唐雙娥

（湖南大學 法學院，湖南 長沙410082）

自1978年《憲法》在總綱中首次規(guī)定保護自然資源以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的自然資源狀況已發(fā)生改變。資源約束趨緊成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸制約之一；2014年中央經(jīng)濟工作會議指出，我國環(huán)境承載能力已達到或接近上限。為此，2015年中共中央、國務院在《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中提出設立并嚴守“資源消耗上限”，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，以最少的資源消耗支撐經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展?！吧鷳B(tài)文明”被寫進2018年的《憲法修正案》，意味著有關(guān)自然資源利用的規(guī)定應發(fā)生重大變化?！稇椃ā分械淖匀毁Y源利用條款是否會產(chǎn)生僵化則需要思考。

一、1978年《憲法》有關(guān)保護自然資源規(guī)定的背景及特點

（一）1978年《憲法》規(guī)定保護自然資源的背景

1978年《憲法》源于1954年《憲法》。作為新中國第一部憲法，1954年《憲法》僅有自然資源所有權(quán)的規(guī)定，其在第一章總綱的第六條規(guī)定“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”，沒有明確的自然資源利用的條款。1975年《憲法》同樣如此。

1972年6月，聯(lián)合國人類環(huán)境會議于斯德哥爾摩召開，并通過了《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》。該宣言闡明了七點共同看法和二十六項原則，以鼓舞和指導世界各國人民保護及改善人類環(huán)境，其中共同原則第21條指出：“按照聯(lián)合國憲章和國際法原則，各國有按自己的環(huán)境政策開發(fā)自己資源的主權(quán)”，即強調(diào)按照環(huán)境政策開發(fā)資源，自然資源的開發(fā)、利用應摒棄過去完全按照資源政策開發(fā)的做法。

受斯德哥爾摩人類環(huán)境會議的影響，我國于1973年召開了第一次環(huán)境保護會議，會議比較充分地揭露了我國在環(huán)境污染和生態(tài)破壞方面的問題，并審議通過了我國第一部環(huán)境保護的法規(guī)性文件——《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》。在自然資源利用方面，該規(guī)定強調(diào)：“對自然資源的開發(fā)，包括采伐森林，開發(fā)礦山，興建大型水利工程等，都要考慮到對氣象、水生資源、水土保持等自然環(huán)境的影響”?？梢哉f，這是自然資源利用思想的重要轉(zhuǎn)變，即自然資源的開發(fā)利用必須考慮對環(huán)境的影響。這種認識上的轉(zhuǎn)變推動了1978年《憲法》增加有關(guān)自然資源保護的規(guī)定。

（二）1978年《憲法》有關(guān)自然資源保護規(guī)定的特點

1978年通過的《憲法》第一次把保護自然資源的任務規(guī)定在總綱中，即第十一條第三款：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。盡管只有這么一款，卻意義重大。其規(guī)定有幾個明顯的特征：

第一，將“保護環(huán)境和自然資源”與“防治污染和其他公害”并行規(guī)定，具有獨特意義。之前受蘇聯(lián)的影響，一般認為自然資源和生態(tài)環(huán)境的破壞與環(huán)境污染及其他公害實質(zhì)上是一個問題的前后兩個階段，環(huán)境污染和其他公害是因自然資源和生態(tài)環(huán)境的破壞派生的，解決環(huán)境問題的根本辦法是“合理利用和保護自然（資源）”。20世紀70年代，我國開始重視環(huán)境保護與防治工業(yè)污染，但由于工業(yè)技術(shù)和設備落后，能源和資源利用率低，大量排放“三廢”導致出現(xiàn)了嚴重的環(huán)境污染和破壞的狀況。因此，1978年《憲法》第十一條第三款將保護環(huán)境和自然資源、防治污染和其他公害規(guī)定為環(huán)境保護的兩大內(nèi)容。這為環(huán)境保護的內(nèi)容基本上分為保護環(huán)境和防治污染兩大塊奠定了基礎(chǔ)。

第二，使用保護自然資源而非合理利用自然資源的表述。至于“保護”的含義和外延是什么，在當時并沒有權(quán)威的文獻加以解釋。有學者認為，保護環(huán)境和自然資源，“不僅是指保護現(xiàn)存的自然生態(tài)系統(tǒng)，同時也包括合理地利用自然、開發(fā)自然，恢復那些已經(jīng)被人們破壞了的自然環(huán)境，使自然資源發(fā)揮最大效益，做到細水長流，永續(xù)利用”①侯甬堅：《“生態(tài)環(huán)境”用語產(chǎn)生的特殊時代背景》，《中國歷史地理論叢》2007年第1期，第117頁。。這種解釋應當符合當時的立法意圖。從1979年通過的《環(huán)境保護法（試行）》第二章不難看出，1978年《憲法》第十一條第三條中的“保護自然資源”是廣義上的，包括保護、開發(fā)利用、再生產(chǎn)等。盡管1979年《環(huán)境保護法（試行）》第二條規(guī)定“環(huán)境保護法的任務，是保證在社會主義現(xiàn)代化建設中，合理地利用自然環(huán)境……”，但該法第二章的條文對第二條的“合理地利用自然環(huán)境”做了廣義的規(guī)定，即“合理地利用自然環(huán)境”包括保護、發(fā)展、合理利用三個方面。這種廣義的“合理使用”體現(xiàn)在《環(huán)境保護法（試行）》第十一條、第十三條、第十五條等規(guī)定中。如第十一條規(guī)定“保護、發(fā)展和合理利用水生生物……”、第十三條規(guī)定“保護和發(fā)展森林資源，進行合理采伐……”。

因此，1978年《憲法》第十一條第三款“保護自然資源”中的“保護”應是廣義上的，既包括自然資源的保存、合理利用，還包括自然資源的再生產(chǎn)（如自然資源的恢復、修復）。這一點與下文分析的1982年《憲法》的有關(guān)規(guī)定存在明顯的不同。

另外需要注意的是，《，《環(huán)境保護法（試行）》第二條列舉了受保護的環(huán)境要素，包括大氣、水、土地、礦藏、森林、草原、野生動物、野生植物、水生生物、名勝古跡、風景游覽區(qū)、溫泉、療養(yǎng)區(qū)、自然保護區(qū)、生活居住區(qū)等；在列舉的環(huán)境要素中，很多屬于傳統(tǒng)上的自然資源。因此，在《環(huán)境保護法（試行）》通過后，傳統(tǒng)上作為自然資源存在的土地、礦藏、森林、草原、野生動物、野生植物、水生生物等，又是環(huán)境要素，是環(huán)境保護的客體。這提出了下文將思考的問題：1978年《憲法》第十一條第三款“保護自然資源”中的“保護”做廣義的解釋是否合理。

二、1982年《憲法》有關(guān)自然資源利用規(guī)定的特點

1982年《憲法》②1982年《憲法》即現(xiàn)行《憲法》，歷經(jīng)1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次修正，但自然資源利用條款一直沒有修改。對自然資源的規(guī)定更為豐富,其第九條、第十條、第二十六條都一直被視為環(huán)境保護條款③孫佑海：《改革開放以來我國環(huán)境立法的基本經(jīng)驗和存在的問題》，《中國地質(zhì)大學學報（社會科學版）》2008年第4期，第42頁。。相比于1978年《憲法》第十一條“國家保護環(huán)境和自然資源”的規(guī)定，1982年《憲法》有關(guān)自然資源利用條款有何變化，呈現(xiàn)出哪些特點？

（一）自然資源與環(huán)境被分開規(guī)定

從字面上看，1982年《憲法》在第二十六條規(guī)定的是“保護和改善環(huán)境”，在第九條規(guī)定的是國家“保障自然資源的合理利用”。自然資源與環(huán)境被分開規(guī)定。這與1978年《憲法》第十一條第三款將自然資源和環(huán)境規(guī)定在一起是截然不同的。

將“環(huán)境”“自然資源”分別規(guī)定在1982年《憲法》不同的條款中，首先產(chǎn)生了環(huán)境與自然資源關(guān)系的問題。其次，在自然資源利用向自然資源合理利用、再到自然資源作為環(huán)境要素被保護的轉(zhuǎn)變過程中，容易讓人產(chǎn)生誤解：即自然資源都是可以被人類利用的，自然資源存在的問題只是合理利用的問題；立法和政策需要解決的只有自然資源的合理利用問題。

這種誤解事實上一直存在，也直接影響到自然資源法律制度的設計。如作為保障礦產(chǎn)資源重要戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備制度，并沒有被規(guī)定在1986年的《礦產(chǎn)資源法》中。直到2001年，時任國務院總理的朱镕基在第九屆全國人民代表大會第四次會議上所作的《關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要的報告》中才首次提出，“盡快建立石油等戰(zhàn)略資源的儲備制度”?！秶临Y源“十一五”規(guī)劃綱要》據(jù)此明確提出：“建立重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲備”“初步形成國家能源與重要礦產(chǎn)資源礦產(chǎn)品與大中型探明礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲備體系”。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源儲備對于一國中長期的國防安全和經(jīng)濟安全的重要性無需多言。我國之所以一開始未建立該制度，除了受礦業(yè)全球化思潮的影響——所有礦產(chǎn)都可以從市場上購買到外，礦產(chǎn)資源都應得到開發(fā)利用也是較大的思想障礙。

（二）珍貴的動物和植物從自然資源中分離出來

動物、植物（人工飼養(yǎng)栽培的除外）本身是自然資源，這一點毫無疑問。但鑒于過去人類對動植物的掠奪性利用，自然界的動植物無論是絕對數(shù)量還是種群，都呈現(xiàn)嚴重下降的趨勢，甚至到了瀕臨滅絕的邊緣。動植物在維護生態(tài)平衡、為人類提供物種基因和遺傳資源等方面具有不可替代的地位。這決定了在對待動植物上首先要明確的是如何保護，其次才是在保護的前提下如何合理利用的問題。正是基于此種考慮，1982年《憲法》第九條在規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用”后，特別規(guī)定“保護珍貴的動物和植物”。

從1982年《憲法》第九條的行文可以看出，“自然資源的合理利用”與“保護珍貴的動物和植物”是并列的關(guān)系。珍貴的動物和植物從自然資源中分離了出來，其不應再屬于自然資源的范疇。正因為珍貴的動物和植物從自然資源中分離出來，決定了其法律價值不同于自然資源。相應地，1982年《憲法》第九條“保護珍貴的動物和植物”中的“保護”應是有特別含義。

正如下文分析的那樣，1982年《憲法》第九條中的“保護珍貴的動物和植物”，其“保護”的含義應該是保存（preserve），以突出動植物在維護生物多樣性和生態(tài)平衡方面的非經(jīng)濟價值。從行文看，因為如果將自然資源的合理利用解釋為包括保存的話，1982年《憲法》第九條在規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用”后，再規(guī)定“保護珍貴的動物和植物”便屬多余。

2016年《野生動物保護法》的修訂，更能體現(xiàn)1982年《憲法》第九條“保護珍貴的動物和植物”中的“保護”應該是保存的含義。2016年在修訂《野生動物保護法》時，一方面將之前的立法目的“保護、發(fā)展和合理利用野生動物資源，維護生態(tài)平衡”，修改為“維護生物多樣性和生態(tài)平衡”，使得修改后的《野生動物保護法》不再被批評為“利用法”；另一方面，不僅強調(diào)對野生動物實行保護優(yōu)先，還將之前的“合理利用”改成“規(guī)范利用”，即把“國家對野生動物實行加強資源保護、積極馴養(yǎng)繁殖、合理開發(fā)利用的方針”修改為：“國家對野生動物實行保護優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴格監(jiān)管的原則”?！兑吧鷦游锉Ｗo法》上述修改的變化，更加意味著1982年《憲法》第九條“保護珍貴的動物和植物”中的“保護”區(qū)別于同款中的“合理利用”。

可見，《，《野生動物保護法》立法目的以及對珍貴、瀕危野生動物保存的規(guī)定，需要在法律上明確自然資源與環(huán)境之間的界限。雖然從廣義看，珍貴的動物是自然資源，但當這些自然資源受環(huán)境保護法等特別法的調(diào)整后，自然資源在法律上即成為環(huán)境要素，此時自然資源承載的首要價值是生態(tài)價值，而非傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟價值?！兑吧鷦游锉Ｗo法》中有關(guān)野生動物定義的修改便是明證。2016年修訂后的《野生動物保護法》將野生動物的判定標準——“三有”即“有益的或者有重要經(jīng)濟、科學研究價值”，修改為“有重要生態(tài)、科學、社會價值”，刪除了經(jīng)濟價值的判定標準。因此，珍貴的動物和植物在1982年《憲法》中已從自然資源中分離出來，成為特別的保護對象。

（三）強調(diào)自然資源的合理利用

與1978年《憲法》第十一條第三款直接規(guī)定國家“保護自然資源”不同，1982年《憲法》第九條規(guī)定的是國家“保障自然資源的合理利用”，第十條第五款強調(diào)的是“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”。對于“保護自然資源”表述到“自然資源的合理利用”表述的轉(zhuǎn)變，有觀點認為，1982年《憲法》有關(guān)自然資源合理利用的規(guī)定“既具有針對性，又具有科學性，不僅為保護和利用自然資源樹立了必須遵守的行為規(guī)范，更為進一步制定各種單行的自然資源保護法規(guī)確定了基本原則和方向”①呂潤程：《略論國有自然資源的法律保護》，《法學研究》1983年第1期，第34頁。。該觀點顯然是有一定問題的。

人類歷史就是一部自然資源的開發(fā)和利用的歷史。人類財富的增長是伴隨著對自然資源的開發(fā)利用同步進行的。歷史上，自然資源開發(fā)強度過大、對合理開發(fā)利用和保護自然資源缺乏認識，導致對自然資源的大沖擊、大掠奪的事件時有發(fā)生。盡管如此，直到對自然資源的掠奪式經(jīng)營、亂挖濫采造成大規(guī)模的破壞性開發(fā)，并導致自然環(huán)境破壞、生態(tài)系統(tǒng)失調(diào)后，人類才意識到需要合理地利用自然資源。在中華人民共和國成立后的“大躍進”和“文革”時期，我國自然資源遭到大規(guī)模的破壞，這促使國家意識到需要保障自然資源的合理利用。1982年《憲法》第九條第三款強調(diào)保障自然資源的合理利用，與人類對自然資源利用思想的轉(zhuǎn)變是相一致的。

三、我國現(xiàn)行《憲法》自然資源利用條款的不足

綜上所述，我國現(xiàn)行《憲法》有關(guān)自然資源利用的規(guī)定本身是存在不足的。

（一）現(xiàn)行《憲法》第二十六條難以成為保存自然資源的依據(jù)

在環(huán)境作為法律概念出現(xiàn)之前，早已有自然資源的概念。那么，環(huán)境與自然資源是什么關(guān)系，這對于現(xiàn)行《憲法》第二十六條“保護環(huán)境”的內(nèi)涵的解釋至關(guān)重要。

盡管有關(guān)自然資源的定義并不一致，但比較統(tǒng)一的資源定義是從人類利用的角度提出的②金瑞林：《環(huán)境與資源保護法學》，北京：北京大學出版社2000年版，第295頁。。1972年聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署從經(jīng)濟價值的角度界定自然資源：“在一定時間條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值、提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總稱”，即能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值的環(huán)境因素為自然資源。

長期以來，人們對自然資源的認識概括起來主要有兩點：第一，認為自然資源是取之不盡，用之不竭的；第二，說大自然是資源，僅僅是從生產(chǎn)角度來看的，卻忽略了大自然還是一種環(huán)境資源③李曉丹：《對自然資源的再認識》，《湖北財經(jīng)學院學報》1982年第1期，第36頁。。因此，在此意義上看，很難將現(xiàn)行《憲法》第二十六條“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”作為“保存自然資源”的依據(jù)。

事實上，我國有關(guān)自然資源立法的歷史表明，相關(guān)的自然資源立法并未將現(xiàn)行《憲法》第二十六條“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”作為“保存自然資源”的依據(jù)。因為20世紀80年代我國有關(guān)自然資源的法律呈現(xiàn)的一個重要的不足是：單純強調(diào)對自然資源的利用，忽視對生態(tài)環(huán)境的保護，這是由于在指導思想上沒有把生態(tài)環(huán)境保護作為重要的立法目的，對自然資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護缺乏具體的規(guī)定④甘藏春，魏莉華，李煒：《〈：《〈土地管理法〉的修訂與自然資源立法的發(fā)展趨勢》，《中國法學》1999年第1期，第53頁。。只有《森林法》《草原法》《水土保持法》《野生動物保護法》這四部法律在其立法目的中提到了“改善環(huán)境”“保護和改善生態(tài)環(huán)境”“維護生態(tài)平衡”的內(nèi)容，其他幾部資源法在其立法目的中對保護自然環(huán)境或生態(tài)環(huán)境則只字未提。

我國的自然資源立法表明，這些資源法在立法時，其目標是為了資源的開發(fā)利用，并不包括自然資源保護。相應地，當然也就不可能對自然保護作出多少具體的規(guī)定，至多只能有一點生態(tài)保護的宣言性規(guī)定。即使在立法目的中明確提出生態(tài)保護的資源法律，在具體規(guī)定中也并未能充分體現(xiàn)出對自然的保護⑤王燦發(fā)：《我國自然資源立法對自然保護的局限性分析──兼論自然資源法與自然保護法的相互關(guān)系》，《環(huán)境保護》1996年第1期，第43頁。。

我國現(xiàn)行《憲法》將自然資源利用與保護分開規(guī)定，源于傳統(tǒng)上自然資源開發(fā)利用與自然資源保護之間的割裂。這種割裂，《，《世界自然保護大綱》在分析資源保護工作收效不大的原因時曾指出過：第一，認為資源保護只是一項局部活動,而不是各行各業(yè)都應考慮的問題；第二，自然保護和發(fā)展相互脫節(jié)⑥國務院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室：《〈世界自然保護大綱〉概要》，《自然資源研究》1980年第2期，第67頁。。這一點與蘇聯(lián)時期的憲法有關(guān)合理使用及保護自然資源的方式不同。蘇聯(lián)憲法第十八款規(guī)定：為了當代和后代人的利益，要采取必要措施保護并合理地，有科學根據(jù)地利用土地、地下礦藏、水利資源、動植物，要保持空氣和水的清新度使其不受污染，要保證自然資源的再生能力和改善周圍環(huán)境①哈恰圖洛夫：《自然資源利用經(jīng)濟學》，吳存壽等譯，沈陽：遼寧大學出版社1988年版，第148頁。；一百三十一款規(guī)定：蘇聯(lián)部長會議在自己的職權(quán)范圍內(nèi)要制定出和實施合理利用和愛護自然資源的各項措施②哈恰圖洛夫：《自然資源利用經(jīng)濟學》，吳存壽等譯，第148頁。。

（二）自然資源“合理利用”的規(guī)定過于僵化

自然資源有不可更新的自然資源與可更新的自然資源之分。這兩大分類已得到普遍的認可③謝高地：《自然資源總論》，北京：高等教育出版社2009年版，第44頁。。不可更新的自然資源，其數(shù)量本身是有限的。最典型的是各種礦物資源，需要經(jīng)過漫長的地質(zhì)年代才能形成。

對不可更新的自然資源而言，其利用要求是：第一，節(jié)約利用。如根據(jù)生態(tài)文明設立的“資源消耗上限”實行自然資源總量控制制度，降低單位產(chǎn)品的自然資源消耗強度，提高自然資源的利用效率和效益。第二，綜合利用。如在礦產(chǎn)資源開采過程中對共生、伴生礦進行綜合開發(fā)與合理利用。第三，最大限度地回收自然資源及其產(chǎn)品，以實現(xiàn)循環(huán)利用，包括對社會生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的各種廢棄物進行回收和再生利用。其中，節(jié)約利用處于優(yōu)先的地位。

可更新的自然資源具有天然的自我恢復功能，只要不超出其自我恢復能力，其會自然得到更新，如生物資源。因此，可更新的自然資源的合理利用意味著利用不超出自我恢復能力即可?？筛碌淖匀毁Y源還有一部分是非生物資源，基本上是無須更新但可永續(xù)利用的資源，如水資源、氣候資源、太陽能、風力、潮汐等。這部分自然資源在開發(fā)利用中會對生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生不利影響，如利用水資源開發(fā)水電采取的截流會阻斷魚類洄游、導致泥沙淤積使上游河道截面縮小等。

因此，自然資源的合理利用因其類型不同而存在較大的差別。如此看來，現(xiàn)行《憲法》第十條中的“合理利用”就顯得有點僵化。自然資源的“合理利用”不應局限于單純的合理利用，而是對自然資源節(jié)約利用、合理利用、綜合利用、循環(huán)利用的統(tǒng)稱。只有這樣，才能保障和擴大自然資源總量和供給能力，滿足當代和后世國民經(jīng)濟和社會發(fā)展對自然資源日益增長的需求，保證經(jīng)濟社會長期持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）自然資源的“合理利用”與“保護”的關(guān)系未厘清

現(xiàn)行《憲法》將“環(huán)境與自然資源”分開規(guī)定，即在第二十六條規(guī)定“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”；在第十條規(guī)定“自然資源的合理利用”。如此分開規(guī)定產(chǎn)生的問題是：自然資源合理利用與保護環(huán)境（自然資源）的關(guān)系是什么。為了解決該問題，有學者直接將自然資源的合理利用解釋為自然資源保護：“自然資源保護，是指國家和社會為了確保自然資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用而采取的各種措施的總稱，其主要任務是確保自然資源的合理開發(fā)利用”④金瑞林：《環(huán)境與資源保護法學》，北京：北京大學出版社2000年版，第295頁。；自然資源保護主要是指合理、審慎地利用自然資源，以避免浪費、預防枯竭，并維持其對人類的用途⑤姜言秀：《科學保護和合理利用自然資源》，《發(fā)展論壇》2002年第8期，第44頁。。

這種解釋，從語言的角度看顯然是不嚴謹?shù)?。合理利用是對利用的一種限定，其前提是對自然資源的利用，并不當然地包括自然資源的保護在內(nèi)。如在《野生動物保護法》修改過程中，有學者就認為，在《憲法》上野生動物是保護對象；而在野生動物保護法中，野生動物成了可以合理利用的資源，在定義上就超越了憲法的授權(quán)⑥《保護還是利用？修法引發(fā)野生動物“合理利用”之辯》，http://finance.sina.com.cn/roll/2016-01-27/doc-ifxnuvxc2081923.shtml，2019年4月5日訪問。。

從行文上看，的確如此。在現(xiàn)行《憲法》中“保護”與“合理利用”是并列的關(guān)系。如現(xiàn)行《憲法》第九條規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”，即明確區(qū)分“合理利用”與“保護”兩個概念。這種區(qū)分在其他自然資源法中也較為普遍，如《水法》（2016年修正）第一條規(guī)定：為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源……因此，相比較1978年《憲法》有關(guān)“保護自然資源”的表述而言，現(xiàn)行《憲法》在自然資源上強調(diào)的是“合理利用”。那么，從“保護自然資源”到“合理利用自然資源”表述的變化，對于環(huán)境保護僅僅意味著表述的變化，還是在內(nèi)涵上有著實質(zhì)性的變化？如果是實質(zhì)性的變化，需要考察這種變化對后來的環(huán)境保護立法產(chǎn)生了哪些不利的影響。

事實上，“合理利用自然資源”的憲法條款對環(huán)境保護工作產(chǎn)生了一些不利影響。這首先表現(xiàn)在自然資源保護與利用的關(guān)系上，自然資源利用反而處于優(yōu)先地位。如有觀點就指出：“在對待自然資源問題上，資源保護相對于開發(fā)利用具有優(yōu)先性，而我國以往的環(huán)境資源保護法基本上都是開發(fā)利用優(yōu)先的理念和原則?！雹僦茜妫骸董h(huán)境與資源保護法（第三版）》，北京：中國人民公安大學出版社2015年版，第28頁。其次，在自然保護區(qū)保護的問題上，開發(fā)、利用自然保護區(qū)內(nèi)的自然資源的違法現(xiàn)象相當普遍。自然保護區(qū)除了代表人類社會維護自然生態(tài)利益外，本身沒有經(jīng)濟利益訴求；自然保護區(qū)工作成效的衡量標準應該是保護區(qū)所受人類活動的威脅是否減輕、自然對象是否真正受益于保護等；但受開發(fā)利用的影響，自然保護區(qū)旅游的現(xiàn)象屢禁不止②陶思明：《自然保護區(qū)發(fā)展要及時澄清誤解》，《中國環(huán)境報》2016年8月9日第3版。。正因為如此，國家旨在通過國家公園體制改革，要求改革后的自然保護地“堅持生態(tài)保護第一原則……保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格保護、整體保護、系統(tǒng)保護，把最應該保護的地方保護起來”③中共中央辦公廳，國務院辦公廳：《建立國家公園體制總體方案》，《人民日報》2017年9月27日第1版。。

自然資源保護與利用存在實質(zhì)的差異，決定了自然資源保護法和自然資源利用法是性質(zhì)不同的法律。如有學者認為，自然資源保護法和自然資源管理法的基本指導思想和任務是不一樣的，自然資源保護法主要是為了保護和改善環(huán)境，而自然資源管理法則主要是為了合理利用自然資源；其部門法屬性也不一樣，自然資源保護法屬于環(huán)境保護法的范圍，而自然資源管理法則應包含于經(jīng)濟法之中④韓德培：《環(huán)境保護法教程（第四版）》，北京：法律出版社2003年版，第32頁。。

四、我國現(xiàn)行《憲法》自然資源利用條款不足之克服

（一）自然資源與環(huán)境概念的融合

隨著對自然資源生態(tài)功能認識的增加，人們意識到，自然資源與環(huán)境并不是孤立的。盡管自然資源的概念比環(huán)境的概念出現(xiàn)得要早很多，但正是自然資源的過度開發(fā)利用帶來的一系列問題，催生了將自然資源融入環(huán)境概念地進程。2000年國務院印發(fā)的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》的特點之一是“突出對自然資源作為重要生態(tài)環(huán)境要素或生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)功能的保護”，因為“土地、水、森林、草原、野生生物、礦藏等本身既是重要的自然資源，又是基本的生態(tài)環(huán)境要素和生態(tài)系統(tǒng)”⑤中華人民共和國國務院新聞辦公室：《〈全國生態(tài)環(huán)境保護綱要〉有關(guān)情況》，國務院新聞辦公室網(wǎng)http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/2000/1222/Document/327778/327778.htm，2019年5月8日訪問。。因此，盡管《環(huán)境保護法》第二條規(guī)定的環(huán)境要素很多屬于傳統(tǒng)上的自然資源，但當我們將自然資源納入環(huán)境的范疇，作為環(huán)境要素來看待時，自然資源首先乃至第一位的問題是如何保存而不是如何開發(fā)利用、合理開發(fā)利用的問題。

其次，自然界中的各種自然資源是有機組成的一個不可分割的綜合體即生態(tài)系統(tǒng)。自然資源具有多重價值、多種用途。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署就將自然資源界定為環(huán)境要素：在一定時間、空間條件下能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值，以提高人類當前和將來福利的自然環(huán)境因素和條件。因此，自然資源應與環(huán)境概念融合。學術(shù)上出現(xiàn)了環(huán)境法與自然資源法融合的觀點⑥杜群：《環(huán)境法與自然資源法的融合》，《法學研究》2000年第6期，第120頁。。

隨著對自然資源非經(jīng)濟價值認識的加深，自然資源與環(huán)境概念呈現(xiàn)融合之勢已是必然?？梢哉f，當環(huán)境保護法全面調(diào)整自然資源將其作為環(huán)境要素后，自然資源的概念已開始融于環(huán)境概念中。自然資源立法的首要目標應由合理利用漸趨生態(tài)保護⑦甘藏春：《當代資源立法的發(fā)展趨勢及我國國土資源法制建設的若干問題》，《湖北行政學院學報》2002年第3期，第64頁?！，F(xiàn)行《憲法》第九條“自然資源的合理利用”條款和第十條“合理地利用土地”條款中的利用，應趨向于保護與合理利用的雙層要義。當然，自然資源與環(huán)境概念的融合并不否定自然資源與環(huán)境之間的界限。這種界限就是下文所指保護優(yōu)先的開發(fā)利用：被保護優(yōu)先的法律和政策所調(diào)整時，自然資源成為環(huán)境要素，以非經(jīng)濟價值的實現(xiàn)為首要的價值目標；被利用的法律和政策調(diào)整時，自然資源仍是傳統(tǒng)上的自然資源，以開發(fā)利用、實現(xiàn)經(jīng)濟價值為主要目標。

（二）自然資源的利用與保護上實行保護優(yōu)先

盡管自然資源概念與環(huán)境概念呈現(xiàn)融合之勢，不過由于自然資源概念的歷史悠久，將自然資源納入環(huán)境作為環(huán)境的要素，人們習慣上尚不太接受。因此，實踐中一般將環(huán)境與自然資源并列。如1993年全國人大成立的環(huán)境保護委員會，在次年則更名為全國人大環(huán)境與資源保護委員會，以突出資源保護的重要性。我國《刑法》第六章第六節(jié)規(guī)定的“破壞環(huán)境與資源保護罪”，在1997年修訂時最初的罪名是“破壞環(huán)境罪”。因此，在有了環(huán)境保護方面的法律后，自然資源保護的問題就出現(xiàn)了。

現(xiàn)行《憲法》沒有保護自然資源的規(guī)定。那么，保護自然資源的憲法依據(jù)在哪？很明顯，由于自然資源與環(huán)境概念的關(guān)系并不明確，從而使得現(xiàn)行《憲法》第二十六條作為保護（下文所指的preserve）自然資源的憲法依據(jù)并不十分明確，自然資源重利用輕保護的現(xiàn)象普遍存在。

但是，當自然資源被環(huán)境保護法調(diào)整后，自然資源便成為環(huán)境要素，現(xiàn)行《憲法》第二十六條成為保護自然資源的憲法依據(jù)便是自然不過的事情。如美國弗吉尼亞州的《憲法》就同時明確了自然資源保護和利用的兩個不同的方面：其第十一條規(guī)定：“為人民享有清潔的空氣和水和為娛樂而利用和享受充分的公共土地、水體和其他自然資源之目的而保護、開發(fā)和利用自然資源、公共土地、歷史遺跡和建筑物是州的政策……”

那么，自然資源保護與利用之間的界限在哪？對此，我國經(jīng)過了一個逐漸清晰的過程。1996年，國務院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護若干問題的決定》要求在保護生態(tài)平衡的前提下合理利用自然資源：“各級人民政府要切實加強淡水、土地、森林、草原、礦產(chǎn)、海洋、動植物、氣候等自然資源和國土生態(tài)環(huán)境的保護，在保護生態(tài)平衡的前提下合理進行開發(fā)利用”。2010年12月，中共中央、國務院發(fā)布的《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》也強調(diào)：“在保護生態(tài)和農(nóng)民利益前提下，加快水能資源開發(fā)利用”。立法機關(guān)在對我國自然資源單項法律進行修改的過程中，特別注重生態(tài)環(huán)境保護的內(nèi)容①甘藏春，魏莉華，李煒：《〈：《〈土地管理法〉的修訂與自然資源立法的發(fā)展趨勢》，《中國法學》1999年第1期，第53頁。。就自然資源的合理利用與保護的關(guān)系而言，自然資源立法把保護提到了前位。如《土地管理法》（2019年修訂）第一條：要“保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地”；《森林法》（2019年修訂）第一條：要“保護、培育和合理利用森林資源”；《草原法》（2021年修正）第一條：要“保護、建設和合理利用草原”等。這些自然資源法立法目的的修改即是對自然資源保護與合理利用的邊界劃分作出的回應。

自生態(tài)文明體制改革開啟以來，自然資源保護與利用之間的界限更加清晰。2015年，中共中央、國務院出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復”的方針，在推進“多規(guī)合一”中明確“耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界”。2016年，國務院在《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》提出“保護優(yōu)先、合理利用”的基本原則，要求“正確處理資源保護與開發(fā)利用的關(guān)系，對需要嚴格保護的自然資源，嚴禁開發(fā)利用；對可開發(fā)利用的全民所有自然資源，使用者要遵守用途管制，履行保護和合理利用自然資源的法定義務”“對生態(tài)功能重要的國有土地，要堅持保護優(yōu)先，其中依照法律規(guī)定和規(guī)劃允許進行經(jīng)營性開發(fā)利用的，應設立更加嚴格的審批條件和程序，并全面實行有償使用……”至此，保護優(yōu)先成為自然資源保護與合理利用的劃定邊界。

自然資源保護和合理利用邊界的劃定，充分表明了我們對自然資源的認識已經(jīng)有了一個質(zhì)的飛躍和提高。對自然資源，不再僅僅是合理利用的問題，首要的是保護問題；在保護的前提下，根據(jù)自然資源的承載能力加以合理利用。自然資源承載能力成為合理利用自然資源的科學基礎(chǔ)。

（三）避免采用自然資源保護的中性表述

從有關(guān)學者將自然資源保護界定為“自然資源的合理開發(fā)利用”的觀點不難看出，我國1978年《憲法》中保護自然資源的“保護”，從一開始是從合理利用的角度來理解的。這樣，問題就來了：保護自然資源的憲法依據(jù)是什么？自然資源保護的內(nèi)涵又是什么？這種困境需要從“保護”這一并不嚴謹?shù)母拍钊胧旨右越鉀Q。

在美國，環(huán)境保護曾經(jīng)盛行過保護主義（Conservationlism）與保存主義（Preservationlism）的爭論。20世紀初，環(huán)境保護主義者認為，自然資源必須供人類使用才能體現(xiàn)它的價值，保護是為了利用。環(huán)境保護主義者以時任美國林業(yè)局局長吉夫德?平肖（Gifford Pinchot）為代表。吉夫德?平肖的“明智利用”主張：“為了人民的現(xiàn)實和長遠利益必須高效、明智地利用森林”“林地保持過程中，所有林地資源是可以利用的。一旦林地與人的利益發(fā)生沖突時，將以大多數(shù)人的長遠利益為尺度調(diào)和矛盾沖突?！雹偃~平：《人與自然：西方生態(tài)倫理學研究概述》，《自然辯證法研究》1991年第11期，第4頁。與環(huán)境保護主義不同，環(huán)境保存主義主張原封不動地保存一部分自然，呼吁設立國家公園，把一部分具有重大美國價值的原始森林或荒野由聯(lián)邦政府保護起來，禁止在這些地區(qū)進行開發(fā)自然資源的活動。環(huán)境保存主義者以約翰?繆爾、愛默生等為代表。

實際上，日本學者也注意到了“保護”“保全”“保存”在價值層面上的差異。在日本，自然保護的“保護”一詞沒有什么特別的含義，只是廣義上概括保護自然的各種行為；類似詞語有“保全”（conservation）和“保存”（preservation）。“保全”（conservation）含有管理自然并合理利用的意思，本質(zhì)上是功利主義思想和生態(tài)學知識的體現(xiàn)；“保存”（preservation）含有哪怕是要禁止人類活動也要保護自然免遭破壞和損傷的意思，這反映出與大自然關(guān)系親密的人們所抱有的感情②交告尚史等：《日本環(huán)境法概論》，田林，丁倩雯譯，北京：中國法制出版社2014年版，第14頁。。

我國的環(huán)境保護沒有區(qū)分conserve和preserve，更多使用protection這一中性詞語，字眼雖同是“保護”，但其內(nèi)涵和價值存在根本的差別。如現(xiàn)行《憲法》第九條“國家保護珍貴的動物和植物”中的保護，官方將其翻譯為”protect”③全國人民代表大會將《憲法》第九條第二款中的“保護珍貴的動物和植物”翻譯為：”The State……protects rare animals and plants”，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/englishnpc/Law/2007-12/05/content_1381903.htm，2019年4月2日訪問。，但其實應是preserve意義上的；而第二十六條“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”中的保護，官方同樣將其翻譯為”protect”④全國人民代表大會將《憲法》第26條第1款中的“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”翻譯為：”The State protects and improves the en?vironment in which people live and the ecological environment”，http://www.npc.gov.cn/zgrdw/englishnpc/Law/2007-12/05/content_1381903.htm，2019年4月2日訪問。，但其應該是preserve和conserve兩者兼有的含義，具體含義需結(jié)合單行法條文的規(guī)定進行解釋。

正由于從一開始沒有很好地界定自然資源保護中的“保護”，使得我國1978年《憲法》中保護自然資源的“保護”，一開始是從合理利用的角度來理解的。自然資源保護也因此被理解為自然資源的合理利用，導致很多本應得到保存的環(huán)境要素被人工改造、利用。以灘涂為例。如果從濕地這一環(huán)境概念審視灘涂這一自然資源，則很多灘涂不應像20世紀80年代那樣被開發(fā)利用，相反應被劃定為濕地自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)或濕地公園，以保存其生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性為第一要旨。因此，自然資源保護不應再采取中性的表述（protection），應以保存（preserve）為主要含義。

（四）現(xiàn)行《憲法》第九條增加“國家保障節(jié)約自然資源”的規(guī)定

自然資源是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)，其中一些不乏為基礎(chǔ)性和重要性的戰(zhàn)略資源，如水資源、礦產(chǎn)資源。在自然資源上，我國面臨的基本國情一是資源短缺。如2006年國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國的環(huán)境保護（1996—2005）》白皮書指出，“資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱、環(huán)境容量不足，逐漸成為中國發(fā)展中的重大問題”。有些自然資源還嚴重短缺，如我國是一個水資源嚴重短缺的國家，水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸⑤國務院辦公廳：《國家農(nóng)業(yè)節(jié)水綱要（2012—2020年）》，《）》，《司法業(yè)務文選》2013年第12期，第2頁。。習近平總書記強調(diào)，這是我國基本國情的重要內(nèi)容。二是資源浪費、資源利用率低下。早在1996年，國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國的環(huán)境保護》（白皮書）指出，“中國政府清醒地認識到，中國正處在迅速推進工業(yè)化的發(fā)展階段，加上粗放的生產(chǎn)經(jīng)營方式，資源浪費和環(huán)境污染相當嚴重”。2005年，國務院在頒發(fā)的《做好建設節(jié)約型社會重點工作通知》中再次指出，我國自然資源利用上存在嚴重浪費的現(xiàn)象：“粗放型的經(jīng)濟增長方式尚未得到根本轉(zhuǎn)變，與國際先進水平相比，仍存在資源消耗高、浪費大、環(huán)境污染嚴重等問題，隨著經(jīng)濟的快速增長和人口的不斷增加，我國淡水、土地、能源、礦產(chǎn)等資源不足的矛盾更加突出，環(huán)境壓力日益增大”。

為此，從20世紀90年代起，我國開始將節(jié)約利用放在自然資源利用政策的首位。1994年國務院常務會議原則通過的《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》宣布：“中國必須執(zhí)行‘保護資源，節(jié)約和合理利用資源’‘’‘開發(fā)利用與保護增值并重’的方針?！?004年，黨的十六屆五中全會將“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”建設確定為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的戰(zhàn)略任務之一。為從政治高度扭轉(zhuǎn)高耗能、高污染的發(fā)展道路，2007年黨的十七大報告提出“建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”應“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策”。至此，節(jié)約資源被提升到基本國策的高度。2012年，黨的十八大報告更進一步強調(diào)：“堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針”。在節(jié)約資源基本國策中，還應實行資源節(jié)約優(yōu)先。2015年，中共中央和國務院在《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中特別強調(diào)，要“全面促進資源節(jié)約利用”。

為實施節(jié)約資源的基本國策，我國先后制定和修訂了《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律，為在資源利用方式上實現(xiàn)由“資源—產(chǎn)品—廢棄物”的單向式直線過程向“資源—產(chǎn)品—廢棄物—再生資源”的反饋式循環(huán)過程轉(zhuǎn)變①馬凱：《發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會》，《求是》2009年第16期，第8頁。提供法律保障。2020年5月通過的《民法典》在第九條強調(diào)了民事活動應遵守節(jié)約資源的原則：“民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境?！?/p>

因此，當節(jié)約利用成為自然資源利用的首要方針后，保障自然資源的節(jié)約利用比保障自然資源的合理利用更重要，更需要憲法的支撐。習近平總書記指出，新時代推進生態(tài)文明建設要“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針”②習近平：《推動我國生態(tài)文明建設邁上新臺階》，《求是》2019年第3期，第7頁。。因此，當“生態(tài)文明”價值被規(guī)定在2018年《憲法修正案》序言后，自然要求在第九條增加“國家保障節(jié)約自然資源”的規(guī)定，貫徹節(jié)約資源的基本國策。