■曾璐

一、引言

黨的十九大報告指出“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”“人類必須尊重自然、順應自然、保護自然”，黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，習近平總書記也多次強調生態(tài)保護功在當代、利在千秋，他積極推動生態(tài)文明建設，加強體制機制改革，并對此做出了一系列部署和要求，而這些重大部署能否落到實處主要取決于領導干部的決策力和執(zhí)行力，因此要實行領導干部自然資源資產離任審計，建立責任追究制度，加大對只注重經濟發(fā)展、忽視環(huán)境保護并造成不良后果的領導干部的懲處力度。

中辦、國辦印發(fā)的《領導干部自然資源資產離任審計規(guī)定（試行）》對領導干部自然資源資產離任審計的工作目標和內容等提出了具體要求，也標志著領導干部自然資產離任審計進入了全面實施階段。鎮(zhèn)街領導干部作為基層的決策者，是領導干部自然資源資產離任的重要審計對象。然而目前自然資源審計處于起步階段，審計技術和手段尚不成熟，其本身具有涵蓋范圍廣、時間跨度長、工作量大等特點，加上鎮(zhèn)街基礎較為薄弱，因此對于基層審計機關而言，更是一個巨大的挑戰(zhàn)。

二、存在的主要問題

1.基礎資料獲取困難。

在審計過程中，由于鎮(zhèn)街基礎資料不全，收集前期資料耗時長，給調查取證增加了難度。一是部分自然資源資產的基礎指標僅有縣級及縣級以上數據，未細化到各個鎮(zhèn)街，如水資源指標方面，用水總量、水質達標率等指標只統(tǒng)計到縣級，無法提供細化到鎮(zhèn)街的準確數據。二是部分基礎指標下發(fā)時間滯后，如每年省級林業(yè)調查部門都會統(tǒng)一安排，對轄區(qū)森林資源實施動態(tài)監(jiān)測，掌握各地區(qū)森林覆蓋率、林地保有量、森林蓄積量等統(tǒng)計數據，待省級確認后下發(fā)，但下發(fā)時間往往是次年年底，滯后于審計時間。三是鎮(zhèn)街無執(zhí)法權、處罰權，行使自然資源資產管理和生態(tài)環(huán)境保護職責多以配合協(xié)助縣級主管部門來開展，如鎮(zhèn)街國土所、林業(yè)站、環(huán)保站等大都為縣級主管部門的派出機構，人手緊缺，機構內部工作機制不完善，加上重視程度不夠，導致許多基礎的內業(yè)資料未能完整保存。

2.責任界定無法明晰。

理清相關責任是鎮(zhèn)街領導干部自然資源資產離任審計的難點，在審計實踐中常出現責任界定無法明晰的問題。一是前任領導和現任領導之間的責任難以劃分，自然資源資產的問題通常具有持續(xù)性和滯后性，被審計領導干部任期內出現的問題往往是前任決策不力的原因造成的。二是部分自然資源資產邊界不清晰，難以按地域進行劃分，如河流、大氣等資源具有流動性特點，某區(qū)域被污染，就可能對另一區(qū)域產生影響，相關責任的劃分具有不確定性。三是自然資源資產難以計價和衡量，只能通過部分指標來評價，但指標存在一定局限性。四是鎮(zhèn)街與縣級主管部門責任難以界定，如對于林地被破壞、基本農田被占用等問題，《森林法》《土地管理法》等法律制度對鎮(zhèn)街所需承擔的責任均沒有確切的規(guī)定，責任認定較為困難。

3.審計力量和手段不足。

鎮(zhèn)街領導干部自然資源資產離任審計不同于傳統(tǒng)審計，它對審計人員的綜合素質和能力都提出了更高的要求，但由于審計力量和手段不足，面對這一新型審計，審計人員缺乏實踐經驗，往往無從著手。一是審計人員基本為財會專業(yè)人員，而自然資源資產審計涉及到林業(yè)、水利、環(huán)境學等多方面知識，即使業(yè)務能力較強的審計人員，在自然資源領域方面也捉襟見肘，難以挖掘出一些專業(yè)性、技術性的問題。二是受技術手段制約，如在審計森林資源時，借助GIS 系統(tǒng)分析可以高效獲取影像等信息資料，但GIS 系統(tǒng)較為專業(yè)且操作復雜，審計人員缺乏培訓，無法獨立使用該系統(tǒng)。

4.整改不夠到位。

鎮(zhèn)街自然資源資產審計普遍存在整改不夠到位、效果不盡人意的問題。一是自然資源審計處于起步階段，整改機制尚不健全，特別是自然資源資產審計牽涉到多個部門，一些問題需要多個部門配合才能完成整改，而目前主要依靠審計部門推進，未能形成高壓嚴打態(tài)勢。二是部分鎮(zhèn)街領導干部重視程度不足，認為經濟發(fā)展速度優(yōu)于環(huán)境保護，對于自然資源審計中發(fā)現的問題未積極督促落實整改，如一些高污染企業(yè)也是納稅大戶，為了保經濟保稅收，對于審計發(fā)現的問題整改往往是睜一只眼閉一只眼，能拖就拖。三是受鄉(xiāng)風民俗及一些歷史因素影響，客觀上也增加了整改難度，如對于占用基本農田的墳墓群，受封建迷信思想的束縛，村民容易出現抵觸情緒，不愿配合遷墳。四是執(zhí)法力度不夠，如對于一些占用基本農田、林地的建筑物，雖然相關部門已出具行政處罰通知書，責令限期整改，但部分占地人拒不拆除違建物，最終也只能罰款了事，再如部分林地遭到破壞，在后續(xù)整改時，當事人雖然已進行補植，但補植密度及規(guī)格都無法達到要求，被破壞的林地更是難以恢復原貌。

三、解決對策及提升途徑

1.建立聯席會議制度，強化部門協(xié)作。

一是建立審計聯席會議制度，聯席會議成員單位包括審計、財政、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農林水利等部門，充分發(fā)揮各個主管部門的優(yōu)勢，強化部門協(xié)作，實現資源整合和信息共享，形成共商、共建、共享合作機制。如可以由聯席會議統(tǒng)一協(xié)調，督促各主管部門建立完善縣、鎮(zhèn)兩級自然資源資產檔案庫，從而為審計分析評價提供數據支撐。二是加強領導干部自然資源資產審計的政策宣傳，通過文件傳達、政策講解、案例說明等方式，使鎮(zhèn)街領導干部及各相關部門理解自然資源資產審計的目標、內容和具體要求，并提高重視程度，積極配合，確保自然資源資產審計工作順利開展。

2.合理界定責任。

一是按照問題成因界定責任。在審計過程中，審計人員需具體情況具體分析，按照問題成因，結合被審計領導干部在決策、執(zhí)行、監(jiān)管等方面的具體表現，來合理界定責任。如對于空氣質量不達標問題的責任界定往往存在較大爭議，被審計單位及領導認為該問題與其工作關聯度不高，后經審計組調查發(fā)現造成空氣質量不達標的原因主要在于在空氣質量監(jiān)測點附近個別企業(yè)污染防治設施不夠完善，導致廢氣直接排放，此外經常有村民焚燒秸稈、垃圾等，對大氣質量造成嚴重影響，查閱相關的會議記錄及工作日志，發(fā)現經辦人員存在解決問題不到位、上報不及時、制止不力等問題，這些問題與空氣質量不達標正相關，因此相關經辦人員及分管領導應承擔一定責任。二是在界定責任時要考慮問題的特殊性。由于自然資源資產管理的相關問題通常具有長期性和滯后性，可能涉及幾任領導，被審計領導干部在任職初就已接手前任領導遺留下來的問題，因此在審計過程中，還需結合被審計領導干部對歷史遺留問題的整改態(tài)度、整改措施、整改效果，客觀評價其在處理遺留問題上做出的成績和不足。而對于一些潛在問題隱患，個別領導干部坐視不理，未采取有效措施處理，及時化解風險，即使這些潛在問題未在領導任職期間發(fā)生嚴重影響，也要視問題性質和影響程度確定被審領導干部相應的責任。

3.整合審計資源，擴充審計力量。

鎮(zhèn)街領導干部自然資源資產離任審計工作量大且涵蓋范圍較廣，為了保質保量完成審計項目，應從以下幾個方面整合審計資源，擴充審計力量：（1）探索將自然資源資產離任審計與經濟責任審計、績效審計相結合，對領導干部的履職情況進行客觀評價，實現審計內容有機融合、成果共享，從而達到事半功倍的效果。如在經濟責任審計審查重大政策措施落實情況時，也一并關注環(huán)境保護生態(tài)建設領域的政策落實情況，而該部分內容也是自然資源資產審計的關注重點。（2）加強審計能力建設，一方面除了財會人員外，還要廣泛吸納林業(yè)、環(huán)境學、工程等方面的高素質人才，組建跨界融合的審計專業(yè)隊伍，同時，引入社會審計機構等第三方資源，彌補審計力量不足的問題；另一方面，要加大培訓力度，提升審計人員的綜合業(yè)務能力，如在理論方面，對鎮(zhèn)街領導干部自然資源資產離任審計的審計步驟、審計重點、審計成果運用等進行專題輔導，在實踐操作方面，聘請專業(yè)人員對gis 系統(tǒng)、國土部門“一張圖”數據庫等軟件和平臺的使用進行講解和示范操作。

4.加強審計結果運用，強化問責力度。

審計結果的運用是自然資源資產審計最為重要的環(huán)節(jié)，也是進行自然資源資產審計的根本目標。因此，應全面推行自然資源資產審計結果運用制度。一是要加大問責力度，鎮(zhèn)街領導干部對所管轄行政區(qū)域內的生態(tài)環(huán)境問題負總責，對因決策失誤而引起的重大生態(tài)破壞和環(huán)境污染事件，要嚴格追究責任，同時將鎮(zhèn)街領導干部任期內對自然資源資產的保護和使用情況納入個人評價考核體系，作為其晉升提拔的重要依據。二是完善審計結果公告制度，定期向社會公眾公開審計結果，把自然資源資產保護和使用情況置于社會輿論的監(jiān)督之下，提高政府工作的透明度，并促使相關責任人增強整改的責任感和緊迫感，推進自然資源資產審計整改工作落實到位。三是將審計關口前移，執(zhí)行“先審后離”制度，以充分發(fā)揮自然資源資產審計的震懾作用，促進被審計單位及時發(fā)現問題，避免自然資源審計監(jiān)督結果的滯后性。