李曉冬，馬元駒

（1．首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院，北京100070；2．蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 現(xiàn)代財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)研究中心，蘭州730020）

引 言

精準(zhǔn)扶貧是中國治理貧困的重要手段，是應(yīng)對(duì)涓滴效應(yīng)失靈弱化的理論創(chuàng)新與偉大實(shí)踐，是減貧治理領(lǐng)域歷史、理論與實(shí)踐邏輯的統(tǒng)一［1］，充分體現(xiàn)了問題與目標(biāo)導(dǎo)向相統(tǒng)一、可操作性與戰(zhàn)略性相結(jié)合的方法論。經(jīng)過八年接續(xù)奮戰(zhàn)，中國終于取得了精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的偉大勝利，解決了歷史上幾千年來從未解決的絕對(duì)貧困，這是前無古人的偉大壯舉，標(biāo)志著中國進(jìn)入貧困治理新階段，同時(shí)也為全球貧困治理貢獻(xiàn)了中國智慧與中國方案。精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的勝利離不開國家監(jiān)控系統(tǒng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧貫徹落實(shí)情況進(jìn)行的科學(xué)、客觀的監(jiān)督、鑒證與評(píng)價(jià)，尤其是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)持續(xù)開展的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)，對(duì)打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)起了至關(guān)重要的監(jiān)督保障作用。

國家審計(jì)是國家治理的基石，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化中一項(xiàng)不可或缺的“制度性基礎(chǔ)設(shè)施”［2］和重要的政治制度安排，是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，具有監(jiān)督和保障等功能，能夠促進(jìn)國家各項(xiàng)重大政策有效落實(shí)，確保政府公共受托責(zé)任全面履行。精準(zhǔn)扶貧是中國決勝全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)重要治貧政策，但現(xiàn)實(shí)中因信息不對(duì)稱、既得利益偏好、有限理性和不可預(yù)測(cè)事件等的存在［3］，可能導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的良好初衷在貫徹執(zhí)行中因曲解、濫用等而無法達(dá)到既定政策目標(biāo)。另外，由于公共受托責(zé)任的層層委托—代理，精準(zhǔn)扶貧的執(zhí)行過程往往表現(xiàn)為“自上而下的層層傳遞”。在這一過程中，政策執(zhí)行者與制定者、政策受益目標(biāo)群體的利益可能并非完全一致，受限于信息不對(duì)稱、激勵(lì)不相容和環(huán)境不確定性的客觀存在，代理人的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和逆向選擇不可避免［4］，因此精準(zhǔn)扶貧的貫徹執(zhí)行需要國家審計(jì)這種獨(dú)立的制衡機(jī)制加以監(jiān)督和約束。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是國家審計(jì)的重要業(yè)務(wù)類型，本質(zhì)上是一種績效審計(jì)［5］，是國家審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督功能重要而有效的方式［6］。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)具有從政策制定、執(zhí)行到終結(jié)的事前預(yù)防、事中糾偏與事后評(píng)價(jià)問責(zé)的監(jiān)督治理效應(yīng)［7］113，能夠充分發(fā)揮在扶貧治理中的預(yù)防、揭示、抵御、鑒證、評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)與問責(zé)功能［8］。它是審計(jì)機(jī)關(guān)代表國家對(duì)分配和使用精準(zhǔn)扶貧資金和資源、履行公共受托精準(zhǔn)扶貧責(zé)任、執(zhí)行國家精準(zhǔn)扶貧政策的部門、單位和個(gè)人依法實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督，具有法定授權(quán)性、權(quán)威性、強(qiáng)制性、獨(dú)立性和嚴(yán)肅性。不同于社會(huì)審計(jì)，被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)主體沒有選擇權(quán)，也就是說，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)不存在客戶流失和成本上升問題，具有強(qiáng)制性。審計(jì)機(jī)關(guān)雖隸屬于政府行政部門內(nèi)部，但與其他部門間并無直接業(yè)務(wù)往來，獨(dú)立性較強(qiáng)，能夠?qū)珳?zhǔn)扶貧的貫徹落實(shí)情況進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，在治理扶貧領(lǐng)域亂象有著其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式無法比擬的天然優(yōu)勢(shì)，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的這些特質(zhì)決定了其必然居于國家貧困治理的核心層面［9］43。此外，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)作為監(jiān)督貧困政策有效執(zhí)行的一種重要制度安排，負(fù)有對(duì)貧困治理決策和執(zhí)行系統(tǒng)監(jiān)督和約束的職責(zé)，因此精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)能夠有效發(fā)揮監(jiān)督與保障精準(zhǔn)扶貧嚴(yán)格按照政策制定者初衷貫徹落實(shí)的監(jiān)督效應(yīng)，克服扶貧政策執(zhí)行中的“有用無效”悖論。

綜上所述，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧有效執(zhí)行的政策糾偏和反饋機(jī)制，對(duì)更好發(fā)揮國家審計(jì)監(jiān)督職能、提高精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行的有效性尤為關(guān)鍵?；谏鲜霰尘?，本文系統(tǒng)回顧了精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究現(xiàn)狀并對(duì)其研究進(jìn)展進(jìn)行評(píng)述，在此基礎(chǔ)上，對(duì)后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代開展扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究進(jìn)路作出展望。通過科學(xué)梳理精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研究的得與失，對(duì)于全面、準(zhǔn)確把握該領(lǐng)域研究脈絡(luò)，提高研究效率具有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義，能夠?yàn)樾聲r(shí)代持續(xù)推進(jìn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的理論研究與實(shí)踐探索提供有益參考，同時(shí)也能為后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)提供理論基礎(chǔ)、經(jīng)驗(yàn)借鑒與實(shí)踐啟示。

一、制度背景

精準(zhǔn)扶貧是中國為切實(shí)解決絕對(duì)貧困、實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)而制定的一項(xiàng)重大公共政策，為確保其在實(shí)際執(zhí)行中不變形、不走樣，必須對(duì)其貫徹落實(shí)情況展開跟蹤審計(jì)，為此審計(jì)署印發(fā)了系列有關(guān)文件。2015年9月，審計(jì)署印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加大審計(jì)力度促進(jìn)穩(wěn)增長等政策措施落實(shí)的意見》，明確指出要加大對(duì)扶貧領(lǐng)域投入力度的跟蹤審計(jì)，努力實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧審計(jì)全覆蓋。2016年3月，“十三五”規(guī)劃綱要明確指出要建立精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)機(jī)制。2016年5月，審計(jì)署印發(fā)《關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見》，指出當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，要把持續(xù)組織對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)作為重點(diǎn)抓好的八個(gè)方面工作之一。同年5月，審計(jì)署辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶貧審計(jì)，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策落實(shí)的意見》指出，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要將監(jiān)督檢查精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)情況作為國家重大政策措施落實(shí)跟蹤審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。2018年5月，習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對(duì)國家重大政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)力度，加大對(duì)重點(diǎn)民生項(xiàng)目和資金的審計(jì)力度。至此，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的頂層設(shè)計(jì)與政策體系基本成型，加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是國家審計(jì)服務(wù)貧困治理的重要途徑。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)理論研究

理論先于實(shí)踐又高于實(shí)踐［13］，正確的理論是行動(dòng)的先導(dǎo)［14］，因此精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)理論對(duì)審計(jì)實(shí)踐具有指導(dǎo)意義，為此有學(xué)者就這一問題進(jìn)行了有益探索。如顏盛男等（2019）［15］首次構(gòu)建了一個(gè)由精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的內(nèi)涵、作用、主體、目標(biāo)、內(nèi)容及扶貧問責(zé)體系組成的精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)理論框架，為精準(zhǔn)扶貧審計(jì)實(shí)踐提供了理論指導(dǎo)。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)具有預(yù)防、揭示、抵御、鑒證、評(píng)價(jià)與問責(zé)功能，能夠發(fā)揮對(duì)精準(zhǔn)扶貧從政策制定、執(zhí)行到終結(jié)的事前預(yù)防、事中糾偏與事后評(píng)價(jià)問責(zé)的扶貧監(jiān)督治理效應(yīng)，且委托代理理論和公共受托責(zé)任理論是其產(chǎn)生的核心和歸宿，而新公共管理理論則是其產(chǎn)生的直接動(dòng)因。盡管從理論上看，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)能夠?qū)Ψ鲐氄咧贫?、?zhí)行到終結(jié)的全流程發(fā)揮監(jiān)督作用，但實(shí)踐中卻未能做到對(duì)“跟蹤審計(jì)”的完全覆蓋，為此李曉冬（2020）［7］113基于公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建了一個(gè)覆蓋精準(zhǔn)扶貧政策制定、執(zhí)行到終結(jié)全流程的三維邏輯框架，有利于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)全覆蓋。同時(shí)在各個(gè)維度中應(yīng)充分利用3S技術(shù)（GIS、RS與GPS的統(tǒng)稱）來支撐審計(jì)全覆蓋對(duì)精準(zhǔn)扶貧海量、直觀、復(fù)雜和動(dòng)態(tài)可視化數(shù)據(jù)的原生需要［16］。而劉國城等（2019）［17］從運(yùn)行、保障和評(píng)價(jià)機(jī)制三個(gè)層面構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)機(jī)制，為推進(jìn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)全覆蓋提供了理論借鑒與實(shí)踐啟示。此外，自精準(zhǔn)扶貧實(shí)施以來，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題一直屢審屢犯，關(guān)鍵原因是缺乏依法、嚴(yán)肅且有力的審計(jì)問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)重影響了扶貧審計(jì)效果，致使審計(jì)問責(zé)淪為一種軟約束。未來應(yīng)通過加強(qiáng)異體監(jiān)督、健全問責(zé)相關(guān)法律和切實(shí)將問責(zé)結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核等來完善精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)問責(zé)機(jī)制［18］。綜上，已有文獻(xiàn)為豐富和拓展精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)理論研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系研究

科學(xué)、全面、合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是提高精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)全面性、科學(xué)性和有效性的前提，但較少有文獻(xiàn)就其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)這一關(guān)鍵問題展開研究，因此加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及指標(biāo)體系構(gòu)建研究對(duì)科學(xué)合理評(píng)價(jià)精準(zhǔn)扶貧的貫徹落實(shí)情況、提升審計(jì)價(jià)值［19］至關(guān)重要，部分學(xué)者也就此問題進(jìn)行了有益探索。劉國城等（2019）從政策精準(zhǔn)性、資金安全性和項(xiàng)目績效性三個(gè)層面構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制及指標(biāo)，為精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)提供了實(shí)踐啟示。王帆等（2019）［20］以精準(zhǔn)扶貧政策為例，從資金使用、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營、政策落實(shí)、扶貧體制機(jī)制運(yùn)行和重大違法違紀(jì)情況五方面構(gòu)建審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及與之對(duì)應(yīng)的審計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，較好實(shí)現(xiàn)了對(duì)審計(jì)項(xiàng)目與審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)行為績效評(píng)價(jià)的融合，為精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)提供了一種思路。

另一種構(gòu)建政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的思路由王姝（2012）［21］提出，她認(rèn)為政策審計(jì)應(yīng)遵循“形式” “事實(shí)”和“價(jià)值”三維標(biāo)準(zhǔn)，此后相繼有學(xué)者將其引入政策落實(shí)跟蹤審計(jì)領(lǐng)域。淄博市審計(jì)局課題組（2016）［22］依據(jù)“形式” “事實(shí)”和“價(jià)值”對(duì)“農(nóng)村飲水安全”政策的貫徹落實(shí)情況展開跟蹤審計(jì)，形成了可推廣、可借鑒的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。魏明和席小歡（2017）［23］以“三維”標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，借鑒平衡計(jì)分卡（BSC）理論構(gòu)建了政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的“五維”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。上述“三維”或“五維”標(biāo)準(zhǔn)豐富了政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的重要參考，具有一定的指導(dǎo)意義，但這些研究存在一個(gè)嚴(yán)重問題，即并未對(duì)“形式” “事實(shí)”和“價(jià)值”的來源、理論基礎(chǔ)和具體內(nèi)涵進(jìn)行追根溯源，脫離了“形式” “事實(shí)”和“價(jià)值”的本來含義，難以科學(xué)、有效地評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果。為此，李曉冬（2020）［9］43借鑒法學(xué)和公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)理論，首先分析了將公共政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)引入政策落實(shí)跟蹤審計(jì)領(lǐng)域的可行性，在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)有文獻(xiàn)理論基礎(chǔ)的缺失。在此基礎(chǔ)上修正、調(diào)整與補(bǔ)充已有研究，構(gòu)建了政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的三維邏輯框架，即形式維度：公共政策的形式合法性；事實(shí)維度：公共政策的結(jié)果有效性；價(jià)值維度：公共政策的價(jià)值合理性。最后對(duì)三維視角下精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵及維度進(jìn)行分析與界定，同時(shí)構(gòu)建了各維度的具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，為精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)及其全覆蓋提供了一定的參考借鑒。

（三）精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)踐困境與解決對(duì)策研究

精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)在扶貧政策落實(shí)、資金使用和項(xiàng)目實(shí)施中發(fā)揮了積極的監(jiān)督作用，但也存在扶貧資金審計(jì)多、政策審計(jì)少，資金合規(guī)性審計(jì)多、績效評(píng)價(jià)審計(jì)少，單個(gè)項(xiàng)目審計(jì)多、統(tǒng)籌安排項(xiàng)目審計(jì)少，“高大上”項(xiàng)目審計(jì)多、“接地氣”項(xiàng)目審計(jì)少等問題，亟需在精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)踐中加以調(diào)整與優(yōu)化。為此，常凌杰等（2018）［24］基于國家審計(jì)的預(yù)防、揭示和抵御功能構(gòu)建了政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的三維分析框架，然后以此為指導(dǎo)對(duì)山東省精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)與問題進(jìn)行總結(jié)和分析，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議。苗連琦等（2019）［25］以J省T縣為例，發(fā)現(xiàn)該縣精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)存在重項(xiàng)目和資金評(píng)價(jià)、輕政策評(píng)價(jià)，重項(xiàng)目和資金的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)、輕社會(huì)和生態(tài)效益評(píng)價(jià)，重重大項(xiàng)目評(píng)價(jià)、輕中小項(xiàng)目評(píng)價(jià)等問題，并提出了完善精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的建議。劇杰等（2019）［26］利用Python技術(shù)對(duì)2016—2018年政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告分析后認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的廣度有所擴(kuò)展但仍比較傳統(tǒng)，審計(jì)深度有限，審計(jì)整改與披露質(zhì)量有待提升，并提出要強(qiáng)化審計(jì)對(duì)扶貧政策和項(xiàng)目規(guī)劃科學(xué)性與合理性的事前評(píng)價(jià)，選聘外部專家參與審計(jì)以下潛審計(jì)深度，豐富審計(jì)結(jié)果公告及整改信息披露內(nèi)容以提高審計(jì)公告信息含量。李曉冬等（2020）［27］基于扶貧審計(jì)結(jié)果公告文本分析，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的事前審核機(jī)制缺失、事中糾正機(jī)制不力和事后問責(zé)機(jī)制不健全，并從審計(jì)功能全覆蓋視角提出了優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的路徑。

（四）精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)證檢驗(yàn)研究

受限于扶貧數(shù)據(jù)的可得性，利用大樣本檔案式方法對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)效果進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)方面的研究成果極為匱乏。呂勁松等（2019）［28］基于手工整理的西南四省及直轄市國定貧困縣的扶貧審計(jì)數(shù)據(jù)，首次對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)施效果作了檢驗(yàn)。研究發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)能夠顯著改善扶貧效果，進(jìn)一步分析認(rèn)為，這種積極影響更可能是因?yàn)閷徲?jì)署加強(qiáng)了扶貧政策跟蹤審計(jì)力度。該研究對(duì)更好開展精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)具有重要啟示，即目前精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)以“事后”審計(jì)居多、“事前”審計(jì)和“事中”審計(jì)偏少，國家審計(jì)的預(yù)防性和揭示性功能發(fā)揮不足，全覆蓋“跟蹤審計(jì)”有待加強(qiáng)。為此，應(yīng)在精準(zhǔn)扶貧的政策制定階段就提前介入，并加強(qiáng)對(duì)扶貧政策落實(shí)的過程監(jiān)督，充分發(fā)揮國家審計(jì)在扶貧領(lǐng)域的預(yù)防和揭示功能，盡可能減少政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的“滯后性” 。

（五）精準(zhǔn)扶貧資金績效審計(jì)研究

資金使用是扶貧開發(fā)中最重要的問題［29］，扶貧資金審計(jì)屬于績效審計(jì)的范疇［30］?，F(xiàn)階段中國扶貧資金審計(jì)更多的還是以真實(shí)性、合法性和合規(guī)性為主的財(cái)務(wù)收支審計(jì)，完全意義上的以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性為主的扶貧資金績效審計(jì)雖有涉及但不深入，尚未成為扶貧資金審計(jì)的重點(diǎn)［31］，審計(jì)機(jī)關(guān)在確定審計(jì)目標(biāo)時(shí)對(duì)扶貧資金績效關(guān)注不足。實(shí)踐中由于扶貧資金種類繁多、撥付鏈條較長、中間環(huán)節(jié)過多和手續(xù)較為復(fù)雜而造成扶貧資金績效審計(jì)的力度和深度不夠，難以做到對(duì)資金來源、用途和管理部門審計(jì)的全覆蓋。當(dāng)前社會(huì)審計(jì)并未納入扶貧資金績效審計(jì)的主體范疇，審計(jì)監(jiān)督合力沒有得到充分發(fā)揮。審計(jì)結(jié)果公告披露的扶貧資金績效審計(jì)的內(nèi)容偏少，社會(huì)影響力相對(duì)較弱［32］，以上皆是中國精準(zhǔn)扶貧資金績效審計(jì)普遍存在的問題。為此有學(xué)者提出應(yīng)建立以政策為重點(diǎn)、資金為主線、效益為目標(biāo)的扶貧資金績效審計(jì)工作方法，加強(qiáng)和改進(jìn)扶貧資金績效審計(jì)。在確立審計(jì)目標(biāo)時(shí)應(yīng)更多關(guān)注資金績效，并建立科學(xué)的扶貧資金績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。在此基礎(chǔ)上探索扶貧資金全過程績效審計(jì)，堅(jiān)持事前、事中和事后審計(jì)兼顧，資金、政策和項(xiàng)目審計(jì)并重，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益統(tǒng)籌審計(jì)，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)重點(diǎn)、內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)全覆蓋，進(jìn)一步拓展扶貧資金績效審計(jì)廣度，深化績效審計(jì)力度。同時(shí)應(yīng)整合審計(jì)資源，增強(qiáng)扶貧資金績效審計(jì)監(jiān)督合力。完善審計(jì)結(jié)果公告，提高資金績效審計(jì)披露比重，加大審計(jì)公告公開力度，提高審計(jì)公告及時(shí)性，以強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，擴(kuò)大審計(jì)公告的社會(huì)影響力。

三、文獻(xiàn)評(píng)述

隨著中國扶貧力度不斷加大，越來越多的學(xué)者開始從國家審計(jì)視角對(duì)精準(zhǔn)扶貧的貫徹執(zhí)行情況展開研究并取得了豐碩的研究成果。但縱觀已有精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究脈絡(luò)，許多問題還未取得廣泛共識(shí)，研究視角也較為分散，并未形成系統(tǒng)完整的邏輯體系。本文認(rèn)為尚有以下不足之處：

培養(yǎng)藏族小學(xué)生的閱讀能力，對(duì)促進(jìn)藏族小學(xué)生全面發(fā)展具有重要意義。閱讀作為小學(xué)語文的重要組成部分，是學(xué)生語文學(xué)習(xí)的重點(diǎn)。所以在小學(xué)語文教學(xué)過程中，教師應(yīng)注重對(duì)學(xué)生閱讀能力培養(yǎng)，應(yīng)根據(jù)小學(xué)生的實(shí)際情況以及語文教學(xué)內(nèi)容，為學(xué)生創(chuàng)造科學(xué)、合理的教學(xué)情境，讓學(xué)生在閱讀中感受閱讀的樂趣，使得藏族小學(xué)生掌握更多的閱讀技巧，提高其自主閱讀能力，加強(qiáng)藏族小學(xué)生的閱讀效果，從而促進(jìn)藏族小學(xué)生的不斷發(fā)展。

（一）精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)理論研究較為欠缺

已有精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)理論研究不夠深入，未能形成精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的含義、目標(biāo)、內(nèi)容、方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、信息披露和審計(jì)結(jié)果公告等前后一貫、系統(tǒng)完整的邏輯體系，難以有效發(fā)揮理論之于實(shí)踐的指導(dǎo)作用。同時(shí)現(xiàn)有文獻(xiàn)大多是從精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的某一點(diǎn)切入，研究對(duì)象多是對(duì)某些具體問題的分解，鮮有學(xué)者將精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的相關(guān)細(xì)節(jié)納入一個(gè)整體理論框架中進(jìn)行統(tǒng)籌研究，研究方向較為分散，這說明精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)理論研究還是缺乏一個(gè)系統(tǒng)的理論框架與必要的理論依據(jù)。

（二）研究方法單一，理論基礎(chǔ)較為薄弱

精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)以實(shí)務(wù)研究居多，理論研究偏少；定性研究較多，定量研究較少；案例研究居多，大樣本檔案式研究偏少；同時(shí)缺乏經(jīng)濟(jì)理論、管理理論、公共政策績效評(píng)估理論和大數(shù)據(jù)理論等對(duì)扶貧績效審計(jì)的指導(dǎo)，難以準(zhǔn)確、客觀地反映精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)施效果。

（三）精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究不足

精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)重事后結(jié)果評(píng)價(jià)，輕事前和事中績效監(jiān)控；重扶貧資金財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和合規(guī)性審計(jì)，輕資金績效審計(jì)；重資金和項(xiàng)目績效，輕制度和政策績效；重資金和項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，輕社會(huì)和生態(tài)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，未能實(shí)現(xiàn)審計(jì)評(píng)價(jià)全覆蓋，一個(gè)關(guān)鍵原因是對(duì)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究不足?？茖W(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)能為績效審計(jì)提供可操作的依據(jù)，有利于促進(jìn)績效審計(jì)自身的發(fā)展和政府績效審計(jì)的開展［33］，是有效發(fā)揮績效審計(jì)作用的關(guān)鍵。但精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制還處于探索階段，尚未建立統(tǒng)一的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系，已有研究也未能形成較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，一定程度上制約了精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的開展。

（四）未能做到扶貧資金內(nèi)容審計(jì)全覆蓋

現(xiàn)有扶貧資金審計(jì)還是主要局限于傳統(tǒng)扶貧資金審計(jì)領(lǐng)域，而對(duì)扶貧資金績效審計(jì)雖有涉及但深度和力度不大，評(píng)價(jià)維度較為單一，關(guān)注點(diǎn)仍主要集中在與經(jīng)濟(jì)效益直接有關(guān)的事項(xiàng)上，對(duì)生態(tài)和社會(huì)效益等不易量化方面的審計(jì)評(píng)價(jià)較為匱乏，未能做到扶貧資金內(nèi)容審計(jì)全覆蓋，難以充分發(fā)揮新時(shí)代背景下扶貧資金在貧困治理中的血液和紐帶作用。

（五）缺乏精準(zhǔn)扶貧制度審計(jì)

受限于審計(jì)慣性，審計(jì)人員習(xí)慣通過審查被審計(jì)單位的扶貧資金等貨幣指標(biāo)來監(jiān)督精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果，雖然經(jīng)濟(jì)指標(biāo)易操作且客觀性較高，但單純審查貨幣資金這一量化指標(biāo)勢(shì)必會(huì)造成資金表象這一數(shù)字符號(hào)被過度放大，而容易忽視對(duì)精準(zhǔn)扶貧貫徹執(zhí)行中存在的深層次體制性障礙、政策性漏洞和制度性缺陷的審查，難以有效發(fā)揮精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)政策糾偏與反饋的建設(shè)性作用。

（六）精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告制度有待完善

精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的信息含量較低，無法充分滿足社會(huì)公眾和輿論媒體等利益相關(guān)者的知情權(quán)，無法有效發(fā)揮群眾和輿論監(jiān)督的合力。同時(shí)當(dāng)前審計(jì)公告披露的整改措施僅限于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題本身，大多就事論事，較少能從根源上深入揭示并公告問題背后的體制、機(jī)制性成因?，F(xiàn)有文獻(xiàn)亦缺乏對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)整改過程跟蹤與評(píng)價(jià)的相關(guān)研究，缺乏對(duì)扶貧政策落實(shí)整體成效和脫貧攻堅(jiān)審計(jì)整改機(jī)制建立情況的全方位績效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)陷入一種“年年審計(jì)年年犯”的低質(zhì)低效的循環(huán)怪圈。

（七）村居審計(jì)監(jiān)督缺位，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)未能覆蓋村鎮(zhèn)一級(jí)

長期以來村居監(jiān)督機(jī)制面臨三方面困境，在一定程度上影響了精準(zhǔn)扶貧的落實(shí)效果。第一，開展村居審計(jì)缺乏明確、充分的法律依據(jù)。《審計(jì)法》及其實(shí)施條例并未對(duì)村居審計(jì)進(jìn)行明確規(guī)定與授權(quán)，導(dǎo)致其長期處于無法可依的狀態(tài)。此外，中國實(shí)行五級(jí)政府四級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)不設(shè)審計(jì)機(jī)關(guān)，而村居又是落實(shí)扶貧政策最基礎(chǔ)、最容易出問題的環(huán)節(jié)，很明顯這與繁重的扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)任務(wù)極不相稱，不僅增加了縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作強(qiáng)度，也不利于實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)對(duì)村鎮(zhèn)一級(jí)的全覆蓋。第二，村居內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制缺乏協(xié)同性。從當(dāng)前來看，雖然開展村居監(jiān)督的主體較為健全，包括村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的財(cái)政經(jīng)管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢、監(jiān)察聯(lián)合審查組，縣審計(jì)機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)及政府購買服務(wù)的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)，但由于各主體監(jiān)督目的和重點(diǎn)不同，審計(jì)程序和文書表達(dá)也不規(guī)范統(tǒng)一，致使各監(jiān)督主體間難以有效協(xié)調(diào)，審計(jì)結(jié)果應(yīng)用差別較大，不僅極大浪費(fèi)審計(jì)資源，而且嚴(yán)重影響了村居審計(jì)的效率和效果。第三，村居政治生態(tài)表現(xiàn)為以村支書或村主任為核心的“一支獨(dú)大”或以二者為中心的勢(shì)力范圍間的“兩權(quán)對(duì)抗”，但無論是哪種類型的村居政治生態(tài)，其實(shí)質(zhì)都是個(gè)人專權(quán)獨(dú)裁與村居負(fù)責(zé)人權(quán)力異化，必然導(dǎo)致村居委托—代理關(guān)系虛化、公共受托扶貧責(zé)任旁落和鄉(xiāng)村法治屈從人治，致使精準(zhǔn)扶貧貫徹落實(shí)“最后一公里”存在“精英俘獲”和“援助困境” ，扶貧領(lǐng)域“小官巨腐”等腐敗現(xiàn)象突出。村居監(jiān)督機(jī)制失衡，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)未能覆蓋村鎮(zhèn)一級(jí)，基層扶貧審計(jì)監(jiān)督滯后、缺位以及監(jiān)督力度、效度遞減是造成上述問題的重要原因。

總之，精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的已有研究成果，為后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代開展扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)提供了理論支撐和參考借鑒，也為深入研究脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)及其全覆蓋奠定了較為堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

四、研究展望：后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究進(jìn)路

貧困成因的多源性和貧困發(fā)展的動(dòng)態(tài)性決定了貧困治理具有復(fù)雜性和長期性［34］133－139。精準(zhǔn)扶貧針對(duì)的是絕對(duì)貧困，但相對(duì)貧困仍將長期存在，要把相對(duì)貧困納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略架構(gòu)下進(jìn)行統(tǒng)籌安排［35］。實(shí)施鄉(xiāng)村振興是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的必然選擇，全面消除農(nóng)村貧困是實(shí)施鄉(xiāng)村振興首要解決的問題［36］，絕對(duì)貧困的消除并不意味著貧困的消失，中國扶貧必須銜接鄉(xiāng)村振興［37］195－208。按照規(guī)劃，2020年后中國的貧困治理將從整體上被納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計(jì)劃中［38］?？梢灶A(yù)見，后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略架構(gòu)下，中國將圍繞相對(duì)貧困治理就新的扶貧目標(biāo)任務(wù)、貧困標(biāo)準(zhǔn)、扶貧資金和保障機(jī)制等形成一攬子的扶貧治理新體系。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)作為國家審計(jì)發(fā)揮國家治理功能重要而有效的方式，必將在后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代推進(jìn)解決相對(duì)貧困問題中繼續(xù)發(fā)揮監(jiān)督治理效應(yīng)。因此后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)應(yīng)以提升貧困治理監(jiān)督體系和監(jiān)督能力現(xiàn)代化為主攻方向，重點(diǎn)從以下七方面入手以實(shí)現(xiàn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)質(zhì)量和效能的全面躍升。

（一）深化扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)基礎(chǔ)理論研究，為發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督效應(yīng)提供理論指導(dǎo)

政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是國家審計(jì)的新形式，而扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)更是處于摸索階段，目前尚未建立起較為成熟的理論邏輯框架體系用以指導(dǎo)扶貧審計(jì)實(shí)踐，難以發(fā)揮理論的先導(dǎo)作用。著名成本控制學(xué)家R．威爾遜（1987）［39］認(rèn)為，理論是由一組系統(tǒng)的、相互關(guān)聯(lián)的概念和定義構(gòu)成，并由此衍生出各種命題，進(jìn)而形成理論的框架和邊界，目的是用來預(yù)測(cè)、解釋、描述和控制現(xiàn)象。R．威爾遜的理論框架表明，理論的核心是關(guān)鍵概念及其本質(zhì)，目的是解釋事物的因果關(guān)系，預(yù)測(cè)事物的發(fā)展趨勢(shì)以及提供解決問題的方案。扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的概念、目標(biāo)、本質(zhì)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、取證方式、審計(jì)程序、審計(jì)報(bào)告內(nèi)容與基本形式、審計(jì)結(jié)果公告和成果轉(zhuǎn)化等屬于扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)理論，其在理論研究和實(shí)踐應(yīng)用中遇到的難題很大程度是由忽視基礎(chǔ)理論研究造成的，因此后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代深化扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)基礎(chǔ)理論研究是當(dāng)務(wù)之急。基于R．威爾遜關(guān)于理論結(jié)構(gòu)的論述，扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)基礎(chǔ)理論研究應(yīng)遵循這一理論結(jié)構(gòu)，即首先應(yīng)強(qiáng)化對(duì)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)概念和本質(zhì)等的研究，并注意區(qū)分其與扶貧政策執(zhí)行效果審計(jì)、扶貧績效審計(jì)之間的聯(lián)系與區(qū)別，然后從扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)相關(guān)的一系列基本概念出發(fā)，依據(jù)不同的研究主題與目標(biāo)提出相應(yīng)的研究命題，從而構(gòu)建能夠反映中國扶貧實(shí)踐特色的具有前后一貫、邏輯自洽、系統(tǒng)完整特征的扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)理論體系，為更好發(fā)揮扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)在貧困治理領(lǐng)域的監(jiān)督保障作用提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，并為其在實(shí)踐中遇到的難題提供方案選擇與解決對(duì)策。

（二）拓寬研究方法，豐富扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研究成果

當(dāng)前扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研究多集中于規(guī)范分析法，缺乏大樣本檔案式方法對(duì)其實(shí)施效果的實(shí)證檢驗(yàn)。究其原因，一是扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的數(shù)據(jù)信息尚未完全公開，數(shù)據(jù)獲取難度較大；二是扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研究尚處于探索階段，大樣本實(shí)證檢驗(yàn)存在大量空白。不過近年來隨著中國學(xué)者逐漸開始利用手工整理的審計(jì)署公告、審計(jì)年鑒等數(shù)據(jù)實(shí)證考察國家審計(jì)的監(jiān)督治理效應(yīng)等相關(guān)研究的興起，為利用大樣本檢驗(yàn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的監(jiān)督效果提供了思路與啟發(fā)。本文認(rèn)為，在后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代要拓寬扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研究方法，引入問卷調(diào)查和案例研究等方法以彌補(bǔ)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)數(shù)據(jù)可得性差的缺陷，同時(shí)要廣泛應(yīng)用Python、Gensim和3S技術(shù)等來滿足其對(duì)非結(jié)構(gòu)化、海量、直觀和原生數(shù)據(jù)的需要。在解決了扶貧審計(jì)的數(shù)據(jù)問題后，可從扶貧資金安全與反腐敗、扶貧促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量等角度實(shí)證檢驗(yàn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)施效果，還可以檢驗(yàn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的影響因素和經(jīng)濟(jì)后果以及影響其審計(jì)質(zhì)量的因素等問題，不僅可以豐富扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)領(lǐng)域的實(shí)證研究成果，而且能為改進(jìn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作，提高扶貧審計(jì)質(zhì)量，進(jìn)而更好發(fā)揮扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)在脫貧攻堅(jiān)中的監(jiān)督效應(yīng)提供實(shí)踐啟示。

（三）完善扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指南，加快構(gòu)建扶貧績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系

由于扶貧資金和資源涉及的流程環(huán)節(jié)和部門范圍較廣，而目前審計(jì)理論和實(shí)踐又缺乏對(duì)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指南等的研究和構(gòu)建，導(dǎo)致難以科學(xué)有效地開展扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。審計(jì)評(píng)價(jià)的前提是建立標(biāo)準(zhǔn)，沒有科學(xué)合理的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)就難以提高扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)的科學(xué)性、有效性和全面性，因此評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系構(gòu)建是要解決的首要問題［40］。后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代要根據(jù)扶貧實(shí)踐發(fā)展并結(jié)合中國貧困治理轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)，即絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困、生存性貧困轉(zhuǎn)向發(fā)展性貧困、一維貧困轉(zhuǎn)向多維貧困、收入性貧困轉(zhuǎn)向消費(fèi)性貧困、原發(fā)性貧困轉(zhuǎn)向次生性貧困［34］133－139，加強(qiáng)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和指南等的研究，在不斷嘗試和摸索中篩選、確定和建立能夠反映中國扶貧實(shí)際、綜合考慮以解決相對(duì)貧困問題為核心、兼具理論嚴(yán)謹(jǐn)性與實(shí)踐可操作性的多維貧困指標(biāo)的扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，豐富和完善已有的“形式” “事實(shí)”和“價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)，尤其是“價(jià)值”維度，作為構(gòu)建政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)，應(yīng)根據(jù)貧困轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)的新特點(diǎn)，①貧困轉(zhuǎn)型的新特點(diǎn)即前文所說的五個(gè)“轉(zhuǎn)向” ，歸根到底，后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代中國的貧困治理主要解決相對(duì)貧困問題。相對(duì)貧困主要由不均等決定，本質(zhì)上與增長無關(guān)，無法通過經(jīng)濟(jì)增長來減緩。見汪晨、萬廣華、吳萬宗《中國減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型及其面臨的挑戰(zhàn)》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2020年第1期，第5－23頁。更加關(guān)注發(fā)展不平衡和人的發(fā)展問題［37］195－208，增加“均衡” “平等”作為審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值取向之一；同時(shí)結(jié)合扶貧發(fā)展情況，從定性和定量角度深化、拓展和充實(shí)三維評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以推進(jìn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)全覆蓋，為更有效地制定、執(zhí)行和調(diào)整扶貧政策提供參考和預(yù)警。

（四）加強(qiáng)扶貧資金審計(jì)，努力實(shí)現(xiàn)扶貧資金流程與內(nèi)容審計(jì)全覆蓋

資金是推動(dòng)扶貧的根本動(dòng)力，大量的財(cái)政投入是中國取得巨大扶貧成就的首要前提。后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代為消除相對(duì)貧困（尤其是相對(duì)貧困還在上升過程中）仍需巨大的財(cái)政資金支持，扶貧任務(wù)十分艱巨［41］。此外，扶貧資金具有量大、點(diǎn)多、面廣、線長等特點(diǎn)，監(jiān)管難度較大，社會(huì)各界關(guān)注程度較高，因此扶貧資金是扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的永恒主題。扶貧資金以扶貧產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目為載體，扶貧產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目均以扶貧資金的運(yùn)用為主線，但實(shí)踐中存在產(chǎn)業(yè)扶貧資金投向不實(shí)、不準(zhǔn)，項(xiàng)目扶貧資金被騙取、截留、挪用、閑置甚至被貪污侵占、優(yōu)親厚友等問題，在一定程度上影響了扶貧資金的使用效益。當(dāng)前扶貧資金績效審計(jì)也并未完全成為扶貧資金審計(jì)的重點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：第一，現(xiàn)有扶貧資金審計(jì)偏重于對(duì)資金事后使用結(jié)果的真實(shí)性、合法性與合規(guī)性審計(jì)，而對(duì)扶貧資金的事前和事中審計(jì)關(guān)注不足，沒有較好實(shí)現(xiàn)對(duì)扶貧資金從政策要求、預(yù)算安排、籌集、分配、撥付、使用直至項(xiàng)目和個(gè)人全流程跟蹤審計(jì)的完全覆蓋，政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的預(yù)防和抵御性功能發(fā)揮不足；第二，雖然扶貧資金財(cái)務(wù)收支審計(jì)會(huì)涉及績效方面的問題，但對(duì)扶貧資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性的整體審計(jì)和評(píng)價(jià)明顯不足，重資金經(jīng)濟(jì)效益而輕環(huán)境和社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)的傾向較為明顯，嚴(yán)重影響了扶貧資金績效審計(jì)的力度和深度，難以做到扶貧資金內(nèi)容審計(jì)全覆蓋。因此，在后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代，為保證各方面扶貧資金合法、安全和高效使用，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)始終樹立“扶貧資金運(yùn)行到哪里，審計(jì)就跟蹤到哪里”的理念，加大對(duì)扶貧資金統(tǒng)籌整合使用情況的審計(jì)力度，持續(xù)加強(qiáng)對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目資金的預(yù)算、籌集、分配和使用的真實(shí)性、合法性、安全性與效益性審計(jì)，以扶貧資金審計(jì)作為后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代推進(jìn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)觸角向基層延伸的重要抓手，努力實(shí)現(xiàn)扶貧資金流程與內(nèi)容審計(jì)全覆蓋。

（五）重點(diǎn)實(shí)施扶貧制度審計(jì)，推動(dòng)建立完善扶貧幫扶長效機(jī)制

貧困是經(jīng)濟(jì)問題更是制度問題，是制度的不公平導(dǎo)致政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)利的缺失。把各時(shí)段和各屆政府的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)轉(zhuǎn)化為國家治理的長期戰(zhàn)略，并改革既有治理體系，使之成為更有利于促進(jìn)社會(huì)公平實(shí)效的穩(wěn)定的制度體系尤為必要，因此優(yōu)化扶貧政策制度、建立完善扶貧幫扶長效機(jī)制是解決貧困問題的根本所在。鄉(xiāng)村振興是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，將扶貧納入鄉(xiāng)村振興是為了從更系統(tǒng)、更長遠(yuǎn)的角度有效解決農(nóng)村貧困問題［42］。消除貧困是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重要前提和優(yōu)先任務(wù)，脫貧是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和保障，而鄉(xiāng)村振興又能為脫貧攻堅(jiān)提供動(dòng)力。因此，統(tǒng)籌推進(jìn)扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接將是后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代建立扶貧幫扶長效機(jī)制的重要制度安排，同時(shí)也是開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的重要內(nèi)容。當(dāng)前中國漸進(jìn)性的改革總體思路要求經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制、管理體制和相關(guān)制度改革必須遵循循序漸進(jìn)、逐步完善的路徑，這一客觀路徑必然會(huì)體現(xiàn)在扶貧政策和制度的建立與完善上。扶貧政策和制度是扶貧工作的行動(dòng)指南，如果扶貧政策和制度不科學(xué)，將直接影響扶貧工作方向和扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，要在統(tǒng)籌推進(jìn)扶貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接思想的指導(dǎo)下，把扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的工作原則和具體內(nèi)容統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興等政策落實(shí)跟蹤審計(jì)和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等各類審計(jì)項(xiàng)目中，重點(diǎn)加強(qiáng)扶貧制度審計(jì)，即以扶貧政策和制度為主要審計(jì)內(nèi)容，圍繞扶貧與鄉(xiāng)村振興政策和制度的制定、執(zhí)行及其效果展開跟蹤審計(jì)。通過開展扶貧制度審計(jì)，能夠發(fā)現(xiàn)和揭示影響扶貧效果的體制性障礙和制度性缺陷，提出完善扶貧政策和制度的意見與建議，以推進(jìn)中國扶貧政策和制度改革的不斷深化，提高扶貧政策和制度的銜接性、穩(wěn)定性和管用性。同時(shí)要積極發(fā)揮扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的建設(shè)性功能，對(duì)扶貧實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)、做法要及時(shí)總結(jié)并宣傳推廣，以不斷改進(jìn)扶貧政策和制度，優(yōu)化扶貧制度供給，推動(dòng)扶貧幫扶長效機(jī)制的建立與完善，充分利用扶貧幫扶制度優(yōu)勢(shì)來應(yīng)對(duì)扶貧脫貧中的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

（六）完善扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，堅(jiān)持審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題與整改問責(zé)并重

審計(jì)結(jié)果公告是國家審計(jì)最主要的外在表現(xiàn)［43］。扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告是對(duì)有權(quán)支配和使用扶貧資金和制定與落實(shí)扶貧政策的單位和個(gè)人審計(jì)的結(jié)果，能夠緩解信息不對(duì)稱，在一定程度上滿足社會(huì)公眾、媒體和有關(guān)委托方的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而將審計(jì)與社會(huì)輿論監(jiān)督融為一體，共同作用于被審計(jì)單位并形成其外在輿論壓力。為緩解扶貧審計(jì)公告可能帶來的負(fù)面影響，被審計(jì)單位會(huì)在一定程度上及時(shí)、主動(dòng)整改扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)揭示的問題。但當(dāng)前中國扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告的全面性、及時(shí)性和審計(jì)整改回應(yīng)性仍然較差，審計(jì)結(jié)果公告缺位會(huì)造成扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)淪為政府部門的“內(nèi)部通報(bào)”，削弱扶貧審計(jì)的監(jiān)督作用，使被審計(jì)單位和個(gè)人的審計(jì)效果受限，難以滿足社會(huì)公眾和媒體對(duì)貧困治理信息的需求。因此，在后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代，應(yīng)在遵循時(shí)效性、獨(dú)立性和保密性原則的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)和完善扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告制度，多渠道、多形式、及時(shí)發(fā)布扶貧審計(jì)結(jié)果以增強(qiáng)審計(jì)公告的時(shí)效性，充分發(fā)揮審計(jì)結(jié)果公告對(duì)被審計(jì)單位和個(gè)人的監(jiān)督效應(yīng)。對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)、易發(fā)頻發(fā)的扶貧政策、資金和項(xiàng)目等領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)的問題要單獨(dú)公告，并對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題之間、同一政策、資金和項(xiàng)目在不同時(shí)段的審計(jì)公告之間建立索引，如此既能體現(xiàn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的“動(dòng)態(tài)性” ，又便于公告使用者及時(shí)、快捷查閱有關(guān)信息以跟進(jìn)監(jiān)督，進(jìn)而提高扶貧審計(jì)結(jié)果公告的信息含量。同時(shí)應(yīng)修訂完善《審計(jì)法》，將公開審計(jì)結(jié)果規(guī)定為審計(jì)機(jī)關(guān)必須履行的義務(wù)，在此前提下細(xì)化扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果的公告期限和公開程度等內(nèi)容，以進(jìn)一步壓減審計(jì)機(jī)關(guān)公告扶貧審計(jì)結(jié)果時(shí)自由裁量權(quán)的空間。此外，建議審計(jì)署定期梳理和匯總各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)全年的扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果公告，歸納、總結(jié)具有典型性、普遍性和傾向性的問題并剖析原因，提出合理、可行的審計(jì)整改建議，最終形成總括性的年度扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)專題報(bào)告，并提交國務(wù)院或向有關(guān)部門通報(bào)，以提高扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果的利用層次。

審計(jì)的根本價(jià)值在于審計(jì)結(jié)果得到有效運(yùn)用。審計(jì)整改成果是扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)發(fā)揮監(jiān)督效應(yīng)最直接的體現(xiàn)，針對(duì)扶貧審計(jì)整改難以有效落實(shí)的頑癥，應(yīng)建立健全扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度，設(shè)立登記臺(tái)賬進(jìn)行重點(diǎn)抽查，加強(qiáng)對(duì)扶貧審計(jì)結(jié)果公告中發(fā)現(xiàn)問題整改情況的再監(jiān)督，增加對(duì)重點(diǎn)扶貧整改事項(xiàng)“回頭看”的頻次，健全完善“扶貧整改清單”全覆蓋與扶貧整改結(jié)果運(yùn)用跟蹤審計(jì)回訪機(jī)制，探索扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)整改跟蹤檢查機(jī)制，以督促被審計(jì)單位和個(gè)人嚴(yán)格落實(shí)審計(jì)整改要求。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的整改不實(shí)、未整改和假整改等問題，要探索建立并完善被審計(jì)單位負(fù)責(zé)人約談、通報(bào)等機(jī)制，增強(qiáng)扶貧審計(jì)整改責(zé)任追究的剛性約束，切實(shí)把審計(jì)整改結(jié)果作為考核、任免和獎(jiǎng)懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，以壓實(shí)被審計(jì)單位整改主體責(zé)任，堅(jiān)決維護(hù)國家審計(jì)的權(quán)威性與嚴(yán)肅性。此外，社會(huì)公眾和媒體對(duì)于扶貧審計(jì)公告問題的進(jìn)一步需求也會(huì)給被審計(jì)單位的整改及信息公開帶來一定的壓力，迫使其及時(shí)公開扶貧審計(jì)整改結(jié)果。因此，要充分發(fā)揮公眾和輿論媒體等對(duì)扶貧整改落實(shí)和整改結(jié)果公開的監(jiān)督權(quán)，探索構(gòu)建審計(jì)機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾、媒體等的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督合力，進(jìn)而推動(dòng)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)整改機(jī)制建設(shè)的常態(tài)化與長效化，不斷將審計(jì)整改成果轉(zhuǎn)化為促進(jìn)被審計(jì)單位依法履職的監(jiān)管效能。

（七）加快構(gòu)建以村居審計(jì)為主導(dǎo)的基層貧困治理監(jiān)督體系，充分發(fā)揮村居審計(jì)在促進(jìn)扶貧政策落地中的監(jiān)督作用

村居是基層組織的基礎(chǔ)單元，直接面向貧困群眾，村干部作為基層治理中權(quán)威、信息和社會(huì)關(guān)系的享有者，是具體落實(shí)扶貧政策的行動(dòng)終端。村居和村干部處于扶貧政策落實(shí)和資金分配與使用的最前端，是最基礎(chǔ)、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，但村居監(jiān)督機(jī)制失效和大面積監(jiān)督盲區(qū)的存在，必將嚴(yán)重影響扶貧政策的有效執(zhí)行，確保扶貧資金安全使用和扶貧政策高效落實(shí)離不開村居審計(jì)。因此，在后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代，應(yīng)加快構(gòu)建以村居審計(jì)為主導(dǎo)的基層貧困治理監(jiān)督體系，充分發(fā)揮村居審計(jì)在促進(jìn)扶貧政策落實(shí)中的監(jiān)督主體作用。第一，適時(shí)修改《審計(jì)法》及其實(shí)施條例，從法律層面明確村居審計(jì)在扶貧審計(jì)中的主體地位、內(nèi)容和重點(diǎn)，為發(fā)揮村居審計(jì)的監(jiān)督作用提供明確充分的法律依據(jù)。同時(shí)建議組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，并由其直接領(lǐng)導(dǎo)、組織村居審計(jì)工作。第二，建立并完善以村居審計(jì)為主導(dǎo)、內(nèi)外部分工協(xié)作的基層扶貧監(jiān)督機(jī)制。對(duì)內(nèi)要依靠外部力量（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的強(qiáng)力介入，重點(diǎn)加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和監(jiān)督權(quán)力行使等的建設(shè)，建立村居內(nèi)部審計(jì)制度，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在扶貧政策執(zhí)行中的監(jiān)督作用。對(duì)外要加強(qiáng)以專職經(jīng)濟(jì)監(jiān)督為主的村居審計(jì)與以全面監(jiān)管違法違紀(jì)為主的紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督部門之間的協(xié)同與合作，以實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管主體間的專業(yè)互補(bǔ)與資源整合，增強(qiáng)扶貧監(jiān)督合力。要統(tǒng)籌整合各項(xiàng)審計(jì)資源，強(qiáng)化扶貧審計(jì)項(xiàng)目和組織方式“兩統(tǒng)籌” ，努力做到“一審多果” “一審多項(xiàng)”和“一果多用”，以優(yōu)化村居審計(jì)資源配置，不斷提升扶貧審計(jì)效能。同時(shí)要加強(qiáng)村居審計(jì)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與村居內(nèi)部審計(jì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督，完善村居內(nèi)部監(jiān)督與村居審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第三，充分發(fā)揮村居審計(jì)的外部監(jiān)督功能，加強(qiáng)村兩委扶貧經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，明確二者的權(quán)力與責(zé)任界限，以最大限度治理扶貧政策落實(shí)中存在的“精英俘獲”和“援助困境”等不公平現(xiàn)象，防止村居負(fù)責(zé)人利用公權(quán)力變相侵吞、擠占、挪用扶貧資金、優(yōu)親厚友和利益輸送等腐敗行為的發(fā)生。

結(jié) 語

貧困不僅是衡量一國發(fā)展?fàn)顩r的尺度，更是國家治理的任務(wù)，反映國家治理水平。政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是服務(wù)國家治理的重要途徑，是國家治理內(nèi)生的重要組成部分，監(jiān)督與評(píng)價(jià)扶貧政策落實(shí)情況是政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的重要內(nèi)容。精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)能夠減少因信息不對(duì)稱、共謀和變通等導(dǎo)致的政策變形和走樣，提高扶貧資源配置效率。與實(shí)踐貢獻(xiàn)相比，中國學(xué)界對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的理論供給還較為薄弱，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和不足有待更好地提煉、上升為扶貧績效審計(jì)的科學(xué)理論。因此，在脫貧攻堅(jiān)全勝的背景下，本文從精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)理論、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系構(gòu)建、實(shí)踐困境與解決對(duì)策、實(shí)證檢驗(yàn)以及扶貧資金績效審計(jì)五方面系統(tǒng)回顧了精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)已有研究還存在著不足：精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)理論研究較為欠缺；研究方法單一，理論基礎(chǔ)薄弱；審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系尚未統(tǒng)一；未能實(shí)現(xiàn)扶貧資金內(nèi)容與流程審計(jì)全覆蓋；缺乏扶貧制度審計(jì)；扶貧審計(jì)結(jié)果公告制度有待完善；精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)未能覆蓋村鎮(zhèn)一級(jí)。針對(duì)上述不足，本文認(rèn)為，后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代應(yīng)從七方面強(qiáng)化扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)：深化扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)基礎(chǔ)理論研究；拓寬研究方法；完善審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系；持續(xù)加強(qiáng)扶貧資金審計(jì)；重點(diǎn)實(shí)施扶貧制度審計(jì)；完善扶貧審計(jì)結(jié)果公告制度，堅(jiān)持審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題與整改問責(zé)并重；加快構(gòu)建以村居審計(jì)為主導(dǎo)的基層貧困治理監(jiān)督體系?？偨Y(jié)并推廣中國精準(zhǔn)扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的成就和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)后精準(zhǔn)扶貧時(shí)代開展脫貧攻堅(jiān)同鄉(xiāng)村振興有效銜接的政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)踐及其全覆蓋具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)價(jià)值，有助于理解中國扶貧政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)踐貢獻(xiàn)，豐富國際扶貧績效審計(jì)理論和實(shí)踐，對(duì)廣大發(fā)展中國家開展扶貧績效審計(jì)、監(jiān)督扶貧政策有效落實(shí)具有重要的借鑒意義。