秦奧蕾

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院,北京 100088)

改革開放以來機(jī)構(gòu)編制管理和立法已有40年，主要圍繞行政機(jī)構(gòu)在國家立法的層面研究認(rèn)知并進(jìn)行制度建設(shè)，實(shí)踐中進(jìn)展緩慢。2018年全面展開的黨和國家機(jī)構(gòu)改革提出，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化是黨和國家機(jī)構(gòu)改革提出的一項(xiàng)重要任務(wù)，是深化機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和全面依法治國的必然要求。2019年8月15日中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制條例》(以下簡稱《條例》)，以黨內(nèi)法規(guī)的形式對黨和國家機(jī)構(gòu)編制工作進(jìn)行規(guī)范，用法治思維和法治方式維護(hù)機(jī)構(gòu)編制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，把機(jī)構(gòu)編制工作納入法治化軌道。機(jī)構(gòu)編制法治化進(jìn)入了一個(gè)新的階段。面對實(shí)踐中包含但不限于行政機(jī)構(gòu)的國家機(jī)構(gòu)編制法治化提出建設(shè)之道，需要更為廣闊的制度視野和研究框架。本文以黨內(nèi)法規(guī)與國家立法的關(guān)系為視角，探討機(jī)構(gòu)編制法定化的基本內(nèi)涵、表現(xiàn)形式、實(shí)現(xiàn)途徑及其在實(shí)踐中面臨問題與解決方法。

一、機(jī)構(gòu)編制法定化的內(nèi)涵演變及其歷史背景

關(guān)于什么是“機(jī)構(gòu)編制法定化”，在以往的學(xué)術(shù)研究中形成以下幾種代表性觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，機(jī)構(gòu)編制法定化是指國家對機(jī)構(gòu)的規(guī)格、數(shù)量和人員實(shí)行定編定員，制定相關(guān)法規(guī)，以法律形式加以規(guī)范，任何人不得隨意更改、變動，否則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。(1)參見陶舒亞：《機(jī)構(gòu)編制必須法定化》，載《行政與法》1999年第4期。有學(xué)者認(rèn)為，機(jī)構(gòu)編制法定化是通過以法律規(guī)則為主體的制度設(shè)計(jì)，旨在保障政府機(jī)構(gòu)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、規(guī)模精簡、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。(2)參見朱維究、蘆一峰：《關(guān)于我國機(jī)構(gòu)編制法律管理的思考》，載《中國機(jī)構(gòu)改革與管理》2013年第1期。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，機(jī)構(gòu)編制法定化是指國家通過立法形式確定機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等，逐步建立健全機(jī)構(gòu)編制法規(guī)體系，包括兩層含義：一是機(jī)構(gòu)編制本身的法定化，即由國家通過立法的形式來確定機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等；二是機(jī)構(gòu)編制管理的法定化，即用法律法規(guī)形式規(guī)定機(jī)構(gòu)及其職能、機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限的劃分、機(jī)構(gòu)編制管理程序、法律責(zé)任等。(3)梁啟民：《機(jī)構(gòu)編制法定化是深化國家和機(jī)構(gòu)改革的保證》，http://www.cssn.cn/glx/glx_xzlt/201804/t20180403-3896730.shtml,瀏覽時(shí)間2021年9月1日。這些觀點(diǎn)不同程度地反映了機(jī)構(gòu)編制法定化的特征，即調(diào)整對象主要體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)，調(diào)整方式主要是指國家立法的調(diào)整。在黨和國家機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐需要背景下，以往研究觀點(diǎn)對如何整全行政機(jī)構(gòu)以外的其他黨和國家機(jī)構(gòu)法治化編制缺乏解釋力。

準(zhǔn)確把握“機(jī)構(gòu)編制法定化”的內(nèi)涵，需要從機(jī)構(gòu)編制法定化的發(fā)展歷史中尋根溯源。鄧小平指出，編制就是法律。(4)鄧小平：《鄧小平文選(第2卷)》，人民出版社1994年版，第20頁。這一論述凸顯了編制所應(yīng)具有的規(guī)范性特征。改革開放以來，國家機(jī)構(gòu)經(jīng)過多輪改革，但改革中機(jī)構(gòu)編制管理不能完全到位，改革后機(jī)構(gòu)編制反彈，機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任缺乏法定化約束。(5)參見馬震：《機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要保障》，載《求是》2018年第9期。自中共十三大以來，以法律手段約束機(jī)構(gòu)編制開始進(jìn)入國家治理范疇。中共十三大提出：“要完善行政機(jī)關(guān)組織法，制定行政機(jī)關(guān)編制法，用法律手段和預(yù)算手段控制機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制”。中共十五大提出：“深化行政體制改革，實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)膨脹，堅(jiān)決裁減冗員”。1998年政府工作報(bào)告提出：“要加強(qiáng)行政組織立法，實(shí)現(xiàn)各級政府機(jī)構(gòu)、職能、編制的法制化”。中共十六大提出：“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題”。中共十八屆三中全會提出，統(tǒng)籌黨政群機(jī)構(gòu)改革，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，“推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化”。中共十九大提出：“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法”。中共十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》首次明確提出“推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化”，要求“完善黨和國家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度”、“嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制管理法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)”。習(xí)近平總書記在2019年7月5日召開的深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會議上也強(qiáng)調(diào)，“要推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，繼續(xù)從嚴(yán)從緊控制機(jī)構(gòu)編制”。

縱觀這一歷史進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，雖然“機(jī)構(gòu)編制法定化”自中共十三大起即已被確立為機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)和方向之一，但“機(jī)構(gòu)編制法定化”的內(nèi)涵在不斷演變：由以往主要側(cè)重行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制法定化拓展至黨的機(jī)構(gòu)和其他國家機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)編制法定化，要求實(shí)現(xiàn)各類組織機(jī)構(gòu)的全面法定化；由單純的對機(jī)構(gòu)和人員編制進(jìn)行控制向科學(xué)規(guī)范配置機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)方向轉(zhuǎn)變；由以往單純強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)編制的國家立法，向要求統(tǒng)籌制定機(jī)構(gòu)編制的黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)轉(zhuǎn)變。這些變化雖然表現(xiàn)各異，但內(nèi)在具有統(tǒng)一性，反映了新時(shí)代國家機(jī)構(gòu)編制工作面臨的具體任務(wù)以及機(jī)構(gòu)編制工作地位不斷提升。

界定“機(jī)構(gòu)編制法定化”內(nèi)涵關(guān)鍵是界定兩個(gè)重要概念：“機(jī)構(gòu)”和“法定化”，應(yīng)該建立對國家機(jī)構(gòu)編制制度建設(shè)和發(fā)展具有歸納力的概念。

一是“機(jī)構(gòu)”?！皺C(jī)構(gòu)”表示機(jī)構(gòu)編制法定化的主體要素。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，所謂“機(jī)構(gòu)”，是指機(jī)關(guān)、團(tuán)體等工作單位，也指其內(nèi)部組織。從機(jī)構(gòu)改革的特定語境來理解，機(jī)構(gòu)既指具有公權(quán)力的機(jī)關(guān)，也指這些機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。以往針對制度建設(shè)的機(jī)構(gòu)編制法定化主要是指行政機(jī)關(guān)而言，實(shí)際上是政府機(jī)構(gòu)編制法定化，主要屬于行政組織法范疇，西方國家的機(jī)構(gòu)編制法定化也主要從這個(gè)角度展開。但在我國的政治體制下和現(xiàn)實(shí)的機(jī)構(gòu)改革背景下，需要對機(jī)構(gòu)編制法定化中的“機(jī)構(gòu)”作廣義理解，即機(jī)構(gòu)編制法定化的調(diào)整對象不能僅限于行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)當(dāng)涵蓋各類黨和國家機(jī)關(guān)。這些機(jī)關(guān)事實(shí)上都行使著一定的公權(quán)力，占用一定的機(jī)構(gòu)編制資源并據(jù)此在運(yùn)行上享受相應(yīng)的國家制度保障。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全面性的原則認(rèn)識“機(jī)構(gòu)”范疇，將各類黨和國家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制工作一體納入法治化軌道。從2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)實(shí)情況看，“與以往機(jī)構(gòu)改革主要涉及政府機(jī)構(gòu)和行政體制不同，這次機(jī)構(gòu)改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)、社會組織、事業(yè)單位、跨軍地，中央和地方各層級機(jī)構(gòu)”。(6)劉鶴：《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是一場深刻變革》，載《人民日報(bào)》2018年3月13日。因而，這次的機(jī)構(gòu)改革事實(shí)存在這樣的認(rèn)知前提：機(jī)構(gòu)編制資源是重要政治資源、執(zhí)政資源，機(jī)構(gòu)編制工作是重要工作，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到機(jī)構(gòu)編制工作的各方面和全過程必須統(tǒng)籌推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革?！稐l例》第4條明確規(guī)定，“黨和國家機(jī)構(gòu)改革、體制機(jī)制和職責(zé)調(diào)整，各類機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)、編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的配備和調(diào)整，適用本條例。前款所稱各類機(jī)關(guān)是指黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派機(jī)關(guān)、群團(tuán)機(jī)關(guān)”?！稐l例》將“機(jī)構(gòu)”定義為除軍事機(jī)關(guān)以外的其他各類黨和國家機(jī)關(guān)。

二是“法”。這是機(jī)構(gòu)編制法定化的制度要素?！胺ǘɑ币话闶侵附⒔∪珯C(jī)構(gòu)編制方面的國家立法，包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章、部門規(guī)章等。從2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐推進(jìn)來看，對應(yīng)于機(jī)構(gòu)本身的全面化改革推進(jìn)，機(jī)構(gòu)編制法定化中的“法”進(jìn)一步廣義化，包括國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)成為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化重要規(guī)范形式。黨和國家機(jī)構(gòu)改革制度化建設(shè)的雙軌制在“全面依法治國”與建設(shè)中國特色社會主義法治體系的框架下證成?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”，提出了“依法執(zhí)政”中的“法”范疇二元化。《決定》進(jìn)一步將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”與“形成完備的法律規(guī)范體系”等一道確立為建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要內(nèi)容。中央全面依法治國工作會議明確提出“習(xí)近平法治思想”，其中堅(jiān)持建設(shè)中國特色社會主義法治體系是全面推進(jìn)依法治國的發(fā)展目標(biāo)和總抓手。黨內(nèi)法規(guī)之所以能夠進(jìn)入“法”的范疇，其背后的邏輯是，“黨內(nèi)法規(guī)既是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的重要依據(jù)，又是中國共產(chǎn)黨實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動的重要遵循”，也是建設(shè)社會主義法治國家保障。在國家立法和黨內(nèi)法規(guī)兩個(gè)層面展開和推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化才可能實(shí)現(xiàn)國家機(jī)構(gòu)全面法治化。

基于上述，“機(jī)構(gòu)編制法定化”是指以國家立法和黨內(nèi)法規(guī)的形式對各類黨和國家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)編制進(jìn)行嚴(yán)格管理，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化。

二、機(jī)構(gòu)編制法定化中黨內(nèi)法規(guī)與國家立法的表現(xiàn)形式和功能差異

國家立法與黨內(nèi)法規(guī)都是機(jī)構(gòu)編制法定化的重要形式，但二者在功能、作用等方面有明顯差異。依據(jù)2019 年修訂出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱為《制定條例》)第3條，黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度。值得注意的是，依據(jù)《制定條例》，“黨內(nèi)法規(guī)”范疇是指黨內(nèi)法規(guī)制度的總和，既包括以文本形式出現(xiàn)的專門的黨內(nèi)法規(guī)，也包括在黨內(nèi)法規(guī)性文件中出現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)制度。(7)參見宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社2020年版，第19頁。國家立法與黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、意志體現(xiàn)、適用主體、調(diào)整對象、實(shí)施保障方面均有區(qū)別。(8)兩者的區(qū)別表現(xiàn)在：第一，制定主體不同。國家立法是由國家立法機(jī)關(guān)依據(jù)立法程序制定，黨內(nèi)法規(guī)則是由中國共產(chǎn)黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委按照規(guī)定程序制定。第二，意志體現(xiàn)不同。國家立法體現(xiàn)的是國家和社會意志，黨內(nèi)法規(guī)則體現(xiàn)的是中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一意志。第三，適用主體不同。國家立法適用于國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織和公民等，黨內(nèi)法規(guī)則適用于中國共產(chǎn)黨的黨組織和黨員以及其他相關(guān)主體。第四，調(diào)整對象不同。國家立法調(diào)整社會關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整中國共產(chǎn)黨的黨務(wù)關(guān)系。第五，實(shí)施保障不同。國家立法以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，黨內(nèi)法規(guī)以中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律保障實(shí)施。分別以國家立法與黨內(nèi)法規(guī)作為規(guī)范基礎(chǔ)的機(jī)構(gòu)編制法定化差異主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，調(diào)整內(nèi)容不同。國家立法是以法律法規(guī)形式調(diào)整機(jī)構(gòu)編制的具體管理工作，明確機(jī)構(gòu)編制管理的主體、權(quán)限、程序和法律責(zé)任，而黨內(nèi)法規(guī)的任務(wù)則主要是落實(shí)黨管機(jī)構(gòu)編制原則，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到機(jī)構(gòu)編制工作中。所以黨內(nèi)法規(guī)重在明確黨對機(jī)構(gòu)編制工作的領(lǐng)導(dǎo)，國家立法則是規(guī)范具體的機(jī)構(gòu)編制管理工作。其次，功能作用不同。國家立法主要解決機(jī)構(gòu)編制權(quán)力的固化、使用等問題，以保證機(jī)構(gòu)編制的穩(wěn)定和秩序，而黨內(nèi)法規(guī)則解決更為前端的問題，即機(jī)構(gòu)編制誰來定、誰來管，怎么定、怎么管，重點(diǎn)是要明確機(jī)構(gòu)編制管理的指導(dǎo)思想、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作原則、工作標(biāo)準(zhǔn)，這些都是屬于政治和政策的范疇。最后，邏輯順序不同。從規(guī)范制定實(shí)踐顯示的邏輯順序上來看，黨內(nèi)法規(guī)明確機(jī)構(gòu)編制工作的原則和要求，國家立法具體貫徹這些原則和要求，以法律保障這些職能、機(jī)構(gòu)和編制規(guī)定最終得到有效實(shí)施。這種實(shí)踐操作上的差異與國家立法和黨內(nèi)法規(guī)在機(jī)構(gòu)編制上的功能差異是一致的。

改革開放以來我國機(jī)構(gòu)編制法定化的制度成果也主要表現(xiàn)在國家立法與黨內(nèi)法規(guī)兩個(gè)方面。

20世紀(jì)70年代末、80年代初開始，全國人大先后制定了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《國務(wù)院組織法》等法律，其中《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》經(jīng)歷了多次修改。1997 年、2007 年《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)出臺。同時(shí)，一些省、自治區(qū)、直轄市制定了機(jī)構(gòu)編制方面的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，有的國務(wù)院部委制定了專門的部門規(guī)章。(9)如《安徽省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理暫行規(guī)定》《云南省機(jī)構(gòu)編制管理?xiàng)l例》《行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定》。這些立法的出臺，對推動機(jī)構(gòu)編制法定化發(fā)揮了重要作用。但整體而言，機(jī)構(gòu)編制國家立法主要存在如下問題：一是調(diào)整對象單一化。行政機(jī)構(gòu)編制法定化已有一定基礎(chǔ)，但其他機(jī)構(gòu)編制立法幾近空白，立法覆蓋面較窄，沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)編制基本法；二是立法內(nèi)容滯后于實(shí)踐發(fā)展。比如1982年制定的《國務(wù)院組織法》迄今已有近40年，經(jīng)歷多輪機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制也已發(fā)生很大變化，但法律規(guī)定本身一直沒有變化；三是規(guī)定比較籠統(tǒng)和原則。比如《國務(wù)院組織法》僅有11條，規(guī)定非常簡單?！秶鴦?wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》雖從制度上控制了機(jī)構(gòu)編制膨脹，但缺少詳細(xì)的程序性規(guī)定，致使編制管理的自由裁量權(quán)過大，隨意性較強(qiáng)。(10)參見梁昌勇、朱龍：《頂層設(shè)計(jì)下的政府機(jī)構(gòu)編制資源優(yōu)化管理研究》，載《行政論壇》2014年第3期。

目前關(guān)于機(jī)構(gòu)編制的黨內(nèi)法規(guī)制度主要包括三方面：一是黨中央出臺的規(guī)范機(jī)構(gòu)編制工作的法規(guī)文件。這些法規(guī)文件的出臺幾乎都伴隨著黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要時(shí)間點(diǎn)，比如2007年中辦、國辦《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善機(jī)構(gòu)編制管理嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》，2011年中辦、國辦《關(guān)于嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制的通知》。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革后，2019年8月15日中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制條例》，這是一部兼具實(shí)體性與程序性內(nèi)容、統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)編制領(lǐng)域各項(xiàng)法規(guī)制度的基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)，建立了機(jī)構(gòu)編制工作的基本制度遵循。二是確立職能、機(jī)構(gòu)和編制的“三定”規(guī)定，即對特定機(jī)關(guān)、部門和單位的職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制等作出的規(guī)定，涉及黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等，在中央層面通常以中辦發(fā)文或者中辦、國辦聯(lián)合發(fā)文形式發(fā)布。是各機(jī)關(guān)、部門、單位機(jī)構(gòu)職責(zé)權(quán)限、人員配備和工作運(yùn)行的基本依據(jù)。一段時(shí)間以來，涉及上述內(nèi)容的規(guī)范形式既表現(xiàn)為“三定”方案，也表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)改革方案，但是，《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》第27條規(guī)定，機(jī)構(gòu)編制管理部門應(yīng)當(dāng)科學(xué)編制黨的工作機(jī)關(guān)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制規(guī)定；《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出，增強(qiáng)“三定”規(guī)定嚴(yán)肅性和權(quán)威性，完善黨政部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制規(guī)定。這表明，今后黨內(nèi)法規(guī)對某一具體機(jī)關(guān)職能機(jī)構(gòu)編制的約束，將從以往傳統(tǒng)上使用的“三定”方案和機(jī)構(gòu)改革方案，統(tǒng)一調(diào)整為“三定”規(guī)定，以進(jìn)一步增強(qiáng)其規(guī)范性和約束力，更好適應(yīng)機(jī)構(gòu)編制法定化的要求。三是機(jī)構(gòu)編制管理部門的文件規(guī)定。1991年中央機(jī)構(gòu)編制委員會及其辦公室成立后，先后制定了一系列機(jī)構(gòu)編制方面的文件，如《中央和國家機(jī)關(guān)部門職責(zé)分工協(xié)調(diào)辦法》《機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》《機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)工作規(guī)定(試行)》等，2017年以來中央編辦又印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案涉及事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的意見(試行)》、《關(guān)于地方事業(yè)編制挖潛創(chuàng)新服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》等文件。

國務(wù)院部門的機(jī)構(gòu)編制在實(shí)踐中經(jīng)歷了由國家立法規(guī)定向由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的轉(zhuǎn)變，這與機(jī)構(gòu)編制法定化內(nèi)涵的發(fā)展演變以及國家立法和黨內(nèi)法規(guī)在形成相關(guān)內(nèi)容的功能分野有很大關(guān)聯(lián)。長期以來，國務(wù)院部門的機(jī)構(gòu)編制都是以國辦文件發(fā)布“三定”規(guī)定的形式來加以規(guī)范，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈司法部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定〉的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈新聞出版總署(國家版權(quán)局)職能配置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定〉的通知》等。部門“三定”始于1988年機(jī)構(gòu)改革，主要是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)來確定部門的職責(zé)，實(shí)際上承擔(dān)著約束機(jī)構(gòu)編制、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的功能。雖然“三定”規(guī)定并非嚴(yán)格意義上的國家立法，但因系國務(wù)院制定、具有國務(wù)院文件的法律效力，因而具有廣義國家立法功能。但在2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，國務(wù)院部門的“三定”規(guī)定形式上不再以國務(wù)院名義、以國辦文件形式發(fā)布，而是以中共中央文件形式發(fā)布。這種調(diào)整實(shí)踐中主要包括兩種情況：一是關(guān)于部門職責(zé)機(jī)構(gòu)編制的部分調(diào)整，比如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整商務(wù)部職責(zé)機(jī)構(gòu)編制的通知》《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整工業(yè)和信息化部職責(zé)的通知》等。屬于由國務(wù)院文件形式改為中央文件形式發(fā)布；二是關(guān)于某一部門的“三定”規(guī)定，比如《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》等，這些“三定”規(guī)定是根據(jù)《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》和第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》制定的，以中共中央文件形式發(fā)布，在性質(zhì)上歸屬于黨內(nèi)法規(guī)，即在黨內(nèi)法規(guī)性文件中出現(xiàn)的黨內(nèi)法規(guī)制度。通過黨內(nèi)法規(guī)而不是國家立法來確定國務(wù)院部門的“三定”，可視為近來機(jī)構(gòu)編制法定化表現(xiàn)形式的一個(gè)比較明顯的變化。

三、機(jī)構(gòu)編制法定化中黨內(nèi)法規(guī)與國家立法的統(tǒng)籌推進(jìn)和分工銜接

機(jī)構(gòu)編制法治化推進(jìn)是一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程。已有的實(shí)踐表明，國家立法單一制度軌道的法治化推進(jìn)進(jìn)展有限，這與我國政治制度體系構(gòu)造的特殊性與國家機(jī)構(gòu)構(gòu)成多元化有關(guān)。新時(shí)代背景下，適應(yīng)黨和國家機(jī)構(gòu)改革的需要，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化應(yīng)該加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌推進(jìn)國家立法和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。

(一)構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制的法規(guī)制度體系

推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的直接目標(biāo)是構(gòu)建一個(gè)與黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系相適應(yīng)、與國家治理現(xiàn)代化要求相匹配的統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度體系。這個(gè)體系以機(jī)構(gòu)編制為調(diào)整對象，在內(nèi)容上涵蓋黨內(nèi)法規(guī)和國家立法兩類制度規(guī)范，在橫向上覆蓋機(jī)構(gòu)編制管理各個(gè)領(lǐng)域，在縱向上包括中央、部門和地方三個(gè)法規(guī)層級?！稐l例》第5條第2款規(guī)定，“推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法治建設(shè)，研究完善黨和國家機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度”。走體系化建設(shè)之路、統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制方面的國家立法和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，才能將各種公權(quán)力機(jī)構(gòu)及其編制全面納入規(guī)范化、制度化軌道。以往的零散、分別制定導(dǎo)致制度之間時(shí)有沖突和不一致發(fā)生。 因而應(yīng)該集中力量加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度體系的研究，明確機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度體系的基本特征、框架構(gòu)成和重點(diǎn)任務(wù)，以及構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度體系的指導(dǎo)思想、工作步驟和責(zé)任分工，從而為推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化工作提供理論指引。

(二)統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制國家立法和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)

堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一是依法執(zhí)政的重要原則，是全面依法治國的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。對機(jī)構(gòu)編制的國家立法和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌考慮的目標(biāo)，是使機(jī)構(gòu)編制國家立法和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)相互協(xié)調(diào)，使黨內(nèi)法規(guī)和國家立法兩個(gè)方面的功能在機(jī)構(gòu)編制工作都得到充分發(fā)揮，并且形成有效互補(bǔ)?！稐l例》對機(jī)構(gòu)編制國家立法和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)同時(shí)作出了規(guī)定，比如第3條規(guī)定“加快完善機(jī)構(gòu)編制黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)并有效實(shí)施”，第12條規(guī)定“編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)配備應(yīng)當(dāng)符合黨中央有關(guān)規(guī)定和機(jī)構(gòu)編制黨內(nèi)法規(guī)、國家法律法規(guī)”，第16條規(guī)定黨委(黨組)、機(jī)構(gòu)編制委員會應(yīng)當(dāng)就“是否符合黨中央有關(guān)規(guī)定和機(jī)構(gòu)編制黨內(nèi)法規(guī)、國家法律法規(guī)以及相關(guān)政策規(guī)定”等對機(jī)構(gòu)編制議題進(jìn)行審議，第24條規(guī)定各級機(jī)構(gòu)編制委員會及其辦公室應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)權(quán)限“糾正違紀(jì)違法行為”。

統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化工作，一方面需要制定在機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度體系中起基礎(chǔ)性、骨架性支撐作用的基本法，對于其他機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度具有統(tǒng)領(lǐng)作用，對機(jī)構(gòu)編制方面的基本問題和核心問題作出規(guī)定。在黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)出臺《條例》的情況下，在國家立法方面可以考慮研究制定諸如《機(jī)構(gòu)編制法》這樣的一般法律。另一方面需要加強(qiáng)配套法規(guī)制度建設(shè)。配套法規(guī)制度既是對基礎(chǔ)主干法原則性規(guī)定的細(xì)化和具體化，也是對基礎(chǔ)主干法一般性規(guī)定的必要補(bǔ)充。制定配套法規(guī)制度，重點(diǎn)是進(jìn)一步明確機(jī)構(gòu)編制管理的政策、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、條件和程序等，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制制度的針對性和執(zhí)行力，與基礎(chǔ)主干法形成相互支撐、相互配合、相輔相成的關(guān)系。在制定技術(shù)上，可以考慮適當(dāng)改變以往機(jī)構(gòu)編制制度規(guī)定大多比較原則的狀況，確立規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化的制度建設(shè)新思路。例如，關(guān)于機(jī)構(gòu)編制管理的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、條件等的規(guī)定應(yīng)當(dāng)盡量明確具體，壓縮自由裁量權(quán)；堅(jiān)持程序法與實(shí)體法并重，健全機(jī)構(gòu)編制管理的時(shí)限、步驟、方式等規(guī)定，強(qiáng)化程序制約；充實(shí)機(jī)構(gòu)編制管理中的監(jiān)督檢查和責(zé)任追究規(guī)定等。

(三)機(jī)構(gòu)編制國家立法和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的分工銜接

科學(xué)推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度體系建設(shè)要著眼于二者的內(nèi)在統(tǒng)一性進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時(shí)基于二者差異進(jìn)行分工銜接。黨對機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并不意味著黨內(nèi)法規(guī)中“包辦一切”，黨內(nèi)法規(guī)不能對應(yīng)當(dāng)由國家立法調(diào)整的事項(xiàng)作出具體規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)在技術(shù)上做好二者之間的制度銜接。《條例》第3條明確提出“加快完善機(jī)構(gòu)編制黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)并有效實(shí)施，依據(jù)國家法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定履行法定程序”，這表明了黨內(nèi)法規(guī)要遵守國家立法和黨內(nèi)法規(guī)的界限，為適用國家立法提供黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的技術(shù)接口。另一方面，由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的事項(xiàng)也不應(yīng)在機(jī)構(gòu)編制的國家立法中作出具體規(guī)定。例如我國憲法第1條規(guī)定“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”，為黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)提供了憲法依據(jù)，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》也提出“貫徹落實(shí)憲法規(guī)定，制定和修改有關(guān)法律法規(guī)要明確規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作的法律地位”，但這是表明在國家立法中確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的必要性和正當(dāng)性，并不意味著國家立法可以對屬于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的事項(xiàng)直接作出規(guī)定。因此，關(guān)于黨如何對機(jī)構(gòu)編制工作進(jìn)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國家立法是不宜也無權(quán)作出規(guī)定的，確有必要涉及這一內(nèi)容時(shí)，可以考慮在國家立法中以“按照有關(guān)規(guī)定”作援引式銜接。

四、機(jī)構(gòu)編制法定化面臨的實(shí)踐挑戰(zhàn)

機(jī)構(gòu)編制法定化是一項(xiàng)兼具專業(yè)性、理論性和實(shí)踐性的宏觀工作。新的時(shí)代背景下機(jī)構(gòu)編制法定化相對以往在內(nèi)涵和外延上都已經(jīng)有明顯拓展，已經(jīng)涉及國家立法和黨內(nèi)法規(guī)兩個(gè)方面的制度建設(shè)任務(wù)，實(shí)踐中面臨不同以往的困境與挑戰(zhàn)。

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)與政務(wù)公開

如前所述，2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革中國務(wù)院部門的“三定”規(guī)定以中共中央文件形式發(fā)布，在性質(zhì)上屬于黨內(nèi)法規(guī)，而不再以國務(wù)院文件形式發(fā)布，不屬于國家立法的范疇。這種黨規(guī)國法性質(zhì)上的轉(zhuǎn)換調(diào)整，給國務(wù)院部門依照“三定”規(guī)定行使職權(quán)、履行職責(zé)帶來了技術(shù)困難。根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第9條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開。這意味著國務(wù)院部門需要將其機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能向社會公開，而國務(wù)院部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能是由國務(wù)院部門“三定”規(guī)定來明確的，但國務(wù)院部門“三定”規(guī)定作為中共中央文件，是面向中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)印發(fā)的，并不向社會公開。這就造成了內(nèi)容公開與文件不公開的矛盾。在機(jī)構(gòu)編制法定化的條件下解決這一問題，可以采取“部分公開”的方法，即通過黨內(nèi)規(guī)定程序?qū)鴦?wù)院部門“三定”規(guī)定中涉及國務(wù)院部門機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能的內(nèi)容予以解密，使這些內(nèi)容得以向社會公開。這種處理方式，統(tǒng)籌兼顧了黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)實(shí)需要和政務(wù)公開的法定義務(wù)，可以有效化解黨內(nèi)法規(guī)和國家立法在實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的矛盾和困局。

(二)制度穩(wěn)定與機(jī)構(gòu)改革

要解決改革中遇到的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置中的深層次矛盾和問題，鞏固發(fā)展已經(jīng)取得的改革成果、建立新的機(jī)構(gòu)職能體系，需要推進(jìn)落實(shí)機(jī)構(gòu)編制法定化。機(jī)構(gòu)編制法定化的提出以機(jī)構(gòu)編制成熟度為前提。機(jī)構(gòu)改革越往縱深推進(jìn)，越強(qiáng)調(diào)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，越強(qiáng)調(diào)改革的規(guī)范化、制度化、程序化。但是，如果機(jī)構(gòu)編制本身仍需在改革中頻繁變動調(diào)整，則法定化就很難實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，只有在機(jī)構(gòu)改革基本到位、機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置基本定型時(shí)，機(jī)構(gòu)編制法定化才是現(xiàn)實(shí)可行的。改革開放以來，中央部門于1982年、1988年、1993年、1999年集中進(jìn)行了4次改革，國務(wù)院機(jī)構(gòu)于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年集中進(jìn)行了7次改革，(11)參見王曉暉：《堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效推進(jìn)黨和國家機(jī)構(gòu)改革》，載《人民日報(bào)》2018年3月19日。2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革更是一次全方位、大力度、深層次的重大改革。機(jī)構(gòu)改革的持續(xù)深入推進(jìn)，使機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置更加科學(xué)合理并漸趨穩(wěn)定，同時(shí)也積累了豐富的機(jī)構(gòu)編制管理經(jīng)驗(yàn)，這為機(jī)構(gòu)編制法定化奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。未來機(jī)構(gòu)改革還有可能在一定范圍內(nèi)繼續(xù)推進(jìn)，機(jī)構(gòu)編制法定化過程中國家立法與黨內(nèi)法規(guī)的制定都應(yīng)該盡可能實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制制度的總體穩(wěn)定，同時(shí)應(yīng)當(dāng)注意保持機(jī)構(gòu)編制制度足夠的包容性，為后續(xù)的機(jī)構(gòu)改革留下必要的空間。

(三)建章立制與革故除舊

鑒于目前在國家立法與黨內(nèi)法規(guī)制度方面，機(jī)構(gòu)編制法存在的制度空白項(xiàng)還比較多，因此在現(xiàn)階段推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化必然需要建立新制度。但是，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化不能落入“制度陷阱”，舊制度解決不了問題就不斷制定新的制度，“疊床架屋”卻依然解決不了問題。基于此，可以考慮開展機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度清理工作，在制定基本法規(guī)制度和配套法規(guī)制度的同時(shí)開展即時(shí)清理，及時(shí)廢止或者修改與之抵觸或者不一致的法規(guī)制度。在機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度體系建設(shè)過程中，適時(shí)針對機(jī)構(gòu)編制方面的中央、地方和部門的法規(guī)制度開展一次集中的專項(xiàng)清理，一攬子解決法規(guī)制度中存在的各種問題，為形成機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度體系和實(shí)施機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度夯實(shí)基礎(chǔ)、掃清障礙。