徐增陽，周相宇

（1.華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢430079；2.華中師范大學 中國人才研究院，湖北 武漢430079）

一、問題的提出

建設海南自由貿(mào)易港亟需大量人才。當前，隨著全球綜合國力競爭的日益激烈，人才逐漸成為各國各地區(qū)爭奪的第一資源。自由貿(mào)易港作為全面深化改革，擴大開放的戰(zhàn)略舉措，不僅會是開放型經(jīng)濟高地，更會是全球高端人才聚集地?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導意見》賦予海南改革開放新的重大責任和使命，根據(jù)中央精神，海南自由貿(mào)易港發(fā)展模式可以概括為“一區(qū)港三支柱兩基礎(chǔ)”①孟廣文，楊開忠，朱福林等：《中國海南:從經(jīng)濟特區(qū)到綜合復合型自由貿(mào)易港的嬗變》，《地理研究》2018年第12期，第5-24頁。?！耙粎^(qū)港”即建設自由貿(mào)易試驗區(qū)和中國特色自由貿(mào)易港；“三支柱”即發(fā)展旅游業(yè)、建成國際旅游消費中心，發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)、建成國際總部經(jīng)濟基地，發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)、建成國際技術(shù)創(chuàng)新之島；“兩基礎(chǔ)”即國際旅游者之島、人才薈萃之島。無論從支柱產(chǎn)業(yè)的定位還是戰(zhàn)略基礎(chǔ)來看，海南自由貿(mào)易港都會提升對相關(guān)領(lǐng)域人才的需求。

但是，人才一直是海南的短板。長期以來，海南由于經(jīng)濟總量小、產(chǎn)業(yè)層次不均、教育環(huán)境相對較差等諸多因素局限，在人力資源市場上一直缺乏競爭力，導致海南人才總量不足、高層次人才緊缺、人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力不強等問題非常突出②饒思銳：《補齊人才短板，用好人才資源》，《海南日報》2018年12月29日第2版。。因此，海南省人才資源的供給可能無法滿足人才隊伍建設的需求?；诮ㄔO中國特色自由貿(mào)易港的重大使命，海南的人才供需矛盾也許會更加突出。

人才資源的競爭從某種意義來說是政策和制度的競爭。人才開發(fā)，政策先行，良好的人才政策可以解決人才的供需矛盾問題，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，對于人才的培養(yǎng)、引進、激勵、保障以及流動等各個環(huán)節(jié)都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。早在2000年海南省委就明確提出：“海南要造就一支優(yōu)秀的人才隊伍。制定和實施對優(yōu)秀人才有較強吸引力和凝聚力的政策措施?！雹鄱徘嗔郑骸逗Ｄ弦炀鸵恢?yōu)秀的人才隊伍》，《今日海南》2000年第1期，第4-5頁。2002年在人才強國戰(zhàn)略下海南陸續(xù)出臺人才政策，為人才隊伍建設奠定了基礎(chǔ)。

2018年中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導意見》指出：“完善人才發(fā)展制度。實施人才強國戰(zhàn)略，深化人才發(fā)展體制機制改革，實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策?！痹撘庖姙槿瞬殴ぷ髯龀隽酥笇АＭ旰Ｄ洗_定建設中國特色自由貿(mào)易港，對人才隊伍建設提出了更高的要求。因此，以2000年為起始年份，通過對海南過往人才政策的分析，可以揭示海南人才政策的特點，并且能夠在海南當前深化人才發(fā)展體制機制改革的背景下，立足自身特點為海南未來優(yōu)化人才政策提供參考。

二、研究方法及數(shù)據(jù)的搜集

公共政策的文本分析可以解釋政策演變的特征，為完善政策提供依據(jù)。為了完善海南人才政策，解決海南人才的供需矛盾，本研究用政策文本分析揭示了海南省2000年至2020年間人才政策的特點，本節(jié)主要進行研究方法及相關(guān)數(shù)據(jù)說明。

（一）研究方法

本研究以搜集到的人才政策文本為研究對象，運用政策范式理論對海南省人才政策進行文本分析，包括了發(fā)文數(shù)量、政策題材、發(fā)文單位和政策覆蓋范圍以及政策工具分析五個維度。

Peter Hall將政策范式定義為“一個不僅指明政策目標以及用以實現(xiàn)這些目標的工具類別，而且還指明他們需要解決的問題的性質(zhì)、各種概念與標準的框架。”①Peter Hall，“Policy Paradigms,Social Learning and the State”，Comparative Politics，Vol.25.No.3.1993，p.329.政策范式理論已經(jīng)發(fā)展為公共政策分析框架的基礎(chǔ)。本研究借鑒已有的范式分析維度，選取五個維度來進行分析。文本分析的終極目的是為了超越表面化的文本政策，溯及其背后真正的利益動因②范逢春：《建國以來基本公共服務均等化政策的回顧與反思：基于文本分析的視角》，《上海行政學院學報》2016年第1期，第46-57頁。。政策工具對既定的政策目標的達成具有決定性的作用,也是貫穿政策目標和實施效果兩者之間的重要橋梁。通過公共政策工具分析和定量方法的結(jié)合，能夠?qū)λ鸭降暮Ｄ鲜∪瞬耪咝纬煽陀^系統(tǒng)的認識，從而實現(xiàn)由文本的表層到文本的深層。

（二）數(shù)據(jù)的搜集

人才概念界定的復雜性決定了人才政策搜集的局限性。人才應該是一個相對的、發(fā)展的概念，因此對人才政策的內(nèi)涵存在著多樣化的理解。為了保證人才政策樣本搜集的全面性，本研究首先從《關(guān)于支持海南開展人才發(fā)展體制機制創(chuàng)新的實施方案》中抽取了11個有效關(guān)鍵詞③有效關(guān)鍵詞是指在政策文本檢索過程中有結(jié)果的關(guān)鍵詞。在《關(guān)于支持海南開展人才發(fā)展體制機制創(chuàng)新的實施方案》中出現(xiàn)了的人才類型關(guān)鍵詞，但在檢索沒有結(jié)果的不包括在內(nèi)。，包括“人才”“技術(shù)人員”“干部”“企業(yè)家”“管理人員”“專家”“院士”“留學生”“骨干”“公務員”“學者”。再以這些關(guān)鍵詞分別在海南省政府官網(wǎng)、北大法寶、中國法律知識資源總庫法律法規(guī)庫里為標題內(nèi)容進行檢索，然后以海南人才工作網(wǎng)中的人才政策作為補充，最后剔除相關(guān)度不高、已廢止和重復的樣本，共搜集2000年1月至2020年12月的海南省級人才政策625份。

三、海南省人才政策的文本分析

本研究從海南省人才政策的頒布時間、題材類型、發(fā)文單位、覆蓋范圍和政策工具五個維度進行分析，揭示海南省人才政策的特點，為政策優(yōu)化提供現(xiàn)實依據(jù)。

（一）人才政策的頒布時間

本研究搜集的625份政策樣本覆蓋了2000年至2020年共計21年，對其進行“時間-數(shù)量”變化關(guān)系分析（詳見圖1），可以初步了解政策數(shù)量隨時間發(fā)展的趨勢。整體來看，海南省人才政策呈上升趨勢，逐年攀升，略有波動，且具有階段性特點。

圖1 海南省2000—2020年人才政策數(shù)量年度分布

1.2000—2006年是海南省人才政策的起步時期，該時期出臺的人才政策較少，共計15條。因為這一階段是海南省規(guī)劃人才強省戰(zhàn)略的重要時期。從2002年提出人才強國戰(zhàn)略以來，黨和國家鼓勵各方的積極性，通過各種途徑，大力開發(fā)人才資源，加快中國從人口大國向人才資源強國轉(zhuǎn)變的進程，地方也緊跟國家的步伐，加大了對人才隊伍的建設力度。海南省在意識到人才在全省經(jīng)濟社會發(fā)展中的基礎(chǔ)性、決定性作用之后，開始重視人才工作，于2003年頒布《中共海南省委關(guān)于實施人才強省戰(zhàn)略的決定》，其他配套的人才政策陸續(xù)發(fā)布。

2.2007—2012年是海南省人才政策的完善時期。由于政策實施細則的制定具有一定的滯后性①李錫元，陳俊偉：《國家級高新區(qū)人才政策效能評估——以武漢光谷、北京中關(guān)村、蘇州工業(yè)園為例》，《科技和產(chǎn)業(yè)》2014年第7期，第114-120，156頁。，因此在2006年后人才政策的數(shù)量大幅度增長，共137條，政策對象也更為豐富具體，內(nèi)容上也涵蓋激勵、培養(yǎng)等各個方面。例如，在政策對象上，有針對專業(yè)技術(shù)人才的《海南省人民政府關(guān)于印發(fā)海南省吸引高層次專業(yè)技術(shù)人才暫行辦法的通知》，有針對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的《海南省引進高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才辦法》和針對黨政人才的《2011年考試錄用黨政緊缺專業(yè)人才公告》；在內(nèi)容上，有注重人才激勵的《海南省人才獎勵辦法》，有注重人才培養(yǎng)的《關(guān)于海南省創(chuàng)業(yè)英才培養(yǎng)計劃實施辦法》等等。

3.2013—2017年是海南省人才政策的深化發(fā)展時期，政策數(shù)量再次攀升。2013年，在黨的十八大提出“由人才大國邁向人才強國”的背景下，海南省結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)定位、地理優(yōu)勢頒布了《海南省柔性引進人才暫行辦法》，并且相應地出臺了一些具有海南特色的人才政策，例如《關(guān)于舉辦旅游人才示范基地建設培訓班的通知》《海南省教育廳關(guān)于召開海南省酒店人才培養(yǎng)創(chuàng)新聯(lián)盟成立大會的通知》以及《關(guān)于提供建設行業(yè)“候鳥型”人才信息的通知》。

4.2018年起，海南省人才政策進入新時期。2018年4月，在習近平總書記宣布支持建設海南自由貿(mào)易港之后，海南對人才表現(xiàn)出前所未有的重視程度，頒布的人才政策數(shù)量在2018年達到峰值，為94份。在《關(guān)于支持海南開展人才發(fā)展體制機制創(chuàng)新的實施方案》的指導下發(fā)布了《百萬人才進海南行動計劃（2018—2025年）》等人才政策，體現(xiàn)了海南省希望通過人才隊伍的建設來推進自由貿(mào)易港發(fā)展的決心。

（二）人才政策的題材

本文提取了14種人才政策題材②題材按照《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》《黨政機關(guān)公文處理工作條例》中的文種提取，部分文件是復合型文種，本文提取第二種文種。例如“海南省衛(wèi)生和計劃生育委員會關(guān)于印發(fā)《海南省人才就醫(yī)綠色通道服務實施方案（試行）》的通知”，提取文種為“方案”。因為“工作要點”“工作規(guī)范”不在法定公文文種范疇，所以，本研究使用“政策題材”的說法。，由于政策題材的分類沒有統(tǒng)一的標準，本文參考現(xiàn)有研究將14種政策題材歸為6類，分別是以明確人才法律地位為主的“法規(guī)條例類”；以確定人才發(fā)展思路為主的“決議決定類”；以提供原則性指導和科學管理的“指導意見類”；以規(guī)劃人才發(fā)展、反映人才政策的力度與支持規(guī)模的“發(fā)展規(guī)劃類”；以明晰工作管理規(guī)范為主的“管理辦法類”；以落實工作方向、反映人才政策的實施力度和可操作性程度的“實施細則類”③袁永，鄭秋生，李炳超：《基于政策文本視角的廣東“十二五”科技政策研究》，《科技管理研究》2017第11期，第44-48頁。。同時，不同類型的政策題材具有不同的可操作性和規(guī)范性，可操作性的強弱對人才政策的落地程度產(chǎn)生直接影響①熊勇清，侯玲玲：《傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級促進政策的變遷及特征分析——政策文本計量分析視角》，《軟科學》2013第5期，第32-36頁。。

從表1可以看出，在6大類別中，占比最高的是指導意見類，高達67.52%，保障了政策能夠有較好的規(guī)范性與約束性。不難發(fā)現(xiàn)，海南省人才政策中實施細則類和管理辦法類占比較少，兩類合計17.74%，可見海南省級人才政策更注重宏觀的長遠規(guī)劃，這也與搜集到的政策的發(fā)文級別有一定關(guān)系。

表1 海南省人才政策的可操作性和規(guī)范性

（三）人才政策的發(fā)文單位

1.單位發(fā)文的數(shù)量

人才引進和人才管理是一項復雜的、系統(tǒng)的工作。本研究對海南省發(fā)布10份以上政策的單位進行統(tǒng)計（詳見表2），得出以下結(jié)論：首先，參與人才政策制定的單位多，發(fā)文數(shù)量超過10份的單位就有14個。其次，發(fā)文單位的定位清晰。不僅包括省委、省政府制定人才規(guī)劃的藍圖，頒布全省人才綱領(lǐng)性文件，還有不同單位各司其職，從不同層面對人才工作提出政策建議和制度保障。其中，海南省參與發(fā)布人才政策數(shù)量居于首位的是海南省教育廳，為136份，占比21.76%，海南省人力資源和社會保障廳緊隨其后，為97份，接著是海南省衛(wèi)生和計劃生育委員會，有62份。

表2 海南省各政策單位參與發(fā)布人才政策的數(shù)量（>10）

2.聯(lián)合發(fā)文的單位數(shù)量

政策發(fā)文的單位數(shù)量能夠顯示單位間的合作程度。如表3所示，多單位聯(lián)合發(fā)文的政策合計89份，占總量的14.24%，其中兩個單位聯(lián)合發(fā)文的政策最多，占11.36%，發(fā)文單位超過3個的政策僅7份。這說明海南省人才政策以單獨發(fā)文為主，存在少量的多單位聯(lián)合發(fā)文。從時間上來看，自2000年開始，每個時期都有多單位聯(lián)合發(fā)文的政策，2007年陸續(xù)出現(xiàn)3個單位聯(lián)合發(fā)文的情況，最多有8個單位聯(lián)合頒布政策，2013年開始聯(lián)合發(fā)文次數(shù)明顯增多，說明海南省人才政策頒布總量增加的同時，多單位聯(lián)合發(fā)文也愈加頻繁。

表3 海南省人才政策聯(lián)合發(fā)文單位數(shù)量時間趨勢

（四）人才政策覆蓋范圍分析

依據(jù)《中國人才發(fā)展報告》的分類標準①潘晨光：《中國人才發(fā)展報告No.2（藍皮書）》，北京：社會科學文獻出版社2005版，第25頁。，人才政策可以分為人才評價、人才引進、人才培養(yǎng)、人才激勵、人才保障、人才流動六種政策類型，結(jié)合實際情況，本文增加部署人才全局工作的綜合類人才政策。海南人才政策以人才評價、人才培養(yǎng)、人才引進為主，占比分別為37.28%、28.96%、16.80%，合計占人才政策總量超過80%（詳見圖2）。這表明海南省當前的人才政策集中于評價、認定人才，重視引進人才，提供豐富的人才培養(yǎng)項目。然而，海南省在人才保障方面關(guān)注醫(yī)療等服務保障，但在為人才提供子女配偶落戶和舒適生活方面仍有提升空間。此外，人才流動政策占2.40%，重點鼓勵人才向西部偏遠地區(qū)流動。

圖2 海南省人才政策覆蓋范圍及數(shù)量（比例）分布

從表4可以看出，在時間演變趨勢上，2000—2006年，海南省人才政策集中于人才保障政策和人才評價政策，對人才引進、培養(yǎng)、激勵等方面進行統(tǒng)籌規(guī)劃；2007—2012年，這一階段出現(xiàn)了第一批人才流動和人才激勵政策；2013年后，人才引進政策逐漸增加，引進人才的力度明顯提高，說明海南省適當傾斜了人才政策重心，制定了更多人才引進相關(guān)的政策；2018—2020年，人才政策集中于人才引進、人才評價和人才培養(yǎng)，此外，人才保障政策占比明顯提升，說明在此階段，海南省不僅重視引進、評價和培養(yǎng)人才，同時也采取更多的保障和獎勵措施留住人才。

表4 海南省2000—2020年人才政策覆蓋范圍演變特征

（五）政策工具分析

Rothwell和Zebveld將政策工具分為供給型政策、需求型政策、環(huán)境型政策②Rothwell R，Zegveld W，“Reindusdalization and technology”，London：Logman Group Limited，1985，pp.83-104.，這一劃分方式得到眾多研究者的認同，并在后續(xù)研究中充分運用和實踐這一分類方式。本文在這一基礎(chǔ)上，為了保證較高的可操作性，將政策文本的相關(guān)條款作為分析單元，將人才政策工具分為推動人才政策調(diào)整與發(fā)展的供給型政策、拉動政策發(fā)展等需求型政策和對人才政策產(chǎn)生影響的環(huán)境型政策三種，其中，供給型政策包括教育培訓、基礎(chǔ)建設、資金投入、公共服務和信息支持5個子維度，需求型政策分為公開招聘、服務外包、海外機構(gòu)、政府采購4個子維度，環(huán)境型政策分為法制法規(guī)、金融稅收和策略性措施3個子維度，具體分類標準及統(tǒng)計結(jié)果見表5。

如表5所示，從政策工具的類型分布及數(shù)量權(quán)重來看，海南省的三類政策工具以供給型政策工具居多，占比接近60%；環(huán)境型政策工具次之，需求型政策工具最少，僅占12%。在供給型政策工具中，教育培訓占比最多，達到23.55%，體現(xiàn)了海南省高度重視人才的培養(yǎng)工作，這其中包括了強化人才技能的專業(yè)培訓、深化人才法律意識的普法培訓等；信息支持和公共服務類的供給型政策工具占比都超過了10%，表明海南省建立了比較完善的人才信息共享平臺和數(shù)據(jù)庫，在人才的衣食住行方面能夠提供基本的保障；相對缺乏的是針對人才設立的專項基金以及改善人才工作環(huán)境的措施。在環(huán)境型工具中，金融稅收占比最多，達15.40%，這其中不乏稅收優(yōu)惠措施、技能培訓補貼和專門為人才設立的融資綠色通道等等，極大地減輕了海南人才的生活負擔；側(cè)重人才長遠發(fā)展的策略性措施占比12.17%，基本覆蓋了定居落戶、子女教育、社會保障等方面；最缺乏的是法律法規(guī)類政策工具，僅占2.23%，極少出臺能夠確保人才公平競爭的知識產(chǎn)權(quán)保護措施和防止人才工作出現(xiàn)貪腐的法律制度。需求型工具是占比最小的工具類型，主要依靠公開招聘的措施來吸引人才，包括了企業(yè)通過人才市場招聘和政府通過考試選拔等，極少有借助校企平臺合作、國際合作和政府購買產(chǎn)品的方式來引進人才的措施。

表5 海南省人才政策工具分類及占比

四、海南省人才政策中存在的主要問題

通過分析發(fā)現(xiàn)，海南省頒布的人才政策有種類豐富、覆蓋范圍廣泛等特點。但海南省人才政策還存在諸多問題，包括協(xié)同性不強、缺乏可操作性、缺乏流動和保障措施、政策工具不均衡。

（一）政策發(fā)文單位多樣，協(xié)同性不強

海南省人才政策的發(fā)文單位不僅豐富，而且逐步涉及多個單位，日漸全面。海南省人才政策涉及大量職能部門，比如教育廳、人力資源和社會保障廳、財政廳等等。從時間上來看，在2007年之前，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量較少，且全部為2個單位聯(lián)合發(fā)文，在此之后聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量不斷增加，陸續(xù)出現(xiàn)3個或3個以上的單位聯(lián)合發(fā)文的情況，表明單位之間的協(xié)同性不斷增強。海南處于建設自由貿(mào)易港的初期，人才資源的爭奪是當務之急，缺乏系統(tǒng)性的人才政策容易導致政策龐雜和政策沖突，從而使海南在“搶人大戰(zhàn)”中失去先機。需要指出的是，盡管海南的人才政策協(xié)同性在不斷提升，但是聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量僅占全部的14.24%，并且其中大部分是2個單位聯(lián)合發(fā)文，更多單位聯(lián)合發(fā)文的情況較少，這也說明了海南省人才政策的協(xié)同性還不夠強。

（二）政策題材類型豐富，缺乏可操作性

從政策題材類型來看，不同的題材可以反映出政策的規(guī)范性、約束性、強制性和可操作性。海南省人才政策包含了14個題材類型，從整體上實現(xiàn)了規(guī)范性、約束性、強制性和可操作性的均衡，但是缺乏一定的強制性和可操作性。實施細則類和管理辦法類政策具有更高的可操作性，有利于落實人才工作；而決定決議類政策和指導意見類政策針對性較弱，更注重對人才工作的指導和統(tǒng)籌部署。在海南省人才政策中，指導意見類是占比最多的題材，占比超過60%，這類政策雖然從宏觀上為海南人才奠定了良好的制度環(huán)境，但是實際操起來彈性較大，缺乏明確的執(zhí)行標準，可操作性不強。引進人才是一項系統(tǒng)性工程，涉及的事務廣、事項多，一項頂層設計型政策需要一系列可操作性強的配套政策去落實。因此，今后海南省在制定人才政策時應該更多地頒布“細則”“方案”等形式的政策文本，更好地為海南人才隊伍的發(fā)展壯大提供具體有效的實質(zhì)性指導。

（三）政策覆蓋范圍不斷完善，缺乏人才流動和保障措施

從時間階段上來看，海南省的人才政策在6個環(huán)節(jié)上不斷發(fā)展，政策內(nèi)容也越來越全面，基本形成了在保障、激勵、引進、流動、培養(yǎng)和評價等各個環(huán)節(jié)的制度規(guī)范。在人才引進方面，其占比在四個階段中大體上逐漸上升，在2018年后達到了24%，且引才方式豐富，包括“柔性”引才，設立“候鳥”人才工作站等等。海南省本身人才存量小，獲取人才最便捷、有效的方式，是走出島外廣攬人才①張成林：《補齊最突出短板，用好最緊缺資源》，《海南日報》2019年3月14日第5版。。完善的政策引導和支持，能為海南自由貿(mào)易港的發(fā)展提供大量優(yōu)質(zhì)人才資源。人才評價和人才激勵政策始終分別維持在30%和5%左右，其發(fā)展趨勢較為穩(wěn)定。從整體上來看，人才保障政策僅占5.92%，重視程度遠遠不夠。完善的人才保障政策是免除人才后顧之憂、留住人才的關(guān)鍵，人才工作不僅要重視“引”，還要保證人才能夠“留”得下來，否則就會造成人才流失。建設海南自貿(mào)港作為一項長遠的戰(zhàn)略，在引才的同時還要“堅守”住人才。最后，人才流動政策僅占2.40%。人才之間的交流是激發(fā)人才科研創(chuàng)新潛力的重要因素，在海南人才流動政策中，大部分是組織機構(gòu)人員的調(diào)整和派遣人才去偏遠地區(qū)扶持工作，缺乏通過搭建平臺鼓勵人才交流互動的政策。

（四）政策工具多樣但不均衡

從整體上來說，海南省的人才政策工具涉及了供給型、環(huán)境型和需求型三個方面，且類目多元，但是供給型政策占比接近60%，超過了總量的一半，而需求型政策僅占12%，嚴重不足。盡管大量的供給型政策工具能夠直接為人才提供生活便捷和配套服務，但是需求型政策工具不足會導致缺乏推動人才工作發(fā)展的動力，不利于人才的引進。在具體的政策類目上，同樣存在不均衡的問題。在供給型政策工具中，大部分是對現(xiàn)有人才的技能培訓和再教育，缺少針對人才科研的專項資金投入和物質(zhì)激勵；人才工作環(huán)境的基礎(chǔ)設施保障也存在不足，難以為今后海南招攬人才提供吸引力。在需求型工具中，通過考試和招聘會引進人才是主要手段，而服務外包、政府采購和海外機構(gòu)的設立幾乎沒有涉及，這樣會導致帶動人才需求的牽引力不足。環(huán)境型工具中，基本上是在金融、社保、住房和子女教育等方面實質(zhì)性的優(yōu)惠措施，但缺少相關(guān)的法律法規(guī)，無法為人才工作和人才發(fā)展營造嚴格管理和監(jiān)督的環(huán)境。

五、優(yōu)化海南省人才政策的建議

人才是海南自由貿(mào)易港發(fā)展的關(guān)鍵要素，人才政策是人才工作的重要保障。針對海南省人才政策的特點以及存在的問題，并根據(jù)海南省建設中國特色自由貿(mào)易港的目標，對海南省人才政策的可操作性、政策發(fā)文單位的協(xié)調(diào)性、人才保障和流動政策的完善性以及政策工具使用的合理性提出以下建議。

（一）提高人才政策的可操作性

人才隊伍建設是一項復雜的系統(tǒng)性工程，不僅需要發(fā)展規(guī)劃、指導意見類政策的頂層設計，更需要管理辦法類政策來明細人才建設的工作管理規(guī)范，否則就會出現(xiàn)政策的“懸空”。支持海南自由貿(mào)易港的建設，是國家層面的一項重大決策和規(guī)劃，海南省政府在黨和國家重大方針政策的指導下，要積極落實人才建設規(guī)劃，海南省可頒布更多操作性強的細則和方案，以配合海南省級人才政策中的長遠規(guī)劃。并注重政策的操作流程固定化，實現(xiàn)“精細化”管理，從實際上推動政策落地生效。針對具有海南特色的人才，如“銀發(fā)人才”“候鳥人才”“度假人才”等，除了靠海南獨有的自然環(huán)境來吸引他們，更應該用“精細化”的政策來為他們的生活起居提供服務和便捷，提升人才對海南的歸屬感和認同感。

（二）加強各單位的協(xié)調(diào)性

單位之間協(xié)調(diào)性的增強可以提升人才政策的系統(tǒng)性和整體性。海南作為國內(nèi)較晚規(guī)劃的自貿(mào)港之一，應該努力避免在“搶人大戰(zhàn)”中因部門間溝通不暢帶來的低效率，防止人才政策出現(xiàn)“碎片化”現(xiàn)象。首先，各個單位應打破邊界，通過構(gòu)建政府內(nèi)部信息共享和管理協(xié)同機制來完善人才政策體系，使各級政府和職能部門在科技人才引進、培養(yǎng)、激勵、保障等工作中形成強大的整體合力。其次，制定政策時，較多的發(fā)布單位容易導致各機構(gòu)和組織之間的政策出現(xiàn)趨同化現(xiàn)象，即每個部門都按自己的需求與偏好來制定人才計劃，缺乏協(xié)同性和交流溝通①鄭代良，鐘書華：《中國高層次人才政策現(xiàn)狀、問題與對策》，《科研管理》2012年第9期，第130-137頁。。為了避免這一現(xiàn)象，應該先明確頒布人才政策的主要發(fā)文單位，再選擇合適的聯(lián)合制定單位。最后，可以嘗試政策發(fā)文單位多元化，擴大政策發(fā)文單位的范圍，鼓勵民間組織如人才協(xié)會等主體參與人才政策的制定，這些社會組織可以為海南省人才政策的制定提供更全面的信息和參考。

（三）完善人才保障政策

高質(zhì)量的公共服務能夠為人才生活提供便捷，解除人才的生活負擔。首先應該制定更多可操作性強的，有關(guān)人才落戶、簽證辦理、醫(yī)療衛(wèi)生、購車購房、子女入學的實施細則和管理辦法，為人才創(chuàng)造舒適的生活環(huán)境。其次，在科研工作中，一是要繼續(xù)從工作上加大科研資金的保障投入，制定更多的高層次人才個人所得稅優(yōu)惠等政策，充分調(diào)動人才的研發(fā)積極性。二是要出臺相關(guān)法律法規(guī)保障科研工作者的知識產(chǎn)權(quán)不受別人侵犯。最后，除了物質(zhì)上的保障以外，也要加大精神層面的保障，加強對人才的關(guān)懷，尤其是對“候鳥型”人才，要進一步地細化服務流程，在重大節(jié)日期間，組織開展走訪慰問、座談交流和文體健身等系列活動，讓“候鳥型”人才感受到海南省黨委政府的關(guān)心和溫暖，營造善待善用“候鳥型”人才的濃厚氛圍。

（四）健全人才流動機制

人才的合理流動和科學配置是人才聚集效應產(chǎn)生和提升的重要前提，一般來說，人才的流動往往與人才的不斷學習和知識積累共生②牛沖槐，崔靜，高風蓮：《人才流動與人才聚集效應的作用機理研究》，《山西農(nóng)業(yè)大學學報》2010年第1期，第72-75頁。。人才流動不僅能夠提升人才的專業(yè)能力，還可以吸納新的人才，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展的步伐。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)作為海南建設自由貿(mào)易港的“三大產(chǎn)業(yè)”之一，科技人才的流動與交流是推進其發(fā)展的重要力量。建立完善的人才流動機制，一是要搭建人才交流的平臺與合作機制，例如海內(nèi)外校友會、學術(shù)會議和項目合作等，吸納海內(nèi)外人才來海南建言獻智。二是可以打通高校、科研院所和企業(yè)之間人才雙向流動通道，這樣不僅能夠加強對未來高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)人才的培養(yǎng)力度，還能激發(fā)科技人才的創(chuàng)造活力，帶動產(chǎn)業(yè)的研究。三是要實施人才外出訪問交流計劃，支持優(yōu)秀人才去國內(nèi)外一流大學和科研機構(gòu)開展科研交流、學術(shù)進修、項目合作等。四是要打破戶籍、地域、人事關(guān)系物理化剛性制約，推進人才運用動態(tài)化、柔性化的廣義人才引進策略，通過聘請“周末專家”“假期教授”“項目借調(diào)”“定期指導”等方式，實時邀請專家、學者到海南各建設領(lǐng)域工作①鄭遠強，郭君，朱麗軍：《海南自貿(mào)區(qū)引才困境及廣義人才引進機理研究》，《海南大學學報（人文社會科學版）》2019第6期，第46-51頁。。

（五）合理運用人才政策工具

統(tǒng)籌合理地使用政策工具能夠更高效地達成政策目標。在供給型工具中，除了重視對現(xiàn)有人才的培訓工作之外，還要積極改善人才工作的硬件條件并加強物質(zhì)激勵，特別是對高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)的人才來說，科研經(jīng)費和科研環(huán)境對其工作至關(guān)重要，這樣才能在未來吸引更多高科技產(chǎn)業(yè)人才來海南自由貿(mào)易港。對于環(huán)境型政策工具，要增強海南省人才工作的法律制度保障，將人才工作納入法制化軌道，防止出現(xiàn)貪污腐敗和惡性競爭。最后，對于需求型工具，首先要加大其使用力度，使三個層面的政策工具數(shù)量達到協(xié)調(diào)均衡；其次，要增加其多元性，通過強化人才服務外包、政府購買技術(shù)和產(chǎn)品以及建立海外機構(gòu)等方式來拓寬海南省人才引進的渠道，實現(xiàn)從需求上拉動人才工作的發(fā)展。