劉曉濤

（上海市水務(wù)局，200050，上海）

2021 年 7 月 23—28 日， 上海市遭遇第6 號(hào)臺(tái)風(fēng)“煙花”的侵襲。 面對(duì)“風(fēng)暴潮洪”四碰頭的嚴(yán)峻考驗(yàn)，上海市積極應(yīng)對(duì)，科學(xué)防范，實(shí)現(xiàn)了“不死人、少傷人、少損失”的目標(biāo)，但部分區(qū)域出現(xiàn)內(nèi)澇， 對(duì)人民群眾正常生活造成一定影響。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)本次臺(tái)風(fēng)“煙花”防御工作進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)評(píng)估，并提出下一步工作建議。

一、臺(tái)風(fēng)“煙花”的特點(diǎn)

1.臺(tái)風(fēng)強(qiáng)度強(qiáng)，路徑變化多

“煙花”在近十年影響上海的臺(tái)風(fēng)中，最大風(fēng)速排名第二，最強(qiáng)盛時(shí)中心氣壓達(dá)955 hPa （強(qiáng)臺(tái)風(fēng)級(jí)），中心附近最大風(fēng)力達(dá)14 級(jí)。 受副熱帶高壓異常偏北偏東影響，“煙花”與“查帕卡”“尼伯特”等同期臺(tái)風(fēng)相互作用，走出了北移、南落、西折、停滯、打轉(zhuǎn)等曲折的路徑。

2.持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，移動(dòng)速度慢

“煙花”從生成到停止編號(hào)歷時(shí)306 小時(shí)，約合12.75 天，而一般臺(tái)風(fēng)持續(xù)時(shí)間為 3～10 天。 其中，第二次登陸后在陸地滯留時(shí)間長(zhǎng)達(dá)95 小時(shí)，刷新新中國(guó)成立以來(lái)記錄； 對(duì)上海影響長(zhǎng)達(dá)6 天，歷史罕見(jiàn)。 移動(dòng)速度最大為20 km/h，最小只有5 km/h。即使在第二次登陸后，移動(dòng)速度仍然緩慢，局部時(shí)段甚至在安徽省境內(nèi)回旋。

3.累積雨量大，影響范圍廣

“煙花”在近十年影響上海的臺(tái)風(fēng)中， 雨量排名第一， 全市平均累積降雨286 mm，5 天降雨量接近常年全年平均雨量的1/4，超過(guò)梅雨期平均雨量。從代表站測(cè)得雨量看， 累積雨量200 mm 以上的占比達(dá)78%， 其中金山站最大，累積雨量達(dá)506.7 mm。 從降雨分布看，上海14 個(gè)區(qū)均超過(guò)200 mm，其中奉賢、金山、松江、閔行、長(zhǎng)寧、徐匯等6 個(gè)區(qū)超過(guò)300 mm，呈現(xiàn)南多北少的特點(diǎn)。 太湖流域普降暴雨，浙江嘉興和江蘇陽(yáng)澄淀泖地區(qū)更是發(fā)生強(qiáng)降雨。

4.上游來(lái)水多，江海潮位高

臺(tái)風(fēng)影響期間，黃浦江上游主要支流斜塘夏字圩站、 園泄涇三角渡站7 天凈泄潮量分別為7 913 萬(wàn) m3和9 873 萬(wàn)m3， 大泖港上游支流胥浦塘蔣古渡站7 天凈泄潮量為1 851 萬(wàn)m3；黃浦江干流松浦大橋站凈泄潮量為34 268 萬(wàn)m3。同時(shí)，恰逢天文大潮，沿江沿海風(fēng)暴潮增水在0.60～1.70 m。受此影響，全市46 個(gè)水位代表站中，28 個(gè)站點(diǎn)超警戒水位，15 個(gè)站點(diǎn)平或超歷史記錄。 從全市14 個(gè)水利控制片看，浦南東片張堰站，浦東片南橋、祝橋站超歷史記錄，青松片青浦南門站平歷史記錄。

二、臺(tái)風(fēng)防御工作主要做法

上海認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于防汛救災(zāi)工作重要指示精神，始終把保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，主要領(lǐng)導(dǎo)深入一線、靠前指揮，各部門、各單位嚴(yán)守崗位、高效配合，廣大市民克服困難、積極響應(yīng)，連續(xù)奮戰(zhàn)128 小時(shí)。 盡管此次臺(tái)風(fēng)造成7.77 億元直接經(jīng)濟(jì)損失，但無(wú)人員因?yàn)?zāi)傷亡。 在臺(tái)風(fēng)“煙花”防御工作中，除領(lǐng)導(dǎo)重視、壓實(shí)責(zé)任、排查隱患外，突出抓好以下三個(gè)方面工作：

1.科學(xué)調(diào)度

立足區(qū)域“1 網(wǎng)14 片”除澇格局，自 7 月 22 日 10 時(shí)起， 全市引水水閘停止引水、 排水水閘加大排水力度；24 日起，水閘全力排水，按堤防設(shè)計(jì)最低水位控制， 預(yù)降內(nèi)河河網(wǎng)水位0.4～0.9 m，全市總計(jì)騰出內(nèi)河河網(wǎng)庫(kù)容約 4.78 億 m3，相當(dāng)于 19.12 萬(wàn)個(gè)標(biāo)準(zhǔn)泳池的水量。 自 23 日 11 時(shí)起，135座防汛泵站啟動(dòng)預(yù)抽空，騰出排水管道庫(kù)容， 充分發(fā)揮管道調(diào)蓄雨水作用。 同時(shí)，顧全流域大局、服從聯(lián)合調(diào)度，開(kāi)啟淀浦河西閘、淀浦河?xùn)|閘、蕰藻浜西閘、蕰藻浜東閘等，全力支持流域行洪。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，7 月 24 日至 28 日128 小時(shí)防汛應(yīng)急響應(yīng)期間， 全市共200 余座一線泵閘累計(jì)排水1 200 余閘次，全市累計(jì)排水量達(dá)9.3 億m3。

2.工程防御

“四道防線”工程體系在防御臺(tái)風(fēng)過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。 比如，西部地區(qū)流域泄洪通道防洪堤防達(dá)標(biāo)工程建設(shè)將金山、松江、青浦等區(qū)276 km堤防標(biāo)高從最低的3.5 m 提高到4.7～5.24 m，金山、松江浦南西片在水位全面創(chuàng)歷史新高的情況下無(wú)一處受淹。“蘇四期”堤防達(dá)標(biāo)工程建設(shè)使蘇州河中上游30 余km 堤防在蘇州河黃渡站水位超歷史0.12 m 的情況下，未發(fā)生河水倒灌或漫溢情況；87 km 主海塘達(dá)標(biāo)建設(shè)確保了上海沿海地區(qū)在杭州灣蘆潮港站、金山嘴站水位均創(chuàng)歷史第二高的情況下，沒(méi)有遭遇潮水侵襲。

3.全民動(dòng)員

在臺(tái)風(fēng)來(lái)臨前，聯(lián)合住建、教育、體育、海事等部門印發(fā)專項(xiàng)通知，梳理應(yīng)急撤離點(diǎn)， 初步確定撤離總?cè)藬?shù)為28.3 萬(wàn)人，并安排落實(shí)轉(zhuǎn)移安置點(diǎn)。臺(tái)風(fēng)影響期間，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)案，在啟動(dòng)Ⅱ級(jí)防汛防臺(tái)應(yīng)急響應(yīng)后的4 小時(shí)內(nèi)轉(zhuǎn)移安置人員36 萬(wàn)人，引導(dǎo)船只進(jìn)港避風(fēng)1 700 余艘， 疏散船舶1 300 余艘。臺(tái)風(fēng)影響減弱后，組織開(kāi)展原居所安全檢查工作， 避免次生災(zāi)害發(fā)生，確保人員返回安全。 同時(shí)，全面落實(shí)停工、停業(yè)、停運(yùn)、停園、停航等措施，依托媒體平臺(tái)廣泛宣傳，引導(dǎo)市民做好避險(xiǎn)自救，形成全社會(huì)防汛防臺(tái)的濃厚氛圍。

三、暴露的短板和問(wèn)題

主要集中在積水和斷電兩方面：

1.部分區(qū)域積水嚴(yán)重

據(jù)初步排查，全市共有646 條道路、62 個(gè)下立交、154 個(gè)居民小區(qū)發(fā)生積水現(xiàn)象。 其中市政道路積水主要是由于進(jìn)水口清理不到位， 樹(shù)葉阻塞、排水連管破損缺失等原因；下立交積水主要是由于防汛設(shè)施故障排除不到位、河水超過(guò)擋墻、農(nóng)田水倒灌、 區(qū)域性斷電泵機(jī)無(wú)法啟動(dòng)等原因；居民小區(qū)積水主要是由于小區(qū)地勢(shì)低、管網(wǎng)排水不暢、自排區(qū)河水頂托倒灌等原因。

2.部分區(qū)域電力中斷

臺(tái)風(fēng)影響期間全市累計(jì)發(fā)生跳閘 402 起、停運(yùn) 186 起，涉及停電臺(tái)區(qū)4 292 個(gè)、用戶停電11.8 萬(wàn)戶。原因主要包括兩方面： 一是樹(shù)木倒伏引發(fā)電力跳閘， 二是易飄物嚴(yán)重威脅輸電通道安全。

四、啟示與建議

1.本次臺(tái)風(fēng)防御工作的主要啟示

（1）必須認(rèn)識(shí)水情工情新常態(tài)帶來(lái)的新挑戰(zhàn)

全球氣候變化導(dǎo)致極端天氣增多，上海遭遇“三碰頭”“四碰頭”天氣事件將愈發(fā)頻繁。 上海市水文總站對(duì)上海市近 10 年（2010—2020 年）水情雨情進(jìn)行分析，得出降水總量總體上升、暴雨場(chǎng)次增多和暴雨強(qiáng)度增大的結(jié)論。 同時(shí)，隨著太湖流域城市群快速發(fā)展和防洪除澇工程相繼建成投運(yùn)，流域水田面積較20 世紀(jì)90 年代減少43%，河湖調(diào)蓄面積減少5%，排澇動(dòng)力增加58%，上游來(lái)水呈現(xiàn)短歷時(shí)、流量大的特點(diǎn)，臺(tái)風(fēng)影響期間往往和高潮位頂托作用相疊加，加劇了防洪除澇的壓力，使得部分防御設(shè)施“降標(biāo)”。 “煙花”臺(tái)風(fēng)影響期間，浦南東片因惠高涇-掘石港-大泖港、黃浦江水位過(guò)高而無(wú)法正常排水，青松片內(nèi)以朱家角為代表的部分自排區(qū)域因河水水位抬高而遭受倒灌。

上海應(yīng)重新審視區(qū)域防洪除澇工程布局及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，兼顧流域防洪大局和本地防汛保安需求。

（2）必須加快完善“四道防線”工程體系

臺(tái)風(fēng)防御工作暴露出“四道防線”工程短板依舊突出。 對(duì)照2035 年專項(xiàng)規(guī)劃，“擋”“排”“蓄”能力還需進(jìn)一步提升。 “擋”的方面，全市防洪堤壩達(dá)標(biāo)率為78.6%。其中，黃浦江上游段195 km 按50 年一遇太湖流域防洪標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，與100 年一遇太湖流域防洪標(biāo)準(zhǔn)有差距；臨海498.8 km 主海塘達(dá)標(biāo)率僅為70%。 “排”的方面，區(qū)域除澇能力為15～20 年一遇，水利片外圍除澇水閘、 泵站達(dá)標(biāo)率僅為71.3%和41.3%； 建成區(qū)排水系統(tǒng)基本達(dá)到1年一遇排水標(biāo)準(zhǔn)，其中，中心城區(qū)已實(shí)現(xiàn)強(qiáng)排系統(tǒng)全覆蓋，但達(dá)到3～5 年一遇排水標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域僅占16%。 “蓄”的方面， 全市河湖水面率為10.11%，與10.5%的規(guī)劃目標(biāo)存在差距。 綠色設(shè)施（植草溝、雨水花園等）、灰色設(shè)施（初雨調(diào)蓄池等）調(diào)蓄容積缺口分別達(dá) 825 萬(wàn) m3、370 萬(wàn) m3。 早期以“免淹”為目的、習(xí)慣采用高于地面設(shè)計(jì)的城市綠地等公共空間建設(shè)導(dǎo)致成體系、高能級(jí)的綠色調(diào)蓄布局尚未形成。

（3）必須優(yōu)先保證城市“生命線”工程正常運(yùn)行

極端天氣往往是“黑天鵝”事件，一旦發(fā)生將對(duì)城市運(yùn)行產(chǎn)生嚴(yán)重影響。 原有預(yù)案不一定適用管用，應(yīng)急指揮、搶險(xiǎn)救援、人員轉(zhuǎn)移和物資調(diào)配成為重中之重。 而這些工作離不開(kāi)電力、通信、交通等“生命線”工程的通力協(xié)作。 臺(tái)風(fēng)影響期間發(fā)生電力設(shè)施跳閘、停運(yùn)事件，不僅影響群眾生活， 而且影響排澇設(shè)施效益發(fā)揮，必須引起高度重視。

上海應(yīng)重視“生命線”工程保護(hù)，通過(guò)冗余設(shè)置或提高設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)確保其“戰(zhàn)時(shí)可用”。

（4）必須依靠科技賦能指揮，夯實(shí)社會(huì)減災(zāi)基礎(chǔ)

“一網(wǎng)統(tǒng)管”和市民群眾自覺(jué)避險(xiǎn)在應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)“煙花”中發(fā)揮了重要作用。 防汛防臺(tái)指揮系統(tǒng)做到了基層數(shù)據(jù)直報(bào)與業(yè)務(wù)處置聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、城市運(yùn)行數(shù)據(jù)展示與預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警等實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用“兩個(gè)結(jié)合”，為部門之間高效協(xié)同、防御工作重點(diǎn)研判、風(fēng)險(xiǎn)隱患實(shí)現(xiàn)“四早”（ 早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早研判、早處置）提供了有力支撐。社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)做到了汛情提前告知、信息統(tǒng)一發(fā)布、輿情及時(shí)回應(yīng)， 增強(qiáng)了相關(guān)部門和市民群眾對(duì)臺(tái)風(fēng)暴雨的認(rèn)識(shí)， 最大限度地爭(zhēng)取到各方的理解和支持， 將災(zāi)害帶來(lái)的影響降到最低。

上海應(yīng)充分發(fā)揮“兩張網(wǎng)”和社會(huì)動(dòng)員作用， 一方面開(kāi)發(fā)更多實(shí)用管用的應(yīng)用場(chǎng)景， 推動(dòng)防汛工作由經(jīng)驗(yàn)判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變、 由被動(dòng)處置型向主動(dòng)發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變；另一方面加大極端氣象災(zāi)害避險(xiǎn)自救的科普宣傳，持續(xù)推進(jìn)“五上十進(jìn)”（ 上電視、上廣播、上報(bào)紙、上網(wǎng)絡(luò)、上手機(jī)，進(jìn)街道、進(jìn)小區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)工地、進(jìn)碼頭、進(jìn)機(jī)場(chǎng)、進(jìn)車站、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)家庭）。

2.下一步工作建議

學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)重要論述和防汛救災(zāi)重要指示精神， 認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于城市內(nèi)澇治理的決策部署，以建設(shè)“韌性城市”“人民城市”為目標(biāo)，樹(shù)牢依法防汛、科學(xué)防汛、社會(huì)防汛、智慧防汛、精準(zhǔn)防汛“五大理念”，遠(yuǎn)近結(jié)合、建管并舉，以高效能治理筑牢超大城市抵御水旱災(zāi)害的防線，為上海高質(zhì)量發(fā)展、市民高品質(zhì)生活提供堅(jiān)實(shí)保障。

堅(jiān)持底線思維、問(wèn)題導(dǎo)向。 警惕“黑天鵝”，防范“灰犀?！?，以大概率思維應(yīng)對(duì)小概率事件，既要打好防范和抵御風(fēng)險(xiǎn)的有準(zhǔn)備之戰(zhàn)，也要打好化險(xiǎn)為夷、轉(zhuǎn)危為安的戰(zhàn)略主動(dòng)戰(zhàn)。

堅(jiān)持人民至上、生命至上。 樹(shù)立“人民城市”重要理念，立足防大汛、搶大險(xiǎn)、救大災(zāi)，既要強(qiáng)化黨委政府的政治責(zé)任， 也要增強(qiáng)市民的避險(xiǎn)自救意識(shí)，做到“不死人、少傷人、少損失”。

堅(jiān)持系統(tǒng)治理、綜合治理。 深刻領(lǐng)會(huì)“山水林田湖草沙是一個(gè)生命共同體”的科學(xué)內(nèi)涵，統(tǒng)籌農(nóng)、林、水、城四要素用地，加快完善“四道防線”工程體系， 著力提升區(qū)域調(diào)蓄能力，優(yōu)先保障“生命線”工程正常運(yùn)行。

（1）聚焦安全韌性，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)

科學(xué)編制新一輪流域防洪規(guī)劃。現(xiàn)狀黃浦江承接洪水量為35.6 億m3，高于原流域規(guī)劃確定的33.8 億m3規(guī)劃目標(biāo)。 要科學(xué)評(píng)估流域、區(qū)域和城市防洪的協(xié)調(diào)性，科學(xué)調(diào)控“東出黃浦江”洪水量，重點(diǎn)研究提高太湖調(diào)蓄、北排長(zhǎng)江、南排杭州灣能力的工程性措施，加快推進(jìn)望虞河、吳淞江、太浦河后續(xù)等工程建設(shè)。

深入開(kāi)展韌性城市建設(shè)研究。 學(xué)習(xí)借鑒東京《暴雨對(duì)策行動(dòng)計(jì)劃》、紐約《暴雨防災(zāi)計(jì)劃》、哥本哈根“基于自然的解決方案”等做法，研究制定上海防范特大暴雨實(shí)施方案， 開(kāi)展蓄滯洪能力提升研究，努力把上海建成“不是不能淹，而是不怕淹”的韌性城市。

加強(qiáng)城市“生命線”等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控。 研究制定極端災(zāi)害天氣“四碰頭”應(yīng)急預(yù)案，完善城市生命線工程和重大基礎(chǔ)設(shè)施超標(biāo)準(zhǔn)洪澇防御工作專項(xiàng)預(yù)案， 重點(diǎn)細(xì)化極端天氣下“六?！保ㄍ９?、停業(yè)、停課、停市、停運(yùn)、停航）措施。 提高地下空間設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，保障備用電源系統(tǒng)、高端醫(yī)療器械、ICU 病房等設(shè)備設(shè)施和場(chǎng)所防汛安全。

（2）聚焦短板弱項(xiàng)，強(qiáng)化防御能力

加快“四道防線”防汛基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 以吳淞江工程（上海段）、黃浦江上中游堤防提標(biāo)工程等為引領(lǐng)，提前實(shí)施一批流域防洪、 區(qū)域除澇、城市排水能力提升項(xiàng)目，盡早實(shí)現(xiàn)2035年規(guī)劃目標(biāo)，增強(qiáng)極端氣候條件下超大城市防御能力。

崇明生態(tài)大道海塘

多措并舉提高城市蓄洪滯洪能力。 加快推進(jìn)河道整治和調(diào)蓄池建設(shè)，特別是將初雨調(diào)蓄池建設(shè)任務(wù)從2035 年完成提前至“十四五”基本完成，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)水安全、水環(huán)境“兩水平衡”。 強(qiáng)化城市豎向設(shè)計(jì)和管控，結(jié)合海綿城市建設(shè)，挖掘綠地、下沉式廣場(chǎng)等低洼地調(diào)蓄空間。

持續(xù)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)隱患排查。 聚焦地下空間、下立交、易積水小區(qū)、高空構(gòu)筑物、碼頭、在建工地、地鐵、隧道等重點(diǎn)區(qū)域和重要基礎(chǔ)設(shè)施滾動(dòng)開(kāi)展隱患排查，組織專項(xiàng)整治行動(dòng)，汛期落實(shí)應(yīng)急保障措施，切實(shí)消除各類隱患。

（3）聚焦精細(xì)管理，強(qiáng)化防御效能

深化完善“四預(yù)”工作措施。 預(yù)報(bào)更加突出“早”和“準(zhǔn)”，健全“防汛-氣象崗位直通車”，加強(qiáng)趨勢(shì)研判，提高精準(zhǔn)度、延長(zhǎng)預(yù)見(jiàn)期。 預(yù)警更加突出“快”和“廣”，進(jìn)一步暢通市區(qū)間、部門間信息發(fā)布渠道，依托媒體統(tǒng)一發(fā)布重要災(zāi)情信息和避險(xiǎn)提示。 預(yù)演更加突出“真”和“實(shí)”，堅(jiān)持以演練促提升， 以實(shí)戰(zhàn)強(qiáng)能力。 預(yù)案更加突出“細(xì)”和“全”，針對(duì)新情況、新問(wèn)題，及時(shí)修訂工作預(yù)案。

健全完善聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。 推廣金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)“五組工作法”等一批在基層實(shí)踐中證明行之有效的防汛工作方法。 研究解決“樹(shù)線矛盾”、易飄物侵入輸電通道等問(wèn)題的聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制。 完善船舶進(jìn)港避風(fēng)聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制，確保不漏一船。 健全圩區(qū)聯(lián)合調(diào)度機(jī)制，科學(xué)統(tǒng)籌圩區(qū)蓄洪能力。

推動(dòng)防汛防臺(tái)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。 結(jié)合上海市自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查， 排摸極端氣候下全市風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)位、 風(fēng)險(xiǎn)類型，形成極端氣候條件下全市防汛風(fēng)險(xiǎn)圖（暴雨風(fēng)險(xiǎn)圖、洪水風(fēng)險(xiǎn)圖、“四碰頭”風(fēng)險(xiǎn)圖），使其“一網(wǎng)統(tǒng)管”防汛防臺(tái)指揮系統(tǒng)應(yīng)用場(chǎng)景，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)態(tài)勢(shì)智能感知、趨勢(shì)智能研判、資源統(tǒng)籌調(diào)度、處置人機(jī)協(xié)同，為科學(xué)決策提供有力支撐。