佟瑤

面對城市人口的持續(xù)增長，信息數(shù)據(jù)的海量倍增，公共衛(wèi)生事件的突發(fā)，高效且有序的社會體系何以為繼？

毫無疑問，運用大數(shù)據(jù)、云計算、5G、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，從數(shù)字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，正成為推動城市乃至國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

一組數(shù)據(jù)顯示，如果以市級層面為統(tǒng)計口徑，將科技部、工信部、國家測繪地理信息局、發(fā)改委所確定的智慧城市相關(guān)試點數(shù)量相加，我國智慧城市試點數(shù)量在2020年已經(jīng)超過749個，意味著我國95%的副省級城市、83%的地級城市已經(jīng)踏上智慧城市的探索之路，其核心之一正是推動城市的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以數(shù)據(jù)與智能技術(shù)提升城市治理綜合能力。

新型基礎(chǔ)設(shè)施正在加速鋪設(shè)、多個城市樣板陸續(xù)打造，但從傳統(tǒng)治理向智慧治理轉(zhuǎn)型，始終要經(jīng)歷一個漸進的、技術(shù)“嵌入”組織的過程，也必然要以一種以往并不具備的智慧治理能力的習得和螺旋上升為支撐。新技術(shù)應用亟待成熟、制度更新滯后、治理秩序變革、技術(shù)倫理缺失及數(shù)據(jù)安全……真正實現(xiàn)智慧治理還面臨諸多阻礙。

多城智慧治理邁入新階段

過去10多年間，我國中央和各級地方政府對信息技術(shù)的價值定位完成了從“承載”到“運營”的躍升——從建設(shè)“電子政府”以滿足線上政府對線下政府的功能映射，到建設(shè)“智慧政府”以回應整體性政府職能轉(zhuǎn)變的動態(tài)需求。其中“智慧治理”已然從概念變?yōu)楣沧R，全國各省、市、縣不斷實踐、創(chuàng)新，打破傳統(tǒng)的城市管理體制和機制，建立適應現(xiàn)代化城市發(fā)展的長效機制，在政務、醫(yī)療、交通、教育、商務、社區(qū)等領(lǐng)域打造多個創(chuàng)新應用，并形成了一批具有參考價值的城市智慧治理標桿。

其中上海、杭州等城市“城市大腦”為典型的智慧治理，側(cè)重通過政務數(shù)據(jù)的歸集、共享，打破科層體系內(nèi)業(yè)務條線間的信息分割；把解決堵點問題作為導向，創(chuàng)新開發(fā)“渣土車監(jiān)管”“群租房整治”“?；愤\輸預警”等應用場景，優(yōu)先提升政務服務效能。值得一提的是，上海首創(chuàng)的“一網(wǎng)通辦”已成為頗具中國特色的詞匯。2020年，聯(lián)合國對全球190多個國家的電子政務發(fā)展進程進行調(diào)查時，重點介紹了上?！耙痪W(wǎng)通辦”的經(jīng)驗做法。

以北京等城市的“城市指揮中心”為典型的智慧治理經(jīng)驗，側(cè)重通過整合、辦理“政務熱線”、網(wǎng)格化、城管等分散渠道的群眾訴求，優(yōu)化科層體系內(nèi)屬地層級間的“信息-權(quán)責-資源”配置；把解決痛點問題作為導向，用“接訴即辦”的信息需求持續(xù)倒逼“吹哨報道”的機制創(chuàng)新，優(yōu)先提升政府回應性。

兩類實踐經(jīng)驗分別瞄準了超大型現(xiàn)代國家行政化治理機制中固有的“條”“塊”分割弊病，將大數(shù)據(jù)、人工智能等“新技術(shù)”嵌入城市治理中，形成有效且集約的智慧化解決方案，并在多地得到應用。

截至2020年10月底，全國以“城市大腦”為名進行招標的項目達到129個。其中，浙江省在推進數(shù)字化改革中提出“將依托城市大腦，打造一批跨部門多業(yè)務協(xié)同應用，為社會空間所有人提供全鏈條、全周期的多樣、均等、便捷的社會服務，為社會治理者提供系統(tǒng)、及時、高效的管理支撐”，推動省內(nèi)共計17個市縣啟動建設(shè)城市大腦，建設(shè)普及率居全國第一。“粵省事”“北京通”“蓉易辦”等線上政務應用和程序紛紛推出，城市治理線上化水平不斷提升。

《2020聯(lián)合國電子政務調(diào)查報告》顯示，我國電子政務發(fā)展指數(shù)從2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，排名提升至全球第45位，其中，在衡量國家電子政務發(fā)展水平核心指標的在線服務指數(shù)上，中國表現(xiàn)躍升至全球第9位，達到全球電子政務發(fā)展“非常高”的水平。

技術(shù)帶來的藍圖與難題

2020年突然爆發(fā)的新冠肺炎疫情，讓全國各城市經(jīng)歷了近兩年的突發(fā)公共衛(wèi)生事件“大考”，其中數(shù)字化手段在抗擊新冠肺炎疫情的進程中不可替代的作用，更是讓全社會看到了數(shù)字經(jīng)濟模式的發(fā)展?jié)摿推湓谏鐣卫碇械闹匾浴?/p>

2021年3月，國家“十四五”規(guī)劃綱要全文發(fā)布，首次將數(shù)字化發(fā)展單獨成篇，提出“迎接數(shù)字時代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進網(wǎng)絡強國建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”。

當前，全國31個省市“十四五”期間智慧城市建設(shè)的方向已經(jīng)明晰。其中，“一網(wǎng)統(tǒng)管”“全社會數(shù)據(jù)資源流通”“數(shù)據(jù)安全”“治理方式向精細化轉(zhuǎn)型、配套資源向街道社區(qū)下沉”等關(guān)于智慧治理的描述，已經(jīng)大致勾勒了未來城市治理的輪廓。

分析各城市智慧城市及智慧政府建設(shè)規(guī)劃，在智慧治理領(lǐng)域有兩點值得注意。由于城市與城市之間發(fā)展水平和信息化程度差異，一線及新一線城市更為重視民生相關(guān)的智慧城市建設(shè)，中型城市則更注重智慧城市與當?shù)芈糜巍⒏劭诘荣Y源的結(jié)合，但考慮到城市新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)全面鋪開，未來智慧治理的“數(shù)字底座”將進一步夯實；同時，在互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)直接刺激下，城市對于6G、區(qū)塊鏈、超算中心等涉及未來的數(shù)字化技術(shù)及載體的關(guān)注度大大提升。

“技術(shù)推動智慧治理的同時，也暴露了一些問題。”中國社會科學院數(shù)量經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所研究員、研究室副主任萬相昱表示，“其中最為突出的是隱私保護問題、區(qū)域協(xié)調(diào)問題和決策科學問題。導致這些問題出現(xiàn)的本質(zhì)原因則是治理體系缺乏現(xiàn)代化，因此，完善相關(guān)法律法規(guī)、加強學術(shù)研究、優(yōu)化機制問題和建立科學決策思維是未來的當務之急。”

“國家治理現(xiàn)代化是系統(tǒng)工程，其中不僅僅是技術(shù)革新的問題，還有價值和制度等更為重要的問題?！鄙虾＝煌ù髮W社會治理創(chuàng)新研究中心主任韓志明同樣提醒到，技術(shù)帶來了對善治的美好想像，但遺憾的是，技術(shù)能夠看到的或解決的問題，很多都是比較簡單的問題，價值觀的問題、權(quán)力或權(quán)利的問題、利益上的問題以及制度上的問題才是制約智慧治理的根本。

如何將積累的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力并解決政府供給公共服務過程中遇到的棘手問題，已經(jīng)成為地方政府提升智慧治理能力必須突破的瓶頸；智慧治理“多元參與、協(xié)同治理”的邏輯，要求地方政府必須擺脫一手包辦的指令型思維，建立起市場導向的契約型思維。

智慧治理的超前探索

應對智慧治理面臨的制度更新滯后、治理秩序變革、技術(shù)倫理缺失及隱私風險問題，清華大學社會治理與發(fā)展研究院院長張成崗，清華大學社會創(chuàng)新與風險管理研究中心研究員阿柔娜提出，“應加快推動智慧治理配套體制機制創(chuàng)新，加強智慧治理科技支撐能力，構(gòu)建全社會數(shù)據(jù)開放共享體系、構(gòu)建以人為中心的‘有溫度的智慧治理體系，從而推動形成‘善治與‘善智互構(gòu)的社會治理現(xiàn)代化圖景。”

當前，智慧治理內(nèi)涵不斷延伸，治理理念從“經(jīng)濟主導型”向“社會服務型”轉(zhuǎn)變、治理目標從“相機決策”向“精準化決策”轉(zhuǎn)變、治理架構(gòu)從“分散協(xié)同型”向“整體智能型”轉(zhuǎn)變、治理主體從“信息互聯(lián)”向“價值互聯(lián)”轉(zhuǎn)變。

社會治理和公共服務體系正從過去的經(jīng)濟效率占據(jù)主要地位轉(zhuǎn)向以人民幸福感、獲得感和安全感為核心，下一步新技術(shù)變革中，智慧治理將更加注重“算力技術(shù)”與“人文技術(shù)”相統(tǒng)一的綜合治理，滿足多主體、多元化、多層次的個體社會利益表達訴求。

智慧治理應用場景的復雜性決定了智慧治理中存在著高度不確定性和非程序化特征，新一代信息技術(shù)則為智慧治理目標的確定提供了成熟的技術(shù)支撐，進而使趨向場景關(guān)注的智慧治理新范式得以形成。

智慧治理將依托新興技術(shù)對政府與公眾進行雙向“賦權(quán)”和“賦能”，未來的社會治理架構(gòu)將不再是線性、鏈式以及科層化的“垂直獨立型”組織架構(gòu)，而是更加注重多元主體實質(zhì)性參與的線上線下相結(jié)合的“整體智能型”治理架構(gòu)，即構(gòu)建政府、社會、公眾等多元主體共同參與的平臺生態(tài)圈并依靠規(guī)則制約多元主體。

智慧治理將在更加智慧的治理架構(gòu)中實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的普及和智能技術(shù)的應用創(chuàng)新，激發(fā)數(shù)據(jù)價值，重塑價值和道德體系，使得治理主體間天然互信，推動構(gòu)建更加智能的“互信社會”。

同濟大學副校長、中國工程院院士吳志強同樣強調(diào)了“以人為本”概念，他將城市智慧治理最關(guān)鍵的架構(gòu)，總結(jié)為“5大關(guān)鍵突破”和“1個底板基礎(chǔ)”，即點、網(wǎng)、流的“新基建”支撐體系，城市智能治理平臺，以人的需求為根本的人工智能推演技術(shù)，以家園為原型的腰部平衡治理單元，協(xié)同創(chuàng)新智能化組織網(wǎng)絡，以及基于“三感”的智能感知大數(shù)據(jù)庫CBDB+?！白詈?，城市作為一個‘生命體不斷智化，城市管理、規(guī)劃等主體與城市治理也在走向智化?！?/p>

超前探索智能社會的運行模式、法律法規(guī)、標準規(guī)范、政策體系、體制機制，2021年9月，中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)展改革委等8部門聯(lián)合印發(fā)聯(lián)合公布國家智能社會治理實驗基地名單，確定了10家綜合基地和82家特色基地，明確92個基地將通過搭建場景、出臺標準等方法，打造為智能社會治理的示范和樣板。

這僅是國家層面探索智慧治理的方案之一。為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2019 年，中央政法委曾啟動“全國市域社會治理現(xiàn)代化試點工作”，當前第1期試點地區(qū)達246個，運用數(shù)字化技術(shù)，把社會治理的著力點細化到社區(qū)、網(wǎng)格，通過小單元精細化治理，支撐起市域治理大格局。