□ 陳 劍

（重慶市建設用地事務中心，重慶 400000）

目前，中國正處于經(jīng)濟社會轉型期和生態(tài)文明建設初期，土地整治轉型是國家戰(zhàn)略發(fā)展的必然要求，也是土地整治發(fā)展的趨勢［1］。生態(tài)型土地整治主要是按照“山水林田湖草生命共同體”的理念，結合“兩山論”開展的農(nóng)村土地整治和生態(tài)修復，不僅是指對農(nóng)村土地整治后新增耕地，改善田間設施和土壤產(chǎn)出能力，更是將農(nóng)村土地整治與生態(tài)環(huán)境、脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興共同發(fā)展，將改革開放的紅利反哺農(nóng)村，助推農(nóng)村農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

重慶市作為長江上游重要生態(tài)屏障，對三峽庫區(qū)、長江流域及其支流嘉陵江、烏江的水體涵養(yǎng)和生態(tài)環(huán)境具有極其重要的作用，農(nóng)村土地整治與生態(tài)型發(fā)展結合起來，可以加快建設長江上游重要生態(tài)屏障區(qū)，讓“行千里、致廣大”的網(wǎng)紅重慶成為山清水秀的美麗之地，國家西部大開發(fā)的閃耀明珠。

一、重慶市近年來土地整治的現(xiàn)狀與問題

農(nóng)村土地整治工程完工后，不僅能夠增加耕地保有量，還能改善田間道路基礎設施，較大地提高農(nóng)田生產(chǎn)能力，集中連片推進土地平整、坡改梯等工程，結合農(nóng)田水利、田間道路等建設，也有效地提高了耕地的質量。農(nóng)村土地整治后，對脫貧攻堅、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興起到非常重大的積極作用。

（一）近年來土地整治規(guī)劃為全市健康有序推進土地整治工作發(fā)揮了重要作用，但是規(guī)劃實用性有待加強

全市市級及各區(qū)縣近年來土地整治規(guī)劃編制存在以下問題：一是項目實施區(qū)與規(guī)劃區(qū)發(fā)生一定程度的偏差。由于部門、地方等各類主體的訴求市場發(fā)生變化，加之土地整治政策的實時變化，導致確定的項目區(qū)無法及時適應政策及需求的變化做出調(diào)整。二是權威性和約束力不足。由于土地整治規(guī)劃尚未形成健全的監(jiān)管體系，加之規(guī)劃時間滯后，導致部分項目按照經(jīng)驗安排或者在缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌安排下已先行實施。三是與相關部門規(guī)劃銜接不夠。盡管近年來加強了與林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和發(fā)改等部門的公眾參與性，很多項目實現(xiàn)了共建，但是規(guī)劃主體僅是自然資源部門，仍然難以充分整合資源。

（二）土地整治側重于耕地數(shù)量與質量，但是忽略了生態(tài)環(huán)境與景觀功能協(xié)調(diào)

全市近年來土地整治規(guī)劃控制指標集中體現(xiàn)增加耕地數(shù)量和提升耕地質量兩個方面，而生態(tài)目標僅僅作為一種理念滲透，不具有實際操作性，在項目實施過程中必然對生態(tài)環(huán)境造成負面影響。一是造成生態(tài)破壞。為了有效增加耕地面積、提高土地利用率，廣泛采用高品位、高規(guī)格的工程建設措施，破壞了項目區(qū)生物環(huán)境，難以實現(xiàn)長遠的綜合效益。比如大面積坑塘、空閑地的機械化平整和農(nóng)業(yè)基礎設施的標準化硬化，相對來說，破壞了原始生態(tài)風貌。二是農(nóng)村土地整治模式單一。規(guī)劃編制單位在設計方案時往往借用其他建成項目，最終導致千篇一律，沒有做到因地制宜，缺乏美觀和特色。

（三）農(nóng)村土地整治后備資源匱乏

重慶市看似位于四川盆地底部，實則處于川東平行嶺谷地區(qū)，森林覆蓋率率高，耕地占比小，加之歷年已實施不少項目，目前能夠用于實施項目區(qū)域較少，造成農(nóng)村土地整治后備資源匱乏。

二、推進重慶市生態(tài)型土地整治的建議

（一）將生態(tài)型土地整治作為全市踐行生態(tài)文明建設的重要舉措，并與美麗鄉(xiāng)村建設同步推進

當前，全市正處于深化生態(tài)文明體制改革時期，堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，加快建設長江上游重要生態(tài)屏障。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，是農(nóng)業(yè)興旺發(fā)達的載體，農(nóng)村土地整治已經(jīng)成為推進鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設的重要抓手。發(fā)展生態(tài)型土地整治已是推動土地整治科學發(fā)展和新時代鄉(xiāng)村振興的必由之路。農(nóng)村土地整治推進生態(tài)型是“山水林田湖草生命共同體”中“田”的重要內(nèi)容，將其看作是一種生態(tài)建設和文化建設事業(yè)。建議將生態(tài)目標納入到土地整治規(guī)劃控制指標當中，并加強土地整治規(guī)劃與住建部門規(guī)劃銜接，將其與全市正在開展的美麗鄉(xiāng)村建設有機結合，創(chuàng)造豐富多元的錦繡田園文化和鄉(xiāng)村景觀，促進全市社會主義新農(nóng)村建設。

（二）將生態(tài)型土地整治與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結合，助推農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展

十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國家也專門設立了鄉(xiāng)村振興局這一機構。生態(tài)型土地整治是將生態(tài)文明建設與鄉(xiāng)村振興有機結合的重要舉措，從而加快推進全市鄉(xiāng)村轉型發(fā)展。一方面，將生態(tài)型土地整治與農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展相結合，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟和生態(tài)的綜合效益。以服務“三生”為基本理念，以村級土地利用規(guī)劃為指導，加強土地整治規(guī)劃與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、發(fā)改等部門規(guī)劃銜接，將生態(tài)型土地整治有效地融入到特色效益農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)當中，從而提高農(nóng)村土地資產(chǎn)價值量，縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。另一方面，將生態(tài)型土地整治與村級土地利用規(guī)劃相結合，優(yōu)化農(nóng)村空間整體布局。結合村級土地利用規(guī)劃，整村推進“山水林田湖村路”綜合整治，強化對農(nóng)村自然保護區(qū)、人文歷史景觀、地質遺跡、水源涵養(yǎng)地等的保護。應該加強高山生態(tài)扶貧搬遷、自然災毀地和歷史遺留工礦地等方面的土地生態(tài)復墾和修復。以農(nóng)村居民點集中居住為導向，優(yōu)化農(nóng)村公共基礎設施、風貌保護和文化設施等方面的空間布局。不斷完善生態(tài)型土地整治工程體系，促進鄉(xiāng)村人居環(huán)境和諧發(fā)展。

（三）擴大全域土地綜合整治試點范圍，加快推進生態(tài)型土地整治

全域土地綜合整治是科學規(guī)劃藍圖在前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社按規(guī)劃實施推進，開展農(nóng)村土地整治和鄉(xiāng)村生態(tài)修復等工作，從而達到農(nóng)村農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)修復共同發(fā)展的目標。2019年至今，自然資源部陸續(xù)印發(fā)了《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）、《自然資源部國土空間生態(tài)修復司關于印發(fā)＜全域土地綜合整治試點實施要點（試行）＞的函》（自然資生態(tài)修復函〔2020〕37號）、《自然資源部辦公廳關于印發(fā)全域土地綜合整治試點名單的通知》（自然資辦函〔2020〕2421號）等文件，闡明了全域土地綜合整治試點的目標任務、支持政策、工作要求、實施要點，試點數(shù)量超額實現(xiàn)了“到2020年全國試點不少于300個”的目標。2018年，重慶市全面啟動了全域土地綜合整治試點工作，12個產(chǎn)業(yè)基礎較好、集體經(jīng)濟組織能力強的項目申報國家試點。其中，首批試點的榮昌、潼南、梁平三個區(qū)縣治理工作已全面完成，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的雙提升，有力助推了全市鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設。全市需要進一步擴大全域土地綜合整治試點范圍，加快推進生態(tài)型土地整治。

（四）樹立綠色理念，構建生態(tài)型土地整治工程技術標準

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展轉型，土地整治已進入4.0時期，樹立生態(tài)型土地整治理念勢在必行。一是轉變現(xiàn)有土地整治思路，樹立綠色理念。現(xiàn)有土地整治：增加耕地數(shù)量和提升耕地質量為主，滿足耕地占補平衡和提升糧食產(chǎn)能。生態(tài)型土地整治：以綠色理念為導向，堅持耕地尤其是永久基本農(nóng)田“數(shù)量、質量、生態(tài)”三位一體建設，構建土地生態(tài)安全格局，打造“山水林田湖草生命共同體”綜合整治。二是構建生態(tài)型農(nóng)村土地整治工程技術標準。現(xiàn)有土地整治建設標準已經(jīng)不能完全滿足十九大關于生態(tài)文明建設內(nèi)涵的要求。在國家及其他地區(qū)土地整治工程建設標準的基礎上，結合我市實際，因地制宜，構建《生態(tài)型土地整治工程技術標準》，為全市后續(xù)開展土地整治工程建設提供依據(jù)和指導。

（五）注重公眾參與，加強宣傳力度

生態(tài)型土地整治尚處于探索階段，需加強全民對生態(tài)型土地整治的認識，讓公民參與到生態(tài)文明建設中來。一是在開展生態(tài)型土地整治過程中注重公眾參與。生態(tài)型農(nóng)村土地整治從規(guī)劃設計到項目實施都應吸引村民積極主動參與，項目規(guī)劃設計方案要多次公示無異議后報批實施，村民參與項目工程實施也可以解決農(nóng)村勞動力就業(yè)問題。二是加強政策宣傳，提高全民的生態(tài)型土地整治意識。讓村民認識到生態(tài)型農(nóng)村土地整治是踐行黨中央生態(tài)發(fā)展重要理念，是助推鄉(xiāng)村振興的重要實踐，從項目實施到驗收的各個環(huán)節(jié)，都將綠色理念始終貫穿在土地整治工作中去。