戚志偉

一、概述

目前，國內(nèi)外對于固定資產(chǎn)投資項目內(nèi)部審計工作的組織模式有一定研究。陳鐘和宋暉研究了美國審計機(jī)關(guān)和內(nèi)部審計的關(guān)系并指出，美國審計機(jī)關(guān)在開展公共工程審計中，主要通過專項審計或監(jiān)督檢查，促進(jìn)內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)對項目的審計監(jiān)督作用。Henry R.Newmark研究了工程內(nèi)審工作的特點，工程審計內(nèi)審工作主要針對項目全過程周期內(nèi)的四個基本方面展開：項目定位、項目計劃、項目開展、項目完工。Alexia Nalewaik研究了內(nèi)部審計需要在項目中的作用，通過審計調(diào)查結(jié)果和審計建議來降低成本和糾正管理錯誤。英國和法國在開展公共投資審計時主要由內(nèi)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督項目資金的合規(guī)、效益、效果，審計機(jī)關(guān)則根據(jù)議會關(guān)心熱點進(jìn)行抽審監(jiān)督。

在國內(nèi)，審計署武漢特派辦針對長江重要堤防隱蔽工程，探索“政府+內(nèi)部+社會” 審計結(jié)合方式開展大型投資項目審計的模式。莫廣周針對高校建設(shè)項目審計工作的開展，研究了政府審計和學(xué)校內(nèi)審、中介審計的有機(jī)融合和優(yōu)勢互補(bǔ)。隨著審計署內(nèi)部審計相關(guān)規(guī)定出臺，各級審計機(jī)關(guān)逐步探索國家審計和內(nèi)審協(xié)同工作的模式，通過出臺審計監(jiān)督辦法，明確內(nèi)審機(jī)構(gòu)開展投資項目內(nèi)部審計的職責(zé)。對于基層審計機(jī)關(guān)，嘉興海寧市審計局和揚州邗江區(qū)審計局先后于2017年和2019年制定了政府投資項目內(nèi)部審計規(guī)定，主要側(cè)重于投資項目造價的內(nèi)部管理。

國內(nèi)外的學(xué)者和審計人員主要從審計機(jī)關(guān)和內(nèi)部審計的關(guān)系、審計機(jī)關(guān)和內(nèi)審機(jī)構(gòu)協(xié)作互補(bǔ)開展審計工作、審計機(jī)關(guān)和內(nèi)審機(jī)構(gòu)對項目審計重點等角度來開展研究，并沒有針對審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督政府投資項目內(nèi)審工作的方法開展專項研究。筆者主要基于基層審計機(jī)關(guān)的角度，通過分析基層政府各單位投資項目內(nèi)審工作存在的不足，從機(jī)構(gòu)和工作流程建設(shè)、制度建設(shè)指導(dǎo)、指導(dǎo)培訓(xùn)三個方面，分析了基層審計機(jī)關(guān)開展固定投資內(nèi)部審計指導(dǎo)和監(jiān)督的方法，并以G區(qū)的內(nèi)部審計工作為例，對該工作未來的發(fā)展和改進(jìn)方向提出了建議和意見。

二、基層投資項目內(nèi)審工作特點

1.投資項目內(nèi)部審計基礎(chǔ)薄弱。目前，區(qū)、縣政府的下屬部門、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國有企業(yè)等單位中大多未設(shè)置獨立的內(nèi)部審計部門負(fù)責(zé)工程項目內(nèi)部審計，對內(nèi)部審計工作重視不足。從業(yè)務(wù)管理角度，單位下屬財務(wù)和資產(chǎn)管理部門主要職能為會計核算、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理等。從人員結(jié)構(gòu)角度，財務(wù)和資產(chǎn)管理部門工作人員主要以財務(wù)人員、行政人員為主，對工程內(nèi)部審計工作并不熟悉，不掌握基本建設(shè)財務(wù)相關(guān)規(guī)定。從人才專業(yè)角度，投資項目內(nèi)部審計的專業(yè)人才較為缺乏，業(yè)務(wù)和技術(shù)水平也相對落后。

2.投資項目內(nèi)審制度建設(shè)不足。區(qū)、縣政府下屬部門、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國有企業(yè)投資項目管理較為薄弱，項目內(nèi)部審計工作普遍缺乏規(guī)章制度和操作流程。設(shè)有內(nèi)審機(jī)構(gòu)的單位也往往僅對項目的工程結(jié)算進(jìn)行審核，缺乏對投資項目全過程、后期績效進(jìn)行跟蹤。對于建設(shè)類國有企業(yè)，大型投資項目往往采用“代建制+中介機(jī)構(gòu)跟蹤”方式，負(fù)責(zé)內(nèi)部審計工作的人員只注重項目的結(jié)算審計工作，對項目全壽命管理缺乏審計監(jiān)督。

3.投資項目內(nèi)審管理模式不統(tǒng)一。對于類別不同的政府投資項目，區(qū)、縣政府的管理模式不盡相同，對內(nèi)審工作的要求也不統(tǒng)一，且缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)管理。對于大型基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生、社區(qū)等項目的建設(shè)，區(qū)縣政府往往委托下屬國有企業(yè)、代建單位負(fù)責(zé)建設(shè)，內(nèi)審工作主要為委托中介機(jī)構(gòu)跟蹤造價審計的方式，缺乏統(tǒng)一專業(yè)的全過程監(jiān)督。對于小型的專業(yè)類項目，往往由政府下屬部門、單位負(fù)責(zé)實施，長期缺乏內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督。對于經(jīng)營性投資項目，國有企業(yè)在開展項目計劃、投資、融資的過程中，缺乏專業(yè)的內(nèi)審機(jī)構(gòu)進(jìn)行事前和過程監(jiān)督，對后期運營和績效管理也較為忽視。

三、審計機(jī)關(guān)指導(dǎo)和監(jiān)督投資項目內(nèi)部審計方法

1.指導(dǎo)各單位明確開展內(nèi)部審計工作的機(jī)構(gòu)?；鶎诱聦賳挝煌芾в跈C(jī)構(gòu)編制、人力資源、財力資源，缺乏獨立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)。因此，有內(nèi)審部門的單位在審計機(jī)關(guān)的指導(dǎo)下履行好內(nèi)部審計監(jiān)督職能，逐步建立健全固定資產(chǎn)投資內(nèi)部審計操作流程;沒有設(shè)立內(nèi)審部門的單位，要提高內(nèi)部審計意識，以內(nèi)部審計領(lǐng)導(dǎo)小組或明確某部門履行內(nèi)部審計職能的形式，挖掘單位資源，開展固投內(nèi)審工作?；鶎诱貏e重視建設(shè)類國有企業(yè)的內(nèi)審工作，這些單位往往負(fù)責(zé)城市軌道交通、市政管線設(shè)施、新校建設(shè)等工作，極其有必要設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)來規(guī)范建設(shè)管理。

2.指導(dǎo)建立固定資產(chǎn)投資內(nèi)部審計相關(guān)制度?；鶎訉徲嫏C(jī)關(guān)根據(jù)區(qū)、縣政府特點，制定固定資產(chǎn)投資內(nèi)部審計規(guī)范性文件或指導(dǎo)意見，從制度層面來規(guī)范對區(qū)、縣下屬單位的內(nèi)部審計操作流程。針對履行建設(shè)職能的相關(guān)部門、國有企業(yè)，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、專項審計、質(zhì)量檢查促進(jìn)重視內(nèi)部審計工作，指導(dǎo)建立健全固定資產(chǎn)投資內(nèi)部審計專用操作指引，發(fā)揮內(nèi)部審計作用。針對非建設(shè)類相關(guān)單位，可以指定統(tǒng)一的通用操作指引，指導(dǎo)其開展固定資產(chǎn)投資項目內(nèi)審工作，提高項目投資效能。

3.對固定資產(chǎn)投資內(nèi)部審計人員開展指導(dǎo)培訓(xùn)。審計機(jī)關(guān)要強(qiáng)化固定資產(chǎn)投資內(nèi)部審計人員專業(yè)能力的提升，通過固定投資項目審計培訓(xùn)、理論研討、交流會等形式，借用專業(yè)的審計案例，對各單位內(nèi)審人員開展全方位的內(nèi)部審計指導(dǎo)。審計機(jī)關(guān)可以定期組織各單位內(nèi)審人員，開展投資項目以審代訓(xùn)或跟班學(xué)習(xí)，通過參與國家審計項目，強(qiáng)化內(nèi)部審計能力。此外，對于基礎(chǔ)內(nèi)審較為薄弱的區(qū)、縣，審計機(jī)關(guān)還可以指導(dǎo)各單位報送竣工決算、跟蹤審計、專項資金審計等內(nèi)部審計項目，通過審計項目全過程指導(dǎo)，讓內(nèi)審人員對開展投資項目審計工作有全方位的認(rèn)識。

四、案例分析——以某省某市G區(qū)為例

1.存在的問題。截至2020年，全國共有地級市293個，地級市下轄老城區(qū)由于區(qū)劃、土地資源、人口、環(huán)境等問題，投資項目管理工作有著一定通病。某市G區(qū)由原三個老城區(qū)合并而來，具有老城區(qū)鮮明的特點，投資項目內(nèi)部審計管理基礎(chǔ)較為薄弱。①內(nèi)審基礎(chǔ)較差。原先三個老城區(qū)工程項目管理模式都有差異，G區(qū)成立后各街道管理基礎(chǔ)不一。各個街道部門對投資項目內(nèi)部審計工作也缺乏重視，沒有相關(guān)的部門和人員負(fù)責(zé)相關(guān)工作。此外，工程管理相關(guān)專業(yè)人才較少，工程管理和審計的多維人才則更為缺乏。②內(nèi)審制度缺乏。部分街道、部門、國企缺乏單位投資項目管理和內(nèi)部審計的制度，部分單位對內(nèi)部審計工作的概念僅僅停留在造價審計環(huán)節(jié)。G區(qū)的建設(shè)集團(tuán)在大型項目的建設(shè)過程中，也僅靠專業(yè)性較強(qiáng)的代建單位來強(qiáng)化內(nèi)部控制，靠跟蹤審計單位對造價進(jìn)行控制，缺乏規(guī)范的制度、操作流程和獨立的專業(yè)人員，對工程項目進(jìn)行全過程監(jiān)督。③項目管理薄弱。部分街道、部門工程項目管理缺乏統(tǒng)一專業(yè)扎口單位，城建相關(guān)科室僅負(fù)責(zé)工程前期招標(biāo)，項目施工管理、工程結(jié)（決）算和后期運維工作均由各業(yè)務(wù)處室分別負(fù)責(zé)。項目過程缺乏統(tǒng)一扎口管理和內(nèi)部審計監(jiān)督，質(zhì)量效率難以保證。

2.內(nèi)部審計方法。G區(qū)審計局充分貫徹上級對內(nèi)部審計和投資審計工作的要求，針對G區(qū)投資項目內(nèi)部審計工作基礎(chǔ)差、制度弱、管理缺失等問題，通過結(jié)合各類審計項目，重點剖析投資項目管理問題，以審促改，揭示區(qū)內(nèi)投資項目內(nèi)部審計薄弱環(huán)節(jié)，從以下三個方面強(qiáng)化對內(nèi)部審計的指導(dǎo)和監(jiān)督。主要體現(xiàn)在以下三個方面：①轉(zhuǎn)變思維，改革投資審計管理模式。自開始投資審計改革后，G區(qū)審計局主動轉(zhuǎn)變投資審計管理模式，轉(zhuǎn)變審計方式，強(qiáng)化審計指導(dǎo)，升級審計信息化平臺。通過建章立制，在工程審計監(jiān)督辦法中明確了內(nèi)部審計工作的要求。通過區(qū)級培訓(xùn)、審訓(xùn)融合等模式對被審計單位內(nèi)審人員進(jìn)行指導(dǎo)，提高對工程管理的認(rèn)識。通過審計工作平臺實時發(fā)現(xiàn)問題，積極主動開展內(nèi)審監(jiān)督工作。把立項審計的重點放到實事項目、古城保護(hù)、社區(qū)建設(shè)專項審計，對被審計單位進(jìn)行全過程體檢。②以審促改，強(qiáng)化對內(nèi)審工作的指導(dǎo)。G區(qū)審計局通過在政策跟蹤審計、投資審計、經(jīng)責(zé)審計等項目中派出工程審計分組，從項目管理、基建程序、內(nèi)審管理等角度多維進(jìn)行評價。開展審計項目對區(qū)政府各部門、街道、國企強(qiáng)化固定資產(chǎn)投資項目內(nèi)審工作起到重要作用，促進(jìn)各單位建立項目管理和內(nèi)部審計相關(guān)規(guī)章制度，進(jìn)一步提高各單位內(nèi)審人員對工程項目審計的認(rèn)知。③數(shù)據(jù)先行，重視發(fā)揮大數(shù)據(jù)作用。G區(qū)審計局根據(jù)近年來對各類單位工程項目審計獲得數(shù)據(jù)，利用統(tǒng)計分析數(shù)據(jù)模型，篩選出核減率大、投資額大、審計問題較多的項目，在專項審計調(diào)查項目中重點關(guān)注問題較為突出的投資項目，逐步探索對內(nèi)部審計數(shù)據(jù)進(jìn)行建模，分析項目管理漏洞，督促內(nèi)部審計查漏補(bǔ)缺，促進(jìn)投資審計提質(zhì)增效。

五、結(jié)論與建議

隨著政府投資項目力度的增大，審計機(jī)關(guān)投資審計重點僅集中于事后審計、造價審計是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足審計工作的要求。審計機(jī)關(guān)要形成與內(nèi)審機(jī)構(gòu)協(xié)同工作機(jī)制，審計機(jī)關(guān)既要起到配合、指導(dǎo)各單位內(nèi)審工作開展的作用，又要對各單位內(nèi)審工作開展監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)投資項目管理的薄弱點。此外，還要在未來挖掘“大數(shù)據(jù)”、“云計算”、分析模型等方式方法，進(jìn)一步提高審計效率，探索審計機(jī)關(guān)和內(nèi)審機(jī)構(gòu)共同形成點面結(jié)合的投資審計新模式。

1.搭建固定資產(chǎn)投資項目審計信息“大數(shù)據(jù)”共享平臺。要實現(xiàn)審計機(jī)關(guān)和內(nèi)部審計的協(xié)同，要依靠大數(shù)據(jù)審計作為手段和媒介。固定資產(chǎn)投資審計是一個系統(tǒng)工程，既要實現(xiàn)對項目的縱向全過程監(jiān)督管理，還要實現(xiàn)審計機(jī)關(guān)和各單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)人員的橫向交互。審計機(jī)關(guān)通過平臺可以有效發(fā)現(xiàn)審計過程中的通病，借助平臺的信息反饋來發(fā)現(xiàn)各單位管理的薄弱點，對管理問題突出或內(nèi)審工作開展不到位的單位，可以將其列入監(jiān)督檢查對象。

2.建立固定資產(chǎn)投資項目內(nèi)部審計工作評價指標(biāo)體系。建立投資項目內(nèi)部審計評價指標(biāo)體系，既是對各單位項目內(nèi)部審計情況監(jiān)督指導(dǎo)的基礎(chǔ)，又是審計機(jī)關(guān)判斷專項審計重點的前提。審計機(jī)關(guān)要做到對各單位投資項目管理情況的全面掌握，就要將量化評價的結(jié)果作為各單位項目管理情況的判斷依據(jù)。評價指標(biāo)體系應(yīng)包括內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度制定情況、內(nèi)審人員能力、項目造價審核情況、協(xié)審管理、投資績效管理情況等。

3.逐步建立固定資產(chǎn)投資項目內(nèi)部審計分析模型。投資項目內(nèi)部審計分析模型是在內(nèi)部審計開展過程上建立的一個綜合分析平臺，對于政府投資項目審計工作有重要意義。為了做到審計全覆蓋，審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和內(nèi)部審計共同建立投資項目數(shù)據(jù)指標(biāo)，納入投資項目審計數(shù)據(jù)庫。在數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，審計機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有項目指標(biāo)和問題，利用聚類分析模型、遺傳算法模型、統(tǒng)計分析模型等，定期開展內(nèi)控測試，及時發(fā)現(xiàn)管理問題。

（作者單位：蘇州市姑蘇區(qū)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中心）