肖濱 鄭凱

〔摘要〕水環(huán)境治理是國(guó)家治理的重要環(huán)節(jié)，長(zhǎng)期以來(lái)學(xué)術(shù)界針對(duì)“什么因素影響了中國(guó)水環(huán)境治理的效果”這一問題形成了兩種截然不同的解釋路徑。“體制失效論”認(rèn)為結(jié)構(gòu)性的治理體制是影響治理效果的核心因素，“機(jī)制有效論”則認(rèn)為微觀的、程序性的機(jī)制因素更有解釋力。通過(guò)對(duì)廣州市2014年以來(lái)水污染治理實(shí)踐中兩個(gè)版本“河長(zhǎng)制”實(shí)施過(guò)程的追蹤觀察，本文發(fā)現(xiàn)體制與機(jī)制之間的關(guān)系是影響水環(huán)境治理的關(guān)鍵性因素，“河長(zhǎng)制”20版本正是實(shí)現(xiàn)了治理體制與治理機(jī)制的有效融合，建立了“雙向激活”的互動(dòng)機(jī)制從而提升了水環(huán)境治理的效果。提升國(guó)家治理效能的核心在于正確處理好體制與機(jī)制之間的關(guān)系。

〔關(guān)鍵詞〕治理效能;體制;機(jī)制;河長(zhǎng)制

〔中圖分類號(hào)〕TV2134;X321〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1000-4769（2021）06-0010-09

〔作者簡(jiǎn)介〕肖濱，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授;

鄭凱，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生，廣東廣州510275。改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，創(chuàng)造了舉世矚目的“中國(guó)奇跡”。但不可否認(rèn)的是，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展也帶來(lái)了諸多“中國(guó)難題”，環(huán)境污染特別是水環(huán)境污染是其中比較突出的方面。《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，自2004年至2016年，中國(guó)主要流域水質(zhì)處于劣Ⅴ類的河段始終居于10%以上①，水資源的污染非常嚴(yán)重且長(zhǎng)期得不到有效治理，2007年太湖的“藍(lán)藻”危機(jī)、2015年廣東東江源頭污染等重大水污染事件的爆發(fā)標(biāo)志著水資源治理難題的解決刻不容緩。與此同時(shí)，水資源污染問題并非中國(guó)所獨(dú)有，而是世界各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家共同面臨的難題?！堵?lián)合國(guó)世界水發(fā)展報(bào)告2018基于自然的水資源解決方案》顯示，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，亞洲、拉丁美洲、非洲各國(guó)的幾乎每條河流的水污染情況都進(jìn)一步惡化，水環(huán)境污染治理可以說(shuō)是一個(gè)世界性的難題。②

2016年10月11日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會(huì)議，審議通過(guò)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，同年12月11日該文件正式出臺(tái)，自此“河長(zhǎng)制”在全國(guó)全面推行?！昂娱L(zhǎng)制”實(shí)施后，全國(guó)主要流域的水質(zhì)明顯改善，城市黑臭水體也得到較好治理。生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù)顯示，自2017年以來(lái)，全國(guó)地表水水質(zhì)逐年改善，截至2019年底全國(guó)地表水水質(zhì)處于劣Ⅴ類的比例為27%，2899個(gè)城市黑臭水體中，已完成整治2513個(gè)，消除率為867%。③ “河長(zhǎng)制”的實(shí)施一定程度緩解了長(zhǎng)期以來(lái)“久治不清”的水污染問題，為破解水資源治理難題貢獻(xiàn)了“中國(guó)方案”。為什么“久治不清”的河流在“河長(zhǎng)制”實(shí)施后水質(zhì)得到明顯改善？什么因素在其中發(fā)揮了作用？這是本文關(guān)注的核心問題。對(duì)這一問題的回答，其意義不僅在于探究“河長(zhǎng)制”的作用機(jī)制，更重要的是為破解國(guó)家治理中的諸多“中國(guó)難題”提供可借鑒的方案。

一、概念界定與文獻(xiàn)綜述

（一）概念界定：制度、體制與機(jī)制

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。④“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力”。⑤如果將環(huán)境治理放置在國(guó)家治理體系和治理能力的語(yǔ)境下，顯然環(huán)境治理效能的提升屬于治理能力的范疇，而要探究治理能力變化的因素則要在治理體系的維度尋找答案。

在關(guān)于國(guó)家治理體系的相關(guān)表述中，無(wú)論是學(xué)術(shù)界，還是實(shí)務(wù)界，體制與機(jī)制都是使用率很高的一對(duì)概念。然而，關(guān)于二者的具體內(nèi)涵，學(xué)界一直缺乏明確的界定。目前，官方文件中將治理體系定義為：國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。⑥簡(jiǎn)言之，國(guó)家治理體系就是一套制度體系，同時(shí)體制與機(jī)制是這套制度體系的重要內(nèi)容。因此，如果要分析體制與機(jī)制這一對(duì)概念，首先需要界定制度這一概念。

雖然關(guān)于制度是什么，學(xué)界也沒取得共識(shí)，但一般而言，制度指的是“一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”。⑦這是對(duì)制度的一般性定義，國(guó)家制度體系中的“制度”顯然指的是這一定義下的制度。需要注意的是，制度內(nèi)部有清晰的層級(jí)劃分。十九屆四中全會(huì)公報(bào)將國(guó)家制度體系劃分為三類：根本制度、基本制度和重要制度。⑧有學(xué)者從學(xué)理上將國(guó)家制度體系劃分為三個(gè)層級(jí)，即根本制度、基本制度和具體制度。根本制度決定國(guó)家生活的憲法基礎(chǔ)，主要涉及國(guó)家的性質(zhì)、權(quán)力歸屬等問題;基本制度決定了國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的基本方式，明確行為主體的權(quán)力職責(zé)和行為規(guī)則;具體制度則指微觀層面對(duì)相應(yīng)制度的實(shí)施程序、時(shí)間等問題做出的規(guī)定。⑨或者說(shuō)，國(guó)家制度體系可以權(quán)力為核心劃分為三個(gè)層級(jí)：一是以權(quán)力歸屬為核心的根本制度，學(xué)界通常稱之為政體（regime）;二是以權(quán)力結(jié)構(gòu)為核心的基本制度，主要目的在于規(guī)范各權(quán)力主體間的關(guān)系及行為模式，被稱之為體制（system）;三是以權(quán)力的運(yùn)作流程為核心的基本制度，本文將其定義為機(jī)制（mechanism）。

上述對(duì)制度體系內(nèi)部三個(gè)層級(jí)的劃分有兩條清晰的邏輯線索。一是政權(quán)與治權(quán)的劃分。有學(xué)者將國(guó)家權(quán)力體系分為政權(quán)和治權(quán)兩個(gè)維度，前者指國(guó)家權(quán)力由誰(shuí)來(lái)掌控，后者重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家權(quán)力如何有效運(yùn)轉(zhuǎn)。⑩基于政權(quán)與治權(quán)的劃分，我們清晰地看到，作為基礎(chǔ)性的根本制度（政體）其涉及的是權(quán)力歸屬的問題，因此屬于政權(quán)層面，而體制與機(jī)制則更多的是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程，因此屬于治權(quán)的層面。二是治權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和程序的劃分。體制機(jī)制都屬于治權(quán)維度，但二者仍然存在明顯區(qū)分：體制是制度的中觀層次，具有結(jié)構(gòu)和規(guī)則兩方面含義，主要調(diào)整的是治理主體間的權(quán)力結(jié)構(gòu)與行為規(guī)則;機(jī)制是制度的微觀層次，其核心特征是程序性，是對(duì)微觀層面制度實(shí)施的流程、時(shí)間等相關(guān)程序性問題的規(guī)定。由此，制度體系內(nèi)部的三個(gè)層級(jí)有著清晰的概念邊界。同時(shí)，治理有效性問題更多與治權(quán)相關(guān)?；诖耍疚膶⒅攸c(diǎn)關(guān)注體制與機(jī)制之間的關(guān)系如何影響治理效能。

（二）文獻(xiàn)綜述

依據(jù)上述對(duì)體制與機(jī)制的界定，我們可以將現(xiàn)有關(guān)于中國(guó)水資源治理的研究劃分為兩種解釋路徑：體制失效論和機(jī)制有效論。體制失效論關(guān)注的核心議題是，水污染問題長(zhǎng)期得不到有效治理的原因是什么;機(jī)制有效論則重點(diǎn)關(guān)注“河長(zhǎng)制”實(shí)施后水污染問題為何得到了有效治理。從表面上看，兩條解釋路徑似乎關(guān)注的是兩個(gè)不同的研究問題。而從本質(zhì)上看，二者在回答同一個(gè)問題：什么因素影響了中國(guó)水環(huán)境治理的效果。前者認(rèn)為是結(jié)構(gòu)性的體制因素，后者認(rèn)為是微觀的、程序性的機(jī)制因素。

1.體制失效論

如前所述，體制調(diào)整的是組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系。就體制層面而言，現(xiàn)有研究主要從縱向權(quán)力間關(guān)系與橫向權(quán)力間關(guān)系兩個(gè)維度解釋了現(xiàn)有體制如何影響水環(huán)境治理的效果。

一方面，從縱向權(quán)力間關(guān)系來(lái)看，水環(huán)境治理體系呈現(xiàn)“壓力型體制”的特征，這導(dǎo)致了激勵(lì)失效的難題?！耙黄狈駴Q制”是“壓力型體制”的重要工具，列入“一票否決制”考核任務(wù)常常被稱為“硬指標(biāo)”，但是“硬指標(biāo)”與“軟約束”之間的悖論使得激勵(lì)弱化乃至失效。冉冉在研究中央政府的政治激勵(lì)與地方政府環(huán)境治理的關(guān)系時(shí)提到，干部考核指標(biāo)體系是當(dāng)前中央政府激勵(lì)地方官員推進(jìn)環(huán)境治理的主要手段，這種帶有明顯“壓力型體制”色彩的激勵(lì)模式因指標(biāo)設(shè)置、測(cè)量以及監(jiān)督等方面的缺陷，導(dǎo)致自上而下激勵(lì)措施失效，從而造成地方政府在環(huán)境治理中通常采取應(yīng)付、造假等方式應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的考核，這是中國(guó)環(huán)境治理失敗的根源所在。在“壓力型體制”下，監(jiān)督和考核的主體是上級(jí)政府，由此地方政府行為呈現(xiàn)“對(duì)上負(fù)責(zé)”的特征，這導(dǎo)致自下而上的監(jiān)督無(wú)力。政體類型與環(huán)境治理績(jī)效之間的關(guān)系是比較環(huán)境政治研究關(guān)注的核心議題，現(xiàn)有研究認(rèn)為，民主政體相較于威權(quán)政體能取得更好的環(huán)境治理績(jī)效，而之所以如此，是因?yàn)槊裰髡w有更為成熟的公民參與體系，由此形成了自下而上的監(jiān)督力量，促使地方政府更好地履行環(huán)境治理職責(zé)?，敻覃愄兀∕argrethe）在對(duì)民主與環(huán)境污染的研究中論證了二者之間的負(fù)相關(guān)關(guān)系，即民主國(guó)家的污染程度低于非民主國(guó)家，在這其中公民獲取和傳輸信息渠道的暢通以及公民的監(jiān)督發(fā)揮了重要作用。民主體制下公民獲取信息的渠道相對(duì)暢通、信息透明度較高，同時(shí)民主國(guó)家有更為成熟的信息傳輸體系;另外，民主國(guó)家公民參與對(duì)政府行為的監(jiān)督形成了外在壓力，增強(qiáng)了政府的回應(yīng)性。沈坤榮和金剛的研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方政府在環(huán)境治理中會(huì)利用與上級(jí)政府之間的信息不對(duì)稱，將易改善的水溶解氧等指標(biāo)向上級(jí)匯報(bào)，而瞞報(bào)較難改善的水中深度污染物等信息，以此粉飾治水效果。

另一方面，從橫向權(quán)力間關(guān)系來(lái)看，權(quán)力和資源的碎片化帶來(lái)了跨部門協(xié)作的難題?！八槠?quán)主義”最早由李侃如（Lieberthal）和奧森伯格（Oksenberg）在研究中國(guó)的決策體制時(shí)所提出，隨后李侃如將其運(yùn)用到環(huán)境治理體系的研究中。他認(rèn)為，中國(guó)的政府結(jié)構(gòu)宏觀上可分為縱向的“條”和橫向的“塊”兩部分，環(huán)境保護(hù)職能在“條”上分配于級(jí)別不同的部門，而處于不同層級(jí)的環(huán)保部門又隸屬于各層級(jí)的“塊”之中，稱為“使條條隸屬于塊塊”，環(huán)保部門既要接受上一層級(jí)環(huán)保部門“條條”的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又要接受本層級(jí)政府“塊塊”的領(lǐng)導(dǎo)，但本層級(jí)政府的級(jí)別和上級(jí)環(huán)保部門的級(jí)別相同，而“塊”的邏輯強(qiáng)于“條”，使得“條”無(wú)法指揮“塊”，這就導(dǎo)致縱向維度的“碎片化”。另外，在“塊塊”中，每一地方政府內(nèi)部的職能又分散于不同的副職領(lǐng)導(dǎo)，且不允許插手分管部門之外的事務(wù)，這導(dǎo)致了“塊塊”之間的分散化?？傊?，“條”與“塊”之間以及“塊塊”內(nèi)部都呈現(xiàn)碎片化特征，條塊分割的政府治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致環(huán)境治理中的協(xié)作困境。任敏也認(rèn)為環(huán)境治理的資源和權(quán)力分配過(guò)于分散，權(quán)力分散在水利、環(huán)保、海洋、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)等多個(gè)職能部門，從國(guó)家到地方各部門基于自身利益在治理主體、環(huán)境補(bǔ)償、法規(guī)體系等方面難以形成共識(shí)，利益的分化以及權(quán)力的分散化，使得決策和執(zhí)行過(guò)程難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致跨部門協(xié)作難以達(dá)成，最終導(dǎo)致水環(huán)境治理的失敗。

2.機(jī)制有效論

與“體制失效論”將“體制”視為影響水環(huán)境治理績(jī)效的核心變量不同，“機(jī)制有效論”認(rèn)為“機(jī)制”特別是“河長(zhǎng)制”的實(shí)施在其中發(fā)揮著重要作用。具體而言，“河長(zhǎng)制”在激勵(lì)、協(xié)作和監(jiān)督三個(gè)層面推進(jìn)了水環(huán)境治理。

首先，在激勵(lì)層面，“河長(zhǎng)制”中的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制強(qiáng)化了地方官員的環(huán)境治理責(zé)任，推進(jìn)了水環(huán)境的治理。熊燁基于橫向間權(quán)力機(jī)制和縱向間權(quán)力機(jī)制將治理模式分為強(qiáng)治理、資源依賴型治理、權(quán)威依賴型治理和弱治理，認(rèn)為“河長(zhǎng)制”中“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的規(guī)定增強(qiáng)了治理機(jī)制的權(quán)威屬性，因此相較于之前，縱向間權(quán)力機(jī)制得以增強(qiáng)，水資源治理模式實(shí)現(xiàn)了從弱治理向權(quán)威依賴型治理的跨越。沈滿洪等人也強(qiáng)調(diào)“河長(zhǎng)制”中的制度權(quán)威和問責(zé)對(duì)治理的積極影響。劉超和吳加明重點(diǎn)關(guān)注職責(zé)體系的影響，認(rèn)為“河長(zhǎng)制”是對(duì)原有環(huán)境保護(hù)“一票否決制”和問責(zé)制的細(xì)化和延伸，正是問責(zé)壓力推動(dòng)了制度運(yùn)行。

其次，在協(xié)作層面，聯(lián)席會(huì)議機(jī)制促成了職能部門的協(xié)同。周建國(guó)認(rèn)為，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制帶來(lái)的組織權(quán)威有效解決了縱向間權(quán)責(zé)分散化的難題，而聯(lián)席會(huì)議機(jī)制則將分散于橫向間職能部門的權(quán)力整合起來(lái)，二者共同作用實(shí)現(xiàn)了橫向和縱向間權(quán)力資源的整合。任敏基于對(duì)跨域三岔河口水污染治理個(gè)案的分析，認(rèn)為“河長(zhǎng)制”促成了混合權(quán)威下的等級(jí)協(xié)作機(jī)制，跨域協(xié)作在首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的影響下形成了三級(jí)協(xié)作模式：上級(jí)部門間合作、流域組織協(xié)作、職能部門協(xié)作。

最后，在監(jiān)督層面，河長(zhǎng)制引入“社會(huì)參與”機(jī)制有效解決了自下而上監(jiān)督無(wú)力的難題。歐陽(yáng)杰通過(guò)雙重差分法分析了“河長(zhǎng)制”對(duì)水質(zhì)的影響，發(fā)現(xiàn)“河長(zhǎng)制”實(shí)施前后水質(zhì)有明顯提升，在自上而下的行政體制加強(qiáng)監(jiān)管之外，社會(huì)層面的公眾參與在其中也發(fā)揮了重要作用，通過(guò)設(shè)置公示牌和邀請(qǐng)居民巡河，搭建起了自下而上的信息傳輸通道，為上級(jí)政府提供了更為準(zhǔn)確的信息，從而在上級(jí)政府權(quán)威壓力之外形成了自下而上的監(jiān)督壓力，在上級(jí)壓力與下級(jí)監(jiān)督的共同作用下水質(zhì)得以改善。

3.文獻(xiàn)評(píng)價(jià)

上述兩條解釋路徑從宏觀的“治理體制”和微觀的“治理機(jī)制”兩個(gè)層面解釋了影響中國(guó)水環(huán)境治理效果的原因，同時(shí)展現(xiàn)了環(huán)境治理體系的三個(gè)體制性特征以及當(dāng)前水環(huán)境治理需要突破的“三大難題”，即激勵(lì)難題、協(xié)作難題和監(jiān)督難題，為本研究提供了深厚的理論資源。同時(shí)，“體制失效論”看到了影響環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)性因素，能夠很好地解釋中國(guó)水污染長(zhǎng)期得不到有效治理的原因，展現(xiàn)了現(xiàn)有體制解決環(huán)境治理“中國(guó)難題”的困難所在?！皺C(jī)制有效論”關(guān)注微觀的運(yùn)作過(guò)程，展現(xiàn)了作為機(jī)制創(chuàng)新的“河長(zhǎng)制”能在一定程度上緩解水污染問題的可能，對(duì)“河長(zhǎng)制”實(shí)施之后的水質(zhì)提升有較強(qiáng)的解釋力。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)有解釋也有各自的短板。體制為機(jī)制運(yùn)行提供結(jié)構(gòu)性的組織基礎(chǔ)，機(jī)制則是支撐或落實(shí)體制的主要內(nèi)容，水環(huán)境治理既不是抽象的體制運(yùn)作，也不是單純的環(huán)境政策實(shí)施，而是機(jī)制嵌入體制二者共同運(yùn)作的過(guò)程。由此，“體制失效論”過(guò)于強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)性因素的影響，而忽略了對(duì)微觀機(jī)制運(yùn)行過(guò)程的關(guān)注?！皺C(jī)制有效論”則過(guò)于強(qiáng)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新的作用，忽視了機(jī)制運(yùn)行背后的體制性特征。只有將“體制”與“機(jī)制”結(jié)合起來(lái)，方可展現(xiàn)水環(huán)境治理的整體圖景。廣州市的治水實(shí)踐表明，水環(huán)境治理效果的提升，既不是通過(guò)大刀闊斧的“體制性變革”，也不是簡(jiǎn)單的“機(jī)制創(chuàng)新”。

二、案例引入與分析框架

（一）案例引入

廣州市位于中國(guó)南部的豐水區(qū)，轄內(nèi)河涌眾多且污染嚴(yán)重，水體又黑又臭，河涌水質(zhì)長(zhǎng)期處于“久治不清”的狀態(tài)。2014年，廣州市印發(fā)《廣州市水更清建設(shè)方案》，要求各區(qū)對(duì)轄內(nèi)河涌全面實(shí)行“河長(zhǎng)”責(zé)任制?！昂娱L(zhǎng)制”作為水污染治理的創(chuàng)新機(jī)制首次在全市范圍內(nèi)全面推行。各區(qū)建立區(qū)、鎮(zhèn)/街、村/居三級(jí)河長(zhǎng)制，三級(jí)河長(zhǎng)分別由常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)、街道辦事處主任、居委會(huì)主任擔(dān)任，并將“河長(zhǎng)”工作納入年度工作考評(píng)。2015年8月，住建部下發(fā)《城市黑臭水體整治工作指南》，要求各地按照“公眾評(píng)議+水質(zhì)測(cè)評(píng)”的流程識(shí)別黑臭水體。廣州市按照文件要求，識(shí)別黑臭河涌147條，并將其中的35條納入首批治理項(xiàng)目。2017年8月國(guó)家住建部暗訪35條黑臭河涌治理情況，僅有2條河涌水質(zhì)“基本改善”，其余33條被認(rèn)定為“黑臭水體”。這一階段的黑臭河涌治理收效甚微。

2016年12月，在國(guó)家層面頒布《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》后，“河長(zhǎng)制”自上而下開始全面推行。2017年4月，《廣州市全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》出臺(tái)，在2014年的“河長(zhǎng)”責(zé)任制基礎(chǔ)上建立新的“河長(zhǎng)制”。與之前相比，新的“河長(zhǎng)制”有三個(gè)主要變化：一是將工作考核納入“一票否決”指標(biāo)體系;二是區(qū)一級(jí)所有副區(qū)長(zhǎng)都要擔(dān)任河涌的河長(zhǎng);三是建立“廣州河長(zhǎng)”互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)。與前一階段相比，新的“河長(zhǎng)制”實(shí)施后黑臭水體治理“成效顯著”。2018年6月，35條黑臭河涌中有32條“不黑不臭”，3條“輕度黑臭”。到2020年11月，國(guó)家監(jiān)管平臺(tái)的147條黑臭水體全部消除黑臭，消除比例達(dá)100%，基本實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)制久清”。

從“久治不清”到“長(zhǎng)制久清”，從“收效甚微”到“成效顯著”，廣州市黑臭河涌的治理實(shí)踐為我們提供了一個(gè)典型案例。之所以選擇這個(gè)案例，一個(gè)重要理由在于：它有一個(gè)發(fā)展、演變的過(guò)程。我們可以將廣州黑臭河涌治理的過(guò)程分為兩個(gè)階段：2014-2017年，這是“河長(zhǎng)制”10版本運(yùn)行的時(shí)期;2017年至今，“河長(zhǎng)制”20版本運(yùn)行的時(shí)期。在這兩個(gè)階段，水環(huán)境治理體系的體制性特征（壓力型體制、權(quán)力碎片化、對(duì)上負(fù)責(zé)制）并沒有改變，但為什么“河長(zhǎng)制”20版本推行后黑臭河涌得到有效治理？如果“機(jī)制”在其中發(fā)揮著重要作用，“河長(zhǎng)制”10版本與20版本之間在機(jī)制層面的差異并不顯著，為什么10版本“收效甚微”，20版本“成效顯著”？或者說(shuō)，“治理體制失效論”和“治理機(jī)制有效論”都無(wú)法解釋廣州治水的案例，在兩條解釋路徑之外到底是什么因素在其中起了決定性作用？

（二）分析框架

分析發(fā)現(xiàn)，之所以自2017年以來(lái)廣州市黑臭水體治理成效顯著，是因?yàn)橄噍^于“河長(zhǎng)制”10版本，20版本實(shí)現(xiàn)了“機(jī)制”與“體制”的融合?！昂娱L(zhǎng)制”20版本從三個(gè)層面將“機(jī)制”融入“體制”之中（見圖1）。首先，“河長(zhǎng)制”的目標(biāo)考核機(jī)制與壓力型體制中的“一票否決制”相結(jié)合，破解了長(zhǎng)期以來(lái)激勵(lì)動(dòng)力不足的問題。其次，“河長(zhǎng)制”將任務(wù)分配機(jī)制融入碎片化威權(quán)體制的“副職分管制”中，建立以任務(wù)為核心的跨部門協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，解決了協(xié)作難題。最后，信息傳輸機(jī)制與壓力型體制中“對(duì)上負(fù)責(zé)制”的協(xié)同作用化解了監(jiān)督無(wú)力的問題。與現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為體制因素或者機(jī)制因素是影響水環(huán)境治理效果的核心變量不同，本文認(rèn)為二者之間的關(guān)系是更為重要的因素。因此，我們將從激勵(lì)、監(jiān)督、協(xié)作三方面入手，展現(xiàn)“體制”與“機(jī)制”的連接是如何影響水環(huán)境治理成效的。

三、一票否決制、目標(biāo)考核機(jī)制與激勵(lì)動(dòng)力

壓力型體制是指一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)趕超和完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)，而采取的數(shù)量化的任務(wù)分解管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。因任務(wù)和指標(biāo)中主要部分采取的評(píng)價(jià)方式是“一票否決”制，各級(jí)組織實(shí)際上是在這種評(píng)價(jià)體系的壓力下運(yùn)行的。“一票否決制”是“壓力型體制”的一個(gè)重要工具，雖受學(xué)界廣泛批評(píng)，但這種將考核結(jié)果與職業(yè)晉升相掛鉤的制度安排無(wú)疑是一種強(qiáng)有力的激勵(lì)措施?！昂娱L(zhǎng)制”的推行正有賴于將工作考核納入“一票否決”指標(biāo)體系。

（一）從“不當(dāng)回事”到“重視”：一票否決制的推行

2014年，“河長(zhǎng)制”10版本頒布時(shí)，“河長(zhǎng)制”工作考核并未納入“一票否決”指標(biāo)體系，而是在2015年住建部下發(fā)《城市黑臭水體整治工作指南》之后。35條首批治理的黑臭河涌被納入國(guó)家監(jiān)管平臺(tái)，黑臭河涌水質(zhì)一月一報(bào)，每年住建部會(huì)組織“國(guó)檢”，暗訪黑臭河涌的治理情況。正是在此背景下，廣州市將“河長(zhǎng)制”工作考核納入“一票否決”指標(biāo)中。一位街道辦主任接受訪談時(shí)說(shuō)到，“2014年剛推‘河長(zhǎng)制的時(shí)候，我們街級(jí)河長(zhǎng)還沒怎么當(dāng)回事，反正就是加個(gè)頭銜，那時(shí)候考核指標(biāo)也不很明確，這件事也不是我們的重點(diǎn)工作。但2015年年底納入‘一票否決之后，開始重視起來(lái)了，開始關(guān)注我們街片區(qū)的黑臭河涌。但是當(dāng)時(shí)就是有點(diǎn)緊張，記掛著這個(gè)事兒，到底該怎么干還不是特別清楚，主要就是應(yīng)對(duì)上面的檢查。真正全面動(dòng)起來(lái)還是在2017年新的‘河長(zhǎng)制方案實(shí)施之后。”（對(duì)S街道辦事處Z主任的訪談，編號(hào)20180925Z）“一票否決制”確實(shí)提升了“河長(zhǎng)制”工作的激勵(lì)強(qiáng)度，但這種強(qiáng)激勵(lì)并沒有直接帶來(lái)有效回應(yīng)，在缺乏完善的考核指標(biāo)體系情況下，地方官員更傾向于采取“應(yīng)付式”的行為來(lái)回應(yīng)上級(jí)政府施加的壓力。

（二）從“應(yīng)付”到“執(zhí)行”：考核指標(biāo)體系的建立

如前所述，將“河長(zhǎng)制”工作納入一票否決考核指標(biāo)后，地方政府官員開始重視該項(xiàng)工作，但從“應(yīng)付式”行動(dòng)到真正執(zhí)行卻是在2017年“河長(zhǎng)制”20版本推行之后。之所以有如此變化，主要得益于新建立的“河長(zhǎng)制”專門對(duì)考核機(jī)制做了細(xì)化，建立了較為完善的考核指標(biāo)體系。

首先，考核的職責(zé)劃分。從市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）四個(gè)層級(jí)的職能分工看，廣州市明確角色定位：市一級(jí)為指導(dǎo)監(jiān)督者，核心職能是監(jiān)督下級(jí)政府的工作;區(qū)一級(jí)為污染治理者，除鎮(zhèn)（街）負(fù)責(zé)的違章建筑拆除這一項(xiàng)外，其他所有的水環(huán)境污染問題均由區(qū)政府解決;鎮(zhèn)（街）一級(jí)負(fù)責(zé)征地拆遷與問題上報(bào);村（居）一級(jí)協(xié)助鎮(zhèn)（街）一級(jí)日常巡河、上報(bào)問題。這就形成了鎮(zhèn)（街）上報(bào)問題、區(qū)解決問題、市監(jiān)督的格局，使權(quán)力和職能在三級(jí)政府間相對(duì)獨(dú)立，各政府層級(jí)的職責(zé)更為明確。

其次，考核的責(zé)任主體。在市一級(jí)，市委書記擔(dān)任第一總河長(zhǎng)，市長(zhǎng)擔(dān)任總河長(zhǎng)。市級(jí)以下的區(qū)和鎮(zhèn)（街），由黨委書記擔(dān)任總河長(zhǎng)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副總河長(zhǎng)。市第一總河長(zhǎng)是本市推行“河長(zhǎng)制”第一責(zé)任人，對(duì)本市河湖管理保護(hù)負(fù)總責(zé)。而在區(qū)和鎮(zhèn)（街）制定的實(shí)施方案中，區(qū)委書記/鎮(zhèn)黨委書記（街道黨工委書記）是本轄區(qū)推行“河長(zhǎng)制”第一責(zé)任人，對(duì)本轄區(qū)河湖管理保護(hù)負(fù)總責(zé)。

最后，考核指標(biāo)。2017年9月，《廣州市河長(zhǎng)制考核辦法（試行）》頒布，對(duì)區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村（居）三級(jí)河長(zhǎng)依據(jù)其職責(zé)分工的不同，制定了《區(qū)級(jí)河長(zhǎng)考核評(píng)分表》《鎮(zhèn)街級(jí)河長(zhǎng)考核評(píng)分表》及《村居級(jí)河長(zhǎng)考核評(píng)分表》，通過(guò)下管一級(jí)的方式，考核工作由上一級(jí)全面推行“河長(zhǎng)制”領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)。以鎮(zhèn)街級(jí)河長(zhǎng)考核為例，共有3個(gè)考核項(xiàng)目，涉及21個(gè)考核指標(biāo)，總分100分。該辦法還對(duì)考核結(jié)果及其運(yùn)用做了詳細(xì)規(guī)定，按照從高到低的順序，90分以上為優(yōu)秀，80分以上為良好，60分以上為合格，60分以下為不合格。對(duì)“優(yōu)秀”等次，予以通報(bào)表?yè)P(yáng)，并在資金安排上予以優(yōu)先。年度考核結(jié)果為“不合格”的，由上級(jí)河長(zhǎng)辦啟動(dòng)追責(zé)程序，包括約談、通報(bào)批評(píng)、停職檢查、責(zé)令辭職?！?017年之后，我們就按照考核評(píng)分表來(lái)干，不干還不行，沒辦法，上面追的緊還追的細(xì)?！保▽?duì)S街道辦事處Z主任的訪談，編號(hào)20180925Z）

由此可見，“河長(zhǎng)制”20版本的順利推進(jìn)得益于“一票否決制”和目標(biāo)考核機(jī)制的聯(lián)結(jié)。一方面，將“河長(zhǎng)制”工作納入一票否決考核指標(biāo)中提升了激勵(lì)強(qiáng)度。另一方面，“河長(zhǎng)制”20版本通過(guò)制定目標(biāo)考核機(jī)制、完善指標(biāo)考核體系、提升指標(biāo)硬度，在“強(qiáng)激勵(lì)”和“硬指標(biāo)”的共同作用下“河長(zhǎng)制”得以順利推行。

四、副職分管制、任務(wù)分配機(jī)制與協(xié)作合力

副職分管制是中國(guó)政府結(jié)構(gòu)的一個(gè)重要特征，即在政府結(jié)構(gòu)中，各職能部門并非由政府一把手直接領(lǐng)導(dǎo)，而是歸口于政府副職，在運(yùn)行過(guò)程中不允許插手干預(yù)自身分管部門以外的職能部門的事務(wù)。因此，在副職分管制下，跨部門協(xié)作并非由職能部門間直接開展，而是需要向分管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)批，由各自分管領(lǐng)導(dǎo)組織協(xié)調(diào)。水環(huán)境治理工作是一項(xiàng)涉及多個(gè)部門的整體性工程。以廣州市H區(qū)為例（區(qū)一級(jí)負(fù)責(zé)解決問題），每條河涌的治理面臨著10項(xiàng)任務(wù)：污水處理、工業(yè)排污、餐飲排污、水產(chǎn)養(yǎng)殖、堤岸綠化、河道清淤與水利設(shè)施、堤岸保潔、水面保潔、“六亂”問題、廢棄船只處理。這10項(xiàng)任務(wù)被分配到12個(gè)職能部門，12個(gè)職能部門接受6位副區(qū)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)。因此，在職能分散化、權(quán)力碎片化下形成跨部門協(xié)作則是一個(gè)難題，而副職分管制形成的職權(quán)壁壘更增加了協(xié)作難度。

（一）從“單線負(fù)責(zé)”到“多線負(fù)責(zé)”：副職負(fù)責(zé)制的確立

在“河長(zhǎng)制”10版本中，區(qū)一級(jí)負(fù)責(zé)河長(zhǎng)制工作的主要包括分管環(huán)保工作的副區(qū)長(zhǎng)、環(huán)保線職能部門負(fù)責(zé)人（包括環(huán)保局、水務(wù)和農(nóng)業(yè)局、城管局），這導(dǎo)致“河長(zhǎng)制”工作的推進(jìn)完全是環(huán)保線負(fù)責(zé)人的“獨(dú)角戲”?！昂娱L(zhǎng)制”20版本為了加強(qiáng)區(qū)級(jí)各職能部門的協(xié)作，建立了新的區(qū)級(jí)河長(zhǎng)任務(wù)分配機(jī)制。首先，區(qū)一級(jí)建立“區(qū)總河長(zhǎng)+區(qū)級(jí)河長(zhǎng)”的組織結(jié)構(gòu)，由區(qū)委書記擔(dān)任總河長(zhǎng)，區(qū)政府副職擔(dān)任區(qū)級(jí)河長(zhǎng)。其次，在任務(wù)分配上，作為區(qū)級(jí)河長(zhǎng)，政府副職除了負(fù)責(zé)日常分管工作外，還要負(fù)責(zé)其責(zé)任河涌的整治與管理保護(hù)工作。以廣州市H區(qū)為例，轄區(qū)內(nèi)的50條河涌分配給6個(gè)副區(qū)長(zhǎng)，每個(gè)副區(qū)長(zhǎng)負(fù)責(zé)若干條河涌，對(duì)每條河涌的治理負(fù)責(zé)。最后，2017年頒布的《廣州市河長(zhǎng)制考核辦法（試行）》中制定了《區(qū)級(jí)河長(zhǎng)考核評(píng)分表》，對(duì)區(qū)級(jí)河長(zhǎng)的考核指標(biāo)做了明確規(guī)定，要求將區(qū)級(jí)河長(zhǎng)的年度考核結(jié)果抄送市委組織部，作為地方官員晉升的重要依據(jù)?；谏鲜霭才?，區(qū)一級(jí)的河涌治理任務(wù)被分配到各分管副區(qū)長(zhǎng)，同時(shí)在組織體系和考核體系的壓力下，河涌治理職責(zé)從城管線擴(kuò)展到所有職能部門分管領(lǐng)導(dǎo)。

（二）從“單線行動(dòng)”到“多線聯(lián)動(dòng)”：跨部門協(xié)作的形成

在“副職責(zé)任制”推行之后，副區(qū)長(zhǎng)不僅要負(fù)責(zé)原有分管領(lǐng)域的工作，同時(shí)按照《H區(qū)全面推行河長(zhǎng)制工作方案》的要求，作為區(qū)級(jí)河長(zhǎng)要負(fù)責(zé)其責(zé)任河涌的整治與管理保護(hù)工作。每條河涌的治理涉及到10項(xiàng)工作任務(wù)，這些任務(wù)又分散在12個(gè)部門中，如果僅考慮副職分管制，顯然每個(gè)副區(qū)長(zhǎng)的職權(quán)是無(wú)法完成整條河涌的治理工作，面臨著權(quán)力與任務(wù)無(wú)法匹配的問題。

以“副職分管制”為基礎(chǔ)的任務(wù)分配方式迫使副區(qū)長(zhǎng)打破原來(lái)的分管界限，建立以任務(wù)為中心的部門協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。2018年5月29日，副區(qū)長(zhǎng)D到其擔(dān)任河長(zhǎng)的南箕涌現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研并召開現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)議，研究部署水環(huán)境治理工作。陪同D參加現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研的除了其分管的市場(chǎng)監(jiān)管局和食品藥品監(jiān)管局的負(fù)責(zé)人外，住建局、水務(wù)局和生態(tài)環(huán)境分局的負(fù)責(zé)人也在現(xiàn)場(chǎng)。以現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)的形式，協(xié)調(diào)各職能部門之間的工作，形成橫向各職能部門之間的協(xié)作。因此，“河長(zhǎng)制”20版本將任務(wù)分配機(jī)制融入“副職分管制”中的制度設(shè)計(jì)較好解決了跨部門協(xié)作的難題。

五、對(duì)上負(fù)責(zé)制、信息傳輸機(jī)制與監(jiān)督壓力

“對(duì)上負(fù)責(zé)制”是壓力型體制衍生出的又一體制特征。在壓力型體制中，任務(wù)的分配者與考核者均是上級(jí)政府。雖然上級(jí)政府掌握著核心權(quán)力，但是想從下級(jí)政府獲取真實(shí)、全面的信息卻非常困難。沈坤榮和金剛的研究就展現(xiàn)了地方政府在水污染治理過(guò)程中利用上下級(jí)政府間信息不對(duì)稱瞞報(bào)較難改善的水中深度污染物等信息，以此粉飾其治水效果。同時(shí)，由于下管一級(jí)制和公民參與的不足，基層政府和公民雖然掌握著信息，但是缺乏自下而上的監(jiān)督權(quán)，致使“有權(quán)者無(wú)信息，有信息者無(wú)權(quán)力”現(xiàn)象的產(chǎn)生。這導(dǎo)致自上而下和自下而上雙向監(jiān)督機(jī)制的雙重弱化。如何在“對(duì)上負(fù)責(zé)制”下通過(guò)制度設(shè)計(jì)強(qiáng)化雙向監(jiān)督是水環(huán)境治理必須破解的難題。

（一）從“單向監(jiān)督”到“雙向監(jiān)督”：信息傳輸機(jī)制的建立

2017年6月，廣州市印發(fā)《關(guān)于做好河長(zhǎng)制公示牌設(shè)置工作的通知》，要求在7月10日之前完成所有35條黑臭河涌公示牌的設(shè)置。公示牌的內(nèi)容必須包括：河道名稱、河段起點(diǎn)、河段終點(diǎn)、河段長(zhǎng)度、各級(jí)河長(zhǎng)（姓名、手機(jī)聯(lián)系方式）、河長(zhǎng)職責(zé)、整治目標(biāo)、監(jiān)督電話、12345 公眾微信二維碼、廣州治水App二維碼，以保障公民的參與權(quán)。另外，廣州市在推行“河長(zhǎng)制”過(guò)程中還建立了“廣州河長(zhǎng)”App（以下簡(jiǎn)稱“App”）。該信息平臺(tái)由廣州市河長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)，所有與水環(huán)境污染相關(guān)的問題都通過(guò)該平臺(tái)上報(bào)、解決、審核。App基于市一級(jí)負(fù)責(zé)監(jiān)督、區(qū)一級(jí)負(fù)責(zé)問題處理、鎮(zhèn)（街）一級(jí)負(fù)責(zé)問題上報(bào)的職能分工建立了問題上報(bào)、處理、監(jiān)督的信息化平臺(tái)。

公示牌的設(shè)立與“廣州河長(zhǎng)”App的使用從根本上改變了原有的信息傳輸結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：公示牌的設(shè)立改變了公民作為參與者與各級(jí)政府之間的信息傳輸結(jié)構(gòu)，而“廣州河長(zhǎng)”App的使用則改變了政府內(nèi)部不同層級(jí)之間的信息傳輸方式。同時(shí)也形成了“四權(quán)分離”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，即監(jiān)督權(quán)（市）、處理權(quán)（區(qū)）、上報(bào)權(quán)（街）、參與權(quán)（民）四種權(quán)力的分離。

這種以“四權(quán)分離”為核心的信息傳輸機(jī)制完全嵌入“對(duì)上負(fù)責(zé)制”之中。首先，就權(quán)力配置機(jī)制而言，區(qū)一級(jí)掌握的問題處理權(quán)和鎮(zhèn)街一級(jí)的問題上報(bào)權(quán)都受到市一級(jí)的監(jiān)督，即區(qū)、鎮(zhèn)街對(duì)市負(fù)責(zé)。其次，“廣州河長(zhǎng)”App信息平臺(tái)由廣州市河長(zhǎng)辦負(fù)責(zé)，公民投訴的信息、鎮(zhèn)街上報(bào)的問題信息和區(qū)問題處理結(jié)果的信息都匯總到市一級(jí)，信息傳輸機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)是一個(gè)自下而上的信息傳輸過(guò)程。這一制度安排形成了“雙向監(jiān)督”機(jī)制，即區(qū)和鎮(zhèn)街不僅受到市一級(jí)自上而下的監(jiān)督，而且受到公民自下而上的監(jiān)督，而由于公民投訴的信息會(huì)反饋到市一級(jí)，在市一級(jí)監(jiān)督權(quán)的加持下，公民自下而上的監(jiān)督得以強(qiáng)化。

（二）從“低效”到“高效”：雙向監(jiān)督的治理效果

這一“雙向監(jiān)督”機(jī)制提升了鎮(zhèn)街上報(bào)問題和區(qū)處理問題的效率。一方面，監(jiān)督權(quán)、上報(bào)權(quán)與參與權(quán)的分離形成了“市”與“民”對(duì)“鎮(zhèn)/街”的雙向監(jiān)督，從而促使鎮(zhèn)/街積極上報(bào)問題。“我們?nèi)粘Ｑ埠泳褪前l(fā)現(xiàn)問題、上報(bào)，防止讓居民發(fā)現(xiàn)什么問題向上面投訴，我們讓居委會(huì)主任每天巡一遍，發(fā)現(xiàn)問題就告訴我們，我們用APP上報(bào)，上報(bào)了能拿積分，而且又不用我們處理，要是漏了問題沒報(bào)那就麻煩了。市里面還有巡查員，每天到處巡查，發(fā)現(xiàn)問題就在APP上報(bào)，年底還要扣分。搞得我們每天都很緊張?！保▽?duì)S街道河長(zhǎng)辦工作人員H的訪談，編號(hào)20181207H）另一方面，監(jiān)督權(quán)、處理權(quán)、上報(bào)權(quán)的分離形成了“市”與“鎮(zhèn)/街”對(duì)“區(qū)”的雙向監(jiān)督，從而促使區(qū)積極處理問題。在原有的信息傳輸結(jié)構(gòu)中，街道發(fā)函要求區(qū)職能部門協(xié)助解決河涌治理問題時(shí)，由于二者處于同一行政級(jí)別，鎮(zhèn)（街）無(wú)法向職能部門施加壓力，因此問題常常得不到解決。而隨著App投入使用，當(dāng)問題通過(guò)App平臺(tái)上報(bào)進(jìn)入處理程序后，在《廣州河長(zhǎng)App問題辦理時(shí)限》的約束下，相關(guān)職能部門必須予以解決?！爸拔覀冇幸淮闻龅脚盼酃艿赖膯栴}，我們就發(fā)函給住建水務(wù)局，讓他們幫我們解決，他們根本就不理我們，后面我們通過(guò)App又把問題報(bào)上去了，一個(gè)星期，問題解決了。所以后來(lái)我們學(xué)聰明了，有問題直接通過(guò)APP上報(bào)。原來(lái)河涌邊的電纜線很亂，我們就在APP上報(bào)了，后面是區(qū)科工商信局讓運(yùn)營(yíng)商給重新整理了。有一次，隔壁街道的來(lái)我們這兒交流，就問我們：你們這兒跨河的電纜也沒有，河堤上的電纜也很整齊，我們那兒給科工商信局發(fā)了好幾次函都沒給我們解決。我跟他說(shuō)，發(fā)函沒用，去‘廣州河長(zhǎng)App上報(bào)，保證給你解決?！保▽?duì)S街道河長(zhǎng)辦工作人員H的訪談，編號(hào)20181207H）

六、結(jié)論

本文基于廣州市“河長(zhǎng)制”推進(jìn)過(guò)程的研究，回答了什么因素影響了水環(huán)境治理的效果這一問題。具體而言，正是體制與機(jī)制的連接，實(shí)現(xiàn)了二者之間的“雙向激活”從而提升了水環(huán)境治理的效果。

首先，河長(zhǎng)制的目標(biāo)考核機(jī)制與一票否決制相結(jié)合提升了指標(biāo)硬度和激勵(lì)強(qiáng)度，為河長(zhǎng)制運(yùn)行提供了激勵(lì)動(dòng)力。河長(zhǎng)制20版本之所以能順利推進(jìn)，關(guān)鍵在于將黑臭河涌治理納入一票否決制中，這一舉措有效化解了地方官員動(dòng)力不足的問題。同時(shí)，責(zé)任主體的明確化、考核體系的標(biāo)準(zhǔn)化增強(qiáng)了考核指標(biāo)的硬度，破除了長(zhǎng)期以來(lái)一票否決制“硬指標(biāo)”與“軟約束”之間的悖論。一票否決制為目標(biāo)責(zé)任制的運(yùn)行提供了動(dòng)力，而目標(biāo)考核機(jī)制則為一票否決制在水環(huán)境治理領(lǐng)域的落地提供了支撐。

其次，河長(zhǎng)制的任務(wù)分配機(jī)制融入副職分管制中，解決了權(quán)力分散化和碎片化的難題，促成了跨部門協(xié)作的形成，為制度運(yùn)行提供了協(xié)作合力。副職分管制常常被認(rèn)為是副職領(lǐng)導(dǎo)以及職能部門之間協(xié)作壁壘產(chǎn)生的體制根源，但這并不意味著副職分管制沒有激活跨部門協(xié)作的可能。河長(zhǎng)制20版本建立的“副區(qū)長(zhǎng)兼任區(qū)級(jí)河長(zhǎng)”的任務(wù)分配機(jī)制使得區(qū)級(jí)河長(zhǎng)面臨職權(quán)與任務(wù)不相匹配的局面，為了完成指標(biāo)任務(wù)，就不得不打破原來(lái)的分工壁壘，建立跨部門協(xié)作機(jī)制。由此可見，任務(wù)分配機(jī)制是激發(fā)副職分管制協(xié)作潛能的關(guān)鍵所在。

最后，河長(zhǎng)制的信息傳輸機(jī)制與對(duì)上負(fù)責(zé)制相融合，增強(qiáng)了自上而下與自下而上雙向的監(jiān)督壓力。河長(zhǎng)制20版本通過(guò)搭建“廣州河長(zhǎng)”App平臺(tái)，建立跨層級(jí)的信息傳輸渠道，形成了監(jiān)督權(quán)、解決權(quán)、上報(bào)權(quán)、參與權(quán)的“四權(quán)分離”格局。兩種機(jī)制融入對(duì)上負(fù)責(zé)制中，形成了“上對(duì)下賦予權(quán)力，下對(duì)上傳遞信息”的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“給有信息者權(quán)力，給有權(quán)力者信息”，從而走出“有權(quán)者無(wú)信息，有信息者無(wú)權(quán)力”的困境。

廣州治水實(shí)踐表明，僅從體制維度或機(jī)制維度是無(wú)法解釋廣州黑臭河涌治理過(guò)程中環(huán)境治理績(jī)效的變化，影響環(huán)境治理效果的核心因素是體制與機(jī)制之間的關(guān)系?！昂娱L(zhǎng)制”20版本之所以能夠取得成效，關(guān)鍵在于體制與機(jī)制的有效連接，通過(guò)一系列制度安排形成了“雙向激活”的良性互動(dòng)。國(guó)家治理能力的提升有賴于國(guó)家治理體系的改革與發(fā)展，相較于“體制失效論”和“機(jī)制有效論”，“體制-機(jī)制雙向激活論”對(duì)提升國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有重要意義，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，體制優(yōu)勢(shì)的彰顯需要科學(xué)合理的機(jī)制設(shè)計(jì)作為支撐。改革開放以來(lái)國(guó)家治理所展現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定體現(xiàn)出國(guó)家治理體制的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但從中國(guó)水環(huán)境治理由“久治不清”到“長(zhǎng)制久清”的轉(zhuǎn)變過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，只有在與之相匹配的機(jī)制設(shè)計(jì)支撐下，方能更好彰顯體制優(yōu)勢(shì)。水污染問題長(zhǎng)期得不到有效治理的根源并不在于體制本身，而在于缺乏與之相匹配的機(jī)制設(shè)計(jì)。因此，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，強(qiáng)調(diào)體制優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，要重點(diǎn)關(guān)注具體機(jī)制設(shè)計(jì)的科學(xué)性與合理性。

其次，機(jī)制創(chuàng)新在體制驅(qū)動(dòng)下才能釋放出最大的制度效能?！昂娱L(zhǎng)制”推行后水環(huán)境治理效能的提升體現(xiàn)了機(jī)制創(chuàng)新對(duì)提升國(guó)家治理能力的促進(jìn)作用，但更值得注意的是，脫離現(xiàn)有體制的機(jī)制創(chuàng)新對(duì)治理效能的提升作用是有限的，廣州案例中兩個(gè)版本“河長(zhǎng)制”對(duì)治理效能提升作用的差異就是最好的說(shuō)明，只有將機(jī)制創(chuàng)新融入現(xiàn)有體制中、在體制的驅(qū)動(dòng)下才能激發(fā)其更大的制度效能。因此，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，機(jī)制創(chuàng)新的設(shè)計(jì)要以現(xiàn)有體制為基點(diǎn)，將機(jī)制創(chuàng)新融入體制運(yùn)行過(guò)程之中。

最后，正確處理好體制與機(jī)制之間的關(guān)系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要途徑。十九屆四中全會(huì)確立了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化“三步走”的總目標(biāo)，同時(shí)指出要堅(jiān)持改革創(chuàng)新，堅(jiān)持和完善支撐中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能?！绑w制-機(jī)制雙向激活論”表明，正確處理好體制與機(jī)制之間的關(guān)系是制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的重要方面，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，既要推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義各項(xiàng)制度改革創(chuàng)新，也要兼顧各項(xiàng)制度之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

① 該數(shù)據(jù)由作者整理所得，數(shù)據(jù)來(lái)源參見《中國(guó)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)》，2004年3月20日，https：//datacnkinet/trade/Yearbook/Single/N2019030257？z=Z008，2021年6月23日。

② 聯(lián)合國(guó)教科文組織：《聯(lián)合國(guó)世界水發(fā)展報(bào)告2018基于自然的水資源解決方案》，中國(guó)水資源戰(zhàn)略研究會(huì)譯，北京：中國(guó)水利水電出版社，2019年，第3頁(yè)。

③ 中華人民共和國(guó)環(huán)境部：《2019年度〈水污染防治行動(dòng)計(jì)劃〉實(shí)施情況》，2020年5月15日，https：//wwwmeegov

cn/ywgz/ssthjbh/swrgl/202005/t20200515_779400shtml，2021年1月31日。

④ 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)）》，《求是》2013年第22期。

⑤ 習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來(lái)》，《求是》2014年第1期。

⑥ ⑧? 《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年11月6日，第1版。

⑦ 道格拉斯·C.諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平等譯，上海：上海三聯(lián)書店，1994年，第225-226頁(yè)。

⑨ 燕繼榮：《制度、政策與效能：國(guó)家治理探源——兼論中國(guó)制度優(yōu)勢(shì)及效能轉(zhuǎn)化》，《政治學(xué)研究》2020年第2期。

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中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳：《關(guān)于印發(fā)〈廣州市全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施方案〉的通知》，2018年，內(nèi)部文件。

廣州市河長(zhǎng)制辦公室：《關(guān)于印發(fā)廣州市河長(zhǎng)制考核辦法（試行）的通知》，2017年，內(nèi)部文件。

中共廣州市H區(qū)委辦公室：《關(guān)于印發(fā)〈廣州市H區(qū)全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施方案〉的通知》，2017年，內(nèi)部文件。

H區(qū)河長(zhǎng)制辦公室：《H區(qū)河長(zhǎng)制工作簡(jiǎn)報(bào)》，2018年第5期，內(nèi)部文件。

廣州市河長(zhǎng)制辦公室：《關(guān)于做好河長(zhǎng)制公示牌設(shè)置工作的通知》，2017年，內(nèi)部文件。

廣州市河長(zhǎng)制辦公室：《關(guān)于印發(fā)廣州河長(zhǎng)App河長(zhǎng)履職積分指引（試行）的通知》，2017年，內(nèi)部文件。

（責(zé)任編輯：陳果）