)資源與眾多鄉(xiāng)村數(shù)量之間的矛盾。

政府審計(jì)的資源雖比民間審計(jì)充裕，但廣大鄉(xiāng)村數(shù)量眾多，政府審計(jì)能夠提供給每個(gè)鄉(xiāng)村實(shí)體的審計(jì)資源仍是有限的。審計(jì)人員的數(shù)量經(jīng)常存在不足，執(zhí)行審計(jì)工作的人員可能來(lái)自不同部門，業(yè)務(wù)素質(zhì)也難以保證，鄉(xiāng)村審計(jì)工作在時(shí)間和空間上的廣度和分散性也常常使得政府審計(jì)無(wú)所適從。

第三，鄉(xiāng)村治理水平不足增加了審計(jì)難度并拉低了審計(jì)效果。

鄉(xiāng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題突出。盡管近年國(guó)家通過(guò)各種手段予以調(diào)整，取得了一些效果，“村霸”現(xiàn)象大為改善，但還是存在村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)負(fù)責(zé)人權(quán)力過(guò)大的情況，權(quán)力不對(duì)稱大于信息不對(duì)稱，村民對(duì)他們的監(jiān)督制約能力普遍較弱，導(dǎo)致代理問(wèn)題頻發(fā)，利益沖突無(wú)法避免。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中，財(cái)務(wù)管理體系也不完善。在不佳的治理環(huán)境下，審計(jì)工作難以取得預(yù)期效果，也增加了鄉(xiāng)村審計(jì)工作向績(jī)效考核、評(píng)價(jià)、提供建議服務(wù)參考以及提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)信息可信度等方面轉(zhuǎn)移的難度。

第四，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的模糊加大了鄉(xiāng)村審計(jì)工作的難度。

審計(jì)工作需要遵循一定的標(biāo)準(zhǔn)，在鄉(xiāng)村審計(jì)中，主要參照的是《審計(jì)法》和《村民委員會(huì)組織法》，以及中央及各部委和各級(jí)地方政府出臺(tái)的各項(xiàng)指示文件和指導(dǎo)意見(jiàn)。但總的來(lái)說(shuō)，沒(méi)有形成統(tǒng)一、一致的鄉(xiāng)村審計(jì)體系。標(biāo)準(zhǔn)的模糊導(dǎo)致審計(jì)隨意性增加，而鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)形態(tài)的多樣性也增加了建立統(tǒng)一審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系的難度。

第五，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)審計(jì)工作提出了新要求。

除了傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)與人事管理方面的鄉(xiāng)村治理以外，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境、碳排放和自然資源使用情況也提出了更高要求，審計(jì)工作需要更多考慮環(huán)境績(jī)效，特別是在“碳達(dá)峰”、“碳中和”的大背景下。這對(duì)鄉(xiāng)村審計(jì)工作提出了新的、更高要求，需要審計(jì)人員緊跟時(shí)代步伐。

三、政府審計(jì)在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村過(guò)程中的實(shí)施路徑

在鄉(xiāng)村審計(jì)工作中，政府審計(jì)扮演著主要角色，發(fā)揮主導(dǎo)作用，其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)使其可以助力鄉(xiāng)村治理水平進(jìn)一步提高，也是健全基層鄉(xiāng)村管理工作不可或缺的重要環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村的廣泛性和多樣性容易分散有限的審計(jì)資源，也容易分散審計(jì)人員的注意力。為了更好地服務(wù)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，政府審計(jì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適當(dāng)聚焦，重點(diǎn)關(guān)注一些領(lǐng)域和對(duì)象，例如關(guān)鍵責(zé)任人和資金往來(lái)，也包括其他一些財(cái)務(wù)或非財(cái)務(wù)信息。當(dāng)然，也存在一些工作難點(diǎn)亟需解決，當(dāng)前的研究也還存在些許不足，模糊的領(lǐng)域還很多，審計(jì)資源投入也不足，等等。針對(duì)目前實(shí)際情況，政府審計(jì)應(yīng)當(dāng)在政治和體制保障、審計(jì)資源投入保障、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系制度建設(shè)、鄉(xiāng)村治理建設(shè)、關(guān)注生態(tài)自然環(huán)境因素等五個(gè)方面，助力構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村。

1.堅(jiān)持以政府審計(jì)為主體且多種審計(jì)方式并存。

在構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村審計(jì)工作中，要堅(jiān)持黨對(duì)審計(jì)工作的總領(lǐng)導(dǎo)，這樣才有助于構(gòu)建統(tǒng)一高效的審計(jì)體系，便于貫徹國(guó)家戰(zhàn)略。政府審計(jì)由于其歸屬國(guó)家行政管理體制，使其在鄉(xiāng)村審計(jì)工作中更顯獨(dú)立性和權(quán)威性。因此，要建立起以政府審計(jì)為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村審計(jì)體系，以審計(jì)部門作為主要力量，統(tǒng)領(lǐng)全局審計(jì)工作，這樣可以集中審計(jì)資源而且“令出一門”，避免權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的混亂。

在堅(jiān)持以政府審計(jì)為主導(dǎo)的前提下，還可以由多種審計(jì)方式并存。民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)也可以各顯身手，并與政府審計(jì)互為補(bǔ)充。當(dāng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)需要引入外部社會(huì)投資者時(shí)，民間審計(jì)就十分必要了，可以增加信息透明度，增加對(duì)潛在投資者的吸引力，對(duì)改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也有重大益處。強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)同樣有助于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，可以在一定程度上幫助完善內(nèi)部控制機(jī)制。

2.加強(qiáng)審計(jì)資源對(duì)鄉(xiāng)村基層的投入。

我國(guó)地域廣大，鄉(xiāng)村眾多，不同鄉(xiāng)村基層組織也都有各自獨(dú)特的情況，審計(jì)難度很大，這對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員提出了更高的質(zhì)量和數(shù)量要求，同時(shí)也需要消耗大量審計(jì)資源。因此，長(zhǎng)期連續(xù)的審計(jì)資源投入是必不可少的。

高質(zhì)量的職業(yè)化政府審計(jì)隊(duì)伍是執(zhí)行鄉(xiāng)村審計(jì)工作的中堅(jiān)力量。審計(jì)人員需要提升自身素質(zhì)，不斷加強(qiáng)專業(yè)素養(yǎng)，持續(xù)跟進(jìn)國(guó)家最新政策，把握重要文件精神，提高政治覺(jué)悟。為了保持專業(yè)素質(zhì)和政治素養(yǎng)，審計(jì)機(jī)關(guān)也要定期組織人員培訓(xùn)，并進(jìn)行考核，將繼續(xù)教育與業(yè)務(wù)實(shí)踐相結(jié)合，使審計(jì)人員能夠更好地適應(yīng)鄉(xiāng)村審計(jì)工作的特點(diǎn)與新動(dòng)態(tài)。

在追求質(zhì)量的前提下，數(shù)量也很重要。審計(jì)機(jī)關(guān)需要引入更多“新鮮血液”，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，跨部門交流人員，將更多專業(yè)人員派往一線，增加對(duì)信息技術(shù)等高新技術(shù)方法的應(yīng)用，減輕單個(gè)人員的工作負(fù)擔(dān)，在控制總體審計(jì)成本小幅增長(zhǎng)的同時(shí)大幅提高審計(jì)效率。

3.建立完備的鄉(xiāng)村審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)制度體系。

目前我國(guó)審計(jì)立法已較為完善，但在鄉(xiāng)村審計(jì)實(shí)操層面還缺乏實(shí)施細(xì)則。在此情形下，需要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村審計(jì)立法的研究。第一，“搭建”鄉(xiāng)村審計(jì)框架，讓廣大審計(jì)人員知曉鄉(xiāng)村審計(jì)工作應(yīng)貫徹的精神和法律原則；第二，讓審計(jì)實(shí)務(wù)界和理論界共同研究關(guān)于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的問(wèn)題，最終形成相關(guān)的詳細(xì)立法或操作指引；第三，審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是統(tǒng)一的體系，參考指標(biāo)要有普適性，即審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)覆蓋絕大多數(shù)情況，同時(shí)要結(jié)合具體情況，選取指標(biāo)時(shí)可以有側(cè)重點(diǎn)；第四，審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)符合實(shí)際，從中央到基層“一盤棋”，做到垂直管理而不是多重管理，且其他部門的鄉(xiāng)村審計(jì)職能要逐步縮減，或可與審計(jì)機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)，這需要在新的審計(jì)制度中有所體現(xiàn)。

4.努力提升鄉(xiāng)村治理水平。

提升鄉(xiāng)村治理水平需要多方參與。審計(jì)機(jī)關(guān)、縣鄉(xiāng)級(jí)地方政府、鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、當(dāng)?shù)卮迕衲酥疗渌胀ü姸紤?yīng)該參與治理活動(dòng)，形成一定的權(quán)力制衡機(jī)制。審計(jì)機(jī)關(guān)可以發(fā)揮自身的專業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立且權(quán)威的地位推動(dòng)治理進(jìn)程。如果審計(jì)機(jī)關(guān)公布審計(jì)結(jié)果，公開(kāi)審計(jì)建議，則當(dāng)?shù)貢?huì)面臨更大的整改壓力，審計(jì)將取得更好效果，畢竟鄉(xiāng)村審計(jì)工作的目的不止于獲得一份審計(jì)報(bào)告，人們最終需要得到的是“美麗鄉(xiāng)村”。審計(jì)活動(dòng)可以讓輿論監(jiān)督更有力量，可以加強(qiáng)村民的議價(jià)能力，而信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展使得村民更加容易“發(fā)聲”，反映問(wèn)題，表達(dá)自身訴求，也便于群眾監(jiān)督。全國(guó)法治進(jìn)程不斷前進(jìn)，也可以賦予人民更多權(quán)力，有法可依，使得鄉(xiāng)村權(quán)力架構(gòu)失衡情況能夠得到有效緩解。

5.關(guān)注環(huán)境績(jī)效的考核與評(píng)價(jià)。

生態(tài)環(huán)境一直是構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村的主話題，如何實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展，關(guān)系到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的成敗。政府審計(jì)應(yīng)當(dāng)引入更多環(huán)境指標(biāo)，把環(huán)境成本納入考核體系，將鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與綠色生態(tài)保護(hù)相結(jié)合，合理評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，將審計(jì)工作逐步朝著“綠色審計(jì)”方向轉(zhuǎn)型。在進(jìn)行關(guān)鍵崗位和領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)時(shí)，要多考慮相關(guān)人員任期內(nèi)對(duì)生態(tài)環(huán)境的作為；在核算環(huán)境成本時(shí)，可以參照生態(tài)環(huán)境遭到破壞時(shí)進(jìn)行恢復(fù)所需費(fèi)用，要讓相關(guān)當(dāng)事人知悉，開(kāi)采自然資源是有代價(jià)的。如果考慮這些因素，最終對(duì)被審計(jì)方綜合績(jī)效的評(píng)價(jià)將會(huì)更加公平合理。