□何雄偉

一、前言

劃定生態(tài)保護紅線是近年來我國生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的一項重要制度創(chuàng)新。生態(tài)保護紅線的提出及實施是我國生態(tài)環(huán)境保護進程中的重大突破，對于維護國家和區(qū)域生態(tài)安全以及支撐社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展都具有非常重要的戰(zhàn)略作用。目前，我國各?。ㄊ?、區(qū)）區(qū)域生態(tài)保護紅線劃定工作已基本完成，但是在生態(tài)保護紅線管控政策和制度建設(shè)方面仍處于探索階段。因此，有效解決以往生態(tài)保護區(qū)域“劃得出”但“守不住”的問題，使生態(tài)保護紅線真正落地，并與現(xiàn)有自然保護區(qū)等各類自然保護地管控政策進行有效銜接，建立科學(xué)的生態(tài)保護紅線管控機制和保障制度體系，嚴格保護國土生態(tài)空間，從而推動形成我國區(qū)域生態(tài)安全和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新格局，已經(jīng)成為我國當(dāng)前一項十分緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

盡管在國際上并沒有“生態(tài)保護紅線”這種概念和制度，但在自然生態(tài)和生態(tài)空間管控方面卻也有許多類似的制度，如國際上普通被認可自然保護地系統(tǒng)制度。雖然自然保護地系統(tǒng)劃分標準與依據(jù)與我國目前推行的生態(tài)保護紅線制度不甚相同，但其本質(zhì)特點和管控模式則有相似之處。因此，本文著重分析國內(nèi)外自然保護地建設(shè)、生態(tài)空間管控方面的理論和實踐，為我國生態(tài)保護紅線的管控提供理論支撐和經(jīng)驗參考。

二、理論溯源

歐美一些發(fā)達國家在工業(yè)化早期過程中產(chǎn)生了很嚴重的生態(tài)環(huán)境惡化問題，也就因此較早產(chǎn)生了關(guān)于生態(tài)保護、生態(tài)安全格局構(gòu)建的研究和實踐。如：在英國，為了解決經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的矛盾，霍華德（E.Howard）在1899 年提出“田園城市”理論[1]，即用生態(tài)規(guī)劃理念來克服無序的城市化擴張對生態(tài)環(huán)境造成破壞的趨勢；同時期的美國景觀設(shè)計之父奧姆斯特德（Frederick Law Olmsted）與其助手沃克（Calvert Vaux）也開展了城市公園的理論研究和實踐[2]。直到現(xiàn)在，“田園城市”理論思想仍然在各國生態(tài)空間管控中得到廣泛應(yīng)用。此外，麥克哈格（Mc Harg）在1969 年提出了基于生態(tài)過程適宜性的系統(tǒng)生態(tài)研究方法，開創(chuàng)了生態(tài)規(guī)劃的新時代。[3]20 世紀90 年代以福爾曼（Richard Forman）[4]學(xué)者為代表，提出了景觀格局優(yōu)化理論，從而衍生出生態(tài)網(wǎng)絡(luò)（Ecological Network）、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施（Ecological Infrastructure）、綠色基礎(chǔ)設(shè)施（Green Infrastructure，簡稱GI）、綠道（Green Way）、生態(tài)保護地（Ecological Protected Areas）等維護生態(tài)系統(tǒng)安全的概念。這些概念的提出以及與之相應(yīng)的措施方法，也與我國目前提出的生態(tài)保護紅線在本質(zhì)上有相似性。本文針對研究需要，結(jié)合國外研究實際，選擇“自然保護地系統(tǒng)”“生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”“綠道建設(shè)”“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”等理論成果進行簡要梳理。

（一）自然保護地系統(tǒng)

國際上針對生態(tài)空間管理的措施主要是采取建立自然保護地系統(tǒng)。世界自然保護聯(lián)盟(IUCN）一直致力于推動全球自然保護地建設(shè)，許多國家吸收或借鑒世界自然保護聯(lián)盟的自然保護地管控模式。根據(jù)世界自然保護聯(lián)盟在1994 年發(fā)布的《保護區(qū)管理類型指南》，按照對自然保護地不同管理目標，自然保護地有六種類型。根據(jù)保護、管理和利用水平，自然保護地又可以整合成為三大類：嚴格保護類、棲息地/遺址管理類和可持續(xù)利用類（詳見下表）。

表 世界自然保護聯(lián)盟(IUCN）自然保護地分類體系和管理目標

（二）生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

20 世紀80 年代，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)（Ecological Network）概念首先被提出。生態(tài)網(wǎng)絡(luò)以生物地理學(xué)、景觀生態(tài)學(xué)等理論為基礎(chǔ)，主要解決以往僅以物種保護或只設(shè)立孤立保護區(qū)模式的弊端，強化整體生態(tài)系統(tǒng)的保護，重視綜合性的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，目的就是保護恢復(fù)連續(xù)的生境體系。網(wǎng)絡(luò)就是指互相交叉聯(lián)系呈現(xiàn)網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的復(fù)雜群體或系統(tǒng)。生態(tài)網(wǎng)絡(luò)就是由一系列自然或半自然景觀元素（或者不同保護區(qū)）所構(gòu)成的連續(xù)保護區(qū)域集合體，其著重關(guān)注生物多樣性和自然保護領(lǐng)域相互之間的生態(tài)聯(lián)系。Rob H.G 和Jongman（1995）[5]認為，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)就是由自然保護區(qū)的連接軌跡所構(gòu)成的網(wǎng)狀系統(tǒng)，這種隱藏的網(wǎng)狀連結(jié)使分割的自然生境具有整體性和結(jié)構(gòu)性。Opdam 和Steiningrover（2008）[6]認為，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)不僅反映核心斑塊體系之間的相互聯(lián)系，也反映出生物體的遷移擴散與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局間密切的交互作用及其動態(tài)過程。荷蘭瓦赫寧根大學(xué)生態(tài)研究中心（Alterra）認為，生態(tài)網(wǎng)絡(luò)從廣泛意義上看，就是相互依存的生態(tài)系統(tǒng)與其所處區(qū)域存在互相作用、互相影響，這種基于生物流的相互依賴性使網(wǎng)絡(luò)中的生物多樣性對外部影響保持著高度的彈性。生態(tài)網(wǎng)絡(luò)模型基本結(jié)構(gòu)主要是由核心區(qū)（Core Area）、廊道（Corridor）和緩沖區(qū)（Buffer Zone）以及必需的自然修復(fù)區(qū)或恢復(fù)區(qū)構(gòu)成，這種分類體系也成為景觀生態(tài)學(xué)的主流劃分思路。2002 年的世界可持續(xù)發(fā)展峰會也把生物網(wǎng)絡(luò)作為保護生物多樣性的重要戰(zhàn)略。

（三）生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施

生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施則是由聯(lián)合國教科文組織在其1984 年撰寫的“人與生物圈計劃”（MAB）研究報告中首先提出。在報告中，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施被定義為自然景觀和腹地對城市的持久支持能力。此后，關(guān)于生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施的研究得到許多學(xué)者的關(guān)注，產(chǎn)生了大量的研究成果。

Mander 等（1988）[7]、Selm 和Van（1988）[8]利用生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施理論來分析生物多樣性的保護。Mander 和Selm 等學(xué)者把生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)網(wǎng)絡(luò)研究相結(jié)合，從物種保護的視角，對物種棲息地進行規(guī)劃設(shè)計，強調(diào)了生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中核心區(qū)、廊道等結(jié)構(gòu)在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能方面的作用。Honachefsky（1999）[9]則是將生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施理論運用到土地建設(shè)規(guī)劃，克服只重視土地經(jīng)濟價值而忽視生態(tài)價值的傳統(tǒng)觀念，避免城市大規(guī)模擴張造成生態(tài)環(huán)境惡化等問題。

（四）生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、自然資本

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論是在20 世紀40 年代提出的。關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的研究比較多，對其定義也有多種，但Daily 和Costanza 等學(xué)者的定義比較有代表性。Daily 把生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)定義為自然生態(tài)系統(tǒng)和其中的物種為人類提供的系列條件和過程，并把生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)劃分為15 類。后來，Costanza（1997）等學(xué)者把生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)重新定義為人類從自然生態(tài)系統(tǒng)直接或間接地提供資源或得到效益，并把生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)劃分為17 類。De Groot 等（2003）[10]認為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能主要包括無形服務(wù)功能和文化功能（如管制功能、棲息功能、愉悅功能等）。

自然資本最早由學(xué)者Vogt 于1948 年提出，他認為自然資源的豐富與否影響著國家發(fā)展?jié)摿Γ@種自然資源也稱為自然資本。[11]Pearce 和Tumer（1990）[12]在其著作《自然資源與環(huán)境經(jīng)濟學(xué)》中將經(jīng)濟學(xué)的生產(chǎn)函數(shù)資本劃分為人造資本與自然資本兩種類別。Hicks（1974）[13]認為自然資本指能夠為人類未來發(fā)展提供有用的產(chǎn)品流和服務(wù)流的一種現(xiàn)實存量，不一定被開發(fā)但具有潛在價值。Costanza（1997）[14]則首次對全球自然資本的經(jīng)濟價值進行科學(xué)評估，提示人們自然資本有著巨大的經(jīng)濟價值。Aronsson 和L.fgren（1999）[15]認為，生態(tài)環(huán)境資本是當(dāng)代國家資本體系的重要構(gòu)成，考慮到生態(tài)資本損失才能真正反映國家財政構(gòu)成的真實價值。Thamnapillai 和Thangavelu（2004）[16]研究了環(huán)境資本的定價與核算問題，提出要分類別確定不同的生態(tài)與環(huán)境資本價格。Azqueta 和Sotelsek（2007）[17]研究了自然環(huán)境資源的價值屬性及其評估手段，認為生態(tài)環(huán)境資本的折舊、貶值以及環(huán)境評估是影響環(huán)境價值的兩個重要因素?？梢钥闯?，國外學(xué)界對自然資本的概念基本形成了共識，認為自然資本是在自然界現(xiàn)實存在的，能為人類當(dāng)前和未來發(fā)展提供產(chǎn)品或服務(wù)的自然資源，具有作為環(huán)境存量資產(chǎn)的可利用性。

三、國際上生態(tài)空間管控的經(jīng)驗

他山之石，可以攻玉。本文通過分析整理相關(guān)資料，選擇美國、日本、歐盟、英國等主要國家和地區(qū)，對其生態(tài)空間保護的相關(guān)制度和措施進行深入探討。

（一）自然保護地制度體系的構(gòu)建——美國自然保護地的經(jīng)驗

許多國家都開展了自然保護地建設(shè)。美國是世界上最早建立自然保護區(qū)的國家，也是世界上第一個設(shè)立國家公園開展對自然文化資源進行保護的國家。美國自然保護地按照生態(tài)功能劃分，保護地主體由國家公園體系（包括自然類保護區(qū)、游憩類保護區(qū)、歷史類保護區(qū)三種類型）、國家野生生物避難所體系、荒野地保存體系和國家海洋保護計劃這四類體系以及其他如森林、土地利用等保護區(qū)體系組成。根據(jù)最新世界保護地數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，美國擁有各類保護地3.4 萬個，保護地類型607 類，其中國家公園60 個。[18]可見美國的自然保護地體系非常完善。

雖然美國保護地類別眾多，但其管理目標和職責(zé)劃分都非常明確，形成了有效的管控模式。在保護地管理方式方面，美國主要采取分級管理，即按照不同類型保護地的管理要求，劃分為聯(lián)邦、州、地方和私人4 個級別進行分級差異化管控。聯(lián)邦層面保護地一般由內(nèi)政部負責(zé)管理，如美國國家公園的管理體制是由內(nèi)政部的國家公園管理局統(tǒng)一進行管理，其所在地區(qū)行政部門無權(quán)對國家公園事務(wù)進行管理[19]。州級層面保護地也都有專門管理機構(gòu)。在監(jiān)督體制方面，美國環(huán)境保護法律法規(guī)專門規(guī)定，任何組織和個人都有權(quán)利對保護地管理機構(gòu)實施的情況進行監(jiān)督，甚至有權(quán)對違反法律的行為提起訴訟。在保護地資金投入方面，聯(lián)邦保護地資金主要來自政府撥款和非政府機構(gòu)、企業(yè)、個人的捐贈，其中，聯(lián)邦政府撥款是主要資金來源，非政府組織捐贈是重要補充，如國家公園管理資金的投入就由國會特批成立的專門化的國家公園基金會負責(zé)捐贈資金的管理。

（二）法律法規(guī)制度的健全和完善——日本生態(tài)環(huán)境保護經(jīng)驗

日本在生態(tài)環(huán)境保護方面有兩部最基本的法律《自然環(huán)境保全法》和《環(huán)境基本法》。

在土地利用方面，日本雖然沒有提出生態(tài)用地概念，但是與土地利用配套的法律法規(guī)體系和土地利用規(guī)劃體系都比較完善和健全，內(nèi)容上十分具體、明確和翔實，而且執(zhí)行非常嚴格，約束性強，在土地利用上基本沒有臨時變通的可能，這也使具有重要生態(tài)功能的土地得到了嚴格的保護。當(dāng)前，日本在土地利用管理方面的法律法規(guī)體系完整且龐大，據(jù)統(tǒng)計有100 多部，如《國土綜合開發(fā)法》《國土利用計劃法》《自然環(huán)境保護法》等，這使土地利用有了非常完善的法律遵循。[20]在利用規(guī)劃方面，對全國進行統(tǒng)一規(guī)劃，對各類土地利用方式進行詳細具體的規(guī)定，如各個區(qū)域土地利用方向、各類土地面積等都有明確要求。同時，對具有生態(tài)功能的土地強化保護理念，避免掠奪式開發(fā)和引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題，以實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用以及人與自然的和諧發(fā)展。

在生態(tài)治理方面，日本琵琶湖生態(tài)治理是國際上生態(tài)環(huán)境保護的典型案例，而完善的法律法規(guī)制度體系也在其中發(fā)揮了重要作用。如在法律法規(guī)制定方面，日本頒布了多部關(guān)于水環(huán)境生態(tài)保護法律法規(guī)，除了制定針對河流湖泊保護管理的《河川法》外，僅關(guān)于琵琶湖生態(tài)環(huán)境保護，日本中央和地方政府就先后頒布了《琵琶湖開發(fā)建設(shè)特別措施法》《湖沼水質(zhì)保護特別措施法》《琵琶湖富營養(yǎng)化防止條例》等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)對政府、企業(yè)以及居民在生態(tài)環(huán)境保護中的權(quán)利和義務(wù)以及承擔(dān)的相應(yīng)職責(zé)進行了明確規(guī)定，對琵琶湖及周邊區(qū)域的開發(fā)利用進行了有效規(guī)范。此外，為落實琵琶湖的保護，日本中央政府強化生態(tài)補償政策的立法，1972 年頒布《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》，明確下游地區(qū)要對上游地區(qū)進行生態(tài)補償，隨后頒布的《水源地區(qū)對策特別措施法》，再次強化了生態(tài)補償制度的落實。[21]

（三）跨域生態(tài)系統(tǒng)的保護——歐盟生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)的經(jīng)驗

歐盟是歐洲地區(qū)經(jīng)濟政治的共同體，同時也是組織歐洲各國共同開展生態(tài)環(huán)境保護的聯(lián)盟。20 世紀70年代初，當(dāng)時歐共體9 個成員國共同制定《環(huán)保行動綱要》，開啟了歐洲跨地區(qū)共同開展生態(tài)環(huán)境保護的序幕。1994 年開始運作的歐洲環(huán)境署，設(shè)立了統(tǒng)一對歐洲環(huán)境進行監(jiān)測和分析的機構(gòu)，分析成員國區(qū)域的生態(tài)環(huán)境狀況，制定針對污染防治、垃圾處理等的環(huán)境標準。此外，歐盟根據(jù)IUCN 自然保護地分類標準體系，結(jié)合區(qū)域生態(tài)特色，構(gòu)建歐盟生態(tài)保護地（區(qū)）體系。而歐盟生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)則是歐盟生態(tài)環(huán)境跨地區(qū)合作的升級版。1992 年，歐盟各國共同制定了《歐盟生境保護指導(dǎo)方針》，提出要構(gòu)建歐洲自然保護的基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)，并把這一行動命名為“Nature 2000”，以加強地區(qū)間、國家間的合作，共同對野生動植物物種及其重要的生境進行保護?！癗ature 2000”包括《鳥類指令》下的特別保護區(qū)和《生境指令》下的特別保護區(qū)。1992 年，歐盟制定實施《保護歐洲的自然遺產(chǎn)：走向歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)》計劃。1995 年，55 個泛歐洲國家共同制定了《泛歐生態(tài)與景觀多樣性戰(zhàn)略》，提出構(gòu)建一個把生態(tài)廊道、生態(tài)系統(tǒng)聯(lián)結(jié)成統(tǒng)一整體的泛歐生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。1996 年，歐盟制定生物多樣性戰(zhàn)略。[22]2020 年5 月，歐盟發(fā)布“2030 年生物多樣性戰(zhàn)略”，進一步提出保護歐盟地區(qū)生物棲息地、物種和建設(shè)“綠色”基礎(chǔ)設(shè)施等，改善和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能目標。[23]歐盟生態(tài)網(wǎng)絡(luò)在保護方式上，以保護和恢復(fù)生態(tài)區(qū)域的生態(tài)功能系統(tǒng)性、完整性為價值目標，通過科學(xué)的設(shè)置廊道、緩沖區(qū)、連通區(qū)等空間區(qū)域，將原本不相關(guān)聯(lián)的生態(tài)保護區(qū)域進行連接，將劃定的自然生態(tài)保護區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃和整合，改變原來的以物種或自然要素的分區(qū)域保護模式，克服自然保護區(qū)域管理碎片化的問題。歐盟生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的管理體制主要發(fā)揮多方協(xié)調(diào)配合作用。歐洲生態(tài)網(wǎng)絡(luò)作為跨區(qū)域保護行為，為歐洲各國國家之間、各國國家與地方政府之間以及與其他相關(guān)利益者之間都構(gòu)建了相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，確保了各方發(fā)揮最大作用。

（四）多元治理模式——英國自然保護地管控經(jīng)驗

英國的保護區(qū)分類系統(tǒng)比較復(fù)雜。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，英國保護區(qū)類型多達21 個，其中，由國內(nèi)立法確定的保護區(qū)類型16 個，主要涉及自然保護和景觀保護。1949 年，英國制定第一部關(guān)于自然保護區(qū)法律——《國家公園與鄉(xiāng)土利用法》，在管理模式上將管理契約制度引入自然保護區(qū)管理，并建立以國家級自然保護區(qū)為核心的自然保護區(qū)體系框架。1981 年，英國頒布了《野生生物與鄉(xiāng)野法》，建立了“具有特殊科學(xué)意義的地域”“海洋自然保護區(qū)”等自然保護區(qū)類型。在頒布相應(yīng)法律規(guī)定的同時，英國還成立了自然保護區(qū)的專門機構(gòu)即自然管理委員會，負責(zé)全國的自然保護工作。1990 年以后，隨著地方政府管理權(quán)限的加強，英國自然保護管理機構(gòu)進行了較大改革，中央統(tǒng)一管理機構(gòu)被取消，而按照地理分區(qū)分別組建英格蘭自然保護委員會、蘇格蘭自然遺產(chǎn)委員會、威爾士鄉(xiāng)村委員會3 個管理機構(gòu)，但后來為了強化全國自然保護區(qū)的管理，英國又成立自然保護聯(lián)合委員會，負責(zé)對全國自然保護區(qū)管理協(xié)調(diào)。[24]

英國自然保護地管理最大的特點是采取多元共治模式。在自然保護區(qū)確立和編制規(guī)劃上，英國自然保護地的相關(guān)管理機構(gòu)在依據(jù)自然保護客觀規(guī)律對區(qū)域進行科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，還會邀請經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境、社會、規(guī)劃等各方面專業(yè)的專家學(xué)者以及周邊居民、企業(yè)、組織等利益相關(guān)方共同參與協(xié)商。在充分吸收相關(guān)方意見后，最終確定自然保護區(qū)邊界范圍和發(fā)展規(guī)劃。[25]

在管理機構(gòu)上，英國除了自然保護管理委員會以及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、規(guī)劃等政府部門負責(zé)管理外，還注重吸收非政府環(huán)境保護組織、居民社區(qū)志愿者組織甚至各種盈利性機構(gòu)參與自然保護區(qū)管理。非政府環(huán)境保護組織一方面能發(fā)揮專業(yè)智力優(yōu)勢，彌補政府在自然保護區(qū)資金投入和能力方面的不足，另一方面也能監(jiān)督政府管理是否得到落實，提升保護區(qū)管理績效。居民社區(qū)志愿者組織主要是發(fā)揮公眾參與環(huán)保事務(wù)的積極性，這些組織或者參與部分自然保護區(qū)管理工作，或者開展相關(guān)管理監(jiān)督工作，有效地提高了社會公眾環(huán)保水平和社會整體福利水平。盈利性機構(gòu)的參與則主要是通過吸收社會資本、企業(yè)參與自然保護區(qū)管理，發(fā)揮其環(huán)境保護領(lǐng)域?qū)I(yè)優(yōu)勢，運作模式主要是由這些機構(gòu)承擔(dān)政府提供的購買服務(wù)項目，政府對這些項目進行監(jiān)督。在管理方式上，英國獨具特色的就是“管理契約”制度。由于英國有些自然保護區(qū)土地是屬于私人所有，自然保護區(qū)管理部門與土地所有人或使用者簽訂協(xié)議，確保其對該區(qū)域開發(fā)利用不會對自然保護區(qū)造成不良影響，且有利于自然保護區(qū)的保護目標要求。同時，為了激勵土地所有者從事生態(tài)保護的積極性，在協(xié)議中也約定，對其在生態(tài)保護中的損失給予補償，對其貢獻給予獎勵。通過這種利益分享機制，提高多方參與生態(tài)保護的積極性。

四、對我國生態(tài)保護紅線管控的借鑒

前面對國際生態(tài)空間管控理論溯源以及對美國、日本、歐盟、英國等國際上生態(tài)空間管控模式分析，為我國生態(tài)保護紅線的管控提供如下借鑒和參考：

（一）建立完善的保護制度體系

針對我國劃定的生態(tài)保護紅線，應(yīng)設(shè)立專門管理機構(gòu)，進行統(tǒng)一規(guī)劃管理，明確中央和地方管理職責(zé)，加大資金投入，健全外部監(jiān)督體系，加強對山水林田湖草沙多種生態(tài)系統(tǒng)綜合性的保護，保障生態(tài)保護紅線制度的全面落實。生態(tài)環(huán)境保護必須強化法律制度保障，通過具有強制約束力的法律、法規(guī)來推動生態(tài)保護制度化、規(guī)范化。當(dāng)前，我國生態(tài)保護紅線管控的法律法規(guī)制度體系構(gòu)建方面還比較欠缺，必須盡快補齊這方面短板，通過完備的法律體系來推動生態(tài)保護紅線的落實。對于生態(tài)保護紅線制度必須要嚴格落實，嚴格禁止任何破壞區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的活動。在各地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和管理活動中，應(yīng)將生態(tài)保護紅線保護和管理作為首要因素考慮。絕不能以損害自然生態(tài)環(huán)境為代價，換取一時的經(jīng)濟增長。

（二）落實系統(tǒng)性保護理念

生態(tài)保護紅線管控中，必須嚴格貫徹整體性保護理念，強調(diào)生態(tài)廊道的連通性，使自然生態(tài)保護區(qū)域盡可能連通起來，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性保護。生態(tài)系統(tǒng)本身是有機整體，對生態(tài)保護紅線管控必須堅持山水林田湖草沙是一個生命共同體系理念，進行系統(tǒng)的保護。針對跨區(qū)域生態(tài)保護紅線區(qū)域，應(yīng)建立跨地區(qū)管理機制和機構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的運行模式，實現(xiàn)地區(qū)間共同推進生態(tài)保護紅線的管控，維護生態(tài)系統(tǒng)的完整性，形成不同部門、不同區(qū)域共同保護的架構(gòu)。

（三）構(gòu)建共同參與機制

我國生態(tài)保護紅線管控必須進行管理模式的創(chuàng)新，堅持公眾參與原則，積極引導(dǎo)社會組織、企業(yè)參與生態(tài)保護紅線的保護和管理，形成多元共治的良好局面。在管理體制方面，還要建立利益分享機制，協(xié)調(diào)各方利益，盡可能實現(xiàn)多方共贏，讓生態(tài)環(huán)境保護工作可持續(xù)，提升保護的效率。生態(tài)保護紅線的共同參與就是要求鼓勵和調(diào)動一切積極因素參與到生態(tài)保護紅線管控中來，避免只依賴各級政府單方面投入，而造成社會力量的調(diào)動不足、企業(yè)和公眾參與程度偏低的狀況。在管控過程中要構(gòu)建政府、社會組織、企業(yè)和公眾共同參與的治理體制機制。生態(tài)保護紅線的管控要與地方經(jīng)濟發(fā)展、居民生產(chǎn)生活協(xié)調(diào)，任何管控措施都要有利于三者的和諧統(tǒng)一，不僅要推進生態(tài)環(huán)境改善，還要推動經(jīng)濟發(fā)展、居民收入改善，以統(tǒng)籌環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系。生態(tài)保護紅線內(nèi)開發(fā)利用不能影響區(qū)域的生態(tài)功能。實現(xiàn)生態(tài)保護紅線有效管制還要求對生態(tài)保護行為進行補償，激勵更多人參與到生態(tài)保護中來，提升生態(tài)資產(chǎn)的價值。

（四）遵循自然生態(tài)客觀規(guī)律

生態(tài)保護紅線的管控應(yīng)遵循客觀自然規(guī)律，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)本身特征屬性和生態(tài)系統(tǒng)健康狀況實施相應(yīng)的管理措施。管控要注意不同區(qū)域生態(tài)功能差異以及該地區(qū)的主要功能保護目標的不同。根據(jù)區(qū)域內(nèi)不同的主導(dǎo)生態(tài)功能來采取差異性的管控對策，例如：在生物多樣性保護紅線區(qū)應(yīng)重點關(guān)注受保護物種的棲息地；在海洋生態(tài)保護紅線區(qū)重點關(guān)注海洋水質(zhì)以及動植物的保護等。生態(tài)保護紅線的保護與修復(fù)要充分遵循自然規(guī)律，以自然修復(fù)為主，人工修復(fù)為輔，宜林則林、宜草則草、宜濕則濕，不能人為改變其生態(tài)功能。按照山水林田湖草沙生命共同體的理念，做好生態(tài)保護紅線各生態(tài)系統(tǒng)要素的統(tǒng)一保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。同時，在生態(tài)保護紅線管控時，應(yīng)以風(fēng)險預(yù)防為基本出發(fā)點，對地區(qū)生態(tài)風(fēng)險的可能性進行充分考量，對可能發(fā)生的風(fēng)險選擇合適的保護措施，將自然生態(tài)環(huán)境遭受損害的可能性降到最低。

五、結(jié)語

劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，是我國生態(tài)文明建設(shè)總體改革中一項重要任務(wù)，也是中央關(guān)于生態(tài)文明制度設(shè)計的一項重要內(nèi)容，也是近年來我國在生態(tài)文明建設(shè)上的一項重要制度創(chuàng)新。生態(tài)保護紅線管控問題涉及環(huán)境保護、生態(tài)、經(jīng)濟等多個領(lǐng)域，本文梳理目前國際上現(xiàn)有生態(tài)空間管控研究理論、方法，以便從多層面、多角度對當(dāng)前生態(tài)保護紅線管控機制的理論和實踐問題進行跨學(xué)科研究。同時生態(tài)保護紅線作為一項創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境保護制度，其研究必須充分借鑒和吸收國內(nèi)外生態(tài)空間管控的經(jīng)驗成果。本文分析比較國外如美國、日本、歐盟等國家和地區(qū)對生態(tài)空間管控的具體制度和措施，通過比較分析，總結(jié)經(jīng)驗，更能明確我國生態(tài)保護紅線管控的方向和路徑。后續(xù)對生態(tài)空間管控動態(tài)性與時空異質(zhì)性分析、生態(tài)視角的管控機理分析以及不同經(jīng)濟社會發(fā)展背景的、不同時間維度的生態(tài)保護紅線管控機制模式差異內(nèi)容還可以繼續(xù)深入分析，以便增加研究的廣度和深度以及研究價值。