樓洪志 施偉南

一、緒論

為加快推進供給側結構性改革，鼓勵有關方面加大研發(fā)投入，近年來我國科研經費投入呈現快速增長態(tài)勢。據國家統計局公報顯示，2014年全國科技經費投入1.926萬億元，2015年投入2.136萬億元，2016年則達到了2.260萬億元。為了有效激發(fā)科研工作者的創(chuàng)造性，2016年7月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發(fā)了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，其中明確指出要加大科研激勵力度、賦予預算管理彈性化，優(yōu)化資金管理，釋放科研活力。這也表明科研院所將擁有更大的經費管理自主權。在此背景下，所有科研院所應對構建切實有效的科研經費內部控制體系加以重視，全面調動科研工作者的積極性和創(chuàng)造性，在保障科研經費支出規(guī)范性與合法性的同時，最大程度地提高科研經費使用效益和科研資源配置效率。

二、科研院所科研經費內部控制存在的問題

（一）內部控制環(huán)境亟待完善

1.內控意識薄弱。內部控制是以制度為載體的綜合性管理工作，其順利實施有賴于相關實施主體的深刻認識和認真貫徹?？蒲性核訌妼蒲薪涃M的內部控制，其關鍵在于提高相關人員的內部控制意識，為科研經費內部控制體系的實施營造良好的內部控制環(huán)境。目前，科研經費內部控制意識薄弱是我國科研院所普遍存在的突出問題，主要表現如下。

（1）財務人員對內部控制的必要性和緊迫性認識不足，推行內部控制意志不夠堅決。

（2）科研人員將內部控制置于科研工作的對立面，對科研經費內部控制工作持抵觸情緒，正是因為對科研經費內部控制意識缺乏，導致財務人員和科研人員對于科研經費內部控制問題均存在不夠重視的情況，最終導致絕大部分科研院所在科研經費內部控制制度建設方面投入不足，出現內部控制制度組織落實和監(jiān)督不到位、避重就輕、選擇性執(zhí)行等問題。

2.部門之間未能建立協調機制。

（1）管理層面。財政管理部門與科技管理部門在科研項目預算編制、預算內容、會計科目、支出類別等方面不一致。例如：科技管理部門設置的項目預算內容與財政部門設置的會計科目無法一一對應，不同的項目大類又設置了不同的預算內容，不同的預算內容要歸并不同的會計科目，對于這些會計科目的預算又設置了不同的支出比例。這些從上到下的不統一，導致相對應的職能部門很難把握。

（2）單位層面。科研經費內部控制是一項系統性工作，它通常會涉及財務、科研和審計等多個部門。正因如此，有效的內部控制必須建立在跨部門順暢溝通和協調的基礎之上。然而，科研院所科研經費內部控制存在較嚴重的跨部門溝通與協調不暢的問題，主要表現如下。

——財務人員不懂業(yè)務，科研人員不懂財務，由于缺乏有效溝通，兩者之間存在明顯的認知偏差?？蒲胁块T指責財務部門妨礙其開展工作，服務意識不夠；財務部門則指責科研部門經費開支不合規(guī)，漠視規(guī)章制度。

——財務部門與審計部門缺乏有效溝通。二者本應為協作關系，卻轉變成了對立關系，審計部門的項目審計基本上是針對財務開支是否規(guī)范展開，是否按照預算執(zhí)行，而對于項目的實際效果不甚關心。

——科研部門與審計部門缺乏有效溝通。二者對彼此工作的理解和認知存在偏誤，科研部門傾向于認為審計部門愛找瑕疵，無形中增加了科研部門的工作壓力，有不滿情緒。由此出現部門間的矛盾和沖突增加，關鍵節(jié)點失控，審計部門監(jiān)管脫節(jié)。這是造成科研院所科研經費內部控制效果不佳的原因之一。

（二）風險評估機制尚不健全

科研院所普遍沒有建立有效的風險評估機制，缺乏風險識別、風險分析和應對方面的實踐經驗。在科研經費立項過程中，科研院所缺乏相應的風險評估機制對立項項目進行有效分析，不能對項目的研究價值、開展難度等問題進行全面的評估。

（三）內部控制活動不夠嚴格

1.預算編制不實。一方面，科研項目預算由科研人員自行編制，導致預算內容與會計科目不符。由于科研人員只知道要做哪些科研內容，需要買哪些儀器設備及科研用品，而對于相應的財務支出類型知之甚少，導致科研人員對于相應預算內容如何對應會計科目難以把握，致使預算內容與會計科目不符的情況時有發(fā)生。另一方面，預算撥款周期太長導致科研經費預算編制與實際不符。由于個別項目預算撥款進度不及時，從項目立項到經費下撥至資金到賬，其間周期太長，從而導致實際發(fā)放的科研經費跟預算申報時的數字不一致。

2.預算執(zhí)行不嚴。

（1）預算控制不嚴格。財務部門、科研部門及科研人員三者對于經費預算的細化信息了解不對稱，導致科研人員在經費報銷時很容易與財務人員發(fā)生分歧。財務人員無法準確把握哪些費用允許報銷，導致科研支出的合理性難以界定，容易產生與科研活動不符的費用支出，增加了預算管理的風險。

（2）預算執(zhí)行不規(guī)范。爭取科研經費是考核科研人員的重要指標之一，一些科研人員為了追求短期利益，從多個渠道申報科研項目。經費的增多加大了科研經費管理難度，導致科研經費使用的隨意性，可能會出現不同項目經費交叉使用以及支出內容不合理等情況。這些都增加了預算執(zhí)行的風險，甚至造成項目結題審計通不過，出現大量本不必要的調賬事項。

3.決算驗收存在風險。

（1）項目結題驗收前突擊花錢、突擊報銷的現象普遍存在，支出調賬的問題較為突出，以表代賬應付財務審計檢查的情況未能有效杜絕，使得項目決算難以真實反映項目的實際執(zhí)行情況。

（2）結余資金管理長效機制尚不完善，科研管理部門項目結題與財務部門經費結賬相脫節(jié)，導致項目結題不結賬、已結題項目長期掛賬的情況依然一定程度上存在。對歷年結余經費找不到較好的處理方式，結余經費的重新立項、預算內容、開支渠道、支出類型等方面，都沒有比較理想的管理制度。

（四）信息溝通效率有待提升

目前，科研院所科研經費管理信息系統建設仍停留在操作層面，只能對科研經費基本信息進行收集，不能充分幫助科研管理人員對信息作出精確的數據分析和綜合把握，不能對科研經費進行科學有效的管理。此外，管理信息系統主要為各業(yè)務部門內部科研管理服務，未實現科研經費項目信息共享?？蒲薪涃M管理、財務核算管理、資產信息管理及審計監(jiān)督等部門各自為政，相關信息平臺各自獨立，導致各類數據無法實現共享共用。科研人員、財務人員對于經費預算、執(zhí)行等存在盲區(qū)，信息不夠透明。

（五）內部監(jiān)督效力相對弱化

內部控制監(jiān)督工作主要是由審計部門來完成，而科研院所中審計部門與其他部門屬于平行關系，獨立性不強。同時，沒有明確的內部控制政策可依，因此，審計部門不能獨立進行監(jiān)督和評價活動。內部控制中的全過程審計監(jiān)督機制尚未形成。針對科研經費開展的專項審計較少，往往是嵌入到領導干部經濟責任審計當中，并且是以事后監(jiān)督為主，缺乏對科研經費的全過程跟蹤監(jiān)控，導致無法及時發(fā)現科研經費使用管理當中的問題和漏洞，影響了內部審計監(jiān)督職能的發(fā)揮，不利于提高風險防范能力。加之科研院所普遍缺乏科研經費追責問責機制，導致內部審計監(jiān)督剛性約束不足，審計結果大多流于形式，內部監(jiān)督效力也大打折扣。

三、優(yōu)化建議

（一）優(yōu)化內部控制環(huán)境

1.增強內部控制意識。

（1）強化相關人員的利益認知。財務、審計人員和科研人員作為內部控制的主客體，是科研經費內部控制最主要的利益相關者。管理者作為科研院所內部控制制度設計者和運行監(jiān)督者，必須充分認識到內部控制的必要性和緊迫性，在科研院所堅定不移地推行內部控制制度。與此同時，科研人員必須轉變對內部控制的偏見，以積極的態(tài)度全面了解內部控制制度，遵循內部控制規(guī)律，進而適應內部控制的制度安排。

（2）強化相關人員風險意識?？蒲许椖控撠熑耸强蒲薪涃M使用的第一責任人，需要強化主人翁意識，全程了解和監(jiān)控科研經費的使用情況和效果，對于科研經費開支的必要性和額度充分發(fā)表意見，并嚴格遵守相關制度規(guī)定，切實起到模范帶頭作用?？蒲腥藛T必須充分認識到自身承擔的法律責任以及觸碰“紅線”將會導致的后果，要以提高科研經費使用效益為準則，科學合理地安排科研活動和經費開支。財務、審計人員應積極主動地履行監(jiān)管職責，切實了解管理失職將會導致的后果，以確保在工作中不偏不倚、規(guī)范嚴格。

2.建立部門協調機制。

（1）建議財政管理部門和科技管理部門在項目預算編制、項目大類及會計科目設置等方面進行統一協調。在目前狀態(tài)下，可通過設置多種形式的轉化表，把不同項目大類，不同預算內容，通過統一的轉化方式形成符合會計核算及項目審計驗收表單。

（2）加強科研院所各部門協調。

——財務部門要提高服務意識，把自身充分融入到科研工作中去。財務部門人員應積極主動地融入科研活動，大概了解科研內容及科研工作的自然規(guī)律。同時，不斷增強服務意識，提高服務水平?？蒲胁块T人員應在確保順利推進科研工作的前提下，積極主動地了解相關財經法規(guī)制度，深入理解內部控制制度建立的動因和初衷，進而認識到財務工作是在為業(yè)務部門工作順利開展提供支持和后勤保障，

——推動財務部門、審計部門協同互進。審計部門與財務部門工作具有天然的承接性。財務部門應普及審計知識，使其對審計工作的職責和目標有客觀清晰的認知，從而意識到審計人員是確保財務部門工作合規(guī)性、科學性、有效性的重要幫手。審計部門應加強事前監(jiān)督、事中控制，在財務監(jiān)督、內部控制規(guī)范方面給財務部門予以積極指導。

——提高科研部門、審計部門信任程度?？蒲胁块T與審計部門由于工作性質差異較大，有時對彼此工作的認知存在偏誤?？蒲胁块T應該充分認識到審計部門的監(jiān)督職能，是給科研部門提供專業(yè)的風險防范和避免非主觀的違法違紀，避免觸碰“紅線”。審計部門應加強對科研部門的業(yè)務指導和風險預防，多做相關的案例分析，讓科研部門有足夠的風險意識，遇到問題主動征求審計部門的意見和建議。

（二）健全風險評估機制

建立健全科研經費風險評估機制，定期對科研經費使用管理活動進行風險評估，動態(tài)識別、系統分析科研經費預算、執(zhí)行、決算、績效評價等各環(huán)節(jié)存在的風險，全面評估風險發(fā)生的可能性及影響程度，不斷更新采集風險點，及時制定風險應對措施，為持續(xù)加強科研經費的風險防控，改進科研經費的內控管理夯實基礎。對于科研項目進行事前事中事后監(jiān)督，增強科研項目專項審計，從預算編制到驗收、績效進行評價，實行全過程監(jiān)控。

（三）強化內部控制活動

1.完善預算編制控制?？蒲性核攧詹块T與科研部門應當對項目申請人的預算編制進行協助與輔導。在預算編制過程中，項目申請人應當向相關部門提供與該課題相關的數據，同時，其他部門應當及時提供該科研項目所需要的科研設備和材料等。在預算編制過程中，財務人員應當全程協助科研項目申請人員對預算進行正確編制，保證預算編制的科學性與真實性。

2.完善預算執(zhí)行控制。在預算執(zhí)行過程中，應當嚴格按照批復的預算進行。逐級分解，并具體落實到個人。單位應當定期對預算執(zhí)行情況進行跟蹤分析與檢查，構建預算分析制度，加大對預算執(zhí)行的控制力度。如果科研經費實際收支情況與預算不一致，應當及時研究作出調整，督促責任人落實。

3.完善驗收決算控制?？蒲性核鶓攪栏駡?zhí)行有關規(guī)定，平衡管理科研經費，形成三位一體的績效考核、過程監(jiān)測和預算決算編制模式，堅決杜絕以往重結項輕決算的行為，應先審計科研經費再進行結項，在經費管理的最后時刻更要嚴格控制。

（四）完善內控信息系統

1.建立科研項目管理信息系統。科研項目管理信息系統，包括項目申報、合同、預算編制、預算執(zhí)行、結題驗收、績效評價、結余經費管理等各個環(huán)節(jié)。在此基礎上，建立科研項目管理信息系統與OA系統、財務管理系統、資產管理系統、審計系統等，實現各部門之間的信息溝通、數據共享、管理協同，實現科研經費的信息化、流程化和數據信息透明，從而提升科研經費管理效率和服務水平。

2.強化科研經費各個環(huán)節(jié)的流程設計。通過科研經費的經費到位、認領、合同簽訂、經費下撥、預算嵌入、經費支出、驗收審計、績效評價等各個環(huán)節(jié)，設計表單式的流程圖，使各部門各司其職，各環(huán)節(jié)透明可控，實現整個科研項目的全透明運行。

（五）嚴格內部監(jiān)督檢查

建立科研經費的全過程審計監(jiān)督機制，內部審計機構要加大科研經費審計監(jiān)督力度，綜合運用定期檢查、不定期抽查、專項檢查等方式，對科研經費預算編制、預算執(zhí)行、績效考核等全過程進行全面監(jiān)督和跟蹤審計。依托科研經費管理信息系統，構建動態(tài)審計監(jiān)督大平臺，通過將審計監(jiān)督和內部控制要求內化至管理信息系統，實現科研經費全方位、全過程的動態(tài)監(jiān)督。強化審計整改和責任追究，推進審計結果公開，切實提升內部監(jiān)督實效。

四、結語

本文通過對科研院所現狀的分析，總結了科研院所科研經費內部控制存在的主要問題，包括內部控制環(huán)境亟待完善，風險評估機制不健全，內部控制環(huán)節(jié)不夠嚴格，信息溝通效率低，內部監(jiān)督效力相對弱化等。在此基礎上，系統地提出了相應的優(yōu)化對策和改進建議。本文的研究對于科研院所發(fā)現自身科研經費內部控制存在的問題和不足，為優(yōu)化科研經費內部控制體系提供了改進路徑。