□李興宇，吳昭軍

根據《中華人民共和國憲法》(下文簡稱《憲法》)第9條、《中華人民共和國民法典》(下文簡稱《民法典》)第246－250條規(guī)定，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，除法律規(guī)定屬于集體所有之外，屬于國家所有；國家所有即全民所有，全民所有自然資源由國務院代表行使所有權。由此明確了我國自然資源資產的歸屬和產權行使主體問題。在全民所有自然資源資產產權行使中，作為所有權代表主體的國務院無法真正行使全部的自然資源國家所有權，地方政府在未經法律明確規(guī)定或者國務院授權的情形下，實際上行使著部分自然資源國家所有權。然而，中央與地方的所有權行使邊界、二者之間的權利義務關系、自然資源遭受損害后的救濟主/客體范圍及路徑等問題，在立法上并不清晰；從《中華人民共和國森林法》(下文簡稱《森林法》)、《中華人民共和國草原法》(下文簡稱《草原法》)等單行立法來看，其規(guī)定也不盡詳明、一致。從實踐情況來看，相關機構在自然資源管理方面，還存在身份混同的亂象:一方面，地方政府基于政績、部門利益等，強調以所有者身份對自然資源進行開發(fā)利用，甚至對民眾使用全民所有的自然資源收取高價使用費；另一方面，政府主體則以不便介入民事關系為由，疏于對自然資源進行養(yǎng)護、培育，規(guī)避所有者義務，怠于行使自然資源損害救濟權利，鮮少以賠償權利人身份提起自然資源損害賠償訴訟①① 根據《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，省級、市地級人民政府部門或者自然資源資產所有權部門可以提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，但若政府主體在未行使行政管理職責前提下，采用所有者身份訴諸于司法救濟，無異于暴露自身在自然資源與環(huán)境公益監(jiān)管方面的疏忽或懈怠，故司法實踐中，政府主體鮮少提起該類訴訟。參見《最高法環(huán)資庭庭長王旭光談環(huán)境資源審判工作》，法制網2019年3月10日，http://www.legaldaily.com.cn/direct_seeding/node_101925.htm.(最后訪問日期:2021年4月12日)。。自然資源國家所有權儼然衍生成地方政府趨利避害、根據自身利益自由進出民事關系的工具，這對于自然資源開發(fā)利用的有效監(jiān)管和資源保護極為不利[1]。

2017年國務院印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，明確了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的救濟范圍，即自然資源損害(土壤、森林等環(huán)境要素以及動物、微生物等生物要素的不利改變)和生態(tài)系統(tǒng)損害(上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化)。盡管對于該方案中的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟究竟為自然資源

國家所有權訴訟，抑或環(huán)境公益訴訟，目前仍存爭議①參見焦艷鵬.自然資源的多元價值與國家所有的法律實現——對憲法第9條的體系性解讀[J].法制與社會發(fā)展，2017，23(01):128－141；肖建國.利益交錯中的環(huán)境公益訴訟原理[J].中國人民大學學報，2016，30(02):14－22；王小鋼.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的公共信托理論闡釋——自然資源國家所有和公共信托環(huán)境權益的二維構造[J].法學論壇，2018，33(06):32－38；王旭光.論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的若干基本關系[J].法律適用，2019(21):11－22.。但從該方案規(guī)定來看，自然資源損害救濟的主體主要分為兩類:其一，省級、市地級人民政府及其指定的相關部門、機構；其二，受國務院委托行使全民所有自然資源資產所有權的部門。由此，便產生以下問題:一是，該兩類主體作為自然資源損害救濟主體是否恰當?求償基礎分別為何?是基于所有者身份抑或監(jiān)管者身份?二是，自然資源部與國務院之間以及分級行使所有權的地方機構與自然資源部、國務院之間的法律關系是行政授權，抑或是民事代理?三是，各類救濟主體的救濟范圍、途徑和方式為何?是否還存在其他救濟主體，其救濟路徑與方式又為何?此類問題，均有待法律進一步明確。據此，本文以國家所有權的性質界定為邏輯起點，以所有者與監(jiān)管者的區(qū)分為研究視角，對全民所有自然資源的產權行使以及損害救濟進行研究，以期為我國自然資源的全面保護提供法律依據。

一、現行全民所有自然資源損害救濟方式及缺陷

關于我國自然資源損害的救濟主體、客體范圍以及救濟途徑等，相關自然資源或環(huán)境單行立法規(guī)定不盡詳備?，F以《森林法》《草原法》等法律規(guī)范為分析樣本，分析我國各類自然資源在遭受污染或破壞時，現有法律規(guī)范的表征缺陷及制度根由。

(一)我國自然資源損害救濟的規(guī)范解讀

揆諸我國自然資源損害救濟的相關立法，主要存在以下幾方面的問題。

其一，自然資源損害救濟的客體范圍不明確。針對自然資源損害，可救濟的范圍是僅包括自然資源本身(如漁業(yè)生物資源)，抑或包括與之相關的生態(tài)環(huán)境或生態(tài)系統(tǒng)，現有各類自然資源相關立法的規(guī)定并不明確。例如，《中華人民共和國礦產資源法》《草原法》等并沒有明確相應自然資源救濟的客體范圍，僅籠統(tǒng)規(guī)定針對各類污染或破壞行為可采取限期治理、代為治理、消除污染或承擔賠償責任。相較而言，海洋資源相關立法對海洋資源損害的救濟范圍進行了明確的規(guī)定，如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》)第76條、第89條規(guī)定，海洋資源損害救濟的范圍包括珊瑚礁、紅樹林等海洋生態(tài)系統(tǒng)，海洋水產資源，海洋保護區(qū)；《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》)第2條、《海洋生態(tài)損害國家損失索賠辦法》第3條則將損害客體明確為海洋自然資源(生物資源)與生態(tài)環(huán)境(海洋環(huán)境容量)等。

其二，自然資源損害救濟的主體規(guī)定不一致。由于自然資源損害救濟客體范圍不清晰，導致自然資源損害救濟主體規(guī)則凌亂。譬如，針對破壞自然資源的行為，《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)規(guī)定，由“縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業(yè)農村主管部門”采取責令改正或罰款等手段予以規(guī)制；《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)第85條規(guī)定由“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門”進行監(jiān)督管理；而《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》第3條則規(guī)定由海洋、海事、漁業(yè)等行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的機關，依據其職能分工采取相應措施。從現有規(guī)范中，我們無法分辨出這些救濟主體究竟是以自然資源管理者身份，還是所有者身份，抑或兼具兩種身份進行相應的自然資源損害救濟。

其三，自然資源損害救濟的方式、路徑不明。各類自然資源損害救濟主體的權力/權利來源或請求權基礎不明確，致使自然資源損害救濟的方式和路徑不明。總體而言，一方面，以往立法傾向于運用行政命令、處罰等手段對自然資源損害進行救濟，而相對忽略磋商、訴訟等手段的應用，比如《土地管理法》《草原法》中并無相關的訴訟救濟規(guī)則[2]。另一方面，從修法實踐來看，立法機關又傾向于扭轉這種狀態(tài)，規(guī)定破壞自然資源造成損害的，可依法提起訴訟。例如，《森林法》第68條、《中華人民共和國土壤污染防治法》第97條規(guī)定“造成生態(tài)環(huán)境損害的”，可依法提起訴訟，至于該類訴訟性質為何，法律尚未明確；《中華人民共和國礦產資源法(修訂草案)》(2019)第45條則將此類訴訟直接明確為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。然而，目前關于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，究竟為自然資源國家所有權訴訟，抑或是環(huán)境公益訴訟中的一種，仍無定論。對此，《海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境損害賠償司法解釋》第3條沒有采用“國家利益訴訟”抑或“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”等表述語詞，而是采用“海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟”這種模糊的表述方式。

(二)自然資源損害救濟失范的制度根由

回溯當前我國全民所有自然資源損害救濟實踐中存在的上述問題，除立法技術等因素外，其根本原因仍在于自然資源國家所有權的性質界定不清、自然資源資產產權行使機制不健全。一則，自然資源國家所有權的性質界定，對于自然資源損害救濟制度的建立健全至關重要，但目前各界對于自然資源國家所有權究竟為一種民事權利抑或監(jiān)管權力，存在諸多爭議。不同的性質認定將導向不同的制度設計。例如，若將自然資源國家所有權認定為一種民事權利，那么自然資源損害的救濟主體應為法律所確認的所有權主體或其授權主體，救濟方式也主要是通過與責任方進行賠償磋商或向法院起訴，而非運用行政手段予以規(guī)制。相應地，若將其認定為一種行政監(jiān)管權，那么政府及其相關部門應根據自然資源損害實際狀況，及時發(fā)出行政命令或行政處罰等予以救濟。二則，盡管學界已從法學、管理學、經濟學等不同學科對自然資源國家所有權的性質、國有自然資源管理體制改革等進行了諸多論述，但鮮有對國有自然資源資產產權行使主體之間的法律關系進行界定，譬如，如何界定自然資源部與國務院之間，以及分級行使所有權的地方機構與自然資源部、國務院之間的關系?民眾如何對自然資源行使主體形成有效制約?中央與地方自然資源國家所有權行使主體因過錯造成自然資源資產損失，對誰承擔何種法律責任，是公法責任還是民事違約責任，抑或侵權責任?這些問題直接關系到權力/權利的權能與行使方式，也關系到自然資源國家所有權的有效實現，但被湮沒在我國一貫的以行政權主導的國有自然資源管理體制中，隱而不彰。

二、自然資源國家所有權的性質界定與公益約束

自然資源國家所有權的性質界定是全民所有自然資源損害救濟制度設計的先決條件，只有首先明確了自然資源損害救濟的權利基礎，才能確定相應的救濟規(guī)則。對此，筆者認為，自然資源國家所有權在性質上應界定為民事權利，以促進自然資源經濟價值的市場化利用，同時，基于國家與全民之間的公共信托關系，也應對自然資源國家所有權課以公益約束。

(一)自然資源國家所有權的私權定位

由所有制層面的“國家所有”轉變?yōu)榉鄬用娴摹皣宜袡唷睍r，究竟是私權還是公權，學界爭議很大，至今仍未有定論①歸結起來，主要有公權力說、私權說、雙階構造說、資格說等觀點，可詳細參考以下文獻:鞏固.自然資源國家所有權公權說再論[J].法學研究，2015，37(2):115－136；王旭.論自然資源國家所有權的憲法規(guī)制功能[J].中國法學，2013(6):5－19；肖澤晟.憲法意義上的國家所有權[J].法學，2014(5):28－34；馬俊駒.國家所有權的基本理論和立法結構探討[J].中國法學，2011(4):89－102；程雪陽.中國憲法上國家所有的規(guī)范含義[J].法學研究，2015，37(4):105－126；稅兵.自然資源國家所有權雙階構造說[J].法學研究，2013，35(4):4－18；王涌.自然資源國家所有權三層結構說[J].法學研究，2013，35(4):48－61.。筆者認為，各類學說觀點體現了自然資源國家所有權的多重面向，均有其道理，但是對某一權利進行性質界定時，并不是單純?yōu)榱私缍ǘ缍?，而是為了對權利內容及行使等進行塑造，實現制度目的。因此，界定自然資源國家所有權的性質，應遵循“制度目的—制度設計”的邏輯思路，即首先把握創(chuàng)設自然資源國家所有或國家所有權的目的:其一，借助產權制度等多種工具，優(yōu)化資源的配置，發(fā)揮自然資源的利用價值、經濟效益；其二，為全民的利益而管理、維護自然資源，使之免遭侵害、侵占，實現民享民用?；谶@一制度目的，在解釋論上宜將自然資源國家所有權定性為民事權利。

第一，國家所有權是《民法典》上明確規(guī)定的物權類型，而且權利內容為自然資源的歸屬與利用關系，屬于民法的調整對象，自然應當是民事權利?！稇椃ā冯m然也對國家所有權進行了規(guī)定，但不能就此認為國家所有權是憲法或公法上的權利/權力。我國《憲法》除了規(guī)定自然資源國家所有外，還規(guī)定了公民的財產權、企業(yè)的自主經營權，意在宣示這些權利受憲法保護，并不意味著這些權利是憲法或公法上的權利/權力。自然資源國家所有權與其他所有權存有差異，這并不足以否定其民法所有權的性質[3]，其以自然資源為客體，以占有、使用、收益、處分等為權能，具備民法所有權的基本內容。而且立足于所有權定性，可以為自然資源損害救濟提供物權請求權、侵權請求權等路徑，結合自然資源損害賠償訴訟達到救濟目的。

第二，將自然資源國家所有權定性為民事權利，能夠通過市場機制實現優(yōu)化配置，最大程度地實現自然資源的經濟效益。中共中央、國務院《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》指出，“堅持物權法定”“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，努力提升自然資源要素市場化配置水平”。清晰、確定的自然資源產權能夠降低交易費用，促進交易的達成。一個有效的產權規(guī)則需要具備兩個基本條件，“一是，相關各方必須擁有信息和正確的模型，以使他們能準確地評估結果；二是，相關各方要有平等的參與決策過程的權利。但即使是歷史上那些最有利于形成有效率的政治決策的制度框架，也無法近似地滿足這兩個條件”[4]151。政治機構或者公權力制定、實施自然資源交易規(guī)則，必然導致產權缺少效率，“就算是能設計出有效率的產權，其監(jiān)督或實施的成本通常還是很高的”[4]151。換言之，自然資源的開發(fā)利用由計劃走向市場不可避免，若通過公權力配置、利用自然資源，不僅效率低下、浪費嚴重，而且容易出現權力濫用的風險[5]。

第三，絕大部分的自然資源同時具有經濟、生態(tài)等多重價值，反對將自然資源國家所有權定性為私權的學者，主要是基于避免自然資源的過分市場化所帶來的國家趨利化，防止自然資源無序、過度利用并引發(fā)生態(tài)環(huán)境破壞，背離全民利益和公共目的，故而意圖通過將該權利定性為公權力以加強對自然資源利用的監(jiān)管。這一考量有其合理性，但沒有必要通過將國家所有權定位為公權來實現這一目的。原因在于，無論自然資源國家所有權是公權還是私權，國家都可以對自然資源的開發(fā)利用進行監(jiān)管，國家進行監(jiān)管也無須以“國家所有”為前提[6]。在私權的定位之下，也可以通過對國家所有權的權能設置限制，例如限制收益和處分權能，增設公共地役權作為權利負擔等來維護自然資源的生態(tài)利益價值，實現自然資源國家所有權與全民利益的契合。

(二)自然資源國家所有權的公益約束

若將自然資源國家所有權界定為民事權利，基于意思自治、權利本位等規(guī)范立場，自然資源國家所有權是否以及在多大程度上體現公益目標，勢必引起諸多爭論[7]。筆者認為，所有權制度“不是超越時間、空間的純粹理性作品，而是與特定時空相連的時代產物，反映著法律制定之時的特定時代背景和時代需求”[8]。因此，在以多元性、或然性、解構性等為特征的后現代法治時期，所有權制度必須超越純粹個人主義的自治觀或契約觀，對公益問題進行關切，這是民法規(guī)范回應現實需求，從自治性、純粹性轉向開放性、融合性的必經之路。

從規(guī)范基礎角度觀之，公共信托理論能夠為我國自然資源國家所有權的公益約束提供法理依據。公共信托制度緣起于英美法，最早用于解決水域的管理，后來美國將其發(fā)展、擴大，適用于所有自然資源。公共信托關系由委托人、受托人、受益人和作為客體的自然資源共同構成，其中全體民眾是委托人，政府或者國家是受托人，全體民眾將自然資源委托給國家或政府，國家或政府取得自然資源的所有權，其管理和處分自然資源應當以當代和后代的所有民眾受益為目的[9]。國家或政府在對自然資源進行配置和管理的過程中存在潛在的風險，即“政府腐敗的本質，是為個人利益而利用國家權力處分公共資產”[10]，并且作為行動者的政府也傾向于將有效性要素作為行為選擇的優(yōu)先標準，譬如決策工具是否有利于自然資源的管理、能否帶來利益最大化等，在此思維引導下，政府往往會忽略自然資源的生態(tài)價值而過分追逐其經濟價值，從而損害公共利益[11]。而公共信托關系恰恰能夠以全民受益為目的約束國家所有權的行使，在自然資源管理與利用中，要求國家平衡經濟價值和生態(tài)價值，實現自然資源的價值最大化[12]，同時排除其他相沖突的利益，尤其是政府的“私利”，防止國家所有權退化成民法上一般的個人所有權，被直接控制人“趁虛而入”“監(jiān)守自盜”[1]。再者，我國《憲法》和《民法典》將自然資源權屬規(guī)定為“國家所有”和“全民所有”雙重所有權，將其在法律上解釋為公共信托關系，也契合“國家的形式所有權、全民的實質所有權”構造[13]。有觀點對此質疑，認為我國物權法主要采用德國法體系，而公共信托則屬于美國財產法，引入的話將導致體系上的不倫不類[14]。其實這一擔憂是多余的，我國物權法雖然主要借鑒了德國法模式，但是在整體立法和具體制度設計上還借鑒了英美財產法、俄羅斯民法等經驗，例如英美財產法中的土地保有制度對我國建設用地使用權制度具有直接影響，我國合同法受英美法及國際公約的影響更大[15]。正是在英美法的影響下，我國制定了《中華人民共和國信托法》，由此一來，以公共信托關系界定國家與全民的關系，存在一定的實證法基礎。

綜上所述，由于自然資源大多兼有經濟屬性和生態(tài)屬性，不但可以提供具有財產價值的天然資源而承載著經濟性環(huán)境公益，還具有凈化環(huán)境、保持水土、調節(jié)氣候等生態(tài)服務功能，承載著生態(tài)性環(huán)境公益[16]。因此，若不對國家所有權行使進行一定的公益約束，將無法破解自然資源的社會公平、生態(tài)保護等公共利益訴求問題，而純粹的公權路徑也無法為自然資源的資本化、市場化提供理論框架。這一雙重制度目的的實現，必須以私法規(guī)范和公法規(guī)范的協(xié)同融合為基礎[17]。換言之，盡管所有權的排他性、對抗性及其所承載的意思自治等一直被奉為民事權利的精神內核，但在“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”①《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》(2017).的社會背景下，所有權制度規(guī)范必須回應生態(tài)環(huán)境保護需求，在權利行使中進行公益約束。對此，筆者認為，自然資源國家所有權的公益約束可以從以下三個維度進行展開。

其一，應在民法規(guī)范中明確自然資源國家所有權行使主體資源保護的具體義務。自然資源在民法秩序中主要被視為“物”或“財產”，而在《民法典》物權編中卻缺乏對自然資源物權的公益約束，要緩和“財產權保護絕對化”的狀況，一方面，要從制度目的角度出發(fā)，在物權編增加公益保護的目的條款，即將物權編第205條修正為“本編調整因物的歸屬和利用產生的民事關系，保護權利人的物權，實現資源環(huán)境的永續(xù)利用和社會的可持續(xù)發(fā)展”。另一方面，則需要對相關法律條文進行修改，確保資源保護的要求能夠貫穿于所有權行使的全過程，如在第207條后增加一條，規(guī)定“物權的取得、行使和拋棄，應當遵守法律，有利于節(jié)約資源，不得損害公共利益和他人合法權益，不得損害生態(tài)環(huán)境”[18]。同時，對于公益性質較強的自然資源(國家公園、濕地等)，在所有權權能限制方面，還應設置比經營性自然資源(如礦產、石油等)更為嚴格的權利行使規(guī)則，以達到物權利用與生態(tài)保護的雙向平衡。再者，還應對合同編規(guī)則進行綠色改造，從合同效力、履行和解釋制度上直接體現對自然資源保護的要求，例如，涉及自然資源交易合同時，合同的履行應當“有利于節(jié)約資源、減少污染及生態(tài)保護”；當事人對合同條款的理解有爭議的，應當按照合同的目的、交易習慣以及“有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境”的要求進行解釋，并明確污染和破壞自然資源的合同效力將產生瑕疵或無效等。此外，還可以在合同編的有名合同部分增加資源權合同，通過對礦業(yè)權、漁業(yè)權、取水權等資源權合同的合同標的、主體和內容的特殊規(guī)定，從而在物權利用的源頭上減少自然資源的損害[19]。

其二，應在《森林法》《草原法》《海洋環(huán)境保護法》《濕地保護法》等自然資源單行立法當中明確自然資源保護的客體，不僅應包括森林、海洋等資源的經濟價值(如林木、魚類生物的經濟價值)，而且應包括各類資源相連的生態(tài)服務價值和環(huán)境容量價值(如森林凈化、海洋容量價值等)，并細化自然資源國家所有人在自然資源資產管理過程中為促進資產保值增值、公益共享的作為/不作為義務等，確定違反義務后所應承擔的法律后果。以《森林法》為例，未來修法時，應進一步明確和細化“森林資源”的法學定義，不僅包括森林、林木的市場利用價值，還應包括森林生態(tài)服務價值(如水源涵養(yǎng)、納污凈化、防風固沙、氣候調節(jié)等)，并將其納入法律保護的范圍；明確國家所有的森林資源的經營使用、出租、作價出資等，必須以森林資產的保值增值、有效利用為目的，確保森林資源的可持續(xù)生產和高效利用；破壞森林資源及其生態(tài)環(huán)境的，不僅應承擔私法上的賠償、修復等侵權責任，還應承擔公法上的行政、刑事責任。

其三，針對關涉公共利益的自然資源損害，應在立法中明確法律救濟的主體、途徑和方式。我國目前自然資源損害救濟狀況不佳，一方面是由于前文所指出的自然資源損害救濟客體范圍不清，導致自然資源損害救濟不到位，效果甚微；另一方面則主要是因為我國缺乏科學、明晰的自然資源資產產權行使機制，致使相關主體在自然資源救濟中出現錯位、缺位等問題。因此，要實現自然資源的全面保護，就必須建構起產權明晰、分工明確的自然資源資產產權行使機制，明確自然資源部及其相關部門在自然資源保護與救濟中的權力/權利與職責/義務(下文將對此詳細分析，在此不作贅述)，確保在發(fā)生自然資源損害時，能夠提供充分的救濟路徑。

三、所有者與監(jiān)管者相區(qū)分的自然資源資產管理體制

回顧當前關于自然資源損害救濟的眾多爭論，其根源之一便在于政府部門所有者與監(jiān)管者身份混同的問題，要建構自然資源損害救濟體系，最為優(yōu)先的步驟便是對政府及其相關部門的職能進行有效安排，在此基礎上，再進行自然資源損害救濟制度的科學設計。

(一)組建自然資源資產管理委員會代表國家行使所有權

檢視現行立法，《憲法》第9條僅規(guī)定了自然資源的所有權主體，未規(guī)定行使主體，后來《土地管理法》《草原法》《中華人民共和國水法》等資源管理單行立法規(guī)定土地、草原、水流等資源的所有權由國務院代表國家行使?！睹穹ǖ洹返?46條在此基礎上也確認了國務院代表國家行使自然資源國家所有權。然而，盡管在實然層面，國務院代表國家行使自然資源所有權具有現行法上的依據，但在實踐中卻面臨現實困境。一方面，我國自然資源種類繁多、分布廣泛、數量豐富，國務院不可能在事實上行使全部的所有權，還需要依托國務院各部委或地方政府部門實際行使。在我國實踐中，即便未經國務院授權、委托，自然資源往往也被各地政府實際控制、利用，國務院的代表者身份實際上已被分解、架空。另一方面，根據《礦產資源法》《森林法》等自然資源單行立法，國務院的法定職責十分有限，主要集中于制定相關行政法規(guī)或規(guī)范性文件、協(xié)調地區(qū)間自然資源爭議以及進行部分行政許可等事項[20]。也正因如此，在國務院機構改革和自然資源管理體制改革中，國務院組建了自然資源部，由其統(tǒng)一行使自然資源所有權。但是這一改組引發(fā)了新的問題，即是否違背了所有者與監(jiān)管者分開的改革思路。

當政府權力與所有權緊密結合時，權力會借助所有權的外衣攫取私利且難以制約，進而導致所有權發(fā)生異化。因此，為避免權力異化以及人為割裂自然資源造成的職能交叉重復等問題，《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，要秉承“所有者和監(jiān)管者分離”“一件事情由一個部門負責”的總體原則進行機構改革。目前我國自然資源資產管理體制改革的一項重點任務便是理順該領域中政府與市場的關系，避免政府既當“裁判員”，又當“運動員”[21]。在2018年國務院機構改革中，自然資源部的組建便在自然資源管理體制改革上作出了重要探索。然而這一措施的意義主要是將分散在各部門的自然資源所有權實際行使職能(例如水利部門、森林管理部門等)集中于自然資源部，實現所有權行使的統(tǒng)一，并未實現監(jiān)管者與所有者分開的改革目的。根據《國務院機構改革方案》，自然資源部不僅要履行全民所有的各類自然資源所有者職責，同時還肩負對自然資源開發(fā)利用和保護的監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的職責。后者本來就是原國土資源部的主要職責，本次機構改革為其新增了所有者職責，明顯不符合“所有者和監(jiān)管者分開”的改革方案[22]。即便所有權行使職責由自然資源所有者權益司承擔，其他司負責自然資源的監(jiān)管，但是這種在同一機構下的相對獨立是無法起到有效的權利/權力分離的。

自然資源的管理可以分為所有權意義上的管理和監(jiān)管權意義上的管理，而我國目前體制中往往混淆了兩種管理，相關主管部門時而作為所有者在管理某類資源的開發(fā)利用，時而作為監(jiān)管者對相關市場主體資質、開發(fā)利用過程中的違法違規(guī)行為等進行規(guī)制。實際上，兩種管理存在很大差異，在所有權意義上的管理，應立足于民法關于占有、使用、收益和處分等權能以及市場交易規(guī)則的規(guī)定，進行所有權的行使，例如礦業(yè)權的出讓、土地的租賃等，此時所有權行使主體與市場相對人是平等的民事主體，不存在管理與被管理的垂直關系；監(jiān)管權意義上的管理，則是立足于生態(tài)保護、環(huán)境污染治理、稅收征收等國家利益和公共利益，在空間規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、主體資質、違法違規(guī)行為查處等方面對自然資源開發(fā)利用的各方主體進行公法上的監(jiān)管。據此，推進生態(tài)文明體制改革，應進一步落實所有者與監(jiān)管者分開的原則，由此提出以下兩種可行的方案。

其一，在自然資源部下設立國家自然資源資產管理局。其二，剝離自然資源部關于自然資源所有權行使的職能，在中央層面成立獨立于自然資源部的國家自然資源資產管理委員會，在地方成立地方自然資源資產管理委員會，自然資源部則負責做好對自然資源開發(fā)利用、保護等方面的監(jiān)督管理[23]。比較而言，第一種方案實際上與目前在自然資源部下設自然資源所有者權益司并無實質差異，依然難以避免所有權行使被監(jiān)管權侵蝕的問題，無法獨善其身。相較之下，第二種方案更為妥適。成立自然資源資產管理委員會，代表國家行使占有、使用、收益和處分等所有權權能，如許可、出資、轉包等，負責自然資源的保值增值，并可以作為自然資源所有者身份，對自然資源損害提起訴訟，或者通過其他方式救濟、保護自然資源。其行使所有權對全國/地方人民代表大會負責，接受全國/地方人民代表大會監(jiān)督，在組成人員上可以吸收行業(yè)專家、社會公眾等，也可以在具體行使所有權時設置公眾參與機制、專家論證機制等，以維持國家所有權行使的民主性、科學性。此外，自然資源資產管理委員會行使所有權還應受自然資源部的監(jiān)督。如此一來，自然資源資產管理委員會行使所有權意義上的管理職能，包括開發(fā)利用、管護、處分、收益等內容；自然資源部則行使行政監(jiān)管意義上的管理職能，包括規(guī)劃、用途管制及對開發(fā)利用行為合理合法的監(jiān)管等。

在實踐中，不論是國務院，抑或是自然資源部、自然資源資產管理委員會，實際上都無法對我國龐大的自然資源統(tǒng)一行使所有權?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》提出“研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權職責的體制”。至于如何構建央地分級行使機制，有觀點認為對關系國家經濟、生態(tài)和國防等重要的自然資源資產，由中央直接行使，其他自然資源可以委托給地方政府行使[24]。也有觀點認為，各級地方政府可以參照中央設立地方的自然資源資產管理機構，受地方政府和國家自然資源資產管理委員會“雙重領導”[25]。筆者認為，與中央層面相對應，應在地方層面設置獨立于政府自然資源監(jiān)管部門的區(qū)域性自然資源資產管理委員會。不以行政區(qū)劃為標準，而以分布情況設置跨行政區(qū)劃的區(qū)域性資產管理委員會的優(yōu)勢有二:一是，可以在一定程度上避免地方政府的干預；二是，有利于自然資源的整體管理與開發(fā)利用，避免不同行政地區(qū)之間因維護費用、管護體制差異而導致保護缺失，產生矛盾或糾紛。目前我國已經建立長江、黃河、淮河、海河等七大流域管理局，以及三江源國有自然資源資產管理局、東北虎豹國家公園國有自然資源資產管理局等，可以為今后設置國家/地方自然資源資產管理委員會提供切實的實踐樣本[26]。

(二)中央與地方行使所有權的關系:分別代表而非分級代理

《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》指出，“探索建立委托省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監(jiān)督管理制度”，《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》第10條也使用了“中央委托相關部門、地方政府代理行使所有權”的表述，意在表明中央與地方政府之間構成委托代理關系。也有觀點認為，中央與地方行使主體之間是一種“授權”關系[27]。筆者認為，“授權”既可能是公法層面上級機關對下級機關的權力授予，也可能是私法層面本人對代理人的授權委托，“委托”也同時包含行政法上的行政委托與民法上的民事委托兩種含義。其中的問題是，地方自然資源所有權行使主體與中央自然資源所有權行使主體之間是什么法律關系，是公法上的授權，還是民法上的委托。在解釋上，自然資源國家所有權是民事權利，其行使機制原則上亦應遵循民法規(guī)則，故應將政策文件中的“授權”“委托”“代理”等表述理解為民法上的委托代理關系。

然而，將中央與地方行使主體之間的關系塑造為委托代理關系，雖然可以為地方行使自然資源國家所有權提供權利來源，卻存在一定的實踐困境，最突出的便是責任承擔問題。依照民事代理制度，代理人的行為效果由被代理人承擔，在委托代理關系下，地方自然資源資產管理委員會的行為后果將由國家自然資源資產管理委員會承擔，因資產管理不當、未盡注意義務所導致的自然資源損害責任等也歸于國家自然資源資產管理委員會。這就會導致一個可能的問題:地方自然資源資產管理委員會就某種自然資源進行管理利用時，當地民眾難以對其實施監(jiān)督，更難以進行公眾參與，蓋因地方自然資源資產管理委員會僅僅是國家自然資源資產管理委員會的代理人，若當地民眾想要就自然資源所有權行使進行參與、監(jiān)督等，應向國家自然資源資產管理委員會作出參與或監(jiān)督要求，這必然是低效率且難以實現的。地方自然資源資產管理委員會若存在過錯而造成損失，應承擔的是委托代理關系中的合同責任，根據合同約定或法律規(guī)定承擔具體責任，而這一責任內容是模糊而難以確定的。而且有權進行追責的主體是作為合同相對人的國家自然資源資產管理委員會，而非合同之外的公眾。此外，在當地自然資源遭受 損害時，若地方自然資源資產管理委員會僅為代理人身份，在未取得委托授權時，是無法以所有者身份提起自然資源損害賠償之訴的。綜上所述，將中央與地方的自然資源所有權行使主體之間的關系界定為委托代理關系，并非最優(yōu)選擇。

這一問題的解決，應秉持“制度目的—制度設計”的邏輯思路，自然資源國家所有權行使機制設計的目的是有效管理、保護和開發(fā)利用自然資源，同時約束所有權的行使，以維持公共利益和全民受益的目的。以委托代理關系定位央地行使主體之間的關系只能實現前者，難以達成后者。因此，宜以中央和地方“分別直接代表國家”行使自然資源國家所有權，即國家和地方自然資源資產管理委員會均為國家的直接代表者，二者之間不存在委托代理關系。理由有二。其一，基于前文對自然資源國家所有權行使的公益約束，地方自然資源資產管理委員會直接代表國家行使自然資源所有權，將會受到嚴格的法律約束，不會造成國有資產流失，也不會分解國家所有權或全民所有權。有學者提出中央和地方對自然資源“分別代表、分級所有”，將部分自然資源設定為地方所有[13]。對此觀點，本文不予認同。我國《憲法》和《民法典》均已明確規(guī)定，除集體所有的之外，自然資源歸國家所有即全民所有，在憲法和民法典未修改的情形下不能將部分自然資源的所有權轉移給地方政府或所謂地方民眾。故而，我國的自然資源國家所有權應是統(tǒng)一的，只不過在行使機制上，可以由地方自然資源資產管理委員會代表國家行使部分自然資源的所有權。其二，“分別直接代表”既可以為地方行使部分自然資源所有權提供權源，也有利于實現民眾對權利行使的監(jiān)督制約，能夠更全面地實現制度目的。在地方自然資源資產管理委員會行使部分自然資源的所有權時，因為其是國家的代表者，那么民眾可以基于其實質所有權人和最終受益人身份參與民主決策、監(jiān)督，形成“公共信托委托人(民眾)→公共信托受托人(國家)→國家代表者(地方自然資源資產管理委員會)”的權利制約鏈條。

四、全民所有自然資源損害救濟的路徑設計

綜上所述，自然資源資產管理應堅持所有者與監(jiān)管者分開的原則，建立國家/地方自然資源資產管理委員會，“分別直接代表”國家作為所有者行使自然資源所有權，中華人民共和國自然資源部及其相關部門則作為監(jiān)管者行使自然資源行政監(jiān)管職責。在此權利設計基礎上，本文對我國全民所有自然資源損害救濟制度作以下安排。

(一)自然資源資產管理委員會的救濟路徑

作為自然資源國家所有權的行使主體，國家/地方自然資源資產管理委員會分別直接代表國家行使所有權，行使出資、經營、決策、收益等權能，并對全國/地方人民代表大會負責，接受全國/地方人民代表大會監(jiān)督。若發(fā)生自然資源損害情形，國家/地方自然資源資產管理委員會應依據法律規(guī)定，及時與責任方進行自然資源損害修復或賠償磋商，達成修復或賠償協(xié)議，并申請司法確認；若無磋商空間，則國家/地方自然資源資產管理委員會應依據自然資源國家所有權提起自然資源國家所有權訴訟，該訴訟屬于民事訴訟范疇。若國家/地方自然資源資產管理委員會怠于追究責任人修復或賠償責任的，自然資源部等監(jiān)管部門可依法提出督促履責建議，檢察機關也可作為公益監(jiān)督人提出檢察建議；仍不行使權利的，則檢察機關/社會組織可提起環(huán)境民事公益訴訟以追究違法行為人責任。同時，若國家/地方自然資源資產管理委員會怠于履責，或者未盡注意義務造成自然資源損失，檢察機關/社會組織也可以提起行政公益訴訟，追究其法律責任。若國家/地方自然資源資產管理委員與其他組織或個人串通，背離公共利益和全民受益的目的處分自然資源，那么該行為既可以根據民法歸于無效，也可以基于國家與全民之間公共信托關系，由民眾通過公益訴訟請求法院撤銷該處分行為，并要求行使主體恢復原狀或予以賠償。

關于自然資源資產管理委員會的損害求償范圍問題，質疑“自然資源國家所有權”的一種理由認為，“作為生態(tài)服務功能物質載體的自然資源依據憲法和法律規(guī)定原則上歸國家所有，但不特定多數人獨立享受的生態(tài)服務功能卻無論如何都不能視為國家所有”[28]。筆者認為，一方面，國家所有并非指向權利和利益的私有化，對自然資源“國家所有”的理解也不能僅局限于財產價值，其應是包括財產價值但又超越財產價值的多元價值載體，且從形態(tài)上來看表現為一種整體價值，具有不可分性[29]；另一方面，將同一自然資源的經濟利益損害訴權與生態(tài)利益損害訴權進行人為分割(況且兩種利益類型常難區(qū)分)，不僅不符合自然資源利益的系統(tǒng)性特征，從立法成本和實踐操作層面來考慮，實施難度也大，亦不經濟。因此，基于自然資源與其自身所形成的生態(tài)系統(tǒng)以及周邊生態(tài)環(huán)境的密切關聯(lián)，國家/地方自然資源資產管理委員會的請求范圍不僅包括自然資源經濟利用價值，還應包括自然資源所形成的生態(tài)價值以及期間利益。譬如，針對破壞森林生態(tài)的行為，國家/地方自然資源資產管理委員會不僅可訴請對林木資源進行補植、修復或賠償，還可訴請對森林生態(tài)系統(tǒng)功能進行修復或賠償，以達到自然資源損害的全面填補。當然，涉及到期間損害賠償以及不可修復時之金錢賠償時，由于賠償金是不能履行法律義務的一種金錢替代，且關涉公共利益，故賠償金數額并非僅由所有者與責任方單獨決斷，還需通過司法程序予以綜合判定。

(二)自然資源部及其相關部門的救濟路徑

與自然資源資產管理委員會主要以所有者身份對自然資源進行管理與救濟不同，自然資源部及其相關部門(以下簡稱“自然資源部門”)主要基于行政監(jiān)管權對自然資源的規(guī)劃、用途管制以及開發(fā)利用行為進行監(jiān)督管理。依據法律規(guī)定，目前我國自然資源部門已擁有廣泛的行政職權進行自然資源管理，例如，《水污染防治法》第85條規(guī)定，針對水體損害，相關主管部門可責令停止違法行為，限期治理或處以罰款；逾期不采取治理措施的，可代為治理，所需費用由違法者承擔。因此，若自然資源部門在監(jiān)管的過程中，發(fā)現他人存在違反自然資源規(guī)劃、管制用途或不當開發(fā)利用行為的，自然資源部門應根據自然資源損害實際狀況及時發(fā)出行政命令或行政處罰，要求責任方及時采取相應的清理或修復措施。若自然資源部門窮盡自身行政規(guī)制措施后仍無法完全救濟自然資源損害，此時，自然資源部門應及時將相關損害狀況通告國家/地方自然資源資產管理委員會，由國家/地方自然資源資產管理委員會以所有者身份就損害賠償等問題，進行賠償磋商或提起自然資源損害賠償之訴。同樣，若自然資源部門怠于履行其行政職責，檢察機關可以行使訴前程序，提出檢察建議，督促相關主體履行其職能；仍怠于行使職責，則檢察機關/社會組織可就其不當作為或不作為依法提起行政公益訴訟。

(三)自然資源損害救濟競合時的解決方案

針對同一起自然資源損害，自然資源資產管理委員會與自然資源部門存在救濟競合的問題。譬如，針對同一起森林資源損害問題，自然資源資產管理委員會可以以所有者身份對責任人提出修復或賠償請求，自然資源部門也可以依據行政職權對責任進行行政處罰或發(fā)出行政命令，責令責任方進行損害修復等。由此，在修復或賠償方案上，該兩個部門極有可能發(fā)生分歧。就此，筆者認為，自然資源損害治理是一項復雜活動，涉及到損害事實調查、因果關系分析、損害實物/價值量化等一系列步驟和過程，因此，需要兩個部門與責任方共同進行協(xié)商，達成修復方案，以提升修復或賠償方案的科學性。若各方無法達成共同方案，且修復事態(tài)緊急的，自然資源部門可依據行政職權責令責任方及時進行修復；無法修復需要進行賠償的，則由自然資源資產管理委員會向責任方提出或提起訴訟。若自然資源資產管理委員會或責任方與自然資源部門的監(jiān)管職權產生異議的，也可以通過訴訟形式進行司法救濟。

(四)與現有生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接

綜上所述，“堅持所有者與監(jiān)管者分開的原則，建立國家/地方自然資源資產管理委員會，分別直接代表國家作為所有者行使自然資源國家所有權，自然資源部門則作為監(jiān)管者行使自然資源行政監(jiān)管職責”，是理清、解決當前自然資源損害救濟亂象的最徹底、有效的方案。但從國家組織結構層面來看，“建立國家/地方自然資源資產管理委員會”這一方案關涉眾多，若施行還將進行多方論證，是一項長期的法律工程。因此，在正式建立國家/地方自然資源資產管理委員會之前，筆者認為，可由自然資源部門暫代行使自然資源國家所有權，由生態(tài)環(huán)境部及其相關部門(以下簡稱“生態(tài)環(huán)境部門”)暫代行使自然資源監(jiān)管職責，待國家/地方自然資源資產管理委員會建立后，再按照前述方案，進行權利/權力的移轉。具體而言，第一，自然資源部門暫代行使所有權職責。在正式建立國家/地方自然資源資產管理委員會之前，由自然資源部門以自然資源所有者身份，對全民所有的森林、水流、礦藏、草原等各類自然資源資產統(tǒng)一行使所有權，行使出資、經營、決策、收益等權能；在發(fā)生自然資源損害時，自然資源部門應及時 與責任方進行賠償磋商，達成賠償協(xié)議；若無磋商空間，則應以所有者身份提起自然資源國家所有權訴訟。若自然資源部門怠于追究責任或存在違法行為，則檢察機關/環(huán)保組織可以依法提起環(huán)境民事或行政公益訴訟。第二，生態(tài)環(huán)境部門暫代行使監(jiān)管權職責。為貫徹“所有者與監(jiān)管者分開原則”，在自然資源部門暫代行使自然資源國家所有權期間，由生態(tài)環(huán)境部門以監(jiān)管者身份對全民所有自然資源的規(guī)劃、用途管制以及開發(fā)利用行為等進行監(jiān)督管理，并針對違法行為及時行使行政職權，如對違法行為作出停止侵害、責令修復生態(tài)環(huán)境等行政命令或行政處罰等；當窮盡自身行政規(guī)制措施后仍無法完全救濟生態(tài)環(huán)境損害時(如涉及到損害賠償問題)，則應及時告知自然資源部門及時提起自然資源國家所有權訴訟；若生態(tài)環(huán)境部門怠于行使職權，則檢察機關/社會組織應及時提起環(huán)境民事或行政公益訴訟[30]。

結 語

自然資源國家所有權是全民所有自然資源管理中的基礎性權利，是理清自然資源損害救濟制度中各類主體權力/權利和職責/義務的關鍵所在。本文以自然資源國家所有權的性質判定為切入點，認為國家所有權在性質上應被界定為民事權利，以促進自然資源經濟價值的市場化利用，但基于國家與全民之間的公共信托關系，還應對權利行使課以公益限制。自然資源資產管理應秉承所有者與監(jiān)管者分開的原則，以理順各類行使主體之間的法律關系。建議在中央層面建立國家自然資源資產管理委員會，在地方層面建立不以行政區(qū)劃為標準的跨區(qū)域的地方自然資源資產管理委員會，二者之間不存在委托代理關系，“分別直接代表”國家行使所有權。由此，形成由自然資源資產管理委員會直接代表國家行使自然資源所有權、自然資源部作為監(jiān)管者行使自然資源行政監(jiān)管職責的二元格局。在此權責明晰的基礎上，再建立我國的全民所有自然資源損害救濟體系，即在發(fā)生自然資源損害情形時，由自然資源資產管理委員會依循民事路徑，及時與責任方進行損害賠償磋商或提起自然資源國家所有權訴訟，該訴訟屬于民事訴訟范疇；事態(tài)緊急的，自然資源部門可及時作出行政命令或處罰；自然資源資產管理委員會與自然資源部門就賠償修復方案產生分歧的，可與責任方共同進行協(xié)商或訴諸法院；檢察機關/環(huán)保組織存在異議的，也可提起公益訴訟予以救濟。針對自然資源損害救濟制度，我國未來還應加強對自然資源國家所有者資源保護義務、自然資源國家所有權訴訟啟動程序、自然資源資產管理委員會與自然資源部門權責劃分與協(xié)調等方面的規(guī)則設計與完善，以提升我國自然資源損害救濟的有效性，推進我國自然資源管理體制的改革。