張繼亮 趙雯雯

[摘 要]政策成功研究是打開社會治理與其結(jié)果之間存在關(guān)聯(lián)的“黑匣子”的重要路徑。政策成功的本質(zhì)、政策成功的度量及相關(guān)復(fù)雜性問題是政策評估的重要議題。理解政策成功不僅要結(jié)合“解釋”與“事實(shí)”，而且要基于成功的光譜及光譜的維度來度量。要衡量政策成功仍面臨著目標(biāo)的部分實(shí)現(xiàn)、權(quán)衡調(diào)和多個(gè)目標(biāo)、出現(xiàn)意外后果等難題，這意味著人們在評估時(shí)需要不斷地進(jìn)行平衡和取舍。政策成功的實(shí)現(xiàn)主要依賴于達(dá)成協(xié)議、利用模糊性、使用證據(jù)、進(jìn)行審議、建立聯(lián)盟、運(yùn)用權(quán)力和政策創(chuàng)新。理解政策成功，不僅能夠深化對政策過程的理解，而且對推進(jìn)我國決策科學(xué)化、民主化具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]政策評估;政策成功;政策失敗;棘手問題

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2021）06-0039-10

政策評估是政策過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它涉及評定特定政策的成效，即是否及在多大程度上完成了政策目標(biāo)。當(dāng)前，主流的政策評估方法有成本—收益分析法等科學(xué)化量化方法，然而，這些看似科學(xué)化、客觀化的評價(jià)方式，其背后實(shí)際上隱藏著一系列不能量化的、指標(biāo)設(shè)定上主觀的要素。例如，一些人眼中的成功，在另一些人看來卻是失敗的[1];過去的成功可能會導(dǎo)致未來的失敗，用于評估政策結(jié)果的時(shí)間框架越長，對其意義和價(jià)值的爭議范圍就越大[2]（P3）;一些在政治上成功的政策，在過程和方案上可能會傾向失敗[3]。這些無法通過量化處理的要素同樣要考慮到政策評估中去。因此，政策評估是復(fù)雜的，蘊(yùn)含著很多隱含的維度。深入理解這些維度，就要對政策評估進(jìn)行再認(rèn)識，從而重新反思對整個(gè)政策過程的理解。目前國外關(guān)于政策成功的文獻(xiàn)為理解這些維度提供了新的視角，這一新視角不僅豐富了我們對政策過程的認(rèn)知，而且有助于加強(qiáng)我國政策制定的科學(xué)化、民主化。

一、政策成功研究的演進(jìn)

從20世紀(jì)50年代起，學(xué)者們開始關(guān)注“政策失敗”這一議題，但是關(guān)于“政策成功”的研究卻寥寥無幾。失敗似乎比成功更重要，其在某些層面上更容易獲得利益相關(guān)者的關(guān)注，在媒體層面上，“壞消息”比“好消息”更能引起人們的注意[4]（P3）;在政治層面，失敗為改革者提供了政策變革的機(jī)會;在學(xué)術(shù)層面，失敗可以為學(xué)術(shù)界研究政策失敗的深層系統(tǒng)原因提供案例。然而，政策成功文獻(xiàn)的缺乏使我們不能很好地把握政策世界的運(yùn)轉(zhuǎn)。政策成功伴有各種模糊性、矛盾性和多樣性[4]（P3），為了填補(bǔ)現(xiàn)有政策分析模型中的空白，麥康奈爾和博文等人揭示了政策成功的復(fù)雜現(xiàn)象，提出了政策成功的啟發(fā)式框架（Heuristic Framework），并利用這一框架重新思考公共政策的諸多模式。總之，關(guān)于政策成功這一議題的研究經(jīng)歷了從政策失敗到政策失敗與成功并重，再到政策成功的演進(jìn)歷程。

（一）政策失敗

20世紀(jì)50年代到90年代，政策失敗研究經(jīng)歷了三種分析模式的演變。最初，失敗被視為預(yù)期目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)結(jié)果之間存在脫節(jié)與失調(diào)[5]。因此，政策失敗與公共政策的執(zhí)行、結(jié)果的評估及結(jié)果與初始預(yù)期的比較密不可分。拉斯韋爾提出了第一種分析模式，他認(rèn)為失敗取決于

“目標(biāo)確定、趨勢描述、條件分析、發(fā)展預(yù)測、選擇替代方案和評估”[6]（P39）。利益相關(guān)者事先定義政策結(jié)果，并將其命名為“目標(biāo)”，接下來評估公共政策執(zhí)行的結(jié)果。林德布洛姆提出了第二種分析模式，認(rèn)為失敗是不可避免的，因?yàn)樵谶@個(gè)過程中，政策目標(biāo)、工具與結(jié)果之間不可避免地存在著認(rèn)知的差異[7]（P43）。第三種分析模式是由側(cè)重于問題議程設(shè)置的研究發(fā)展而來的，政策失敗既不是指實(shí)施階段，也不是對既定目標(biāo)的衡量，而是阻礙議程設(shè)置過程。政策失敗的概念本質(zhì)上是一個(gè)啟發(fā)式的概念，它的目的不是強(qiáng)調(diào)成功的條件，而是更有效地掌握阻礙或不可能完成某一程序的規(guī)則。

20世紀(jì)80年代和90年代的研究將政策失敗劃分為三種類型：良好的計(jì)劃沒有得到正確執(zhí)行、好的執(zhí)行被浪費(fèi)在發(fā)展不良的計(jì)劃上、由于現(xiàn)有政策模式的限制，規(guī)劃不佳和執(zhí)行不力導(dǎo)致非常差的執(zhí)行結(jié)果[8]。政策失敗不僅與制定這些政策的政治或社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境有關(guān)，也與政策自身的特點(diǎn)有關(guān)。一些學(xué)者根據(jù)政策自身的特點(diǎn)對政策失敗的類型進(jìn)行了劃分。彼得斯將公共部門失敗分為四種類型（見表1）。國家失敗是公共部門中最基本的失敗形式。在極端情況下，國家失敗表現(xiàn)為無法以任何有意義的形式為社會提供公共秩序等基本服務(wù)。治理失敗1是政黨及其領(lǐng)導(dǎo)人合作失敗的結(jié)果，治理失敗2是官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織合作或協(xié)調(diào)失敗的結(jié)果。政策失敗是公共部門內(nèi)部最容易解決的失敗形式，即如果一項(xiàng)政策不起作用，與國家的有機(jī)結(jié)構(gòu)無關(guān)，而只是一種可以被操縱以產(chǎn)生更好結(jié)果的工具[9]。

（二）在政策失敗與政策成功之間

這一時(shí)期學(xué)術(shù)界不乏政策評估與改進(jìn)、公共價(jià)值、政治策略與生存及公共政策質(zhì)量等與政策成功這一議題相近的文獻(xiàn)，卻沒有明確研究政策成功的文獻(xiàn)。隨著政策失敗研究的推進(jìn)，一些政策失敗的文獻(xiàn)中開始涉及政策成功的相關(guān)內(nèi)容?？藸柼岢隽岁P(guān)于政策成功本質(zhì)的思考。她認(rèn)為，政策之所以會失敗，是因?yàn)樗鼈儾荒艿玫綀?zhí)行，或者不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，而“不失敗的政策就是成功的”[10]，表面上看，這種觀點(diǎn)是絕對的，卻隱含了一個(gè)正確的觀點(diǎn)，即沒有徹底失敗的政策中包含了一些成功的因素[4]（P3）。她接著用與失敗相反的條件來描述成功，將政策成功分為三種類型：執(zhí)行成功、工具成功和合理性成功。

同樣，英格拉姆和曼認(rèn)為：“成功和失敗是一個(gè)模糊的概念，反映了個(gè)人對現(xiàn)實(shí)需求和生活的感知及心理傾向……政策的成敗取決于旁觀者的看法?！?/p>

[11]（P12）內(nèi)格爾提出了成功的明確定義：“就意圖而言，如果一項(xiàng)政策達(dá)到了它的目標(biāo)，那么它就是成功的;就現(xiàn)實(shí)而言，如果一項(xiàng)政策的收益減去成本最大化，那么它就是成功的?！盵11]（P8）英格拉姆和曼更贊同后者，他們認(rèn)為，政府不應(yīng)該由是否達(dá)到目標(biāo)來評判，成功的政策需要對政府和現(xiàn)實(shí)的政策目標(biāo)提出合理的要求。然而，政策成功并沒有成為研究的重點(diǎn)，學(xué)者們?nèi)跃劢乖谡呤∩稀?/p>

這一時(shí)期少有關(guān)于政策成功議題的明確論述。不過，學(xué)者在研究政策失敗的議題時(shí)已提出了政策成功的相關(guān)內(nèi)容，盡管他們對于政策成功的描述尚不明確，卻表明政策成功研究已開始得到關(guān)注，正逐步進(jìn)入學(xué)術(shù)界及大眾的視野。

（三）政策成功

博文、馬什及麥康奈爾等人對“政策成功”這一議題進(jìn)行了明確且系統(tǒng)的推進(jìn)。馬什和麥康奈爾在博文的基礎(chǔ)上提出了一個(gè)啟發(fā)式框架，評估了在政策失敗與政策成功之間的復(fù)雜的政策結(jié)果，并分析了政策制定的三個(gè)維度——過程、方案和政治中的成功。哈特又在此基礎(chǔ)上增加了時(shí)間維度，用以評估政策價(jià)值主張的持久性。

博文等關(guān)注對公共治理的狀況及其應(yīng)對新挑戰(zhàn)的能力的審查，并提出了一個(gè)關(guān)鍵的框架，即成功在方案和政治層面的區(qū)別。“在評估的方案方面，重點(diǎn)是被評估的具體政策的有效性、效率和彈性;評估的政治層面是指政策和決策者在政治舞臺上被評估的方式”，“成功在不同的時(shí)間對不同的人來說意味著不同的事情”[12]（P13），而政策評估需要考慮時(shí)間、空間、文化和政治因素。盡管博文等人提供了詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)來評估方案和政治方面的維度，這個(gè)框架仍是不完整的。成功的啟發(fā)式方法需要更通用的標(biāo)準(zhǔn)，以超越選定的一組案例研究而產(chǎn)生持久的影響。雖然他們專注于政策成功的方案和政治層面，但他們并沒有處理過程層面成功的可能性[4]（P19）。

麥康奈爾及馬什在此基礎(chǔ)上提出了政策成功的啟發(fā)式框架，按照程度可以分為五種類型：成功、彈性的成功、矛盾的成功、不穩(wěn)定的成功和失敗[3]。

政策成功起步雖晚卻發(fā)展迅速，在麥康奈爾等人的推動下，已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的研究。然而，不同的人對政策成功有不同的理解：成功或是政策改進(jìn)，又或是實(shí)現(xiàn)價(jià)值、達(dá)到目標(biāo)。一項(xiàng)政策的哪些方面可以成功也存在著不同的觀點(diǎn)，如理性選擇和政治生存文獻(xiàn)側(cè)重政治成功，許多傳統(tǒng)的政策分析文獻(xiàn)則側(cè)重方案成功。因此，需要一個(gè)能夠適應(yīng)這種多樣性的政策成功框架。

二、理解政策成功

理解政策成功，首先要明確其本質(zhì)。目前學(xué)術(shù)界對于政策成功的概念表述較為籠統(tǒng)，尚未形成一致的概念解釋框架。

學(xué)者對于政策成功的理解多是從單一的角度，缺乏對政策成功的系統(tǒng)理解。麥康奈爾提出了一個(gè)啟發(fā)式方法，較為系統(tǒng)全面地闡釋了政策成功的含義和維度。為了幫助理解政策成功，我們首先要明確處理成功是客觀事態(tài)還僅是一種“解釋”問題，然后細(xì)化分析并確定三種主要的成功形式： 過程、方案和政治[3]。

（一）政策成功的含義

政策成功是基于“事實(shí)”還是“解釋”？麥康奈爾采用了第三種方法，跨越了政策成功在“事實(shí)”和“解釋”之間的鴻溝，超越了時(shí)間、空間和文化，從而使一些現(xiàn)實(shí)問題得以解決。

無論是本質(zhì)主義的立場還是反本質(zhì)主義的立場都不足以全面地理解政策成功。本質(zhì)主義的立場包括三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是簡單的工具或官僚主義，認(rèn)為一項(xiàng)政策按照原始目標(biāo)實(shí)施就是成功的;第二種觀點(diǎn)基于結(jié)果，意味著如果一項(xiàng)政策達(dá)到了預(yù)期的結(jié)果就是成功的;第三種觀點(diǎn)基于普世價(jià)值觀，表明普世價(jià)值（如生命權(quán)和言論自由）超越了國家和文化，任何保護(hù)這些價(jià)值觀的政策都是成功的。相反，一個(gè)“觀念化”的反本質(zhì)主義立場的基礎(chǔ)是，政策成功是一個(gè)解釋的問題，而不是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題。成功與失敗都不是客觀存在的，只是對一項(xiàng)政策成功與否的判斷。因此，即使一個(gè)政府完美地執(zhí)行了一項(xiàng)政策，也不能構(gòu)成成功，因?yàn)檫@項(xiàng)政策有支持者和反對者，而政策是否成功取決于他們受結(jié)果影響的程度及所持有的價(jià)值觀。

本質(zhì)主義的立場和反本質(zhì)主義的立場都遭到了質(zhì)疑。麥康奈爾跨越了本質(zhì)主義（成功是事實(shí)）和反本質(zhì)主義（成功是解釋）的方法，對政策成功進(jìn)行定義：“一項(xiàng)政策是成功的，因?yàn)樗鼘?shí)現(xiàn)了支持者設(shè)定的目標(biāo)。然而，只有那些支持原始目標(biāo)的人才會認(rèn)為政策是成功的，反對者可能認(rèn)為政策是失敗的，因?yàn)樗麄儾恢С衷瓉淼哪繕?biāo)?！盵4]（P39）哈特在博文和麥康奈爾的基礎(chǔ)上增加了時(shí)間維度，提出了更加系統(tǒng)完整的概念：“一項(xiàng)政策在以下方面是完全成功的：它顯然創(chuàng)造了廣泛重視的社會成果;通過設(shè)計(jì)、決策和交付過程，增強(qiáng)其解決問題的能力和政治合法性;即使面對不斷變化的情況，也能在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)保持這種表現(xiàn)?！盵2]（P5）

政策成功既基于“事實(shí)”也基于“解釋”，結(jié)合了本質(zhì)主義的立場和反本質(zhì)主義的立場，全面系統(tǒng)地揭示了政策成功的本質(zhì)，這也使政策成功啟發(fā)式方法能夠更好地分析和解決現(xiàn)實(shí)問題。

（二）政策成功的分析維度

維度是理解政策成功的關(guān)鍵。由于不同的參與者可能會參與政策的不同方面，一些人更多地參與決策過程，另一些人更多地參與方案實(shí)施，還有一些人更多地參與政治領(lǐng)域，而每個(gè)方面的標(biāo)準(zhǔn)又各不相同?？梢詮恼叱晒Φ娜齻€(gè)維度（過程、方案和政治）分別明確其標(biāo)準(zhǔn)。

政策形成的過程是一個(gè)至關(guān)重要的因素，但在考慮政策的成功與否時(shí)往往被忽視。廣義而言，“過程”指的是政策制定和實(shí)施。那么，什么樣的過程是成功的？第一，保留政府的政策目標(biāo)和工具，從政策制定者的角度看，立法過程中對一項(xiàng)法案進(jìn)行審查，若其結(jié)果是保留了廣泛的價(jià)值觀和詳細(xì)的政策工具，那么這種立法過程很可能被認(rèn)為是成功的;第二，確保政策的合法性，對利益相關(guān)者來說，通過憲法和準(zhǔn)憲法程序制定的政策對政府來說是成功的，因?yàn)檎軌蜃鏊疽龅氖虑?第三，建立一個(gè)可持續(xù)的聯(lián)盟，一個(gè)可持續(xù)的聯(lián)盟擁有足夠的權(quán)力和權(quán)威，確保即使小的失誤也不會損害政策的全面成功;此外，過程成功還象征著創(chuàng)新和影響力。

在大多數(shù)注重“循證決策”和政策改進(jìn)的西方式民主國家中，方案成功已成為政策成功的同義詞。方案成功的標(biāo)準(zhǔn)有四個(gè)。第一，達(dá)成目標(biāo)，即通過專注于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，許多政策參與者可以宣稱政策取得了成功;第二，產(chǎn)生期望的結(jié)果，除了具體目標(biāo)或執(zhí)行的官僚作風(fēng)之外，政策實(shí)際產(chǎn)生的更廣泛的影響或結(jié)果可作為政策成功的標(biāo)志;第三，為目標(biāo)群體創(chuàng)造利益，方案成功體現(xiàn)在可以根據(jù)階級、領(lǐng)土、性別、宗教和種族等問題給特定目標(biāo)群體或行為者帶來好處;第四，滿足政策領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)政策部門的價(jià)值觀被其參與者廣泛認(rèn)同，這些價(jià)值觀通常載于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或基準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)即是政策領(lǐng)域成功的標(biāo)志。

此外，過程和方案層面的成功可以根據(jù)具體情況為政府帶來政治上的成功。政治成功的標(biāo)準(zhǔn)包括三個(gè)。第一，提升政府和領(lǐng)導(dǎo)人的選舉前景或聲譽(yù)，政府想要繼續(xù)執(zhí)政，一項(xiàng)有助于維持甚至提升他們在選舉中前景或聲譽(yù)的政策是成功的;第二，控制政策議程，放松管理業(yè)務(wù)，適度控制政策方案能夠把一個(gè)問題降低甚至從議程上刪除，從而在減輕管理業(yè)務(wù)等方面取得政治成功;第三，維持政府的廣泛價(jià)值觀和方向，一項(xiàng)政策可能會成功地幫助建立新的價(jià)值觀和新的方向，從而促進(jìn)改革合法化。

如果公共政策大體上是政府來選擇做（或不做）的事情，那么過程（制定目標(biāo)、審查備選方案、咨詢等）、方案（使用各種各樣的政策工具和政策組合）和政治（從事可能影響選舉前景的活動、維持治理能力和指導(dǎo)政策方向）就是政府必須要做的事。當(dāng)政府實(shí)現(xiàn)其設(shè)定的目標(biāo)時(shí)，成功可以存在于每一個(gè)領(lǐng)域，而成功在過程、方案及政治領(lǐng)域中的具體形態(tài)各不相同。

三、政策成功的度量

政策成功的標(biāo)準(zhǔn)會隨著時(shí)間和文化的變化而變化[12]（P157）。政策倡導(dǎo)者熱衷于宣稱政策是成功的，反對者則可能將政策描述為失敗。事實(shí)上，政策結(jié)果往往介于這兩個(gè)極端之間，政策經(jīng)常在某些方面成功，而在其他方面不成功。然而，無論是在過程、方案還是政治維度上，成功并不是一種“全有或全無”的現(xiàn)象[1]。政策可能有多個(gè)過程、方案和政治維度的目標(biāo)，所有這些都可以或多或少地實(shí)現(xiàn)（或不實(shí)現(xiàn)），完全的政策成功是不常見的，完全的政策失敗也是如此。

（一）政策成功的光譜

政策成功與政策失敗這兩個(gè)極端之間存在著灰色地帶。博文等撰寫了歐洲各國鋼鐵工業(yè)重組的“非失敗”而非直接成功，普來姆斯研究了美國20世紀(jì)90年代中期聯(lián)邦福利改革的“混合性成功”，波拉克關(guān)注美國智力殘疾政策的“部分成功”，這些研究都表明成功具有不同的類別或形態(tài)。

麥康奈爾詳細(xì)解釋了從政策成功、持久的成功、沖突性成功、不穩(wěn)定的成功到政策失敗五個(gè)類別[3]。政策成功是一個(gè)理想類型的范疇，因?yàn)樗俣怂羞^程、方案和政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從實(shí)際情況看，這一類別還包括在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)方面出現(xiàn)非常輕微的失誤的情況;持久的成功在很小的程度上達(dá)不到其目標(biāo)，然而，與其他類別相比，它們往往具有相當(dāng)大的彈性，總的來說，他們做了開始做的事情，存在不足但并不妨礙政策取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展;相互沖突的成功在支持者和反對者之間引起了激烈的爭論，這是因?yàn)槠x了原定的目標(biāo)，或因?yàn)檫@個(gè)問題本身具有內(nèi)在的爭議性;不穩(wěn)定的成功在失敗的邊緣運(yùn)作，有重大的不足或偏離原來的目標(biāo)，從而產(chǎn)生高調(diào)和激烈的沖突，即使是支持者也可能懷疑這項(xiàng)政策是否可行;政策失敗的原因在于它沒有實(shí)現(xiàn)支持者設(shè)定的目標(biāo)，且沒有得到他們的支持，失敗的政策是由不穩(wěn)定的成功演變而來的。

政治經(jīng)常是黨派性的，一些政治參與者認(rèn)為成功的政策也可能被其他人認(rèn)為是不成功的，沒有完全成功的政策，一些缺點(diǎn)或失敗幾乎滲透到所有的政策中。因此，不能以成功和失敗的兩極化來處理政策的多重結(jié)果。

（二）光譜的維度

深入了解成功與失敗的邏輯及復(fù)雜關(guān)系后，還要將其應(yīng)用于過程、方案和政治維度。第一，同一政策的過程、方案和政治維度往往可以位于成功與失敗的不同點(diǎn)上，而不是全部相同;第二，總體上可以被稱為特定類型的成功（如不穩(wěn)定的方案成功）的政策不一定具有完全屬于不穩(wěn)定成功類別的所有特征。

在過程方面，過程的成功意味著基本上完成了政府的工作，實(shí)施了政府制定的政策，賦予政策結(jié)果以合法性，并且有一個(gè)強(qiáng)大的聯(lián)盟支撐;持久的成功接近于徹底的成功，但在此過程中存在著一些微小的問題或缺陷;沖突性成功對政府來說更像是一場斗爭，它廣泛地做著支持者們開始做的事情，存在著較為嚴(yán)重的爭議，甚至不得不修改其政策工具的目標(biāo)和偏好;不穩(wěn)定的過程成功會危害政策長期實(shí)施的效果，如果政府建立了新的過程，或者對現(xiàn)有過程進(jìn)行了徹底調(diào)整，那么過程的成功有可能岌岌可危;過程的徹底失敗往往是突然的，例如，一項(xiàng)政策提案或法案通過正常程序被否決。

在方案方面，成功或多或少是政府方案實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的成果，其既沒有任何重大的績效失敗，也沒有來自對問題或解決方案持不同觀點(diǎn)的人的批評;持久的方案成功是“次優(yōu)的”，但可能是最現(xiàn)實(shí)的情況，也是決策者普遍可以接受的情況;相互沖突的方案成功可能是決策者不太想看到的，不過問題并沒有升級到災(zāi)難性的程度;對政策制定者來說，不穩(wěn)定的方案成功是嚴(yán)重“錯(cuò)誤”的政策，它們往往是那些在徹底失敗之前仍在堅(jiān)持實(shí)施的方案的縮影;方案失敗可能包含非常小的成功因素，但本質(zhì)上是失敗，即沒有做他們開始做的事。

在政治方面，“政治成功是政治精英的天堂”[4]（P72），可以為政客們贏得選票或建立聲譽(yù)，從而使政權(quán)更加穩(wěn)固，有助于為未來設(shè)定方向;持久的政治成功經(jīng)受住了批評及任何試圖讓政府偏離軌道的企圖;不穩(wěn)定和相互沖突的政治成功都是難以應(yīng)對的，即使政府有政治功績，但他們正處于政治災(zāi)難的邊緣;政治的徹底失敗指的是有些政策幾乎就要造成政治傷亡，因此需要進(jìn)行重大審查或改革，但最廣泛的是那些推翻政府或領(lǐng)導(dǎo)人的政策。

通過將不同類別的成功應(yīng)用于不同維度，政策結(jié)果可以定位于政策成功的光譜的各個(gè)節(jié)點(diǎn)上，從而使政策成功與失敗之間的復(fù)雜關(guān)系更加清晰，政策成功啟發(fā)式的框架也更加系統(tǒng)。

（三）維度之間的沖突

不同維度的成功之間存在內(nèi)在沖突。政策設(shè)計(jì)和工具選擇（過程問題）受到與更廣泛的治理安排和抽象的政策目標(biāo)（如市場治理）及政策制度邏輯（如糾正市場失靈和治理失靈）之間的“嵌套關(guān)系”的限制[13]。具體表現(xiàn)為好過程與壞方案、好方案與壞政治及好政治與壞方案之間的沖突。

好過程與壞方案表現(xiàn)為如果成功在一定程度上與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)有關(guān)（盡管有些人可能不同意這些目標(biāo)），那么成功的政策過程基本上就是一個(gè)政策形成過程，政策具有合法性，且有著強(qiáng)有力的聯(lián)盟的支持，使決策者能夠在本質(zhì)上做他們打算做的事情。然而，成功的過程可能導(dǎo)致失敗的方案。

好方案與壞政治表現(xiàn)為運(yùn)作良好的方案對決策者來說可能是有風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)榉磳φ呖赡軙颜叨x為“無效的”或“不靈活的”[4]（P78）。韋爾和沃倫斯基在他們對日本銀行業(yè)改革的研究中闡明了這一點(diǎn)，改革計(jì)劃側(cè)重于效率而忽視了“政治”。

好政治與壞方案即有些政策在政治上可以成功，但在方案上失敗了。如果政府給人們留下好的印象，能夠促進(jìn)政治上的成功。反之，政治資本可能會下降，從而失去對議程的控制，很難引導(dǎo)政府及其價(jià)值觀朝著理想的方向發(fā)展。

總之，不同的結(jié)果可能發(fā)生在一個(gè)特定的領(lǐng)域，也可能在政策的過程、方案和政治方面有不同的結(jié)果。結(jié)果就是，一個(gè)政策在一個(gè)領(lǐng)域比在另一個(gè)領(lǐng)域更加成功。事實(shí)上，政策制定者經(jīng)常會在三個(gè)政策領(lǐng)域之間進(jìn)行權(quán)衡，而這三個(gè)領(lǐng)域有時(shí)并不那么協(xié)調(diào)，這種取舍和緊張關(guān)系是公共政策動態(tài)的核心[14]，政策成功的度量為成功與失敗的復(fù)雜組合提供了一個(gè)框架，同時(shí)考慮到了政治爭議的程度。通過識別和衡量政策成功，我們發(fā)現(xiàn)政策成功是復(fù)雜的，且受價(jià)值驅(qū)動，這意味著在評估時(shí)還面臨著一些難題。

四、衡量政策成功的難題

任何政策都具有成功與失敗相結(jié)合的特點(diǎn)，政策成功的性質(zhì)是復(fù)雜的，在評估政策的過程中充滿了模棱兩可、信息缺失和價(jià)值沖突等問題。在公共政策復(fù)雜的地方，對決策者來說，追求的目標(biāo)往往是相互沖突的，盡管政策制定者努力在過程、方案和政治領(lǐng)域取得成功，卻不得不做出艱難的衡量和取舍。因此，如何應(yīng)對這些復(fù)雜性問題就成為政策成功研究的關(guān)鍵性問題。

（一）政策成功的復(fù)雜性

任何政策成功的可信框架都需要認(rèn)識到研究復(fù)雜現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)和困難，否則會干擾政策分析，并且會掩蓋權(quán)力和政治的關(guān)鍵問題。因此，對成功的評估需要對我們對目標(biāo)不足、含糊不清和意外后果等因素的重視程度作出判斷和選擇。

1.目標(biāo)的部分實(shí)現(xiàn)算成功嗎？很少有政策能完全達(dá)到成功的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)對實(shí)現(xiàn)目標(biāo)方面的失敗或不足的重視程度，政策可以或多或少地被定義為“成功”。在現(xiàn)實(shí)的政治世界中，當(dāng)世界各國政府試圖消除預(yù)算赤字，但只能部分實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)時(shí)，

他們通常會因成功削減赤字而受到支持者的稱贊，反對者則會批評他們未能實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡。因此，決定何種結(jié)果構(gòu)成成功或失敗是一個(gè)政治問題。

2.如何權(quán)衡及調(diào)和多個(gè)目標(biāo)？公共部門可能有多重任務(wù)，存在著沖突、取舍和優(yōu)先權(quán)，當(dāng)存在多個(gè)目標(biāo)時(shí)確定成功是困難的，需要判斷哪些目標(biāo)是成功更重要的指標(biāo)及成功的程度。如果有兩個(gè)相互沖突的目標(biāo)，一個(gè)達(dá)到了，而另一個(gè)沒達(dá)到，是成功嗎？當(dāng)面臨多重目標(biāo)時(shí)，不管成功與否，都必須作出選擇，來決定哪一個(gè)目標(biāo)應(yīng)該優(yōu)先考慮。

3.出現(xiàn)意外后果怎么辦？政策可能產(chǎn)生意外后果，這種結(jié)果可能會支持或破壞政策目標(biāo)，但對政策成功或其他方面的任何評估都需要確定這些后果的性質(zhì)，以及它們在支持或破壞原始政策目標(biāo)方面的重要性。意外后果可能對政府產(chǎn)生適得其反的效果，并損害政治聲譽(yù)和職業(yè)生涯，通常是因?yàn)橐粋€(gè)局部事件或一系列事件體現(xiàn)了圍繞社會敏感問題的緊張關(guān)系。因而，當(dāng)政策產(chǎn)生一些意想不到的后果時(shí)，就必須衡量這些后果的重要性，以及它們損害最初政策目標(biāo)的程度。

4.短期效果還是長期效果？時(shí)間維度在政策成功的框架中是不容忽視的，評估政策必定會涉及時(shí)間層面。成功的過程、計(jì)劃和政治維度可以在短期、中期和長期進(jìn)行檢驗(yàn)，且結(jié)果可能會有所不同，如短期的成功可能是長期的失敗，這取決于我們研究的時(shí)間跨度。

5.在不同的空間中政策是否依舊適用？這里對空間的定義不是根據(jù)地理，而是根據(jù)不同的管轄區(qū)（國家、區(qū)域等） ，每個(gè)管轄區(qū)都有自己獨(dú)特的政治制度、政治傳統(tǒng)、政策風(fēng)格、主導(dǎo)價(jià)值觀、政策部門概況及社會經(jīng)濟(jì)條件。在一個(gè)空間背景下被認(rèn)為是成功的過程、計(jì)劃或政策，在其他地方并不一定成功。

此外，政策是為誰而成功的？如果成功大于計(jì)劃怎么辦？某項(xiàng)政策不存在會是什么樣的結(jié)果？處理隱藏的議程、缺乏證據(jù)及分離“政策效應(yīng)”的方法論挑戰(zhàn)等，這些都是衡量政策成功時(shí)需要考慮到的問題。

（二）政策成功的評估

如何權(quán)衡過程、方案和政治中不同目標(biāo)及結(jié)果之間的沖突？政策評估是一個(gè)多維度、多視角的政治過程。在最基本的層面上，需要區(qū)分評估的兩個(gè)維度。一是政策的方案績效：成功本質(zhì)上是設(shè)計(jì)能夠解決問題的方案，同時(shí)能夠產(chǎn)生有價(jià)值的社會成果。二是政策的政治合法性：成功是指在利益相關(guān)方看來政策實(shí)施的社會結(jié)果及實(shí)現(xiàn)這些結(jié)果的方式在多大程度上是適當(dāng)?shù)摹?/p>

在對方案成功和政治成功所做的區(qū)分的基礎(chǔ)上，馬什和麥康奈爾在博文等增加了一個(gè)過程類別，提出了一個(gè)評估成功的框架（見表2）

[1]，全面涵蓋了衡量政策各個(gè)方面成功的指標(biāo)和證據(jù)。

麥康奈爾提出了一個(gè)十點(diǎn)框架，用以幫助指導(dǎo)研究人員評估政策的成功與否：是否想要評估過程、方案和/或政策（過程、方案、政治）？評估什么時(shí)間段（短期、長期）？用什么標(biāo)準(zhǔn)來確定成功（政府目標(biāo)、對目標(biāo)群體有益、前后對比、政策領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)、誰支持這項(xiàng)政策、檢驗(yàn)相似的管轄區(qū)、資產(chǎn)負(fù)債表、倫理道德和法律）？是否有信心掌握充分和可信的資料，以便得出結(jié)論？是否有信心將政策結(jié)果與其他影響結(jié)果的因素分離開來？工作中是否有隱藏的議程？評估的政策領(lǐng)域（過程、方案、政治）是否有多個(gè)目標(biāo)？是否有任何意外后果，包括成功大于計(jì)劃？政策是否達(dá)不到既定目標(biāo)？是否評估了不止一個(gè)政策領(lǐng)域（過程、方案和政治）？這十點(diǎn)框架較為全面地涵蓋了政策成功啟發(fā)式的內(nèi)容。

哈特在此基礎(chǔ)上增加了時(shí)間維度，提出了政策成功評估表（見表3）[2]（P6）。

這一框架清晰地表達(dá)了成功的每一個(gè)維度的具體要素——方案、過程、政治及時(shí)間，為同時(shí)期的評估和政策制定決策的動態(tài)考慮提供了一個(gè)結(jié)構(gòu)。

總之，復(fù)雜性問題是不可忽略的。決策者努力實(shí)現(xiàn)過程、方案和政治方面的成功，但完全成功是不可能的。因此，決策者進(jìn)行權(quán)衡的同時(shí)，也要兼顧可行性和風(fēng)險(xiǎn)。政策的成功往往取決于運(yùn)氣和利用不同事件的時(shí)機(jī)與環(huán)境中有利機(jī)會的能力[15]（P208），但關(guān)鍵是通過哪些方式或是做了哪些努力，機(jī)會之窗才得以打開。

五、實(shí)現(xiàn)政策成功的策略

決策者希望成功地實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)，就需要采取策略。每種策略都會存在優(yōu)勢和弱點(diǎn)，且在面臨一些外部性因素時(shí)，其所起的作用也會相應(yīng)地改變。關(guān)鍵是要認(rèn)識到策略的選擇不僅僅是政治代理人意圖的產(chǎn)物，其運(yùn)作的環(huán)境既可以是有利的，也可以是受約束的。從本質(zhì)上說，不同的策略或多或少都會有風(fēng)險(xiǎn)，這取決于語境。

（一）進(jìn)行審議并盡量達(dá)成協(xié)議

許多分析人士和政策制定者把審議作為解決公眾信任下降、合法性差距、社會分裂等問題的一種手段。在審議下產(chǎn)生的政策是有價(jià)值的，因?yàn)樗鼈兪腔诙喾接懻撘约袄嫦嚓P(guān)者之間的相互尊重而形成的。但是，審議也存在一些弊端，一方面，由于提高了人們的期望值又無法滿足而使政策過程失去合法性，導(dǎo)致過程失敗;另一方面，由于政策試圖適應(yīng)太多不同的利益，也可能導(dǎo)致方案失敗。此外，審議可能在政治上形成反彈效應(yīng)，造成一種僵局，從而導(dǎo)致政府幾乎無法改變方向或提出新的倡議。

由于審議只是一種程序性策略，并不一定能夠促使協(xié)議的達(dá)成從而確保政策成功得以實(shí)現(xiàn)?；诖?，人們在進(jìn)行審議后還需要采取相應(yīng)的措施來保證協(xié)議的達(dá)成。

達(dá)成協(xié)議是過程成功的必要條件，幫助維護(hù)政府目標(biāo)和政策工具、賦予政策以合法性、幫助建立一個(gè)可能通過實(shí)施和評估階段維持的利益聯(lián)盟及象征著創(chuàng)新和影響力。在大多數(shù)自由民主國家，達(dá)成協(xié)議是一種更加務(wù)實(shí)的做法，它為政策制定者追求成功的方案提供了合法性（過程成功），也為政府的政策流向提供了理想的方向。然而，協(xié)議也可能是脆弱的，有可能分裂甚至適得其反。短期達(dá)成的交易可能產(chǎn)生長期方案和政治的脆弱性，而這些脆弱性可能在后續(xù)一連串的交易中迷失。

（二）利用模糊性

這種策略通常與“達(dá)成協(xié)議”一起使用，利益相關(guān)者不僅希望決策者聽到他們的意見，而且希望他們的意見和建議在決策中得到采納。然而，多元化政治的本質(zhì)是，幾乎不可能讓每個(gè)人都滿意。模糊性允許不同的利益、動機(jī)和期望結(jié)合在一起，使集體行動成為可能，且模糊性的措辭有助于為過程成功鋪平道路，“一些政客們會利用模糊性作為操縱結(jié)果的工具，在模棱兩可的決定中找到一些跡象，來證明自己是成功的”[16]，

但短期內(nèi)多種含義和期望的結(jié)合會在方案和政治領(lǐng)域產(chǎn)生沖突的種子，即在過程階段取得成功，而在方案實(shí)施階段傾向于失敗。

（三）使用證據(jù)

循證政策使決策現(xiàn)代化和非政治化，因?yàn)樗梢詼p少決策偏見和特殊利益集團(tuán)的過度權(quán)力的影響。利用證據(jù)來指導(dǎo)政策制定是確保政策成功最安全的方式。一方面，政府對證據(jù)的使用符合方案成功的要求，由于其作為一種理性決策形式，從而增加了合法性。證據(jù)是一些“有形的”東西，可以幫助建立聯(lián)盟，且象征著嚴(yán)謹(jǐn)和進(jìn)步;另一方面，從“理性”中分離出來的過程成功的含義是，它會帶來有效的方案和政治穩(wěn)定。

然而，這一策略在決策階段可能會受到阻礙，特別是因?yàn)橛羞x擇地制定和提出證據(jù)可能導(dǎo)致偏見的指控，并對決策的合法性提出嚴(yán)重質(zhì)疑。

（四）采用政治性策略

政治性策略之一是建立聯(lián)盟。尋求成功的一個(gè)策略是，通過所謂的聯(lián)合政府，在參與決策的所有行為者和機(jī)構(gòu)之間建立一種團(tuán)結(jié)意識。聯(lián)合政府可以帶來政策成功，因?yàn)樗梢允拐咧贫ㄟ^程合法化、方案執(zhí)行一致性和治理穩(wěn)定性。然而，它也可能暫時(shí)掩蓋沖突并產(chǎn)生新的沖突。

政治性策略之二是運(yùn)用權(quán)力。權(quán)力的運(yùn)用符合“偏見動員”的概念，精英們可以利用特權(quán)調(diào)整現(xiàn)有的程序，過濾不滿和反對意見。對于政策精英而言，動用權(quán)力看似誘人，但其中涉及的風(fēng)險(xiǎn)需要謹(jǐn)慎判斷。運(yùn)用權(quán)力能夠確保過程階段的成功，但可能會在方案和政治階段對政府聲譽(yù)、議程和軌跡產(chǎn)生適得其反的后果。

（五）政策創(chuàng)新

創(chuàng)新象征著現(xiàn)代化和進(jìn)步，新的和前沿的倡議可以帶來過程成功，表現(xiàn)為賦予政策制定的合法性、保護(hù)政府的政策目標(biāo)及建立可持續(xù)聯(lián)盟，政治上的成功也可以是創(chuàng)新的目標(biāo)[4]（P139）。然而，在決策階段，創(chuàng)新不一定會給政策選擇帶來合法性，在方案和政治上同樣存在困難，過分夸大創(chuàng)新可能會帶來失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

總之，取得政策成功在于良好的政策設(shè)計(jì)，這就需要事先評估擬議政策可能產(chǎn)生的影響，而不是僅僅依靠事后評估來確定成功或失敗。然而，任何特定的策略都是存在風(fēng)險(xiǎn)的，在采取策略時(shí)要明確其優(yōu)勢和弊端。此外，政府通常會采取多種策略，例如，為了建立某種形式的決策聯(lián)盟，可以通過使用模糊性的語言或磋商活動來淡化行政權(quán)力的潛在陷阱。

六、結(jié)論與討論

政策成敗研究是具有爭議性的領(lǐng)域，特定政策結(jié)果是否構(gòu)成成功、導(dǎo)致成功的原因以及政策成功的判斷標(biāo)準(zhǔn)等仍存在爭議。評估政策成功，要了解治理活動和社會結(jié)果之間存在的“黑匣子”中發(fā)生了什么，以及事情做得好與不好的原因是什么，即每個(gè)政策及政策子系統(tǒng)中成功和不太成功的方面，如何及為什么在每一種情況下取得成功，同時(shí)要考慮到它們產(chǎn)生和發(fā)展的背景，以及特定機(jī)構(gòu)、行為者和做法在實(shí)現(xiàn)這些成功方面的作用，從而重新構(gòu)建在政策成功中起作用的各種因素和社會機(jī)制。

通過梳理國外政策成功的相關(guān)文獻(xiàn)，我們可以從主客觀角度理解政策成功的本質(zhì);厘清政策成功與失敗之間的復(fù)雜關(guān)系，為我們衡量政策成功提供了起點(diǎn)，復(fù)雜性問題的提出及應(yīng)對又為政策成功的衡量提供了補(bǔ)充。然而，除了事后評估政策是否成功，在制定政策時(shí)就可以采取一定的策略，從而促進(jìn)政策成功的實(shí)現(xiàn)，由此，政策成功啟發(fā)式已趨于完善。首先，政策成功啟發(fā)式“照亮了公共政策的很多黑暗角落”[4]（P220），闡明了公共政策的許多特征，這些特征在文獻(xiàn)中很少得到重視，甚至在公共政策的主要模式中幾乎缺失;其次，政策成功啟發(fā)式賦予已有的政策理論更多價(jià)值，幫助我們理解許多政策分析黑暗角落和邊緣的公共政策現(xiàn)象;最后，政策成功啟發(fā)式作為一種新的公共政策模型，提高了我們解釋和理解世界的能力，有助于我們理解公共政策。

目前，國際學(xué)界關(guān)于政策成敗的研究方興未艾，國內(nèi)卻鮮有研究。就現(xiàn)有研究成果而言，國內(nèi)學(xué)者更多地從政策階段理論、多源流理論、間斷-均衡理論與倡議聯(lián)盟理論等政策理論或模型來研究政策過程，這些理論或模型固然能夠從不同的角度來展示公共政策的運(yùn)作過程，但這些研究視角缺乏一個(gè)整合性的路徑對它們進(jìn)行綜合，而政策成功這一視角的出現(xiàn)彌補(bǔ)了這一不足。因此，深入研究政策成功這一議題能夠加深國內(nèi)公共政策學(xué)界對政策過程理論的理解。

政策成功研究不僅可以促使政府利用更多的“循證”決策形式，從而更好地設(shè)計(jì)政策內(nèi)容和改善政策結(jié)果，而且對推進(jìn)我國政策制定及決策的科學(xué)化、民主化具有重要意義，為我國治理能力與治理體系現(xiàn)代化提供有益的參考和借鑒。

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責(zé)任編輯：梅少粉

The Aspects of Success： A New Perspective on Understanding the Policy Process

Zhang Jiliang， Zhao Wenwen

Abstract：

Policy success is an important way to open the “black box” of the relationship between social governance and its results. The nature， measurement and complexity of policy success are important issues in policy evaluation. Understanding policy success should not only combine “interpretation” and “fact”， but also be measured basing on the spectrum of success and its dimensions. Measuring policy success still faces challenges such as partial achievement of goals， reconciling conflicting objectives， and dealing with unintended consequences， meaning that people need to constantly balance and make choices in their assessments. The successful realization of policies mainly depends on striking a deal， using ambiguity， using evidence， deliberating， building alliances， using power， and policy innovation. Understanding policy success not only deepens the understanding of the policy process， but also plays an important role in promoting the scientific and democratic decision-making in China.

Key words：

policy evaluation， policy success， policy failure， wicked problems