□ 楊韻鋆

（廣西國(guó)土資源規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司 廣西 南寧 530028）

引言

土地資源是生存與發(fā)展根基，管理土地資源將會(huì)牽扯諸多領(lǐng)域及行業(yè)，直接影響整個(gè)國(guó)家的生產(chǎn)與發(fā)展。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐不斷加快，各行業(yè)、各地區(qū)所需土地資源量也不斷擴(kuò)張。盡管我國(guó)國(guó)有土地面積十分龐大，但由于人口眾多、大量侵占耕地等問(wèn)題，導(dǎo)致我國(guó)土地集約利用問(wèn)題愈發(fā)凸顯，尤其體現(xiàn)在農(nóng)村。此問(wèn)題不僅制約糧食作物產(chǎn)量，還嚴(yán)重影響我國(guó)生態(tài)環(huán)境。因此，為緩解我國(guó)土地資源緊張現(xiàn)狀，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，有必要對(duì)土地集約利用進(jìn)行規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化管理。

一、農(nóng)村土地集約利用基本理論

（一）土地集約利用內(nèi)涵

國(guó)土資源部將土地的集約和經(jīng)濟(jì)利用歸納為三方面：首先，土地的經(jīng)濟(jì)利用，即每一個(gè)建筑都應(yīng)盡可能節(jié)約土地，盡可能不占用或占用較少的耕地；其次，土地集約利用，即每個(gè)建設(shè)用地必須增加投入產(chǎn)出比，強(qiáng)化土地利用集約化程度；最后，整合與儲(chǔ)備土地資源，合理規(guī)定土地出讓時(shí)間與次數(shù)，優(yōu)化建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)和分布，充分挖掘土地開(kāi)發(fā)潛力，提高土地的分配與利用效率。以此滿足我國(guó)土地資源緊缺背景下土地利用的需求，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康的發(fā)展[1]。

（二）農(nóng)村土地集約利用內(nèi)涵

基于土地集約利用管理理念與農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)，能夠?qū)⑥r(nóng)村土地集約利用的核心涵義概括為：在社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康的發(fā)展條件下，明確農(nóng)村土地規(guī)劃、農(nóng)業(yè)社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)家法律機(jī)制的引導(dǎo)地位，科學(xué)規(guī)劃不同類(lèi)型用地布局，按照實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)與群眾需求，確定住房面積，在改善農(nóng)村差異化用地結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)村土地利用方案，以當(dāng)前具備的村莊存量土地為根本，提前規(guī)劃各模塊功能，結(jié)合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，及時(shí)調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng)。

二、新農(nóng)村建設(shè)中土地集約利用的問(wèn)題

（一）缺乏宏觀調(diào)控

由于工業(yè)化和信息技術(shù)的快速發(fā)展，在多項(xiàng)政策措施的影響下，不同地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)已經(jīng)開(kāi)始顯露出一定差距，給今后各級(jí)政府部分對(duì)基層展開(kāi)的管理調(diào)控工作帶來(lái)阻礙。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及建設(shè)的主要問(wèn)題在于土地資源的活躍度與流動(dòng)性，以保證農(nóng)村土地價(jià)值的維持與提升。由于相關(guān)部門(mén)沒(méi)有對(duì)流通機(jī)制進(jìn)行完善，使農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展受到限制。考慮到各地區(qū)發(fā)展水平不同，對(duì)土地資源的供需結(jié)構(gòu)也不同，在土地資源供大于求的農(nóng)村，土地價(jià)值則一定會(huì)比供小于求的農(nóng)村土地價(jià)值低，如果沒(méi)有對(duì)流通范圍進(jìn)行擴(kuò)大，將會(huì)直接降低農(nóng)村土地資源的配置。

（二）土地管理模式落后

在新農(nóng)村建設(shè)中，利用土地整理獲取的剩余土地資源主要是通過(guò)農(nóng)村集體進(jìn)行開(kāi)發(fā)和管理，由此，土地使用權(quán)掌握在少數(shù)人手中，這可能會(huì)導(dǎo)致權(quán)力尋租問(wèn)題的出現(xiàn)。在集約化管理模式的影響下，村民委員會(huì)的職能被愈發(fā)重視。村民委員會(huì)屬于民間組建的自治組織，在管理活動(dòng)中，主要作用于末梢管理，但在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，追求利益的現(xiàn)象顯現(xiàn)出來(lái)，開(kāi)始逐漸偏離大部分農(nóng)民的主觀意愿，使土地集約利用難以發(fā)揮實(shí)際效用[2]。

（三）建設(shè)用地市場(chǎng)機(jī)制不健全

當(dāng)前，土地產(chǎn)權(quán)制度的不平衡配置，導(dǎo)致違法土地資源交易活動(dòng)及灰色土地市場(chǎng)問(wèn)題的出現(xiàn)。這種情況直接表明部分管理部門(mén)沒(méi)有對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行有效管理，沒(méi)有起到土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的作用。用于農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)資金投入較大，利益激勵(lì)力度不夠。同時(shí)，灰色農(nóng)業(yè)土地資源交易市場(chǎng)的出現(xiàn)，說(shuō)明非法土地交易制約與管理機(jī)制欠缺；由于農(nóng)村土地資源交易具有排他性，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移給集體經(jīng)營(yíng)組織或其他集體以外的主體時(shí)受到一定限制。

（四）土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范機(jī)制較缺乏

首先，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未完善，中介組織服務(wù)較為欠缺。土地流轉(zhuǎn)主要依靠自發(fā)性和政府推動(dòng)，盡管農(nóng)戶有將土地轉(zhuǎn)出的意愿，但受限流轉(zhuǎn)對(duì)象的對(duì)接，而生產(chǎn)規(guī)模較大的農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)沒(méi)有多余精力用來(lái)和農(nóng)戶談判，既費(fèi)時(shí)費(fèi)力，還不能確保土地的連片化規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)空間十分受限，并在此過(guò)程中不可避免地出現(xiàn)交易成本，使轉(zhuǎn)讓成本有所增加，降低土地流轉(zhuǎn)速度、規(guī)模和效益；其次，土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)較大，農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制尚未建全。在土地出讓之前，沒(méi)有市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制來(lái)對(duì)大型種植組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行資格審查和評(píng)估。土地出讓后，一旦流通業(yè)主存在操作失誤而未能履行合同，便會(huì)給參與流通的農(nóng)民造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失；最后，農(nóng)民流通收入缺乏增長(zhǎng)機(jī)制。根據(jù)轉(zhuǎn)讓合同的約定，轉(zhuǎn)讓農(nóng)民土地的收入一般是固定的，在轉(zhuǎn)讓期間不能調(diào)整租金，隨著土地的持續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)讓收入沒(méi)有得到相應(yīng)增加。

三、土地資源集約利用標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)研究

（一）標(biāo)準(zhǔn)化管理系統(tǒng)建設(shè)

（1）基本標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)：土地資源相關(guān)術(shù)語(yǔ)、土地環(huán)境質(zhì)量及土地類(lèi)型等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。（2）土地規(guī)劃減量化標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)：土地測(cè)繪勘察、規(guī)章編制標(biāo)準(zhǔn)。（3）計(jì)劃指標(biāo)市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)：鏈接指標(biāo)所應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)與土地價(jià)格監(jiān)測(cè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。（4）農(nóng)業(yè)耕地質(zhì)量保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)：高質(zhì)量耕地建設(shè)、開(kāi)墾、土地整理、土地改良和耕地質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。（5）土地利用集約化標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)：準(zhǔn)入審批標(biāo)準(zhǔn)、閑置和低效土地利用調(diào)查評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。（6）土地服務(wù)實(shí)時(shí)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)：數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)庫(kù)搭建和土地監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)。（7）管理標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)：管理標(biāo)準(zhǔn)子系統(tǒng)主要包括土地使用“五化并進(jìn)”工作指南、工作監(jiān)督、服務(wù)滿意度評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。（8）法律法規(guī)：國(guó)家主席令、國(guó)務(wù)院令、自然資源部令、原國(guó)土資源部令、農(nóng)村發(fā)展以及地方土地資源管理的法律法規(guī)[3]。

（二）土地資源集約利用標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)踐建設(shè)策略

1.制定關(guān)鍵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

在制定土地使用“五化并進(jìn)”的主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)程中，不僅要對(duì)明晰現(xiàn)有管理標(biāo)準(zhǔn)的職能與界限基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)準(zhǔn)則、地方土地集約利用情況進(jìn)行梳理，還要結(jié)合地方實(shí)際掛鉤閑置指標(biāo)、土地利用效率、工業(yè)用地效益、土地利用現(xiàn)代化管理平臺(tái)、執(zhí)法監(jiān)督管理等關(guān)鍵技術(shù)與必要環(huán)節(jié)，制定農(nóng)業(yè)地區(qū)土地資源集約利用工作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保證農(nóng)村地區(qū)在開(kāi)展與土地利用相關(guān)的所有環(huán)節(jié)、步驟、關(guān)鍵技術(shù)的準(zhǔn)確性與規(guī)范性。

2.完善核心管理標(biāo)準(zhǔn)

為了規(guī)范和普及國(guó)土資源利用標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)驗(yàn)，圍繞我國(guó)農(nóng)業(yè)土地資源通過(guò)“五化并進(jìn)”以及國(guó)土資源管理評(píng)估工作，制定了農(nóng)村土地集約利用的管理標(biāo)準(zhǔn)。其中，重點(diǎn)整理了土地資源管理減量化、規(guī)劃指標(biāo)市場(chǎng)化、耕地保護(hù)完善化、集約利用標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)監(jiān)督高效化等方面的工作經(jīng)驗(yàn)，并制定了“五通”工作標(biāo)準(zhǔn)。歸納總結(jié)了關(guān)于農(nóng)村土地資源現(xiàn)代化、標(biāo)準(zhǔn)化管理工作指南。同時(shí)，圍繞農(nóng)村土地資源標(biāo)準(zhǔn)化管理工作的評(píng)估對(duì)象、原則、方法以及要求，制定了土地資源管理工作評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。

3.完善利益調(diào)節(jié)機(jī)制

經(jīng)濟(jì)效益是農(nóng)民判定土地利用價(jià)值的主要因素，由于當(dāng)前農(nóng)村土地資源利用效益較低，使耕地的利用方式較為粗放。為此，應(yīng)靈活運(yùn)用轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等手段，強(qiáng)化農(nóng)村土地或農(nóng)業(yè)企業(yè)的集中，在此基礎(chǔ)上，提高土地資源保障資金。實(shí)施符合市場(chǎng)發(fā)展的財(cái)稅制度，建立健全生態(tài)補(bǔ)償及土地資源有償使用機(jī)制，并以此培育農(nóng)業(yè)土地資源流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為保護(hù)農(nóng)村土地資源提供市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)力，提高土地交易市場(chǎng)服務(wù)水平。完善利益激勵(lì)機(jī)制，向有關(guān)農(nóng)戶提供政策、資金、精神等方面的支持，針對(duì)不同用地類(lèi)型的用戶，提供傾斜性資金扶持，提高農(nóng)戶土地集約利用的積極性。

4.確保標(biāo)準(zhǔn)體系的有效實(shí)施

地區(qū)相關(guān)管理部門(mén)，應(yīng)集合市政府辦公室、自然資源局、市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)等涉及土地集約利用工作的單位，根據(jù)新城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，展開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)，并組建專(zhuān)門(mén)工作小組對(duì)接各個(gè)單位、部門(mén)，明確各個(gè)單位與部門(mén)的工作分工，共同推進(jìn)農(nóng)村土地集約利用的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。此外，通過(guò)完善一系列標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估與管理規(guī)范，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作的有效開(kāi)展[4]。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)土地集約利用的深遠(yuǎn)意義。從國(guó)家角度出發(fā)，土地集約利用標(biāo)準(zhǔn)化管理能夠提供建設(shè)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)的基礎(chǔ)；從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)，能加快推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，為土地經(jīng)營(yíng)管理提供物質(zhì)基。通過(guò)科學(xué)管理與有序利用，有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。