牛淑貞

牛淑貞，女，博士，四川大學(xué)歷史文化學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榍宕鸀?zāi)荒史、歷史地理。

捐納與捐輸是清代朝廷籌集以工代賑資金的兩種重要方式，士民捐輸可以量力而行，銀數(shù)多少不限，捐輸者所獲多為朝廷的獎(jiǎng)敘。捐納所出售的各種仕途晉升資格均有明碼標(biāo)價(jià)，報(bào)捐者必須按價(jià)支付銀兩才能獲得相應(yīng)的資格。學(xué)界對(duì)清代捐納制度已有較多論著問(wèn)世，并在此基礎(chǔ)上對(duì)賑捐制度的整體狀況、實(shí)際效果進(jìn)行了初步探討［1］，但其中關(guān)涉以工代賑的部分僅被作為不影響其內(nèi)容完整性的點(diǎn)綴?！熬枥煌庹摹⒑庸?、軍需三者”［2］（P3233），以工代賑兼具救荒與興修河工雙重功效，其捐納資金不僅來(lái)自災(zāi)賑捐，還有河工捐。對(duì)捐納籌集以工代賑資金的諸種情形深入探討后，會(huì)發(fā)現(xiàn)其資金來(lái)源除了賑捐、河工捐這些暫行事例外，還有常例①。因此，對(duì)清代以工代賑捐納籌資歷程及其狀況的梳理，不僅可以從一個(gè)頗為獨(dú)特的視角深化對(duì)朝廷在財(cái)政困難的情況下如何動(dòng)員社會(huì)力量參與賑災(zāi)及災(zāi)后重建的歷程及其影響因素的認(rèn)識(shí)，也可據(jù)以恰當(dāng)?shù)乩斫饩杓{制度對(duì)清朝國(guó)家和社會(huì)的影響，而不是對(duì)這一極其復(fù)雜的制度的社會(huì)影響予以簡(jiǎn)單批判與否定。

一

捐納救荒古已有之?！拔鳚h遇歲不登，入谷助賑者賜爵有差。宋代出米賑濟(jì)者，屢有補(bǔ)官之令，授官以勸賑?！保?］（P174）順治十七年，禮部以京師一帶亢旱嚴(yán)重而請(qǐng)暫開準(zhǔn)貢，令士民納銀賑濟(jì)［2］（P3244）。這一奏請(qǐng)獲清廷允準(zhǔn)，開啟了清代捐納籌集賑災(zāi)資金的做法。以工代賑捐納則始于康熙年間?？滴醵迥?，靈壽知縣陸隴其指出：在國(guó)家財(cái)政緊張，以及河道淤塞、災(zāi)害頻發(fā)的情形下，“或鼓舞官吏紳衿，能開河道若干者，作何優(yōu)敘，作何獎(jiǎng)勵(lì)，此亦一策也”［4］，以捐納方式籌集資金賑災(zāi)會(huì)侵蝕官制、敗壞吏治：

夫饑謹(jǐn)之時(shí)，獎(jiǎng)好義以活窮黎，如給匾免役，進(jìn)而冠帶章身，已示優(yōu)異。乃竟畀以進(jìn)用之階，得毋濫乎？維名與器不可以假人，且安民先察吏，察吏先清仕途。而以入粟登進(jìn)，竊恐流品混淆。設(shè)有簠簋不飭者廁其間，始散財(cái)以得官，終聚財(cái)以剝民：利一而害十也?。?］（P174）

正是因?yàn)閷?duì)捐納之弊的深刻認(rèn)識(shí)，清中期之前，朝廷對(duì)開啟捐納始終心存警惕，并不輕易啟動(dòng)?？滴踉浴熬杓{事例無(wú)益”為由，駁回直隸、河南等地捐納籌賑的請(qǐng)求［5］（P189）。雍正也多次拒絕官員的開捐請(qǐng)求，“往者封疆大吏好因事以自為功，有司承迎以速進(jìn)取之路，凡有興作及賑災(zāi)，動(dòng)稱捐助，或曰小民樂(lè)輸”，他對(duì)此再三諭禁，“以蘇民困”［6］（P850）。 乾隆認(rèn)為，“開捐本系權(quán)宜補(bǔ)救之策，非可援例常行”，地方一遇偏災(zāi)，即請(qǐng)開捐例，“于政體殊為未協(xié)”，況且，“國(guó)家賑貸兼施，不惜帑金巨萬(wàn)，取給于捐項(xiàng)者幾何？如遇災(zāi)祲甚重，勢(shì)出于無(wú)可如何，時(shí)或一開事例”［7］（P195）。但是乾隆年間以捐納方式籌集以工代賑資金的做法屢見(jiàn)不鮮。

乾隆四年，安徽“照淮揚(yáng)水利”動(dòng)帑興工代賑，鑒于省倉(cāng)儲(chǔ)不夠充裕，布政使晏斯盛“請(qǐng)將減三收捐之例，行令江廣兩省，并在南省作宦貿(mào)易者，準(zhǔn)赴災(zāi)屬報(bào)捐”。大學(xué)士等議復(fù)：“均如所請(qǐng)?！保?］（P439-440）乾隆七年，刑部尚書張照奏請(qǐng)?jiān)跒?zāi)區(qū)廣泛施行以工代賑時(shí)稱：“倘地方有樂(lè)施之人，計(jì)工價(jià)之多寡，照捐例題請(qǐng)議敘?！保?］（P303）乾隆八年，安徽鳳泗興修路溝、橋座，以工代賑，費(fèi)用浩繁，從江安糧道庫(kù)貯存銀兩內(nèi)先行借撥二十萬(wàn)兩以濟(jì)急用，然后用司庫(kù)續(xù)收捐銀歸還借款［10］。乾隆九年，大學(xué)士鄂爾泰等議奏：

左副都御史勵(lì)宗萬(wàn)條奏稱：將來(lái)普賑興工，所費(fèi)不貲，請(qǐng)于江南限滿停捐之后，改于直省收捐?，F(xiàn)在樂(lè)善好施之例雖經(jīng)減四，終覺(jué)太多；其途亦尚可增益。請(qǐng)照雍正五年怡親王等題定營(yíng)田事例，分班銓選。查從前直屬被水興舉營(yíng)田事例，至乾隆七年兩淮水患，上下兩江又議開樂(lè)善好施事例。今直屬疊被災(zāi)傷，賑恤工作需帑浩繁。該副都御史請(qǐng)照例開捐，彌補(bǔ)工賑之費(fèi)，實(shí)權(quán)宜應(yīng)行之舉。惟是捐納人員，急公效力，藉為進(jìn)身之階，必須力所能為，庶免逡巡觀望。江賑例款，自減四收捐，較原定銀數(shù)已屬?gòu)臏p。該副都御史以“為數(shù)尚多，其途尚可增益”，請(qǐng)照營(yíng)田舊例收捐。查營(yíng)田事例與戶部糧運(yùn)事例輕重仿佛。應(yīng)將江賑例內(nèi)除與營(yíng)田、糧運(yùn)事例相同，并多寡不甚懸殊者，毋庸更正外，其有較二例過(guò)輕、過(guò)重之條，悉照二例酌為增減。并將舊例所有、江賑所無(wú)者酌量添入，另定條款，照營(yíng)田糧運(yùn)之例在戶部收捐。至于郎中、員外、主事、知府、知州、知縣若準(zhǔn)一概捐升，恐礙正途。今各款既議加增，其途已廣，應(yīng)酌定京官自中、行、評(píng)、博以下，外官自同知以下準(zhǔn)捐。仍令吏、兵二部將各項(xiàng)滿漢文武，應(yīng)增應(yīng)減之項(xiàng)，作何分班銓選之法，詳加參酌，具奏遵行。再：兩江捐例已展限一年，應(yīng)至乙丑年十月停止。若俟限滿，部捐始開，未免緩不濟(jì)急。所有江南捐例仍于限滿停止外，戶部即奉旨之日開捐。從之。［9］（P799）

乾隆十一年，江省黃運(yùn)湖河伏秋盛漲，上江的鳳、潁、泗，下江的淮、揚(yáng)、徐、海等府州所屬地方，多被淹浸，修復(fù)災(zāi)毀水利工程費(fèi)用巨大，兩江總督尹繼善等奏請(qǐng)：“將從前樂(lè)善好施減定奏準(zhǔn)各捐款，于上下江藩庫(kù)暫開捐例?！贝髮W(xué)士等議覆：“系為濟(jì)賑趲工起見(jiàn)，應(yīng)如該督等所請(qǐng)，令急公人員于上下兩江藩庫(kù)衙門投捐，分別錄用。如有情愿就近在部投納者，亦準(zhǔn)一體報(bào)捐。所收銀數(shù)仍歸江賑應(yīng)用，扣限二年停止?！保?1］（P799）獲得乾隆允準(zhǔn)。乾隆二十六年劉統(tǒng)勛等人奏請(qǐng)暫開豫工事例以資工賑時(shí)稱：從前山東、江南等省遭災(zāi)，總有官員奏請(qǐng)開捐，“均蒙俞旨執(zhí)行在案”。至今河工事例已經(jīng)停止很長(zhǎng)時(shí)間了，是年，河南省災(zāi)情嚴(yán)重，“現(xiàn)又大工并舉，需費(fèi)不貲，似應(yīng)援照河工章程，暫開豫工事例，俾急公效力者踴躍樂(lè)從，而浥彼注茲以資工賑，雖不能及數(shù)分之一，然當(dāng)此需費(fèi)浩繁之際，不無(wú)裨益”。朱批：“該部議奏?！保?2］（P595）乾隆二十九年，安徽34處城垣的修建費(fèi)也是由士民捐納的。乾隆認(rèn)為，“至修理城垣所以衛(wèi)民，在急公者，既得邀頂帶以榮身，而無(wú)力貧民亦可藉工糊口。其事洵屬有益?！保?3］（P389）

從上述史料可看出，乾隆年間多次通過(guò)捐納為山東、江南、安徽、河南等地的以工代賑工程籌集資金，且已出現(xiàn)跨省捐納、折減捐銀以及實(shí)官捐。并不像有的學(xué)者所說(shuō)辦捐范圍也僅限于受災(zāi)省份，捐納所得僅是虛銜、封典，清代賑災(zāi)收捐實(shí)職 始于同治十年的天津賑案［14］（P54、P65）。前文乾隆九年史料顯示，“恐礙正途”，郎中（正五品）、知府（從四品）、知縣（七品）等官不準(zhǔn)捐，“京官自中、行、評(píng)、博以下，外官自同知（五品）以下準(zhǔn)捐”。這說(shuō)明早在乾隆九年的賑捐中已有了實(shí)官捐。此后官階呈逐漸升高之勢(shì)。如乾隆二十六年，豫工事例所捐官職，京官自未入流從九品至郎中為止，外官自未入流以上至道員（四品）為止［15］（P30）。

二

嘉慶初年，基本秉持前朝政策，以審慎的態(tài)度對(duì)待捐納。遇有需費(fèi)浩繁的工賑項(xiàng)目，仍會(huì)開啟捐例，不許地方官員借機(jī)攤捐②、以新例報(bào)捐。嘉慶六年，京畿一帶發(fā)生大水災(zāi)，侍郎那彥寶奏請(qǐng)開工賑例時(shí)稱：乾隆十一年、二十六年分別開啟了江賑例和豫工例，“誠(chéng)以辦賑興工，無(wú)非民事。以富者之有余，補(bǔ)貧者之匱絀；貧者受沾溉之益，富民得登進(jìn)之階。酌盈濟(jì)虛，人皆遂愿，大公至正，深愜眾心。前事之師，允宜追仿。此次永定河漫水，既與從前江豫二省無(wú)異……莫若查照江賑、豫工乾隆年間準(zhǔn)行成案，暫開永定工賑捐例，準(zhǔn)令士民赴部報(bào)捐，以收挹注”［16］（P47）。通過(guò)永定工賑捐例共從19個(gè)省份收捐銀七百五十九萬(wàn)兩［17］（P47、101-106）。收捐臨近結(jié)束時(shí)，吉慶等官員奏請(qǐng)?jiān)诨洊|省公捐銀三萬(wàn)兩、粵西省公捐銀二萬(wàn)兩，“以備凱旋賞賚之用”。上諭斥其“所奏甚屬紕繆”。自白蓮教起義，朝廷“籌備軍需所發(fā)餉銀已不下萬(wàn)萬(wàn)，動(dòng)撥帑項(xiàng)曾不少為靳惜。即由外省支撥者，亦均屬應(yīng)行解京款項(xiàng)。初不因軍興需用浩繁，稍有累及民間，各省地方大吏自所深悉。此時(shí)大功將次告蕆，其凱旋賞犒需費(fèi)幾何？何待外省捐資備用”。而且，是年因京畿一帶發(fā)生嚴(yán)重水災(zāi)而暫開捐例，“亦系不得已之舉?，F(xiàn)在工賑已畢，軍務(wù)指日完竣，即當(dāng)飭諭停止”。而吉慶等人“借此捐輸之名派及兩省，督撫司道勢(shì)必取之各府州縣，各府州縣勢(shì)必取之百姓，層層派累，仍不過(guò)朘削閭閻。所謂捐輸者，初非出自己貲，其名為捐銀五萬(wàn)，而攤派之項(xiàng)諒不止此……似此藉詞聚斂，不特以小人之腹度君子之心，意圖見(jiàn)好；而其假公濟(jì)私、巧為自肥之計(jì)，是于言利之中尤為卑鄙不足道者也！況此端一開，各省紛紛效尤，成何政體”。后來(lái)，吉慶又奏：“現(xiàn)開河工捐例，未知上捐是否踴躍，懇請(qǐng)密示。”上諭：吉慶之意不過(guò)以新例報(bào)捐，“如不甚踴躍，又將奏請(qǐng)?jiān)诨浭【璺?、捐職耳。前因直隸被災(zāi)較重，工賑浩繁，暫開捐例，原屬不得已之舉，自開例以來(lái)，報(bào)捐人員已屬不少，現(xiàn)在永定河決口業(yè)已合龍，大賑現(xiàn)經(jīng)開放，窮黎糊口有資，極為安靜，俟工賑事畢，即應(yīng)停止捐例，更無(wú)須鰓鰓計(jì)及”［18］（P163、P178）。

嘉慶七年，戶部議駁吳熊光奏請(qǐng)于各直省捐納職銜、封誥一折。上諭：“所駁甚是”，同時(shí)進(jìn)一步表明自己不輕開捐例的態(tài)度。“近年開設(shè)捐例，原屬一時(shí)權(quán)宜之法。即外省捐納監(jiān)生，亦因各直省封貯銀兩動(dòng)用較多，是以準(zhǔn)令就近收捐，補(bǔ)足額數(shù)。至捐職、捐封等項(xiàng)，部中均須稽察，自應(yīng)赴部報(bào)捐……現(xiàn)在永定河工程告竣，畿輔地方賑務(wù)已畢，捐例業(yè)將停止；其外省報(bào)捐監(jiān)生一俟封貯銀款補(bǔ)足后，亦即當(dāng)飭令停止。若將封、職等項(xiàng)準(zhǔn)令楚省報(bào)捐，則各省俱必紛紛奏請(qǐng)，成何事體……嗣后各督撫等設(shè)有再以此為請(qǐng)者，不必再交戶部核議，即著交吏部，將該督撫議處不貸?！保?8］（P312）嘉慶初年，京畿大水災(zāi)與白蓮教起義迭加，朝廷財(cái)政壓力驟增，不得已暫開永定工賑捐例。地方官員趁機(jī)奏請(qǐng)攤捐、以新例報(bào)捐，甚至奏請(qǐng)將本應(yīng)赴部報(bào)捐的封、職等項(xiàng)準(zhǔn)令各省直接收捐。地方官府欲借機(jī)增加收入緩解財(cái)政困難的心態(tài)由此可見(jiàn)一斑。朝廷對(duì)此類奏請(qǐng)多予以駁回。

嘉慶十八年，清廷對(duì)待捐納籌集賑災(zāi)資金的態(tài)度因巨額財(cái)政赤字的出現(xiàn)，發(fā)生了較大變化。是年十二月，吏部右侍郎吳璇奏請(qǐng)暫行開捐，以裕公用。上諭令戶部將“現(xiàn)在軍需、河工及撫恤各事宜應(yīng)用帑項(xiàng)，通盤籌計(jì)核議具奏”。戶部調(diào)查結(jié)果是，“經(jīng)征各款，截至十八年底，只實(shí)存銀九百八十五萬(wàn)兩，內(nèi)庫(kù)封貯銀一千二百余萬(wàn)兩，外庫(kù)實(shí)存銀六百余萬(wàn)兩。又，本年應(yīng)征各項(xiàng)可得銀四千四百余萬(wàn)兩。統(tǒng)計(jì)內(nèi)外庫(kù)及各省實(shí)存、應(yīng)征，約共銀七千一百八十五萬(wàn)兩。內(nèi)應(yīng)由各省支發(fā)銀三千六百余萬(wàn)兩，部庫(kù)每年約支銀一千余萬(wàn)兩，軍需善后約應(yīng)籌備銀三百萬(wàn)兩，睢工堵筑約應(yīng)籌備銀四百萬(wàn)兩。直隸、山東、河南、安徽等省已經(jīng)奏報(bào)應(yīng)賑各州縣約應(yīng)籌備銀三百萬(wàn)兩。又，上年直、豫、東三省被災(zāi)，約應(yīng)緩征銀四百余萬(wàn)兩。統(tǒng)計(jì)應(yīng)征銀六千余萬(wàn)兩。值此需用浩繁，均出常年經(jīng)費(fèi)之外。且查每年各省冬撥兵餉，有因緩征改撥者。十八年兵餉改撥銀多至一百三十萬(wàn)余兩，上年因?yàn)?zāi)及賊匪滋擾，應(yīng)行蠲緩撫恤，需費(fèi)更多?！庇需b于此，官員們或主張暫開捐例，或主張將常例推廣加增，都同意開捐?！皣?guó)家取民有制，經(jīng)費(fèi)有常，偶遇要工偏災(zāi)，需費(fèi)浩繁，暫開捐例以資調(diào)劑，奉行向有成章。”最終在嘉慶十九年“教匪蕩平，且工賑并舉，百度維殷之際”暫開捐例。所得捐銀中的一部分即用于搜捕白蓮教起義的余黨，撫恤難民，賑濟(jì)災(zāi)區(qū)，堵筑睢工［19］（P29-34）。

上文的論述顯示，將捐納銀用于以工代賑主要集中于乾嘉兩朝，乾隆朝的次數(shù)多、規(guī)模小，地域也不廣。嘉慶朝的次數(shù)少，但資金規(guī)模大，跨涉地域廣，征收時(shí)間長(zhǎng)。嘉慶朝甚至出現(xiàn)了“工賑事例”。因賑災(zāi)、河工而開辦的捐納盡管名義上屬于暫例，從嘉慶后期開始，尤其是光緒年間，隨著國(guó)家財(cái)力的下降，以及各地巨災(zāi)頻發(fā)，暫例一再展辦，幾乎成為朝廷一種常態(tài)化的以工代賑籌資方式，地域更廣、時(shí)間更長(zhǎng)，實(shí)官捐的級(jí)別更高。光緒九年，倉(cāng)場(chǎng)侍郎游百川等奏，山東歷城等地黃河漫溢，對(duì)災(zāi)重地方的災(zāi)民“計(jì)日授食”，受災(zāi)較輕的村莊則令其培修險(xiǎn)要工段，以工代賑?！笆且垡病保舶l(fā)給歷城等地銀四萬(wàn)多兩、京錢二千串、米六百多石，“均系動(dòng)支四川等省解到捐項(xiàng)，本地官紳亦已捐有二萬(wàn)余金，一并歸入動(dòng)用”［20］（P722）。光緒十三年，黃河在鄭州決口，“工賑需款巨且急”，清廷允準(zhǔn)御史周天霖等的奏請(qǐng)，“特開鄭工新捐例”［21］（P3756）。鄭工捐例原定收捐期限為一年。至光緒十四年十月一年限滿后，因鄭工還沒(méi)有竣工，又展限一年［22］。光緒十九年，順直水災(zāi)嚴(yán)重，接辦賑捐以籌集工賑所需錢款［23］（P194）。光緒二十七年夏，江西遭水災(zāi)，“工賑兼施，需款甚巨”，巡撫李興銳奏請(qǐng)將現(xiàn)辦賑捐再展辦1年，獲準(zhǔn)［24］（P416）。光緒二十四年，安徽省鳳潁泗等地連續(xù)3年顆粒無(wú)收，中央讓戶部撥給八萬(wàn)兩賑濟(jì)銀，其余所需工賑錢款，“仍著督率官紳就地勸辦”［25］（P672-673）。

盡管自嘉慶后期以來(lái)通過(guò)捐納籌集以工代賑資金的頻次增加，但隨著整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況的劣變，即使頻繁開辦賑捐、工捐等暫例也無(wú)法籌足所需巨額資金，因此，還將常例所得捐納資金用于以工代賑。前文已述，早在嘉慶十八年，已有官員奏請(qǐng)朝廷在開暫例的同時(shí)，將常例推廣加增，賑濟(jì)直、豫、東三省受災(zāi)地區(qū)，堵筑睢工。光緒二十八年，山東惠民等縣劉旺莊等處黃河漫溢，工賑浩繁，奏準(zhǔn)展辦賑捐并開辦常捐七項(xiàng)，遴派道府大員前赴各省設(shè)局勸辦，所收捐銀均經(jīng)分別津字、濟(jì)字接次造報(bào)，共籌勸到實(shí)銀四百五十五萬(wàn)三千余兩，其中直隸籌銀一百二十一萬(wàn)二千七百余兩，山東籌銀一百二十八萬(wàn)五千一百余兩，奉天籌銀五十四萬(wàn)一千一百余兩，河南籌銀八十萬(wàn)四千八百余兩，山西籌銀七十萬(wàn)九千四百余兩，先后解由山東工賑總局分別撥充工賑要需。常捐七項(xiàng)專備工需，銜封等項(xiàng)專備賑需，東省河患頻仍，籌工籌賑所需款項(xiàng)“全賴此項(xiàng)捐輸藉資補(bǔ)救”［26］。光緒二十九年，因“兩粵賑捐收數(shù)無(wú)幾”，署兩廣總督岑春煊等奏請(qǐng)?jiān)丈綎|工賑案，加收七項(xiàng)，推廣捐輸，以濟(jì)要需［24］（P842）。光緒三十三年，江北賑款借墊數(shù)額過(guò)大，兩江總督端方等奏請(qǐng)將工賑捐輸暨七項(xiàng)常捐展限一年，以資彌補(bǔ)［27］（P712）。

三

盡管自嘉慶后期以來(lái)朝廷在頻開暫行捐例的同時(shí)，將常捐資金也用于以工代賑，并延長(zhǎng)報(bào)捐時(shí)限，但效果并不理想，捐納籌資變得越來(lái)越艱難，陷于舉步維艱的困境之中。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要有三個(gè)原因：

其一，嘉道以來(lái)，隨著整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)下行嚴(yán)重，加之吸食鴉片及捐輸數(shù)額巨大等原因，民間的財(cái)力也大為下降?！霸谖魱|南為財(cái)賦之地，慕義樂(lè)善不乏其人，每遇災(zāi)荒半資民力。近年以來(lái)，從前殷富之家，已半耗于鴉片之吸食，半耗于事例之捐輸，度其貲十存一二，且人心趨薄，風(fēng)俗日漓。此勸諭之難于昔也。”［28］（P4936）

其二，是因?yàn)槌㈤_捐過(guò)于頻繁以及捐納人員選補(bǔ)無(wú)期?！熬栎敿?，原以變通班次為先，無(wú)如一再開捐，現(xiàn)已勢(shì)成弩末，海防不如籌餉，鄭工又遜海防。由此遞推，鄭工之后即使再改選章，亦不過(guò)踴躍一時(shí)，仍恐終無(wú)實(shí)濟(jì)；且舊例人員既經(jīng)捐資報(bào)效，旋又選補(bǔ)無(wú)期，若無(wú)力捐過(guò)新班，不免向隅之嘆。”直隸總督李鴻章稱：“近來(lái)捐事已成弩末，實(shí)緣鄭工與海防捐兩途人員選補(bǔ)無(wú)期，以致觀望不前。”［29］

其三，各省勸捐章程的出入與矛盾之處進(jìn)一步增加了捐納籌資難度?！爸荡藥?kù)儲(chǔ)極窘，既無(wú)別款可籌，自不能不借資捐項(xiàng)，惟近來(lái)物力艱難，捐事早成弩末，若各省捐章積分軒輊，則籌徹益難?！保?0］勸捐困難，相比而言，其他渠道的籌資更難，晚清朝廷只有依賴捐納籌資解決迫在眉睫的災(zāi)民賑濟(jì)及修復(fù)災(zāi)毀工程等問(wèn)題?！安榻旮魇〉囟″X糧，未能復(fù)額，例入較減，出款倍增。伏思理財(cái)之要，不外開源節(jié)流……但此時(shí)流未易節(jié)，源未易開，求其不病商累民而于財(cái)用即可稍裨者，惟有捐納一事?！保?1］

清末，捐納資金一時(shí)籌集不齊時(shí)，朝廷為了及時(shí)修復(fù)災(zāi)毀急工，以工代賑，采取移緩就急的辦法，或先由戶部等部門墊資興工，后用捐納所得歸還墊款，或從錢局提借銀兩以濟(jì)急需。咸豐六年，堵筑永定河南北岸漫口，以工代賑，通過(guò)捐輸一時(shí)無(wú)法籌夠所需經(jīng)費(fèi)，諭令“先行籌款墊發(fā)，所有樂(lè)輸官紳即照籌餉新例，隨時(shí)請(qǐng)獎(jiǎng)”［32］（P233）。光緒十三年所開的鄭工新例開辦兩年，戶部墊付撥款一千二百多萬(wàn)兩，賑捐歸還部墊只有四百余萬(wàn)兩［17］（P101-107）。擬由捐納全額負(fù)擔(dān)以工代賑所需資金，因捐納困難而變成其他財(cái)政收入與捐納共同負(fù)擔(dān)。朝廷過(guò)分依賴捐納實(shí)行工賑，有時(shí)會(huì)因“捐項(xiàng)驟難湊集”，而不得不“提借官銀錢局銀錢鈔票以濟(jì)急需而救民命”［33］（P420）。利用錢局之類金融機(jī)構(gòu)借款實(shí)行工賑，頗具積極意義。“銀行設(shè)則鈔票以行，鈔票行而國(guó)債可借，又何必開捐例乎！”［34］

而對(duì)于那些實(shí)在難以捐辦的急要工程，朝廷則或先動(dòng)用藩庫(kù)所存正雜各項(xiàng)銀兩、截漕，不足部分依靠捐納補(bǔ)足；或挪借地方應(yīng)解京餉等銀；或利用財(cái)政資金擇要興工，并令工地附近各防營(yíng)勇就近幫忙興筑工程，以節(jié)省開支。同光年間，國(guó)家財(cái)力嚴(yán)重下降，巨災(zāi)頻發(fā)，紳商富戶連年捐輸，筋疲力盡。同治五年，江蘇北部發(fā)生大水災(zāi)，實(shí)行工賑需要銀四十萬(wàn)兩。江蘇向來(lái)堵筑河工、賑濟(jì)災(zāi)民均在本省藩關(guān)各庫(kù)請(qǐng)撥銀兩?！敖晏K屬錢糧未盡啟征，兩淮鹽課久示復(fù)額，各關(guān)商稅并無(wú)可撥之款。江藩司所收錢糧僅有淮、揚(yáng)、通、海四屬，而兵乏蠲緩征解無(wú)幾。今屆大水，入款更絀，輾轉(zhuǎn)籌思，實(shí)無(wú)良策?；蛑^：款無(wú)可撥，捐尚可籌。然江北勸捐向賴?yán)锵潞痈髦菘h，今里下河既全遭水患，只通州、海門、如皋、泰興四處稍有收成，紳富連年捐餉，業(yè)已筋疲力盡，亦斷難如數(shù)取盈?！弊詈螅铠櫿伦嗾?qǐng)，將江寧藩庫(kù)所存正雜各項(xiàng)錢款共計(jì)十三萬(wàn)余兩銀盡數(shù)用于工賑，不足部分則勸令地方紳富及淮南鹽販籌捐［35］（P365-366）。同治八年，武漢等地發(fā)生嚴(yán)重水災(zāi)，堤垸漫潰，田廬被淹?！霸撌〉坦ぜ入y捐辦”，戶部準(zhǔn)其在應(yīng)解京餉的司庫(kù)地丁、江漢關(guān)六成洋稅內(nèi)各撥銀十萬(wàn)兩，并在該省貨厘、鹽厘項(xiàng)下各撥銀五萬(wàn)兩，湊足所需的三十萬(wàn)兩銀。照該督撫所議，“將有堤州縣未成災(zāi)者，準(zhǔn)其借撥修堤；已成災(zāi)者，以工代賑；其老弱婦女及無(wú)堤州縣， 概行酌發(fā)賑濟(jì)”［36］（P688-689）。至同治十年，直隸各河道因“軍興后克減經(jīng)費(fèi)”已失修20年，是年遭受大水災(zāi)，洪水沖塌的各處堤壩必須及時(shí)修筑。李鴻章奏稱：“臣處民窮財(cái)盡之地”，雖湊撥了三十余萬(wàn)兩銀，“只能擇要興工，尚難大加浚治”。而“庫(kù)款支絀，無(wú)可挪貸”的財(cái)政困境，使他只能設(shè)法勸捐，選擇其中最險(xiǎn)要的工程興修，“廣召民夫，以工代賑；并令各防營(yíng)勇就近幫同興筑，稍為補(bǔ)苴罅漏之謀”，以求“盡心力所能為者而已”［37］（P664）。

為了增加捐納資金，晚清朝廷還不斷擴(kuò)大捐納地域范圍及其對(duì)象、加大獎(jiǎng)敘力度、捐銀減成折價(jià)，以及簡(jiǎn)化報(bào)捐手續(xù)，從而使通過(guò)捐納籌集工賑資金成為非常普遍的現(xiàn)象。丁戊奇荒期間，捐納與捐輸并舉，勸捐范圍擴(kuò)及國(guó)內(nèi)各地以及東南亞地區(qū)。光緒三年，山西巡撫曾國(guó)荃奏請(qǐng)于直隸、江蘇、安徽、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、浙江、江西等地開展捐納，獲允準(zhǔn)。上諭：“其捐生應(yīng)給獎(jiǎng)敘，即由各該省督撫分案奏咨辦理，并著戶部頒給實(shí)職、虛銜、封典空白執(zhí)照各二千張，即行發(fā)交山西，俾資應(yīng)用?！保?8］（P799-800）后來(lái)還在福建等地進(jìn)行勸捐。福建“地方瘠苦，又值頻歲歉收，本屬自顧不暇”，但還是設(shè)法捐納以接濟(jì)山西，“除協(xié)款、米石及臺(tái)灣林維源捐款不計(jì)外，共收捐銀至二十余萬(wàn)兩。晉省災(zāi)黎全活甚眾，實(shí)屬有裨大局”。東南各省的“捐案統(tǒng)由直隸請(qǐng)獎(jiǎng)”［37］(P1097)。由此出現(xiàn)了同一年份數(shù)十個(gè)省份同辦賑捐的情形，甚至出現(xiàn)如福建這樣的承擔(dān)多重辦捐任務(wù)的現(xiàn)象。本身就自顧不暇，還要為別省籌捐，其難度及效果可想而知。因此，盡管捐納范圍已經(jīng)很大，卻仍無(wú)法滿足山西實(shí)行包括以工代賑在內(nèi)的諸多救荒措施的需要，不得已又勸諭東南亞一帶的華商進(jìn)行捐輸［39］（P87-88）。

清末，捐納已經(jīng)步入困局，但是仍被官員們當(dāng)作救命的稻草，不斷吁請(qǐng)朝廷加大獎(jiǎng)捐力度，否則根本無(wú)法籌取所需工賑經(jīng)費(fèi)。同治五年，為了籌捐江蘇大水災(zāi)后實(shí)行工賑所需的四十萬(wàn)兩銀，李鴻章建議：“此次捐辦工賑銀兩事尤重大，若不優(yōu)予獎(jiǎng)敘，難期踴躍，應(yīng)請(qǐng)?jiān)刚绽y遞減二成，準(zhǔn)報(bào)捐實(shí)職、虛銜、封典、翎枝等項(xiàng)。如本身不愿請(qǐng)獎(jiǎng)，并準(zhǔn)移獎(jiǎng)子弟、親族，由司先給實(shí)收，隨時(shí)造冊(cè)報(bào)部換給執(zhí)照。其貢、監(jiān)職銜，擬查明藩庫(kù)有無(wú)舊存空白部監(jiān)各照，先行填用，仍開單咨部續(xù)請(qǐng)頒發(fā)?！保?5］(P365-366)光緒十四年，安徽、江蘇多地遭受水旱災(zāi)害，在“將本屆江北應(yīng)行河運(yùn)漕米并水腳運(yùn)費(fèi)等款一并截留”，對(duì)各災(zāi)區(qū)進(jìn)行直接賑濟(jì)后，又勉力勸諭紳商士民捐納錢糧，實(shí)行以工代賑。曾國(guó)荃稱：

伏查以工代賑，實(shí)為目前救荒之要?jiǎng)?wù)。第再四思維，所難者：先須以全力專顧賑需，即慮未能兼及工費(fèi)，其不能不借助于捐款者，理也，亦勢(shì)也；又適當(dāng)民力維艱之時(shí)，勸捐動(dòng)多觀望，若以工代賑之要?jiǎng)?wù)因此馴致廢格不行，靡特?zé)o疑仰副圣懷，亦非臣等之所敢出。查揚(yáng)屬湖河堤壩各工，關(guān)系下河數(shù)十萬(wàn)生靈?，F(xiàn)在黃水下注，湖河漫漲，農(nóng)田水利有應(yīng)堵筑者、有應(yīng)挑挖者，要工尚多，亟應(yīng)先事綢繆，保此餉源所從出之區(qū)，即以延閭閻之命脈。皖省更有應(yīng)辦陂塘工程，均為農(nóng)田所關(guān)，所需經(jīng)費(fèi)即應(yīng)寬為籌備，方期集事。而能否寬展，全視紳商能否踴躍輸將。當(dāng)此勢(shì)成弩末，徒以臣等之勸諭，竊恐呼應(yīng)難靈，似非仰仗實(shí)在恩施，不足以資鼓勵(lì)。

清廷還采取減成收捐的辦法以鼓勵(lì)捐納。光緒年間，曾將捐銀照籌餉例核減二成，并獎(jiǎng)給實(shí)官、翎枝等。在減二成的情況下，意在求官而非真正急公好義的人必不肯舍輕而就重，但對(duì)鄭工捐輸并沒(méi)有什么妨礙，“各捐生得此獎(jiǎng)勵(lì)，自當(dāng)益形鼓舞”，那些應(yīng)興辦的代賑工程就可次第舉行，“窮黎自食其力，得以免赴溝壑”。這次勸捐應(yīng)當(dāng)以半年為限，“庶于保全生命之中，仍不失慎重名器之意”［40］（P423-424）。

此外，清廷對(duì)勸辦工賑出力官員也予以獎(jiǎng)敘。光緒十六年，以歷年勸辦工賑，對(duì)前署安徽太平府知府史久常等二十六員獎(jiǎng)敘［41］（P842）。光緒二十九年，頭品頂戴、新授江西巡撫署理山東巡撫胡廷幹奏請(qǐng)，援照四川成案：每員勸捐至六萬(wàn)兩者，照異常勞績(jī)請(qǐng)獎(jiǎng)；一萬(wàn)二千兩者，照尋常勞績(jī)請(qǐng)獎(jiǎng)；對(duì)直隸、山東、奉天、河南、山西五省勸辦山東工賑捐出力人員，分別異常、尋常進(jìn)行獎(jiǎng)敘。而且“此后仍賴各員多方勸集，以濟(jì)要需”，自應(yīng)照章對(duì)五省勸捐出力各員進(jìn)行獎(jiǎng)敘［42］。

按照正常的捐納程序：首先由政使司或辦捐機(jī)構(gòu)給報(bào)捐者核發(fā)實(shí)收；再交與督撫由其匯總咨部換照，即“咨部換照”；最后由各廳縣發(fā)放于報(bào)捐者。晚清地方官府為了招徠更多的報(bào)捐者，提高報(bào)捐速度，對(duì)這種程序進(jìn)行了簡(jiǎn)化。如光緒三十二年山東工賑，甘肅勸捐振工總局令循化廳將捐款按月造冊(cè)赴該局報(bào)解，直接換發(fā)執(zhí)照，就省去了通常需要一年時(shí)間才能完成的“咨部換照”工作［43］（P114）。

盡管清末采取種種措施鼓勵(lì)報(bào)捐，但收效較嘉道之前已大打折扣。之前，“名器重，雖虛銜亦覺(jué)其榮，多費(fèi)而有所不惜”；之后，“名器輕，則實(shí)職不難驟獲，減數(shù)而未必樂(lè)輸。所得無(wú)幾，所傷實(shí)多”［2］（P3237）。朝廷所得捐納資金不多，卻使各色人等都可混跡官場(chǎng)，魚龍混雜?！稊帏櫫阊阌洝分械摹毒韫僦裰υ~》稱：“大人兩字憑他叫，小考諸童聽(tīng)我枷，莫問(wèn)出身清白否，有錢再把道員加。工賑捐輸價(jià)便宜，白銀兩百得同知。官場(chǎng)逢我稱司馬，照壁憑他畫大獅?！保?4］（P41-42）晚清時(shí)期，“名器太輕，輸將愈寡，綜計(jì)各項(xiàng)捐銀，歲止百余萬(wàn)，知縣一項(xiàng)不過(guò)二十萬(wàn)，因二十萬(wàn)之捐而使數(shù)千百縣之民皆為貪吏所困，職實(shí)為國(guó)家惜之”［45］。甚至使一些已經(jīng)降調(diào)的現(xiàn)任官員通過(guò)捐助工賑重獲升遷。光緒十四年，以捐助直豫工賑賞降調(diào)同知?jiǎng)鳂E以道員選用［46］（P437）。

四

清代，朝廷迫于臨時(shí)的或長(zhǎng)期的財(cái)政困境，通過(guò)捐納籌集以工代賑資金。但康雍乾以及嘉慶朝前期屬于階段性的行為，在其資金來(lái)源中基本處于輔助地位，但嘉慶時(shí)期較之前朝，捐納資金在以工代賑資金中的比重有所增加。從嘉慶后期開始，因河工、救荒等“不時(shí)之用”的膨脹，使已經(jīng)日益趨緊的朝廷財(cái)政的壓力驟增，捐納開始成為兼具治河與救荒雙重功效的以工代賑的一種重要的常態(tài)籌款方式，各種涉及地域廣、時(shí)間長(zhǎng)的捐例不斷出現(xiàn)，離開捐納幾乎無(wú)法興工代賑。

在嘉道之后傳統(tǒng)荒政劣變?nèi)丈跻蝗盏那闆r下，朝廷嚴(yán)重依賴于通過(guò)捐納所得的財(cái)政收入，勉力承擔(dān)起了災(zāi)荒救治的職能。即使在光緒初年以民捐民辦為突出特征的義賑興起之后，盡管捐納籌資的難度越來(lái)越大，不能從根本上解決晚清財(cái)政救荒資金嚴(yán)重匱乏的問(wèn)題，但清廷仍舊通過(guò)諸種措施增加捐納資金，用于興辦工賑，強(qiáng)撐起官賑的“面子”。透過(guò)清代以工代賑捐納籌資的演變過(guò)程，可以看出，捐納對(duì)包括以工代賑在內(nèi)的災(zāi)荒救濟(jì)形成了程度不等的持久的正向支撐力，以及清代救荒資金的投資主體由朝廷獨(dú)尊到多元化、社會(huì)化的緩慢、復(fù)雜的變化過(guò)程。

我們應(yīng)如何評(píng)價(jià)捐納在清代以工代賑中的作用呢？人們多視捐納制度為秕政，認(rèn)為它是滋弊的溫床。但它卻在清代公開的國(guó)家制度保障下運(yùn)行了數(shù)百年，既滿足了清廷財(cái)政需要，又迎合了民眾社會(huì)流動(dòng)的需求［47］（P133）。評(píng)價(jià)其利弊得失，應(yīng)以社會(huì)效果為基本標(biāo)準(zhǔn)。就捐納以工代賑而言，當(dāng)時(shí)提議實(shí)施捐納的地方官員、批準(zhǔn)實(shí)施捐納的皇帝及中央有關(guān)部門，是如何權(quán)衡其利弊并行動(dòng)的？對(duì)理解這一“悖論”也應(yīng)有幫助。歷朝以田賦為核心的財(cái)政制度的局限性，以及災(zāi)年維持國(guó)家荒政運(yùn)轉(zhuǎn)及災(zāi)后恢復(fù)以水利工程為主的基礎(chǔ)設(shè)施的需要，應(yīng)該是該制度一直應(yīng)用于包括以工代賑在內(nèi)的諸多賑災(zāi)救荒活動(dòng)中的最大原因。災(zāi)年荒政能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)田水利工程等事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施能否及時(shí)修復(fù)，不但關(guān)涉經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展，還關(guān)涉社會(huì)穩(wěn)定，乃至王朝命運(yùn)。因此，清前期通過(guò)捐納補(bǔ)充財(cái)政資金的不足，實(shí)施以工代賑，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)及其他基礎(chǔ)設(shè)施的修復(fù)，安撫了災(zāi)民、穩(wěn)定了社會(huì)秩序。隨著國(guó)家財(cái)政的日益變衰，晚清荒政也日益劣變，無(wú)法完成清代荒政的諸種規(guī)定動(dòng)作，只好或直接賑濟(jì)或與以工代賑同時(shí)舉行，且將二者合稱為“工賑”；或?qū)⒈緫?yīng)用于救命的賑濟(jì)資金用于性價(jià)比頗高的以工代賑項(xiàng)目，即為改撫為賑。晚清時(shí)期，財(cái)政根本無(wú)法正常負(fù)擔(dān)各類代賑工程所需資金，捐納制度也已百弊纏身，清廷即使“飲鴆止渴”，也要經(jīng)常性地利用捐納資金盡力實(shí)施性價(jià)比較高的以工代賑（既賑濟(jì)了災(zāi)民，又修復(fù)了災(zāi)毀工程），尤其是針對(duì)直隸等京畿之地頻繁出現(xiàn)的水毀堤壩等急要險(xiǎn)重的水利工程。

無(wú)論如何，不可否認(rèn)，清代捐納資金對(duì)幫助朝廷勉力實(shí)施以工代賑，履行其災(zāi)荒賑救的職責(zé)，修復(fù)災(zāi)毀急要險(xiǎn)重工程，吸納最具潛在不穩(wěn)定因子的青壯年災(zāi)貧民到工勞動(dòng)，化解社會(huì)危機(jī)，發(fā)揮了重要作用。目前，學(xué)界對(duì)清代捐納的評(píng)價(jià)多著意于考慮這一制度本身的重大缺陷，最終導(dǎo)致將復(fù)雜的捐納問(wèn)題簡(jiǎn)單化，無(wú)助于認(rèn)識(shí)和分析捐納問(wèn)題［48］（P65、47）。

其實(shí)，清代吏治敗壞的原因是多方面的，不能簡(jiǎn)單把它歸因于捐納制度。應(yīng)看到捐納制度是與考核、糾劾等對(duì)官員的監(jiān)察制度并行的，這些制度的施行，在很大程度上限制了捐官的舞弊和低能［49］（P19）。捐納常常被解釋為賣官行為［17］（序）。嚴(yán)格地說(shuō)，捐納向社會(huì)所出售的是出身資格、銓選資格以及升職晉級(jí)等與做官有關(guān)的資格［48］(P65、P47)，對(duì)其利弊的分析，應(yīng)認(rèn)識(shí)到資格與實(shí)授官職之間還是有相當(dāng)大距離的。還應(yīng)將捐虛銜、封典與捐實(shí)官區(qū)分開來(lái)看，因?yàn)榫杓{之害關(guān)鍵在于實(shí)官捐，不在于虛銜、封典捐。朝野各方對(duì)實(shí)官捐多有批評(píng)，清王朝始終注意對(duì)捐官的控制管理，諸如試用制、考核制以及限制捐官擔(dān)任某些重要官職等。清朝實(shí)行捐納制度，也有搜羅異途人才，補(bǔ)充科舉制度對(duì)選拔人才不足的用意。而且通過(guò)捐納進(jìn)入仕林的并非全是庸庸碌碌、無(wú)所事事之輩，如雍正朝的名臣李衛(wèi)、田文鏡等都是通過(guò)捐納步入仕途［49］(P19-20)。因此，應(yīng)對(duì)實(shí)官捐之于官制的侵蝕、吏治的敗壞的影響予以合適的評(píng)價(jià)，不能認(rèn)為它們之間存在著必然的聯(lián)系，不能簡(jiǎn)單地把它說(shuō)成是導(dǎo)致吏治敗壞的總根源［48］(P48)。

注釋：

①清代的捐納制度分常例和暫例兩種。常例捐納，又稱現(xiàn)行事例，是清廷為籌措經(jīng)常性的經(jīng)費(fèi)而常年開辦的捐納；暫行事例，又稱為大捐，是指清廷為了籌措軍需、河工、海防、賑災(zāi)等特定用途的經(jīng)費(fèi)，而在一定時(shí)期內(nèi)開辦的捐例，期滿或事竣即行停止。

②又稱捐攤、捐廉、攤捐、津貼、公幫、公捐等，是指地方官府以強(qiáng)制攤扣文職官員(尤其是州縣官)養(yǎng)廉銀的方式，籌措無(wú)法“作正支銷”的公務(wù)經(jīng)費(fèi)。