王躍國 ，趙 翠 ，高奇奇 ，宋家駿 ，孫付增

（1.安徽省農村飲水管理總站，230022，合肥；2.中國水利水電科學研究院，國家節(jié)水灌溉北京工程技術研究中心，100048，北京）

進入“十四五”時期，為進一步鞏固脫貧攻堅成果、全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，中央提出在全國范圍內推進農村供水保障工程建設。 這一時期的工程建設如何在資金籌措方面加大中央支持力度，同時激發(fā)社會投入活力引入社會資本需要深入研究。2015 年國家發(fā)展改革委、 財政部、水利部三部門聯(lián)合出臺了《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》， 為水利建設融資提供了政策支持和指導意見，然而由于水利工程項目存在行業(yè)體制和運行機制的局限性， 資金來源有限，融資渠道單一， 相關政策不健全，缺乏實施細則，加之水利項目本身一次性投入多，建設周期長，經濟收益不穩(wěn)定，一定程度上限制了水利設施建設的發(fā)展。 在此背景下，積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)供水運營思路， 結合市場經驗，拓展多元化融資渠道，成為“十四五”時期突破水利建設發(fā)展瓶頸的重要路徑。 因此科學設計項目建設運營模式，積極爭取國家大額、低息的政策性貸款資金支持，成為決定我國“十四五”農村供水保障工程建設規(guī)劃能否順利實施的關鍵。

一、農村飲水安全與鞏固提升工程建設資金渠道

在農村供水不同發(fā)展階段， 工程建設的投資主體也存在較大差異。 實施農村飲水安全工程建設時期， 工程投資主體主要是中央和地方財政，其次是群眾自籌， 社會融資金額所占比例較低。據統(tǒng)計，2005—2015 年全國農村供水工程建設共完成投資2 816.79億元，其中，中央投資1 824.51 億元，占比64.8%； 地方配套921.66 億元，占比32.7%；社會融資70.62 億元，占比2.5%。

隨著我國農村供水質量和建管水平的提升，農村飲水安全鞏固提升工程建設時期的投資主體發(fā)生了巨大轉變，投資主體轉變?yōu)榈胤截斦蜕鐣谫Y為主， 其次是中央財政。2016—2020 年全國共完成投資2 093億元， 其中中央資金296.06 億元，占比 14.2%； 地方配套資金 929.94 億元， 占比 44.4%； 社會融資 867 億元（含債券資金327 億元，銀行貸款324億元，其他社會資本216 億元），占比41.4%。 截至 2020 年年底，全國累計建成各類農村供水工程931 萬處，其中集中供水工程58 萬處， 分散供水工程873 萬處； 全國集中供水受益人口比例88%，農村自來水普及率83%。

二、農村供水保障工程建設投資需求和資金來源分析

受我國經濟社會發(fā)展階段影響，早期建成的工程投資標準相對較低且年代久遠， 導致老化損毀問題突出；同時受水源條件、工程狀況、居住分布、人口變化和標準提升等因素影響，部分農村供水工程仍存在規(guī)模偏小、供水保證率不高、凈化設施不齊備、管網漏損率較高、入戶率和水質合格率偏低等問題，因此解決上述問題成為“十四五”時期農村供水保障工作的重要目標任務，同時“十四五”是推進城市供水管網向農村延伸，促進農村供水工程與城市管網互聯(lián)互通，推進農村水源保護和供水保障工程建設，實施小型農村供水工程標準化建設改造，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化的開局時期，從整體“十四五”規(guī)劃建設內容看，農村供水保障工程建設未來的剛性資金需求規(guī)模巨大。

從“十一五”到“十三五”農村供水投資主體變化情況以及近年中央財政預算緊縮的政策來看，“十四五”時期農村供水保障工程建設投資仍然將以社會融資和地方財政為主體。地方財政和政府債券的投資更多依賴地方經濟發(fā)展情況和政策導向，而銀行貸款則可通過項目構建、優(yōu)化設計、多元組合等方式提升對政策性貸款資金的吸引。 從支撐農村供水工程建設的主力金融機構，即兩大政策性銀行—— 國家開發(fā)銀行和中國農業(yè)發(fā)展銀行發(fā)放水利貸款情況來看，僅2020 年一年對水利貸款額在 2 000億元左右（貸款期限15~30年,含3~5年建設期，平均利率在貸款基礎利率LRP 4.65%以下）。 2020 年 12 月 18 日召開的中央經濟工作會議指出，2021年我國將繼續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，該政策導向決定了未來兩大政策性銀行將成為民生型工程融資“主戰(zhàn)場”。 各地應結合區(qū)域經濟社會發(fā)展條件，深入研究政策性貸款準入條件，結合農村供水保障工程特點， 合理地進行項目打包，為合理、有效開展工程建設打開資金突破口。

三、科學構建項目建管模式，打造水利工程建設政策性貸款資金池

通過梳理兩大政策性銀行近年授信放貸的農村供水項目，發(fā)現(xiàn)存在幾點關鍵共性特征。 一是完全無收益的純公益性項目批貸難度較大，有收益的準公益性和市場化項目，其綜合性現(xiàn)金流必須覆蓋貸款本息，以確保償債安全。 二是綜合性現(xiàn)金流不一定全部來源于市場化收益， 但水費收入、資產收入等經營性收益僅能覆蓋部分本息，需要政府補助的，其程序必須合規(guī)， 絕不能新增政府隱性債務。 三是信用結構須扎實有效，既可質押、抵押、擔保等多元化方式，也可多元方式組合， 但不能體現(xiàn)財政兜底。 因此應重點把握上述授信政策精髓， 立足農村供水保障工程建設實際，從源頭上進一步強化項目頂層設計，加大謀劃包裝力度，科學合理構建出與兩大政策性銀行的貸款要求相契合的農村供水項目。

1.以特許經營模式支持城鄉(xiāng)供水一體化項目

以A 市（縣）城鄉(xiāng)供水一體化項目為例，設計采用以政府特許經營附加部分投資補助或運營補貼的項目建設運營模式。

一是統(tǒng)籌整合項目建設內容。 按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護”原則抓好頂層設計，統(tǒng)籌全市（縣）城鄉(xiāng)供水一體化建設項目，推進城鄉(xiāng)供水“標準化建設、企業(yè)化運營、專業(yè)化管理、規(guī)?；l(fā)展”，實現(xiàn)“同網、同質、同價、同服務”。 由市（縣）政府統(tǒng)籌謀劃，在全市（縣）范圍打破行政區(qū)劃限制，將分布于不同區(qū)縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)的水廠建設、 新管網建設、舊管網改造、信息化建設等不同內容統(tǒng)籌實施，形成全市（縣）供水統(tǒng)籌協(xié)調穩(wěn)步推進的格局。 詳見圖1。

圖1 以特許經營模式支持城鄉(xiāng)供水一體化項目運行模式

二是打造市場化建設運營主體，構建還款現(xiàn)金流。 按照“先建機制，后建工程”原則，設立轄區(qū)范圍內唯一的國有供水建設、投資、運營主體，作為借款人。 比如成立A 市（縣）城鄉(xiāng)供水有限公司，其股東可為該市（縣）水務公司或引進社會資本，也可直接賦予某國有供水企業(yè)該項職能。 市（縣）水利局等水行政主管部門與該主體簽訂《A 市（縣）城鄉(xiāng)供水一體化項目特許經營協(xié)議書》， 將借款人名下供水資產、新投資建設供水資產的服務范圍納入特許經營協(xié)議范疇。 同時通過股東注入資產等形式整合原有水廠，不斷做大做強市場化主體，使借款人享有雙重資產的綜合現(xiàn)金流。

三是制定成本水價調價機制和財政補貼方案，確?，F(xiàn)金流覆蓋貸款本息。 健全完善城鄉(xiāng)供水一體化的建設管理機制，本著“補償成本、合理收益、優(yōu)質優(yōu)價、公平負擔”原則，在符合國家和地方水價政策的基礎上，建立A 市（縣）成本水價定價、調價和補貼機制，可通過出臺《A 市（縣）城鄉(xiāng)供水水價補貼辦法》 的方式予以固化，明確供水企業(yè)納入成本核算的項目和內容，充分考慮工程所在地區(qū)農村收入水平和水價承受能力，合理制定水價。 當供水價格達不到成本水價時，不足部分通過補貼方式由各級財政預算給予補償。

四是落實補充還款來源，構建扎實信用結構。 控股股東（市場化主體）與借款人簽訂《A 市（縣）城鄉(xiāng)供水一體化項目還款差額補足協(xié)議》， 明確當借款人經營性現(xiàn)金流不足以償還貸款本息時，控股股東將籌集資金用于補足還款差額部分，確保還款現(xiàn)金流及時足額。 借款人可將特許經營協(xié)議項下權益和收益質押， 同時控股股東可為本項目提供全程全額連帶責任保證擔保，以提高銀行投資者信心。

2.以PPP 模式支持區(qū)域規(guī)模化農村供水項目

以A 市（縣）區(qū)域規(guī)?；r村供水項目為例，設計采用以政府與社會資本合作（PPP）模式推進。

一是項目流程合規(guī)。 首先擬按PPP 模式建設運營的規(guī)?；r村供水項目由A 市（縣）人民政府出具正式批復文件。 然后項目通過財政和發(fā)展改革部門納入“一庫兩平臺”（即財政部PPP 項目管理庫、國家發(fā)展改革委全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺和全國PPP 項目信息監(jiān)測服務平臺）。再者項目完成“一方案兩評估”（實施方案、物有所值評價、財政可承受能力論證）的編制與批復。 最后項目通過公開招標方式確定社會資本，并組建具體項目公司作為借款人。

二是還款來源有保障。 項目還款來源為借款人與政府方簽訂的PPP合同項下收入，可設計為“使用者付費+可行性缺口補助”。 其中使用者付費可為各市（縣）區(qū)供水費收入和污水處理費收入，可行性缺口補助主要為涉及各市（縣）區(qū)政府列入財政預算財政資金。 因此還款現(xiàn)金流需有較強保障。 若項目采用“市帶縣”模式可基于“縣為主體，屬地實施”和“分區(qū)縣實施、誰用誰還”原則，由各縣（市）區(qū)人民政府作為其行政區(qū)域內支付可行性缺口補助的責任主體，且均通過財政可承受能力論證 （當地政府PPP 財政支出責任低于10%）。

三是社會資本參與運營。 項目通過“公開招標”方式確定社會資本，且應充分發(fā)揮社會資本方資金、技術和管理等優(yōu)勢，不能只建設不運營。 社會資本方通過與政府方簽訂PPP 合同， 獲得合作期內對該項目進行投資、融資、建設、運營維護、移交及獲得經營性收益的獨家權利，后續(xù)承繼給項目公司。 若項目投資額較大，建設內容豐富且建設地點涉及行政區(qū)劃較多，項目可分標段實施，后續(xù)項目公司分標段成立子公司，采用“總+分”方式簽訂信貸合同。

3.探索以其他市場化模式支持農村供水工程項目

一是向社會公眾提供公眾服務、社會效益和生態(tài)效益顯著的公益性農村供水工程項目，可通過與經營性較強項目組合開發(fā)、項目實施相關的資源開發(fā)收益權、按流域或區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃項目實施等方式，提高項目綜合盈利能力，吸引社會資本參與工程建設與管護。 二是既有顯著社會效益和生態(tài)效益又具有一定經濟效益準公益性農村供水工程項目，其融資建設除特許經營、PPP 模式外可探索采用項目融資、 公司融資、 直接融資等方式。 三是對于已建成存量項目可以在兩家政策性銀行支持范圍內通過資產轉讓、改建、委托運營、股權合作等方式將項目資產股權、經營權、收費權等全部或部分轉讓給社會資本， 規(guī)范有序盤活基礎設施存量資產。

四、建 議

鑒于當前我國農村供水工程在融資建設過程中仍存在項目小而散、各類建設內容缺乏統(tǒng)籌實施、 項目現(xiàn)金流和信用結構無法共享使用等問題，建議“十四五”時期各地應統(tǒng)籌整合相關資源， 謀劃包裝一批投資規(guī)模較大、統(tǒng)籌力度較強、經營水平較高的城鄉(xiāng)供水一體化和區(qū)域規(guī)?；r村供水項目，變過去的單個項目立項、依靠自身“小平衡”的模式為統(tǒng)籌立項、整體或區(qū)域“大平衡”的模式，通過將有收益的和無收益的項目整體打包實現(xiàn)“肥瘦搭配、以豐補歉”，跨越式提高農村供水項目對金融資金尤其是政策性貸款資金的吸引力度。