牟 樂

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100）

“三權(quán)分置”改革是一次重大的農(nóng)村土地制度的改革，是新型農(nóng)地制度改革前進(jìn)的方向。今后的改革會(huì)在保護(hù)農(nóng)戶基本利益的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)其穩(wěn)定有序流轉(zhuǎn)，推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。與過去“兩權(quán)分離”背景下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不同，“三權(quán)分置”背景下的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)客體、實(shí)踐模式都發(fā)生了重大變化。因此，應(yīng)從研究土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)入手，發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)中存在的缺陷，找出法律與國(guó)家政策規(guī)定不相適應(yīng)的地方，從優(yōu)化法律的角度促進(jìn)國(guó)家政策的落實(shí)，最大化地促進(jìn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置，盤活農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是繼“兩權(quán)分離”改革后的又一次重大變革?！叭龣?quán)分置”是在農(nóng)戶擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)而獲得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者獲得獨(dú)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)和抵押融資功能。重新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）可以看出“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)是對(duì)“兩權(quán)分離”的發(fā)展，明確了“三權(quán)分置”是指以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為重點(diǎn)的新型農(nóng)地權(quán)利體系?！叭龣?quán)分置”能引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，保障集體土地所有者、農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，優(yōu)化土地資源配置；讓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力安心轉(zhuǎn)移就業(yè)，調(diào)整農(nóng)民的就業(yè)結(jié)構(gòu)，加快城鎮(zhèn)化步伐。加快農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是當(dāng)前“三權(quán)分置”改革的重中之重。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)

1.1 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是指土地承包人將其對(duì)土地享有的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過合同流轉(zhuǎn)給土地經(jīng)營(yíng)者，使其在一定期限內(nèi)對(duì)該土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。具體而言，該權(quán)利具有以下特點(diǎn)：從主體來看，其主體既包括土地承包人和流轉(zhuǎn)土地的受讓人，即該權(quán)利的取得將不再受身份的限制，可以自由流轉(zhuǎn)。從目前實(shí)踐來看，農(nóng)戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都可以是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。從客體來看，其客體僅限于用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村土地。具體而言，在土地未流轉(zhuǎn)的情況下，其客體是承包地；若該土地發(fā)生流轉(zhuǎn)，則流轉(zhuǎn)土地也是該權(quán)利的客體。從權(quán)利成立來看，當(dāng)事人之間的合意是該權(quán)利取得的必要前提。集體經(jīng)濟(jì)組織要與農(nóng)戶達(dá)成農(nóng)地承包的合意，農(nóng)戶才取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；而流轉(zhuǎn)方要與受讓方達(dá)成農(nóng)地流轉(zhuǎn)的合意，受讓方才能享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)［1］。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相比，更加強(qiáng)調(diào)獨(dú)立于農(nóng)戶承包權(quán)而存在，突出了土地的流轉(zhuǎn)功能，弱化了農(nóng)戶承包權(quán)的成員權(quán)色彩。與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相比，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的開放性和交易性更明顯，即使不具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員這個(gè)身份，也能流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，成為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人；但在權(quán)能設(shè)置上，該經(jīng)營(yíng)者僅享有在一定期限內(nèi)對(duì)該土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、使用和收益的權(quán)利，并非是該土地的產(chǎn)權(quán)所有者。

1.2 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

在新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)仍然沒有明確的規(guī)定。對(duì)該權(quán)利性質(zhì)的認(rèn)定主要有以下2種觀點(diǎn)：①用益物權(quán)說［2-4］。劉?。?］認(rèn)為，分離出來的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是獨(dú)立的、物權(quán)性的權(quán)利。從登記角度來講，要對(duì)其進(jìn)行自物權(quán)性質(zhì)的登記，否則，進(jìn)行他物權(quán)登記流轉(zhuǎn)的價(jià)值目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。陳小君［5］認(rèn)為，對(duì)該問題的討論應(yīng)回到法律研究的問題意識(shí)上，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離主要解決抵押?jiǎn)栴}。孫憲忠［6］認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在其權(quán)利上為第三人設(shè)定的一個(gè)具有物權(quán)效力和抵押功能的權(quán)利用益物權(quán)，實(shí)質(zhì)上也是權(quán)利人行使并實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式。②債權(quán)說。高圣平［7］提出，主導(dǎo)《農(nóng)村土地承包法》修改的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的主流意見是將其認(rèn)定為一項(xiàng)債權(quán)。宋宗宇等［8］認(rèn)為，在物權(quán)法定原則下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)肯定就是債權(quán)性質(zhì)，不是物權(quán)性質(zhì)，但將來修法的方向宜將其確定為一項(xiàng)用益物權(quán)。高海［9］認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包方基于土地流轉(zhuǎn)合同為第三人設(shè)定的一種債權(quán)。定性為債權(quán)更有助于促進(jìn)農(nóng)用地所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利平衡及規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的培育。

本研究認(rèn)為，為了順應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要，實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)為用益物權(quán)。第一，根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，可以在用益物權(quán)之上再設(shè)立用益物權(quán)，即在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立用益物權(quán)——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)［10］，此種設(shè)立方式符合“一物一權(quán)”原則。第二，相較于認(rèn)為是債權(quán)，具有物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)便于流轉(zhuǎn)且能向第三人主張合法權(quán)利，更有利于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀考量

2.1 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐模式

2.1.1 家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式 家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式在中國(guó)農(nóng)村越來越普遍，它是指家庭成員在自己承包地的基礎(chǔ)上，同時(shí)承包他人或者集體經(jīng)濟(jì)組織閑置分散的土地，從事較大規(guī)模種植養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。家庭農(nóng)場(chǎng)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中的一種，該經(jīng)營(yíng)模式在2013年中央一號(hào)文件中被明確指出，隨后在各地試點(diǎn)并逐步發(fā)展起來。目前，在廣大農(nóng)村地區(qū)更多的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)會(huì)把觀光游覽、生態(tài)農(nóng)業(yè)相結(jié)合，將農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)相結(jié)合，在保障基本農(nóng)田的前提下帶動(dòng)周邊旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這種經(jīng)營(yíng)模式能夠緩解因農(nóng)民外出務(wù)工帶來的農(nóng)村土地荒廢的問題，還能增加家庭收入，獲得規(guī)模效益。

2.1.2 以農(nóng)民專業(yè)合作社為主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)模式 農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)戶自愿聯(lián)合組建的大規(guī)模的專業(yè)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，能享受國(guó)家財(cái)政、稅收補(bǔ)貼優(yōu)惠，為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)技術(shù)、工具的支撐，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量和產(chǎn)量，并把農(nóng)戶的產(chǎn)品集中起來對(duì)外銷售，用專業(yè)技術(shù)將其加工成農(nóng)副產(chǎn)品，以取得價(jià)格優(yōu)勢(shì)。此外，還有部分合作社直接把農(nóng)戶閑置的土地集中起來，并雇傭?qū)I(yè)工人（多為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民）進(jìn)行集中耕種、養(yǎng)殖，采用機(jī)械化生產(chǎn)，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本［11］。

2.1.3 以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為主體的經(jīng)營(yíng)模式 目前，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)正在如火如荼地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)利用其品牌優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、健康化的農(nóng)副產(chǎn)品，并運(yùn)用線下銷售和互聯(lián)網(wǎng)電商平臺(tái)相結(jié)合的方式進(jìn)行產(chǎn)品營(yíng)銷。同時(shí)，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)在運(yùn)用政策紅利的前提下，肩負(fù)著扶貧的社會(huì)責(zé)任，有規(guī)劃、有組織地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶閑置土地，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

2.1.4 土地股份合作經(jīng)營(yíng)模式 土地股份合作模式在中國(guó)農(nóng)村的具體實(shí)踐中主要包括以下3種方式：第一，在城市遠(yuǎn)郊區(qū)、旅游資源豐富的農(nóng)區(qū)，由部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員自行組建的土地股份合作社；第二，在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由集體經(jīng)濟(jì)組織整體改制而發(fā)展的村股份合作社；第三，在某些城中村地區(qū)，按照《中華人民共和國(guó)公司法》組建的土地股份有限公司，此種方式在全國(guó)也是零星分布。為了維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，土地股份合作通過創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，在農(nóng)戶自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)村民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建合作社，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

2.2 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

2.2.1 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)立法不完善 新修訂的《農(nóng)村土地承包法》雖然從法律的角度明確提出了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，但其權(quán)利性質(zhì)仍模糊不清，導(dǎo)致其流轉(zhuǎn)方式比較混亂?！吨腥A人民共和國(guó)民法典物權(quán)編》規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)村土地可以通過出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)。除了上述法律明確規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式之外，還有代耕、信托等方式；現(xiàn)實(shí)中的流轉(zhuǎn)方式還有以家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)為主體的經(jīng)營(yíng)模式以及土地入股模式等。但是這些新的流轉(zhuǎn)方式缺少配套的法規(guī)政策，某些流轉(zhuǎn)方式的存在甚至不具備合法性，相關(guān)立法不完善造成了中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式混亂的局面?！掇r(nóng)村土地承包法》盡管采用了兜底性條款對(duì)流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)實(shí)踐中其他流轉(zhuǎn)方式未作相關(guān)規(guī)定，這在一定程度上不利于保障農(nóng)戶權(quán)益不受流入方的侵犯。

2.2.2 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管不力 某些地方政府為了政績(jī)或者吸引資本，降低對(duì)工商資本的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行經(jīng)營(yíng)資質(zhì)資格審查時(shí)放寬條件，這樣在引入大量工商資本加快土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些新問題。第一，許多土地經(jīng)營(yíng)者不能清楚地認(rèn)識(shí)土地經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，合理預(yù)估自身的經(jīng)營(yíng)能力。在這種情況下，如果政府還一味地放寬審查標(biāo)準(zhǔn)，那些不符合資格的土地經(jīng)營(yíng)者可能會(huì)因經(jīng)營(yíng)不善而無(wú)法正常支付農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，更有甚者會(huì)“撂挑子跑路”。第二，某些土地經(jīng)營(yíng)者租賃土地只是為了騙取國(guó)家政策補(bǔ)貼，在牟利后便“跑路”，最后受損的還是農(nóng)民。第三，某些經(jīng)營(yíng)者為了謀取其他經(jīng)濟(jì)利益，不顧社會(huì)效益，擅自改變流轉(zhuǎn)土地用途，許多用來進(jìn)行糧食生產(chǎn)的耕地都被用來進(jìn)行工業(yè)、農(nóng)村旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等非糧生產(chǎn)，導(dǎo)致“非糧化”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

此外，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》只規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的一般條款，但在大量的實(shí)踐中，流入方在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、智力實(shí)力上占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，流入方聘請(qǐng)律師團(tuán)隊(duì)擬定的合同文本在很大程度上維護(hù)了流入方的各項(xiàng)權(quán)益，而對(duì)流出方當(dāng)事人的合法權(quán)益全然不顧，更有甚者，流入方口頭承諾的內(nèi)容與合同內(nèi)容大相徑庭。作為弱勢(shì)方的農(nóng)民，忽視書面流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容，一味地相信律師擬定的“格式合同”，又相信“熟人社會(huì)”［12］，直接在合同文本上簽字，以致于訂立的合同出現(xiàn)了顯失公平的情況，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。若未來發(fā)生糾紛，對(duì)農(nóng)民不利的“格式合同”使農(nóng)民的合法利益得不到保護(hù)，很容易激起民憤，發(fā)生集體性事件，影響農(nóng)村社會(huì)和諧，也將影響農(nóng)民對(duì)法律權(quán)威的信任。

2.2.3 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度尚不完善 目前，土地確權(quán)頒證登記工作沒有全部推進(jìn)，缺乏權(quán)利保障。“三權(quán)分置”改革后，經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以直接支配特定物，同時(shí)其流轉(zhuǎn)不再受到身份因素的限制，使其流轉(zhuǎn)對(duì)象擴(kuò)大，涉及的利益更廣，因而經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)移等必須通過法定的公示程序登記，才能向第三人公示農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利狀態(tài)，最終保護(hù)交易安全。實(shí)踐中，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度在部分地區(qū)已經(jīng)開展試點(diǎn)，但并沒有完全實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利屬性來源不明確，經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利無(wú)法得到合法保障，流轉(zhuǎn)雙方心理預(yù)期不穩(wěn)定，不利于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的展開。

2.2.4 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決機(jī)制不健全 隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的逐步擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)糾紛也逐漸增多。流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范使得舉證困難，糾紛調(diào)解難度較大，糾紛難以及時(shí)解決。而農(nóng)村基層調(diào)解組織扮演著融合農(nóng)村人際關(guān)系、維系農(nóng)村穩(wěn)定的重要角色，在建設(shè)和諧穩(wěn)定的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境中發(fā)揮著第一道防線作用。因此，健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛化解機(jī)制必須利用好農(nóng)村基層調(diào)解組織，及時(shí)緩和化解基層矛盾，但基層組織往往為了避免麻煩，鼓勵(lì)糾紛雙方選擇訴訟，使得農(nóng)民利益也得不到及時(shí)的保護(hù)。然而，土地流轉(zhuǎn)糾紛舉證困難、矛盾涉及利益廣，且司法資源有限，因此法院在調(diào)查取證、糾紛調(diào)解時(shí)困難重重；同時(shí)司法裁判常常很難兼顧雙方利益，從而致使雙方不服判決繼續(xù)上訴、執(zhí)行判決難度加大，當(dāng)事人還可能暴力抗法；加上訴訟期限長(zhǎng)，導(dǎo)致案件堆積如山，執(zhí)行困難，有損司法公信力。

與訴訟相比，仲裁程序更簡(jiǎn)便，一裁終局能及時(shí)地解決糾紛，彌補(bǔ)訴訟程序的缺點(diǎn)。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛較好的解決方式是仲裁程序。但實(shí)踐中，大部分地區(qū)沒有建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，即使建立了仲裁機(jī)構(gòu)，缺少具有專業(yè)素養(yǎng)的工作人員，也缺少政府財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，使仲裁機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，不能充分發(fā)揮仲裁程序的優(yōu)勢(shì)。此外，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛調(diào)解運(yùn)用不多、訴訟困難、仲裁程序不健全，使得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛更難解決，更容易引起民怨［13］。

2.2.5 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理服務(wù)滯后 土地流轉(zhuǎn)雖然早已在各地試點(diǎn)展開，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)依然比較混亂，政府部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理服務(wù)明顯滯后于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是缺乏專業(yè)化的中介服務(wù)組織和信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)。在大量實(shí)踐中土地流轉(zhuǎn)主要還是自發(fā)性流轉(zhuǎn)，要想實(shí)現(xiàn)高效率的集中流轉(zhuǎn)，需要建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織和信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，為其提供土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)供需信息，這樣能化解流轉(zhuǎn)雙方土地需求與供給信息不對(duì)稱的問題，降低交易成本，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。二是政府的公共服務(wù)體系不健全。主要體現(xiàn)在政府為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中提供的服務(wù)不到位，在土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)、審查和監(jiān)督等方面還需要改進(jìn)。

2.2.6 農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全 長(zhǎng)期以來，中國(guó)農(nóng)村與城市之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本服務(wù)保障等方面存在一定的差距。基于土地流轉(zhuǎn)的特殊性，農(nóng)村社會(huì)保障體系的不健全嚴(yán)重影響到土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益。受長(zhǎng)期的歷史文化心理因素影響，農(nóng)民對(duì)土地高度依賴。有研究表明，在中國(guó)農(nóng)村，土地承擔(dān)了約50%的社會(huì)保障功能［14］。所以，在農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)不完全相信和基本生活保障無(wú)法達(dá)到預(yù)期的情況下，農(nóng)民很難將土地流轉(zhuǎn)給他人，由此導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難以實(shí)施。

3 完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

3.1 完善相關(guān)立法

3.1.1 完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)配套法律法規(guī)《中華人民共和國(guó)民法典物權(quán)編》已經(jīng)正式落地，在物權(quán)編土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中，明確將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)納入其中，并認(rèn)可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人以出租、入股等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記等事項(xiàng)做了規(guī)定。但是《中華人民共和國(guó)民法典》關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，無(wú)法適應(yīng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐的需要，為此，在今后的實(shí)踐中需要不斷完善配套法律法規(guī)，為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置完善的規(guī)則指引，以規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐，保障各方主體利益。

3.1.2 規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”之后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因其獨(dú)特的屬性，流轉(zhuǎn)更加自由。目前，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式主要包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等法律、國(guó)家政策允許的方式，而在中國(guó)農(nóng)村實(shí)踐中，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包和出租為主，還存在方式單一、效果不明顯等突出問題，沒有充分發(fā)揮經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的規(guī)模效益和實(shí)踐價(jià)值。為此，應(yīng)當(dāng)規(guī)范和發(fā)揮多種方式流轉(zhuǎn)的積極作用，更大程度地引入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)信托流轉(zhuǎn)和股份合作等流轉(zhuǎn)形式。第一，完善信托流轉(zhuǎn)在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)中的積極作用。信托相對(duì)于傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式有其獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)，能最大程度地解決中國(guó)農(nóng)村土地的權(quán)屬問題；同時(shí)，信托方式在受益人保護(hù)和融資方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，能更好地保障農(nóng)民利益和促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。第二，鼓勵(lì)以股份合作方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織組建土地股份合作社，更好地發(fā)揮農(nóng)民在合作社的積極作用，積極宣傳經(jīng)營(yíng)政策和法治政策，更多地吸收分散農(nóng)戶加入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。第三，規(guī)范其他土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，加強(qiáng)立法，以法律保障流轉(zhuǎn)秩序和主體權(quán)利，依法打擊各種在流轉(zhuǎn)過程中侵犯土地權(quán)屬和侵害農(nóng)民權(quán)利的違法行為［15］。

3.2 加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管

3.2.1 加大對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)者資格審查的力度 在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，存在流轉(zhuǎn)受讓方主體資格模糊的問題，為此，應(yīng)當(dāng)建立受讓方主體資格審查標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)受讓方的資格審查。農(nóng)村土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)生活來源和保障，對(duì)農(nóng)民有著重要的意義，當(dāng)土地受讓給合格且有能力的受讓方時(shí)，農(nóng)民可以獲得更大收益，土地流轉(zhuǎn)效果更加明顯。加強(qiáng)對(duì)受讓方主體資格的審查，可以將不符合法律要求或者沒有能力管理經(jīng)營(yíng)的主體排除在外，從而降低土地流轉(zhuǎn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)受讓方的資格審查，首先，應(yīng)當(dāng)建立完善且合理的資格審查標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或資質(zhì)。其次，應(yīng)當(dāng)明確主體的資金能力、管理能力和履約能力，做到對(duì)受讓方主體的全面實(shí)質(zhì)審查。各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況確定更加明確具體的審查方案，做到審查主體明確、審查標(biāo)準(zhǔn)完善、保障機(jī)制到位，更好地為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)。

3.2.2 規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為 從規(guī)范流轉(zhuǎn)合同、流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)價(jià)格方面規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，防止行政權(quán)力對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的不當(dāng)干預(yù)，充分尊重農(nóng)民的自主意愿。

1）規(guī)范流轉(zhuǎn)合同。針對(duì)實(shí)踐中沒有書面流轉(zhuǎn)合同或者流轉(zhuǎn)合同存在內(nèi)容過于簡(jiǎn)單、約定不明確等一系列缺失，基層政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)實(shí)踐的需要，提供統(tǒng)一的、相對(duì)固定的合同文本。對(duì)于合同的基本內(nèi)容、雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、違約責(zé)任和爭(zhēng)端解決等提供基本的框架和結(jié)構(gòu)，以供流轉(zhuǎn)雙方參考。對(duì)于工商企業(yè)方提供的明顯不利于農(nóng)民利益的帶有格式條款性質(zhì)的流轉(zhuǎn)合同，應(yīng)予以規(guī)范。流轉(zhuǎn)合同必須要經(jīng)正規(guī)的政府合同管理機(jī)構(gòu)審查、見證、備案或者公證機(jī)構(gòu)公證。

2）規(guī)范流轉(zhuǎn)期限?！掇r(nóng)村土地承包法》對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期限未作具體規(guī)定，僅規(guī)定在承包期限內(nèi)，為此，在流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，需要結(jié)合具體情況作出具體的流轉(zhuǎn)期限限制。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)周期性長(zhǎng)，短時(shí)間的經(jīng)營(yíng)很難發(fā)揮集約化經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，因此，流轉(zhuǎn)期限應(yīng)當(dāng)相對(duì)較長(zhǎng)，但是，由于農(nóng)民的預(yù)期和對(duì)土地的依賴，長(zhǎng)期不變的流轉(zhuǎn)期限既不利于農(nóng)民，也不利于受讓方改進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理、增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，因此應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)合理的流轉(zhuǎn)期限或者設(shè)計(jì)期限的終止與變更制度。

3）規(guī)范流轉(zhuǎn)價(jià)格。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格，各地可能由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差別而不同。為了保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益，各地政府應(yīng)結(jié)合本地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的基本情況對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控，實(shí)行最低流轉(zhuǎn)價(jià)格制度，保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益。此外，還應(yīng)建立系統(tǒng)科學(xué)的土地資產(chǎn)評(píng)估體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在土地流轉(zhuǎn)中的決定性作用，避免人為操縱流轉(zhuǎn)價(jià)格而對(duì)農(nóng)民不利。

3.2.3 強(qiáng)化對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地用途的監(jiān)管 農(nóng)村土地在保障“三農(nóng)”方面具有重要的意義，在土地流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)加防范流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的“非農(nóng)化”問題，對(duì)土地流轉(zhuǎn)受讓方在獲得流轉(zhuǎn)土地和經(jīng)營(yíng)管理流轉(zhuǎn)土地的全過程進(jìn)行有效的監(jiān)管。具體應(yīng)從以下3個(gè)方面著手：第一，建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，對(duì)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)者長(zhǎng)時(shí)間、大面積流轉(zhuǎn)農(nóng)民的承包土地要有明確適度的規(guī)?？刂?。第二，建立風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，政府部門要及時(shí)監(jiān)督土地的利用情況、合同履行情況，避免土地用途演化為非農(nóng)化、非糧化。第三，建立流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，以防承包地農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營(yíng)不善而使其利益受到損害。

為避免現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)“種糧的拿不到種糧補(bǔ)貼，不種糧的反而領(lǐng)種糧補(bǔ)貼”的不合理現(xiàn)象，可以新增農(nóng)機(jī)具購(gòu)置的補(bǔ)貼，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)、農(nóng)產(chǎn)品最低價(jià)格保障制度等，引導(dǎo)、規(guī)范農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)價(jià)格，降低糧食生產(chǎn)成本，鼓勵(lì)農(nóng)地實(shí)際經(jīng)營(yíng)人進(jìn)行糧食規(guī)?；a(chǎn)。

3.3 完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記制度

《農(nóng)村土地承包法》中對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記未作強(qiáng)制性要求，僅規(guī)定土地轉(zhuǎn)讓的可以向登記機(jī)關(guān)登記，未登記的不得對(duì)抗善意第三人。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，短期限的可以由當(dāng)事人自由選擇是否登記，便于土地流轉(zhuǎn)，提高效率；長(zhǎng)時(shí)間的應(yīng)當(dāng)要求當(dāng)事人完成登記，并且規(guī)定登記的具體事項(xiàng)。同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記可以借鑒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的相關(guān)規(guī)定，在登記程序和事項(xiàng)上做到明確具體。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)營(yíng)土地的具體情況、土地受讓雙方信息、流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)期限等。

3.4 健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決機(jī)制

3.4.1 加強(qiáng)普法宣傳工作 在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之前，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的普法宣傳工作，在流轉(zhuǎn)之前將可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、流程等都告知農(nóng)民，讓農(nóng)民有心理預(yù)期，也能讓農(nóng)民對(duì)處理、解決糾紛的途徑、流程、取證等問題了然于胸，合理有序地解決糾紛，避免發(fā)生集體性糾紛事件。

3.4.2 充分發(fā)揮基層組織調(diào)解作用 基層組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)糾紛更加了解，處理方式更加靈活，處理結(jié)果也更容易被雙方接受。因此，必須利用好基層組織的調(diào)解功能，高效地解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛。在面臨土地糾紛日益增多和專業(yè)化程度不斷提升的現(xiàn)狀時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)提升基層組織人員的專業(yè)化能力和法治能力；其次，讓基層組織人員積極聯(lián)系群眾，更好地發(fā)現(xiàn)問題，更熱情主動(dòng)地解決問題；最后，協(xié)調(diào)村委會(huì)、人民調(diào)解委員會(huì)、司法所等基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)在調(diào)解和爭(zhēng)端解決中的重要作用，賦予農(nóng)民更多的調(diào)解維權(quán)通道，保障糾紛及時(shí)、公平、徹底得到解決。

3.4.3 完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛仲裁制度 首先，要建立農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛仲裁前置程序。仲裁前置程序的設(shè)立，能夠充分發(fā)揮仲裁機(jī)構(gòu)的作用，及時(shí)地解決糾紛，同時(shí)還能減輕法院的辦案壓力，避免司法資源的浪費(fèi)。其次，要為仲裁機(jī)構(gòu)提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。與商事仲裁不同，為避免加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛仲裁不能向農(nóng)民收取仲裁費(fèi)用，所以政府必須為仲裁機(jī)構(gòu)正常運(yùn)作提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持。

3.4.4 完善農(nóng)村的司法救濟(jì)體制 首先，應(yīng)多角度考慮各種相關(guān)情況，做出合理合法裁決。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛具有特殊性，相關(guān)法律與政策存在一定差異，且各地政策不同，因此，法院裁決要結(jié)合案件具體情況，還要考慮本地的實(shí)際情況，在適用法律時(shí)要具體情況具體分析，做到合法性與靈活性的統(tǒng)一。其次，采取各種策略對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件涉及的是農(nóng)民的根本利益，一旦裁決結(jié)果不合農(nóng)民意愿，服判息訴的可能性就很小，但調(diào)解能夠很好地化解矛盾，讓雙方當(dāng)事人都接受最后的結(jié)果，防止矛盾進(jìn)一步激化。最后，運(yùn)用多種合法合理手段盡可能地解決執(zhí)行難的問題，將案件的具體情況和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相結(jié)合來確保執(zhí)行的效果。

3.5 完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理服務(wù)

3.5.1 大力扶持土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織 中介服務(wù)機(jī)構(gòu)在土地流轉(zhuǎn)過程中的作用十分明顯。目前，中國(guó)已相繼出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，但是這些機(jī)構(gòu)目前還不能滿足土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)和未來需求，應(yīng)當(dāng)大力扶持土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)發(fā)展。隨著市場(chǎng)化的不斷深入，中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)性應(yīng)當(dāng)更加明顯和突出，減少目前政府干涉中介機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)問題，充分發(fā)揮市場(chǎng)的主體作用，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)在信息互通、促進(jìn)交易甚至其他專業(yè)服務(wù)的能力和水平；其次，中國(guó)遼闊的區(qū)域環(huán)境對(duì)中介機(jī)構(gòu)的數(shù)量和層次有更高要求，可以建立村-鎮(zhèn)-縣三級(jí)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)體系，在提供服務(wù)的檔次和專業(yè)性上有所區(qū)別，職責(zé)統(tǒng)一、分工明確，協(xié)調(diào)發(fā)揮作用。

3.5.2 健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的公共服務(wù)體系 除中介服務(wù)機(jī)構(gòu)以外，還可以建立完善的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和一站式的政策法律學(xué)習(xí)平臺(tái)。通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，提供土地流轉(zhuǎn)輔助服務(wù)。同時(shí)，通過學(xué)習(xí)平臺(tái)和服務(wù)平臺(tái)，農(nóng)民可以獲得更多的政策法律知識(shí)，提高自身在土地流轉(zhuǎn)中的主動(dòng)性和專業(yè)性，為土地流轉(zhuǎn)提供更好的外部環(huán)境。

3.6 完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于農(nóng)民，要促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，必須要解決農(nóng)民的生活保障問題。為此需要建立完善的社會(huì)保障體系。首先，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村最低生活保障制度，完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，讓農(nóng)民生活有最基本的保障；其次，全方位、多層次地建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，充分發(fā)揮各地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民的收入穩(wěn)定和多樣，更好地促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

4 結(jié)語(yǔ)

“三農(nóng)”問題的根本在于農(nóng)業(yè)問題，土地流轉(zhuǎn)對(duì)解決農(nóng)業(yè)問題具有十分關(guān)鍵的作用。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，土地集約化、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)已經(jīng)成為新的方向。目前，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)初步展現(xiàn)了制度的作用，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過程中也出現(xiàn)了一系列問題亟待解決，實(shí)踐中出現(xiàn)的相關(guān)立法不完善、流轉(zhuǎn)方式混亂、合同欠缺規(guī)范性、監(jiān)管不力、流轉(zhuǎn)登記制度不完善、土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理服務(wù)滯后、農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全等問題，需要在實(shí)踐中不斷改進(jìn)。現(xiàn)實(shí)條件下，需要不斷完善中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，完善糾紛解決機(jī)制，提高土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)水平，健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)。