蔣豫，蔡云，魏永軍

[江蘇省生態(tài)環(huán)境評(píng)估中心(江蘇省排污權(quán)登記與交易管理中心)，江蘇 南京 210036]

“三線(xiàn)一單”從定義上來(lái)看，是指生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單[1-2]。劃定并嚴(yán)守“三線(xiàn)一單”，是黨中央作出的重大戰(zhàn)略部署，習(xí)近平總書(shū)記多次提出明確要求。對(duì)于江蘇而言，實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，既是加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境精細(xì)化管理、持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)在需求，也是協(xié)調(diào)發(fā)展與資源環(huán)境關(guān)系、協(xié)同推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境邁上高質(zhì)量的重要抓手[3]，具有十分重要的意義。

1 主要編制階段

第1階段：頂層設(shè)計(jì)，省市聯(lián)動(dòng)。2017年10月，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一部署，江蘇作為全國(guó)12個(gè)試點(diǎn)省份之一，率先啟動(dòng)“三線(xiàn)一單”編制工作，省、市兩級(jí)分別組建技術(shù)團(tuán)隊(duì)，采取“集中辦公+專(zhuān)人負(fù)責(zé)”的模式，同期開(kāi)展編制工作。省級(jí)技術(shù)團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)全省“三線(xiàn)一單”編制總體工作，協(xié)調(diào)省級(jí)各相關(guān)部門(mén)，并對(duì)市級(jí)技術(shù)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行培訓(xùn)指導(dǎo)；市級(jí)技術(shù)團(tuán)隊(duì)以省級(jí)“三線(xiàn)”工作成果為基礎(chǔ)，根據(jù)各市自然條件、城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，綜合劃定環(huán)境管控單元，細(xì)化完善生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。

第2階段：統(tǒng)籌部署，科學(xué)編制。江蘇省委省政府高度重視“三線(xiàn)一單”編制工作，連續(xù)2年將其納入省政府百項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一。2018年4月，省、市兩級(jí)分別成立項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組，研究涉及轄區(qū)內(nèi)“三線(xiàn)一單”劃定的重要事項(xiàng)，并建立了“省級(jí)牽頭抓總、地方深度參與、上下聯(lián)合推動(dòng)”的工作機(jī)制。2018年4月27日，《江蘇省“三線(xiàn)一單”技術(shù)方案》順利通過(guò)生態(tài)環(huán)境部組織的專(zhuān)家評(píng)審，并作為開(kāi)展江蘇省“三線(xiàn)一單”編制工作的依據(jù)；5月3日，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《江蘇省“三線(xiàn)一單”編制工作實(shí)施方案》(蘇環(huán)辦〔2018〕169號(hào))，明確省市兩級(jí)工作要求和任務(wù)；10月29日，江蘇省“三線(xiàn)一單”劃定項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組在南京組織召開(kāi)江蘇省“三線(xiàn)一單”編制工作現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)，編制成果得到了生態(tài)環(huán)境部領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。

第3階段：成果審核，全面推進(jìn)。2019年1月25日，江蘇作為“三線(xiàn)一單”審核模板通過(guò)生態(tài)環(huán)境部試審核，為《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省(市)及青海省“三線(xiàn)一單”成果技術(shù)審核規(guī)程》(環(huán)辦環(huán)評(píng)函〔2019〕273號(hào))的制定奠定了基礎(chǔ)；5月5日，江蘇省“三線(xiàn)一單”技術(shù)成果(包括技術(shù)報(bào)告、文本、圖集、環(huán)境準(zhǔn)入清單、信息管理平臺(tái)等)通過(guò)生態(tài)環(huán)境部初審；8月17日，江蘇省“三線(xiàn)一單”技術(shù)成果通過(guò)項(xiàng)目協(xié)調(diào)小組審議；11月1日，江蘇省“三線(xiàn)一單”技術(shù)成果正式通過(guò)生態(tài)環(huán)境部審核驗(yàn)收。

第4階段：政府發(fā)布，實(shí)施應(yīng)用。2020年5月18日、2020年6月9日，江蘇省政府常務(wù)會(huì)、省委常委會(huì)先后審議通過(guò)《江蘇省“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案》。2020年6月22日，江蘇省人民政府正式印發(fā)《江蘇省人民政府關(guān)于印發(fā)江蘇省“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案的通知》(蘇政發(fā)〔2020〕49號(hào))；11月19日，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《關(guān)于落實(shí)江蘇省“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案的通知》(蘇環(huán)辦〔2020〕359號(hào))，要求各設(shè)區(qū)市參照省級(jí)模式向社會(huì)發(fā)布方案，建立常態(tài)化管理機(jī)制，并把“三線(xiàn)一單”成果切實(shí)運(yùn)用到工作中去。

2 主要技術(shù)成果

2.1 生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系

江蘇省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系見(jiàn)圖1。由圖1可見(jiàn)，《江蘇省“三線(xiàn)一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案》共識(shí)別需要優(yōu)先保護(hù)的區(qū)域占全省國(guó)土面積的22.49 %，涵蓋了長(zhǎng)江、京杭大運(yùn)河沿線(xiàn)，太湖等水源涵養(yǎng)重要區(qū)域，洪澤湖濕地、沿海濕地等生物多樣性富集區(qū)域，宜溧寧鎮(zhèn)丘陵、淮北丘崗等水源涵養(yǎng)與水土保持重要區(qū)域。共識(shí)別需要重點(diǎn)管控的區(qū)域占全省國(guó)土面積的18.47 %，實(shí)現(xiàn)了對(duì)產(chǎn)業(yè)布局不合理、資源利用效率低、污染物排放強(qiáng)度高、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)程度高、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出等區(qū)域的重點(diǎn)管控。對(duì)其余區(qū)域以加強(qiáng)生活和農(nóng)業(yè)面源污染治理為主，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本要求。

圖1 江蘇省生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系

2.2 生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單

江蘇省生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單分為江蘇省生態(tài)環(huán)境總體準(zhǔn)入要求和環(huán)境管控單元準(zhǔn)入要求2個(gè)部分[2, 4]。其中總體準(zhǔn)入要求包括1個(gè)省域總體準(zhǔn)入要求，長(zhǎng)江、太湖、淮河、沿海4個(gè)重點(diǎn)區(qū)域(流域)總體準(zhǔn)入要求和13個(gè)設(shè)區(qū)市總體準(zhǔn)入要求。省域總體準(zhǔn)入要求突出全省產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的戰(zhàn)略要求，涵蓋流域、區(qū)域共性要求，作為全省所有管控單元的管控基礎(chǔ)；重點(diǎn)區(qū)域(流域)總體準(zhǔn)入要求主要針對(duì)長(zhǎng)江等4個(gè)重點(diǎn)區(qū)域(流域)，與現(xiàn)行的法律法規(guī)要求相銜接，強(qiáng)化重點(diǎn)區(qū)域(流域)管控要求在管控單元的落地；設(shè)區(qū)市總體準(zhǔn)入要求以設(shè)區(qū)市(縣域)為單位，根據(jù)市域特點(diǎn)，細(xì)化環(huán)境準(zhǔn)入要求，明確各設(shè)區(qū)市污染物排放和資源利用效率等指標(biāo)。環(huán)境管控單元準(zhǔn)入要求以4 365個(gè)環(huán)境管控單元為基礎(chǔ)，根據(jù)其各類(lèi)環(huán)境要素屬性、單元發(fā)展定位及發(fā)展現(xiàn)狀等單元特征，有針對(duì)性地提出個(gè)性化的管控要求。

2.3 數(shù)據(jù)共享系統(tǒng)

江蘇省在全國(guó)率先建立了“三線(xiàn)一單”綜合信息管理平臺(tái)，把環(huán)境管控單元和相應(yīng)管控要求落圖固化，并整合了重點(diǎn)污染源“一企一檔”、環(huán)評(píng)審批、排污許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法等系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了信息共享和動(dòng)態(tài)更新，為生態(tài)環(huán)境綜合管理提供有力的技術(shù)支撐。在滿(mǎn)足“三線(xiàn)一單”數(shù)據(jù)共享要求的基礎(chǔ)上，江蘇省結(jié)合環(huán)境管理需要，積極探索應(yīng)用場(chǎng)景，先后開(kāi)發(fā)了產(chǎn)業(yè)布局分析、行業(yè)準(zhǔn)入分析、項(xiàng)目準(zhǔn)入分析3個(gè)模塊，為規(guī)劃及項(xiàng)目環(huán)評(píng)聯(lián)動(dòng)提供應(yīng)用基礎(chǔ)。

3 成果實(shí)施應(yīng)用

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃銜接應(yīng)用

(1)與環(huán)評(píng)規(guī)劃銜接。隨著國(guó)家環(huán)境管理要求的提高和規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐的深入，江蘇省自2018年開(kāi)始要求所有產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評(píng)加入“三線(xiàn)一單”相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)空間管制、總量管控和環(huán)境準(zhǔn)入管控要求。為積極響應(yīng)規(guī)劃環(huán)評(píng)新要求，2018年以來(lái)江蘇省共有36家產(chǎn)業(yè)園區(qū)(包括省級(jí)、國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和化工園區(qū))在規(guī)劃環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)和審查意見(jiàn)中明確“三線(xiàn)一單”相關(guān)管控要求。

(2)與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接。例如，紡織業(yè)是常州市的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，而印染是紡織工業(yè)的重要組成部分。為落實(shí)“三線(xiàn)一單”管控要求，加快印染行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，常州市發(fā)改委牽頭組織編制了《常州市印染行業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020—2024年)》，規(guī)劃布局3個(gè)具有印染定位的集聚區(qū)：新北生態(tài)織染工業(yè)園、武進(jìn)科技織染集聚區(qū)和金壇時(shí)尚織染集聚區(qū)。同時(shí)，環(huán)境影響報(bào)告書(shū)提出了《常州市印染行業(yè)生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單》，明確改建印染項(xiàng)目的基本條件。

(3)與港口總體規(guī)劃銜接。為適應(yīng)“三線(xiàn)一單”管控要求，更好地為國(guó)家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，常州港、宿遷港、揚(yáng)州內(nèi)河港、淮安港、鹽城濱海港區(qū)相繼編寫(xiě)總體規(guī)劃，分析與“三線(xiàn)一單”的相符性，同時(shí)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)提出了港區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入清單，作為港區(qū)環(huán)境管理的重要依據(jù)。

3.2 規(guī)范開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)

截至2021年1月，13個(gè)設(shè)區(qū)市累計(jì)否決各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目約200個(gè)。其中，南通市委、市政府對(duì)部分錳礦燒結(jié)、銅冶煉、制漿等高污染、高能耗、不符合空間布局約束及污染物排放管控要求的項(xiàng)目，堅(jiān)決不予落戶(hù)；張家港保稅區(qū)化工園區(qū)在招商現(xiàn)場(chǎng)即落實(shí)“三線(xiàn)一單”等要求，不符合相關(guān)要求的項(xiàng)目在招商階段即予以拒絕。被拒絕的項(xiàng)目中，投資額最大的達(dá)100多億元，切實(shí)通過(guò)“三線(xiàn)一單”推動(dòng)綠色發(fā)展，規(guī)范建設(shè)活動(dòng)。

3.3 推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理

(1)改善環(huán)境質(zhì)量。為實(shí)現(xiàn)“三線(xiàn)一單”提出的環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)階段性改善目標(biāo)，近年來(lái)，江蘇省通過(guò)實(shí)施藍(lán)天、碧水、凈土等保衛(wèi)戰(zhàn)，推動(dòng)全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)向好。2020年，江蘇省PM2.5平均質(zhì)量濃度為38 μg/m3，同比下降11.6%，空氣優(yōu)良天數(shù)比率為81%，同比上升9.6個(gè)百分點(diǎn)，PM2.5平均質(zhì)量濃度實(shí)現(xiàn)“七連降”，創(chuàng)有監(jiān)測(cè)記錄(2013年)以來(lái)最好水平，且有5個(gè)城市率先達(dá)到國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)(35 μg/m3)。地表水國(guó)考斷面水質(zhì)優(yōu)Ⅲ類(lèi)比例為86.5%，同比提升7.7個(gè)百分點(diǎn)，國(guó)考斷面、主要入江支流和入海河流斷面均無(wú)劣Ⅴ類(lèi)，達(dá)到“十三五”以來(lái)的最優(yōu)水平。

(2)實(shí)施生態(tài)修復(fù)。為貫徹落實(shí)“三線(xiàn)一單”管控要求，江蘇省扎實(shí)推進(jìn)開(kāi)展優(yōu)先保護(hù)單元生態(tài)保護(hù)修復(fù)活動(dòng)。例如，南京市幕燕濱江片區(qū)實(shí)施化工整治、山體修復(fù)和岸線(xiàn)治理等工作；常州濱江化工園區(qū)和南通五山及沿江地區(qū)騰退落后產(chǎn)能、修復(fù)生態(tài)岸線(xiàn)；揚(yáng)州在南水北調(diào)東線(xiàn)輸水廊道沿線(xiàn)1 km范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)江淮生態(tài)大走廊；鎮(zhèn)江市徹底整改江豚自然保護(hù)區(qū)4.67 km2江灘濕地非法侵占問(wèn)題。

3.4 嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理

為全面貫徹落實(shí)“三線(xiàn)一單”管控要求，推動(dòng)化工行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，2020年10月，揚(yáng)州化工業(yè)園區(qū)編制完成《揚(yáng)州化工園區(qū)環(huán)境管理指導(dǎo)手冊(cè)(2020版)》，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行“系統(tǒng)化謀劃、制度化規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、智能化支撐、精細(xì)化落實(shí)”，將各項(xiàng)分散的生態(tài)環(huán)境制度要求融為一體。指導(dǎo)手冊(cè)中《項(xiàng)目準(zhǔn)入環(huán)保指導(dǎo)意見(jiàn)》篇章以產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、規(guī)劃布局、污染控制、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、清潔生產(chǎn)等方面的要求明確了其化工園區(qū)的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，成為揚(yáng)州市化工園區(qū)生態(tài)環(huán)境的管理規(guī)定工具書(shū)、投資建設(shè)說(shuō)明書(shū)和社會(huì)公眾參考書(shū)。

4 存在問(wèn)題

4.1 法律基礎(chǔ)比較薄弱

“三線(xiàn)一單”編制工作和成果應(yīng)用迄今在國(guó)家層面尚未形成法律地位，雖然新出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》和《江蘇省水污染防治條例》提到了“三線(xiàn)一單”相關(guān)要求，但僅停留在概念層面，指向不明，對(duì)于這項(xiàng)工作的具體內(nèi)容、權(quán)限歸屬、管理職能等均缺乏明確的闡釋[5]。

4.2 制度銜接需要加強(qiáng)

由于“三線(xiàn)一單”法律基礎(chǔ)薄弱，在實(shí)際編制和成果應(yīng)用中對(duì)相關(guān)部門(mén)的法律約束性不強(qiáng)，尤其是最具約束力的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)職責(zé)權(quán)限也劃給了自然資源部門(mén)，因此“三線(xiàn)一單”管控要求與其他相關(guān)制度的要求銜接和融合有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

4.3 清單體系有待完善

生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單是“三線(xiàn)一單”成果應(yīng)用的出口，對(duì)把“三線(xiàn)一單”成果切實(shí)運(yùn)用到工作中去起著至關(guān)重要的作用[6-7]。江蘇雖然建立了“1+4+13+4365”的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單體系，但對(duì)于管控范圍和管控深度的把握有待細(xì)化完善。在區(qū)域總體準(zhǔn)入要求方面，長(zhǎng)江、太湖、淮河、沿海4大區(qū)域是基于地理要素劃分，在管控范圍和管控要求上存在交叉和重疊；同時(shí)，缺少大運(yùn)河文化帶的相關(guān)管控要求。在環(huán)境管控單元準(zhǔn)入要求方面，重點(diǎn)管控單元中市縣級(jí)及以下產(chǎn)業(yè)園區(qū)和一般管控單元的管控要求過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)單元特征和問(wèn)題研判不足，清單編制以摘抄羅列為主，缺少針對(duì)性。

5 對(duì)策建議

5.1 出臺(tái)法律依據(jù)

國(guó)家應(yīng)以長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶12省(市)“三線(xiàn)一單”編制成果和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，將“三線(xiàn)一單”作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)性制度補(bǔ)充納入《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，明確“三線(xiàn)一單”編制及成果應(yīng)用的法律地位，并盡快發(fā)布“三線(xiàn)一單”成果應(yīng)用、更新和考核管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則。

5.2 加強(qiáng)制度銜接

首先，需要探索“‘三線(xiàn)一單’+規(guī)劃環(huán)評(píng)+項(xiàng)目環(huán)評(píng)”模式[8]，將“三線(xiàn)一單”確定的紅線(xiàn)、底線(xiàn)和上線(xiàn)作為開(kāi)展規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)，甚至實(shí)現(xiàn)清單式管理，從而極大提升“放管服”背景下的環(huán)評(píng)審批效率。其次，需要加強(qiáng)“三線(xiàn)一單”與排污許可、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法等環(huán)境管理制度之間的銜接，使其成為生態(tài)環(huán)境治理體系的重要組成部分。最后，在環(huán)境管控分區(qū)方面，還應(yīng)加強(qiáng)“三線(xiàn)一單”與國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線(xiàn)”充分銜接，實(shí)現(xiàn)全省“一張圖”。

5.3 完善清單體系

為確保清單適用、實(shí)用、管用，在后續(xù)動(dòng)態(tài)調(diào)整更新時(shí)，應(yīng)明確省域-區(qū)域-市域-單元各層級(jí)清單的定位和任務(wù)，基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)統(tǒng)籌劃分區(qū)域類(lèi)型，堅(jiān)持問(wèn)題和目標(biāo)功能導(dǎo)向，注重整合和篩選已有管理要求，對(duì)納入清單的管控要求進(jìn)行必要性與協(xié)調(diào)統(tǒng)一性校核[9]。

6 結(jié)語(yǔ)

“三線(xiàn)一單”是一本集戰(zhàn)略引導(dǎo)、投資指南、約束交底等功能為一體的管理工具書(shū)。面對(duì)“十四五”期間污染防治和應(yīng)對(duì)氣候變化的新要求，“三線(xiàn)一單”成果中分析識(shí)別的大氣、水、土壤、能源等重點(diǎn)問(wèn)題和重點(diǎn)區(qū)域，提出的2025年、2035年分階段環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和分區(qū)管控要求，可以助力“十四五”期間生態(tài)環(huán)境治理重點(diǎn)任務(wù)的提出，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同治理效應(yīng)和“十四五”規(guī)劃編制提供基礎(chǔ)支撐。此外，“三線(xiàn)一單”成果可以為區(qū)域“十四五”規(guī)劃中產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)和重大項(xiàng)目選址提供重要參考依據(jù)[10-11]，為“十四五”期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境邁上新臺(tái)階提出實(shí)現(xiàn)路徑。