【摘 要】本文分析最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治的適用困境，提出貫徹“最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治”的具體路徑：建立健全明確的自然資源產(chǎn)權(quán)制度、環(huán)境保護(hù)多元參與制度、責(zé)任追究制度與鼓勵(lì)促進(jìn)制度、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控制度以及完善環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范體系、環(huán)境監(jiān)管法治實(shí)施體系、社會(huì)共治法律監(jiān)督體系與專門化的司法保障體系。

【關(guān)鍵詞】最嚴(yán)格制度 最嚴(yán)密法治 生態(tài)文明建設(shè)

【中圖分類號(hào)】G? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】0450-9889（2021）31-0017-02

“用最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，是滿足人民群眾對(duì)美好生活需求的原則和方法的統(tǒng)一。但目前法學(xué)界對(duì)該理論的研究較少，尤其是缺乏從實(shí)踐微觀視角考察最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治原則的貫徹適用問題，以及實(shí)踐中對(duì)貫徹這一原則缺乏明確的內(nèi)容指引與制度保障，在地方實(shí)踐工作中并未形成較為規(guī)范具體的落實(shí)路徑。有學(xué)者直接從文義解釋的角度，將最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治原則拆分為最嚴(yán)格制度和最嚴(yán)格法治，并予以分別論述，從縱向和橫向兩個(gè)角度論述了最嚴(yán)格制度的核心內(nèi)涵，具有很強(qiáng)的借鑒意義。本文圍繞貫徹“用最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”原則的總體要求，分析其適用困境，并提出落實(shí)這一原則的具體路徑。

一、最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治的適用困境

（一）對(duì)原則懲罰與保護(hù)功能認(rèn)識(shí)的偏差

“保護(hù)生態(tài)環(huán)境”是實(shí)行“最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治”的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，“最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治”的功能與目的在于：首先要有全面的法律制度，規(guī)定公民的權(quán)利與義務(wù)邊界，以及行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與職責(zé)范圍，指引人們的行為，督促行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)管的職能;其次要有明確的責(zé)任制度，落實(shí)對(duì)違法行為的責(zé)任追究;再次要有完善的司法制度，保障法律的實(shí)施公平公正;最后要有相關(guān)的監(jiān)督制度以及其他配套制度，引導(dǎo)人們?nèi)袷胤?，保障法律的?guī)定能夠全面實(shí)施。但是，實(shí)踐中對(duì)貫徹這一原則在功能定位上出現(xiàn)了偏差，過于強(qiáng)調(diào)制度與法治的嚴(yán)懲功能，側(cè)重于通過嚴(yán)懲手段實(shí)現(xiàn)保護(hù)目的，而忽視了“最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治”要實(shí)現(xiàn)“保護(hù)”的實(shí)質(zhì)效果，遠(yuǎn)不止“嚴(yán)懲”一種手段與功能。

（二）生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益認(rèn)識(shí)上的偏差

基于生態(tài)環(huán)境的特殊性以及人民對(duì)美好生活的要求，生態(tài)環(huán)境利益包括具有資源價(jià)值的經(jīng)濟(jì)利益與具有生態(tài)價(jià)值的生態(tài)利益雙重利益結(jié)構(gòu)?！坝米顕?yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”原則強(qiáng)調(diào)的是注重對(duì)體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的生態(tài)環(huán)境利益的保護(hù)。但是，當(dāng)前環(huán)境保護(hù)立法與實(shí)踐中，更多則是側(cè)重于以環(huán)境資源被破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失，作為對(duì)環(huán)境違法行為的責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)具有生態(tài)價(jià)值的生態(tài)環(huán)境利益保護(hù)與重視不足。

（三）適用制度支撐不足

第一，首先，在我國(guó)的實(shí)踐中環(huán)境保護(hù)法律的威懾力不強(qiáng)，對(duì)跨行政區(qū)域保護(hù)環(huán)境的挑戰(zhàn)也缺乏回應(yīng)，不利于環(huán)境保護(hù)目的的實(shí)現(xiàn)。其次，我國(guó)當(dāng)前環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度不完善，很難全面回應(yīng)環(huán)保實(shí)踐中的各種需求。再次，對(duì)環(huán)境違法的責(zé)任追究制度難以落實(shí)。受環(huán)境保護(hù)管理體制的影響，生態(tài)環(huán)境主管部門在履行監(jiān)管職責(zé)過程中，很難擺脫政府領(lǐng)導(dǎo)干部的意見干擾，從而出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象。此外，當(dāng)前公眾參與制度不夠完善。當(dāng)前公眾參與雖然被我國(guó)環(huán)境保護(hù)法確認(rèn)為基本原則，但是從環(huán)保實(shí)踐看，貫徹實(shí)施該原則的具體制度并不多，公眾大多是以檢舉、控告等形式進(jìn)行事后參與，而且參與后的意見反饋以及后續(xù)再參與往往得不到充分保障，參與效果不佳，嚴(yán)重影響了公眾參與的積極性。最后，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控制度不完善。我國(guó)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防控制度體系并不健全，地方尤其是基層的生態(tài)環(huán)境主管部門缺乏對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控的條件與制度保障。

第二，環(huán)境監(jiān)測(cè)管理制度不完善。環(huán)境監(jiān)測(cè)是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格追究環(huán)境違法行為的有效手段，能夠通過對(duì)環(huán)境要素的情況進(jìn)行實(shí)時(shí)、連續(xù)的追蹤觀測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)污染、破壞環(huán)境行為，是環(huán)境執(zhí)法與司法中認(rèn)定環(huán)境違法行為的重要證據(jù)來(lái)源。環(huán)境監(jiān)測(cè)人員的專業(yè)素質(zhì)與技術(shù)水平能夠直接影響環(huán)境司法功能的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)建立了從中央到地方初具規(guī)模的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，但是環(huán)境監(jiān)測(cè)的技術(shù)設(shè)備、人員的專業(yè)技術(shù)水平仍然有待提升。

第三，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制不順暢?！熬琵堉嗡薄岸囝^管理”一直都是我國(guó)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制的老大難問題。環(huán)境保護(hù)各部門執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、職權(quán)有交叉、權(quán)責(zé)不明確、協(xié)調(diào)不充分等問題導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制混亂，無(wú)法保證環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法效果。

第四，環(huán)境資源審判制度不健全。我國(guó)環(huán)境資源審判經(jīng)過多年探索，盡管有了一定的發(fā)展，但是在案件受理、審判等程序方面尚未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)專門化、制度化。各地法院對(duì)專門化的環(huán)境資源審判制度仍處于初步探索階段。辦案人員在辦理環(huán)境資源審判時(shí)，適用法律原則、衡量訴訟請(qǐng)求、判決釋法說(shuō)理等活動(dòng)仍然缺乏足夠的制度規(guī)范。

二、貫徹“最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治”的具體路徑

貫徹“用最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”原則，要求“最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治”在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的各個(gè)方面都能發(fā)揮引領(lǐng)、規(guī)范、保障、強(qiáng)制、懲戒作用，可以著重從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

第一，建立健全明確清晰的涵蓋山水林田湖草各環(huán)境要素保護(hù)的法律規(guī)范體系，建立統(tǒng)一的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，包括確權(quán)登記系統(tǒng)、建立權(quán)責(zé)明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系、健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制、探索建立分級(jí)行使自然資源所有權(quán)的體制等諸多方面，并加強(qiáng)關(guān)于自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)利與義務(wù)的宣傳教育，強(qiáng)化社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)與責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)主體積極主動(dòng)保護(hù)環(huán)境。

第二，加快構(gòu)建協(xié)調(diào)、系統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管法治實(shí)施體系，推進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法體制改革完善，保障環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的效力。應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境保護(hù)與污染防治的各職能部門的法律地位，劃定各部門之間的職責(zé)權(quán)限范圍，進(jìn)一步完善落實(shí)“湖長(zhǎng)制”“河長(zhǎng)制”等監(jiān)管機(jī)制，建成協(xié)同高效的執(zhí)法制度。除此之外，還要強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力建設(shè)。保障充分利用無(wú)人機(jī)、衛(wèi)星遙測(cè)、大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等高科技手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境違法行為的實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)生態(tài)環(huán)境要素的實(shí)時(shí)保護(hù)，并嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的違法行為，依法依規(guī)追究行為人的違法責(zé)任。

第三，建立健全責(zé)任追究制度與鼓勵(lì)促進(jìn)制度。首先，要建立健全對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究制度。做到將生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理納入評(píng)價(jià)考核體系，建立穩(wěn)定、確定的領(lǐng)導(dǎo)干部考核、審計(jì)、追責(zé)制度，著眼改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理和改善相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部堅(jiān)決追責(zé)、嚴(yán)肅追責(zé)、終身追責(zé)，促使環(huán)境治理目標(biāo)要求落實(shí)到位。其次，要建立健全對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門的績(jī)效考核制度，落實(shí)對(duì)行政主管部門的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督責(zé)任。要有明確的績(jī)效考核制度對(duì)生態(tài)環(huán)境主管部門進(jìn)行規(guī)制，促使生態(tài)環(huán)境主管部門嚴(yán)格履責(zé)，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性、有效性。再次，要建立健全對(duì)市場(chǎng)主體的責(zé)任追究制度。企業(yè)是以追求盈利為目的市場(chǎng)主體，其排污行為是影響生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要因素，排污成本是影響其盈利的主要方面。很多企業(yè)為增加盈利收入、減少排污成本而消極被動(dòng)地履行其治污義務(wù)，甚至違法偷排。政府要強(qiáng)化環(huán)保、安全等標(biāo)準(zhǔn)的硬約束，大幅提高違法違規(guī)成本，嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)依法排污，督促企業(yè)履行治污義務(wù)，對(duì)造成嚴(yán)重后果的依法追究責(zé)任。此外，還應(yīng)當(dāng)建立明確的鼓勵(lì)促進(jìn)制度，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、市場(chǎng)創(chuàng)新，促進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展，生活企業(yè)低碳發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提質(zhì)升級(jí)。

第四，加快健全完善環(huán)境保護(hù)多元參與制度，構(gòu)建全面、嚴(yán)密的社會(huì)共治法律監(jiān)督體系。公眾參與重大決策是公民參政議政的重要方式，環(huán)境保護(hù)是關(guān)乎群眾公共利益的重要事項(xiàng)。要注重發(fā)揮公眾參與“博采眾議”的作用，盡可能廣的收集公眾意見，為普通公眾、專家學(xué)者、企業(yè)以及社會(huì)組織等主體提供表意渠道。要進(jìn)一步完善環(huán)境保護(hù)多元參與制度，大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)宣傳教育，提高群眾主人翁意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、法治意識(shí);充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立信息發(fā)布平臺(tái)，暢通公眾表意渠道，完善反饋機(jī)制，積極引導(dǎo)群眾低碳生活，綠色出行、綠色消費(fèi);此外還要推進(jìn)環(huán)保公益組織的能力建設(shè)，鼓勵(lì)支持環(huán)保志愿者參與環(huán)保，加強(qiáng)公眾環(huán)保設(shè)施保障。要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督，引導(dǎo)全體人民通過多途徑、多渠道合理表達(dá)訴求，有效依據(jù)法律、行政法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)等武器，維護(hù)自身權(quán)利，文明解決紛爭(zhēng)，最終形成最嚴(yán)格最嚴(yán)密的源頭保護(hù)制度、損害救濟(jì)制度、責(zé)任追究制度，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)法律體系各項(xiàng)制度向更加成熟更加定型靠攏。

第五，建立健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控制度。要善于預(yù)見和預(yù)判各種生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)專家?guī)?，定期?duì)環(huán)境安全形勢(shì)進(jìn)行分析，深入調(diào)查研究，重點(diǎn)針對(duì)保護(hù)區(qū)、流域等重要地區(qū)進(jìn)行研判，針對(duì)尾礦庫(kù)、危廢醫(yī)廢處置、化工石化、核與輻射、海洋環(huán)境、危險(xiǎn)化學(xué)品等領(lǐng)域進(jìn)行分析研判，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，做好應(yīng)對(duì)各種生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)案，確保生態(tài)環(huán)境安全。

第六，加快推動(dòng)建設(shè)專門化的司法保障體系。推進(jìn)環(huán)境資源審判專門化建設(shè)，既要完善審判組織體系建設(shè)，也要注重審判原則、訴訟程序、審判監(jiān)督等方面的制度建設(shè)。以便于以保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益為原則，建立科學(xué)合理的跨流域、跨區(qū)域?qū)徟屑泄茌犞贫?創(chuàng)新司法法律監(jiān)督制度，探索推動(dòng)在司法領(lǐng)域?qū)徟袡C(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)形成聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，自庭前審判至裁判執(zhí)行全過程、全方位依法對(duì)生態(tài)環(huán)境利益進(jìn)行保護(hù)，保障生態(tài)環(huán)境利益得到充分救濟(jì);完善舉證責(zé)任制度，根據(jù)公平合理的原則，明確舉證責(zé)任規(guī)定，既要合理維護(hù)營(yíng)商環(huán)境，也要實(shí)現(xiàn)公民合法權(quán)益保障，還應(yīng)注重對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的保護(hù);完善環(huán)境資源審判專業(yè)技術(shù)輔助制度，制定相應(yīng)的管理規(guī)范，明確專業(yè)技術(shù)輔助人員責(zé)任，保障環(huán)境司法的功能實(shí)現(xiàn)。

總之，貫徹“用最嚴(yán)格的制度最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”原則，不斷構(gòu)建完善最嚴(yán)格、最嚴(yán)密的生態(tài)文明法治體系，依靠中國(guó)特色社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)、科學(xué)嚴(yán)密的法治方式，必將有力推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)。

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【作者簡(jiǎn)介】曲顯合（1985— ），男，漢族，山東煙臺(tái)人，博士，廣西大學(xué)法學(xué)院助理教授、碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)、法理學(xué)、憲法學(xué)與行政法學(xué)。

（責(zé)編 蘇 林）