李揚天

（華中科技大學，湖北 武漢 430074）

村級集體經濟的發(fā)展及壯大是助力農村經濟發(fā)展，推進鄉(xiāng)村振興的必要舉措。本文在對宜春、上饒、吉安3市18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)21個村的村級集體經濟發(fā)展現(xiàn)狀進行實地調研，在對所獲得的數(shù)據(jù)、文字材料等進行比較、分析和總結的基礎上，提出發(fā)展村級集體經濟的對策建議。

1 村級集體經濟發(fā)展的模式

在江西省委省政府《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革發(fā)展壯大農村集體經濟的實施意見》的推動和指導下，各地都在努力探索壯大村級集體經濟發(fā)展的路徑，歸納起來，主要有以下幾種模式。

1.1 資源開發(fā)型

通過資源資產開發(fā)增加集體收入。主要是挖掘歷史人文資源、民俗民間文化、山水自然條件，引進社會資本，以資金、資源入股合作開發(fā)興建紅色旅游、研學培訓、鄉(xiāng)村旅游、農業(yè)示范園、旅游民宿等項目。泰和縣馬市鎮(zhèn)，依托蜀口洲良好的生態(tài)和悠久的人文底蘊，結合附近馬家洲集中營這一歷史資源，引進深圳一家企業(yè)，合作開發(fā)蜀口洲-馬家洲集中營這個綠色+紅色旅游基地。井岡山市茅坪鄉(xiāng)壩上村，依托豐富的紅色資源，主動對接全國青少年井岡山革命傳統(tǒng)教育基地“紅軍的一天”項目，探索出“培訓到農村，體驗在農戶，紅色旅游助推精準脫貧”的“黨建+紅色培訓”發(fā)展模式，2019年村級集體經濟收入達到19萬余元，一堂課帶富一個村。

1.2 資產盤活型

通過發(fā)展物業(yè)經濟增加集體收入。主要是充分利用集體閑置資產，如舊辦公樓、校舍、廠房、荒灘廢地、山林水塘、小型水庫等，盤活資源，把農村“沉睡資產”激活，確保集體資產保值增值。袁州區(qū)南廟鎮(zhèn)白馬村，把閑置了十年的小豬交易市場和老村委會修繕以后出租，每年為村集體帶來租金收入5.2萬元；青原區(qū)天玉鎮(zhèn)橋山村，清理老建筑建倉儲、廠房出租，年租金收入6.3萬；井岡山龍市鎮(zhèn)龍市村，將拆除老村部時獲得的征地拆遷補償款用于購買新商貿城的臨街店面，獲取租金。

1.3 服務創(chuàng)收型

通過引進企業(yè)或種養(yǎng)大戶并提供相關服務增加村集體收入。方式有多種：一種是協(xié)助服務創(chuàng)收。承包方直接從農戶手中承包土地，村黨組織協(xié)助承包方協(xié)調解決土地流轉過程中出現(xiàn)的矛盾糾紛，同時，爭資爭項完善基礎設施，承包方每年支付一定的工作經費給村集體。泰和縣羅溪鎮(zhèn)保亭村引進養(yǎng)蝦大戶發(fā)展稻蝦共養(yǎng)，村集體組織幫助養(yǎng)蝦大戶將全村所有土地進行流轉，并負責協(xié)調養(yǎng)殖期間與村民的各種糾紛矛盾，實現(xiàn)村級集體經濟年收入10萬元；一種是土地入股分紅。村黨組織從農戶手中統(tǒng)一流轉土地，通過土地經營權入股企業(yè)、種植大戶或專業(yè)合作社，為村集體獲取分紅收益。井岡山市拿山鎮(zhèn)北岸村和江邊村抓住“九豐農業(yè)科技園”入駐的契機，兩個月時間完成500畝土地流轉，將土地通過入股的形式投入到科技園中，村集體直接參與分紅，不僅降低了自我生產經營的風險，還為兩個村提供了相對穩(wěn)定的增收渠道，實現(xiàn)年收入20萬元的目標；還一種是由村集體組織領辦農民合作社或農業(yè)服務公司，在產前、產中、產后為企業(yè)或農民提供生產資料購銷、勞務中介等有償服務，增加村集體收入。

1.4 政策帶動型

通過扶貧項目增加集體收入。比如光伏發(fā)電、油茶種植等。從2015年精準扶貧開始，各地把所有的力量向農村基層一線傾斜，實現(xiàn)人往一線走、錢向一線流、力在一線聚，政策、資金、項目聚焦在農村一線，激活了基層的內生動力。僅光伏發(fā)電扶貧這一項，就使絕大部分“空殼村”“薄弱村”的集體經濟達到年收入5萬元以上。萬載縣白水鄉(xiāng)槽嶺村，通過整合市縣鄉(xiāng)三級扶貧資金，成立光伏發(fā)電專業(yè)合作社，建設100千瓦屋頂光伏電站，村集體每年可增收5萬元左右，實現(xiàn)經濟薄弱村的實質性轉化。光伏發(fā)電政策帶來的穩(wěn)定性收益，使不少地方政府加大投入，全面鋪開，為村級集體收入打開政策之門。上饒應家鄉(xiāng)每個村都鋪設了光伏發(fā)電，實現(xiàn)全鄉(xiāng)村級集體經濟收入穩(wěn)增長。

2 村級集體經濟發(fā)展存在的問題及原因分析

2.1 村級集體經濟發(fā)展存在的問題

各地在發(fā)展村級集體經濟方面想了不少辦法，做了積極的探索，取得了一些成效。但從實際情況看，村級集體經濟整體還比較薄弱，存在一些問題，主要有以下表現(xiàn)。

2.1.1 收入渠道比較單一

18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)21個村，大部分屬于靠山吃山、靠水吃水的傳統(tǒng)經濟，日常運轉主要靠財政轉移支付，即使一些有集體經濟的村也主要是依靠集體土地承包轉讓、資產出租、公益林補償、收取服務費等單一渠道，收入穩(wěn)定性和持續(xù)性較差。有的村頭一年因土地、房屋租賃有集體經濟收入，但到了第二年沒有租賃出去，就變成了“空殼村”。除集體土地承包轉讓、固有資產出租等集體經濟收入方式外，合資合營、引資聯(lián)營、股份合作的經濟實體極少。雖然從2015年開展脫貧攻堅大會戰(zhàn)以來，各級幫扶單位給予各村較多幫扶資金和項目，大部分村都成立了村級產業(yè)合作社，大力發(fā)展種養(yǎng)產業(yè)，但從整體來看，產業(yè)層次低、同質化的問題很突出，在產品深加工、形成規(guī)模效益和附加值上缺少更多的實踐探索，大部分合作社是“靠天吃飯”，真正產生效益的項目不多。一些村級合作社“泥菩薩過河——自身難?！保鼊e說給村集體和貧困戶帶來經濟收益。村集體年收入達5萬元的村，大多是依靠國家的扶貧項目——光伏發(fā)電產生收益，也由此出現(xiàn)貧困村比非貧困村收入高、日子更好過的現(xiàn)象。

2.1.2 經濟發(fā)展不太平衡

靠近縣城、集鎮(zhèn)或公路邊的村，有著區(qū)域優(yōu)勢，村集體收入渠道比較多，一般比較穩(wěn)定，村集體經濟發(fā)展較好；離縣城、集鎮(zhèn)比較遠、交通不便利的村，村集體收入渠道窄，缺乏可持續(xù)性收入，村集體經濟發(fā)展比較吃力、困難，有的村集體甚至沒有收入，成為“空殼村”。同時，呈現(xiàn)兩極分化的趨勢，好的越來越好，困難的越來越吃力。像天玉鎮(zhèn)，吉安市大型貿易廣場在該鎮(zhèn)境內，裝卸、倉儲的需求量極大。橋上村利用它的地理優(yōu)勢，修繕老建筑，平整閑置地，屋頂鋪光伏，屋內設倉儲，屋外種植艾葉，最大化地利用空間，目前能為村集體經濟帶來年近40萬的穩(wěn)定收入，這個“十三五”貧困村也順利脫貧了。但是不少的偏遠村也有很多閑置的荒地，也想建倉儲、停車場等產業(yè)，苦于沒有利用價值而不能實施。

2.1.3 “三資”管理不到位

當前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了村賬鎮(zhèn)管的“三資”管理機制。由于缺乏專業(yè)的會計人才，許多需要監(jiān)管的東西沒有得到有效監(jiān)管。有的村干部為降低風險，將集體資產簡單處理，一次性收取承包費或出讓費，導致集體資源利用率低，村級集體經濟缺乏可持續(xù)收入。個別村級集體資產承包租賃不合規(guī)，如在新建村部辦公大樓時，把臨街的店面以極低的價格租給他人，合同一簽就是幾十年，根本不能發(fā)揮村級資產的真正效應。“分光用光”現(xiàn)象相當普遍。一些村把城鎮(zhèn)建設、過境公路等征用的土地補償費全部分到戶，村集體分文未提??；部分村沒有很好地執(zhí)行有關財務管理和民主監(jiān)督的規(guī)定，財務管理混亂，一些村黨組織負責人為此受到牽連甚至問責，在一定程度上影響了村黨組織的公信力。

2.1.4 債務負擔比較沉重

一些村債務少則十幾二十萬，多則幾十上百萬，這些債務大多是歷史原因產生的。大部分村除了轉移支付以外沒有其他經濟收入，化解債務能力十分有限，不少村建村部辦公大樓的集體債務沒有完全償還。同時，村級集體經濟支出在不斷上升。近年來，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、加快實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，各級部門對村級組織的工作給予厚望，村民對村級公益事業(yè)建設的訴求也越來越迫切。農村道路、文化設施、綠化保潔、醫(yī)療保障、社會治安等社會公共事業(yè)支出呈剛性增長，對資源資金本就捉襟見肘的村而言，無疑是雪上加霜，容易形成新的債務。一位村支書列舉了村里一年的支出明細：環(huán)境整治（7-8萬/年）、換屆選舉（工作經費3萬）、貧困戶救濟、道路修補、考大學獎學金（600元/人）、建醫(yī)療室、做安全防護措施警示牌、路燈電費（9000元/月，導致不敢開路燈）、開會補貼（30元/人/次）、訂報刊雜志等。

2.2 制約村級集體經濟發(fā)展的原因分析

制約村級集體經濟發(fā)展的因素是多方面的，主要原因有以下幾方面：

2.2.1 缺少發(fā)展集體經濟的“能人”

“人才、資金、項目”是制約村級集體經濟發(fā)展的三大制約因素，其中“缺人”是最主要的制約因素，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說：“發(fā)展要有人，但是現(xiàn)在沒有人”“一些項目落不了地，就是沒有人，沒有敢闖敢干的村干部”“尤其是缺少懂經濟、有頭腦，能夠帶領一方群眾致富的領頭人”。受市場經濟和打工潮的影響，農村空心化現(xiàn)象依然嚴重，很多年富力強、懂經濟、有頭腦、有闖勁的人紛紛外出務工或創(chuàng)業(yè)，能人因風險大、回報慢，熱情不高、有顧慮而不愿回鄉(xiāng)發(fā)展；留守農村的人素質相對偏低、思想保守；讀了大學的農家子弟更多地愿意留在城市尋找發(fā)展機會；留在村里的還是那支“386199部隊”，多數(shù)村的村干部年齡偏大，發(fā)展產業(yè)的專業(yè)人才極度缺乏。上饒市信州區(qū)最大的占村村，半數(shù)人口外出務工，89位黨員近40位在外打工，黨員的先鋒模范作用和戰(zhàn)斗力難以發(fā)揮出來。

2.2.2 缺少發(fā)展集體經濟的意愿和規(guī)劃

部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對發(fā)展村級集體經濟的認識模糊,重視程度不夠,對村級集體經濟發(fā)展的扶持推動政策只是停留于文件上安排、會議上布置，資金投放有限，指導引導不夠。部分村“兩委”干部在發(fā)展村級集體經濟上存在比較嚴重的“三不思想”：一是不想發(fā)展。這些年，財政轉移支付的力度加大了，村干部向上討錢要錢的渠道增加了，村級組織的基本運轉能夠保證了，村干部的經濟壓力大大釋放了，不愿意勞心費力去謀劃村級集體經濟的發(fā)展。二是不敢發(fā)展。一些地方政府拿出資金來撬動村級集體經濟發(fā)展，但是村干部欠缺擔當精神，畏難思想嚴重，怕?lián)L險，擔心投下去的錢沒有成效、投資項目失敗遭村民埋怨，甚至受到組織處分，與其吃虧不討好，不如干脆不做。這種思想直接導致扶持資金成了“雞肋”，相當多的幫扶資金滯留在賬上。三是不會發(fā)展。有的村干部有發(fā)展熱情，但是限于自身能力，找不到門路渠道，只能“望錢興嘆”。

2.2.3 缺少發(fā)展集體經濟的資產資源

不少村集體處于“三無”狀態(tài)：無村辦集體企業(yè)，無集體掌控資源，無集體資產。尤其可經營性資產、資源、資金很匱乏，經營性收入低，缺乏持續(xù)增收能力。在推進家庭聯(lián)產承包責任制改革、林權制度改革和“四荒”出讓的進程中，大部分村把原來屬于集體的土地、山林、水庫等資產全部包產到戶或組，拆分殆盡，基本沒有保留集體經營的山水林田湖等資源資產可供經營產生收益。一些曾經有集體資產的村，在處理村級集體資產的過程中，大多采取打包處理的方式，沒有考慮長遠發(fā)展，村級集體資源資產流失嚴重，當前已無可用資源。少數(shù)有集體資產的村，又因地勢邊遠，交通不便，資產開發(fā)利用價值不大。特別是地理位置偏僻，既無資源可供開發(fā)利用，又無人才資金等優(yōu)勢的村，發(fā)展壯大集體經濟更加艱難。村級債務沉重，客觀上也阻礙了村集體經濟發(fā)展。

2.2.4 缺少發(fā)展集體經濟的政策保障

一是資金缺乏、融資困難。發(fā)展村級集體經濟有較大風險，故而資金的政策支持非常保守。當前，投入到農村的資金主要集中在公益事業(yè)建設上。銀行融資，村集體缺少有效抵押擔保物，這種路徑也難以實現(xiàn)。二是土地政策制約?！罢魇胀恋亓舻匕仓谩闭?、“集體經營性建設用地入市”的政策基本停留在文件層面上，實踐中沒有嘗試，沒有探索，沒有示范；三是對村干部關懷不夠。村干部工資待遇低是鎮(zhèn)村兩級干部反映的另一大突出問題，嚴重打擊了村干部謀發(fā)展、擔責任的積極性。

3 村級集體經濟健康發(fā)展的思考建議

3.1 強化基層黨組織建設，在引領上下功夫

村級集體經濟的發(fā)展壯大離不開強有力的農村基層黨組織。首先要配強班子。通過“選”的形式，從致富能手、復退軍人、回鄉(xiāng)青年中挑選思想正、作風實、有一技之長的能人擔任村干部。通過“派”的方法，選派機關干部，鼓勵大中專畢業(yè)生等優(yōu)秀人才到農村任職、創(chuàng)業(yè)。重點把一些年紀輕、講政治、重大局、懂技術、有能力的高端人才通過各種方式引進到村里擔任領導崗位，使村級班子人員真正具備帶領一方農民開拓創(chuàng)業(yè)、勤勞致富的能力。采取從經濟能人中“引”、退休干部中“召”、返鄉(xiāng)自主創(chuàng)業(yè)的高校畢業(yè)生中“培”等辦法，提高村組干部中經濟能人占比。其次要培育能人。鄉(xiāng)土人才有著處在基層、貼近群眾的先天優(yōu)勢。要建立多重聚才、多元育才、多維用才的理念，著力打造一支懂技術、能吃苦、愿奉獻、留得住的鄉(xiāng)土人才隊伍。將同行業(yè)的“田秀才”“土專家”組織起來，發(fā)揮群體優(yōu)勢，創(chuàng)辦各種專業(yè)合作社，發(fā)揮能人效應。最后要壓實責任。把發(fā)展壯大村級集體經濟作為“一把手”工程，納入縣鄉(xiāng)黨組織抓基層黨建項目，納入黨建述職評議考核的重要內容，作為考評選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部的重要依據(jù)。建立村干部績效工資機制，對在村級集體經濟發(fā)展過程中表現(xiàn)優(yōu)秀的鄉(xiāng)村干部要出臺獎勵政策，讓村干部在干得好的同時，勞有所得。

3.2 創(chuàng)新經濟發(fā)展模式，在創(chuàng)收上闖新路

一要大力發(fā)展實體經濟。采取“支部+企業(yè)+合作社+基地+農戶”等模式，積極引導村級黨組織帶頭發(fā)展農業(yè)種養(yǎng)殖實體經濟，領辦高效農業(yè)、設施農業(yè)、生態(tài)農業(yè)等示范項目，大力發(fā)展農產品精深加工，延長產業(yè)鏈、提升價值鏈、拓寬增收鏈，把資源優(yōu)勢轉化為產品優(yōu)勢、經濟優(yōu)勢。二要做優(yōu)做特服務經濟。立足本地實際，按照發(fā)展需要什么就提供什么的理念，由黨組織牽頭成立專業(yè)的服務隊伍，通過為地方經濟發(fā)展提供勞動力、設備租賃、技術等有償服務的形式，不斷提升村級集體經濟收入。圍繞鄉(xiāng)村旅游等新興產業(yè)，發(fā)展農村各類中介服務組織，探索成立服務性機構或勞務公司，為企業(yè)和農戶提供土地流轉、經營管理、信息交流、產品營銷、電子商務等方面的服務，獲取服務收入。三要盤活集體資源資產。鼓勵各行政村積極盤活集體資產資源，讓“沉睡”的集體資產資源成為產生經濟效益的“活水源頭”。對閑置或低效使用的辦公用房、校舍、廠房、倉庫以及水利水電工程設施等集體財產，通過依法改造、發(fā)包租賃、入股經營等方式進行盤活，取得經營性收入。對集體所有的小型、微利、虧損企業(yè)，通過租賃、聯(lián)合、入股等方式進行要素重組，增加經營性收入。充分發(fā)揮山林、水能等自然資源優(yōu)勢，挖掘經濟潛力，不斷提高原來閑置的山塘、門面、廢棄工廠等各類集體存量資產的使用效率，采取自主經營、對外出租等方式實現(xiàn)資產效率最大化，真正實現(xiàn)資源變資產，不斷提升村級集體經濟收入。

3.3 推進產權制度改革，在改革上再發(fā)力

從各地發(fā)展村級集體經濟的成功經驗來看，積極推進產權制度改革實現(xiàn)農村“三變”是根本之策。一要推動資源變資產。以農村產權制度改革為契機，大力發(fā)掘和整合原有的農村土地、山林、歷史文化、紅色舊居舊址等資源，采取土地入股、聯(lián)合經營等多種形式，努力加快農村閑置資源轉化為良性資產的進程，加強不斷盤活各種資源的能力，從而形成良好的疊加效應，切實提升閑置資源的利用效率。二要推動資金變股金。在堅持不改變財政涉農資金使用性質及用途的前提下，將財政投入到村的各類資金進行整合，優(yōu)先投入到村級集體經濟領辦的發(fā)展項目，從而推動財政資金轉變?yōu)榇寮w和農民持有的資金，村集體和村民按投入比例進行分成，不斷拓寬村集體增收渠道。三要推動村民變股民。切實加快土地流轉進程，推動農村土地資源向產業(yè)園區(qū)流轉，農民通過土地入股等方式，在獲得土地租金的同時，參與產業(yè)發(fā)展分紅，實現(xiàn)村民向股民的轉變。

3.4 完善監(jiān)督管理機制，在規(guī)范上強治理

一要加強村級財務管理。要在村賬鄉(xiāng)管的現(xiàn)有“三資管理”模式的基礎上，積極探索推廣在市級層面建立專業(yè)的財會隊伍的做法，從而在更高的層面對鄉(xiāng)村、特別是村級財務加強管理，努力破解少數(shù)地方財務人員缺乏的瓶頸，努力推動農村集體資產管理的規(guī)范化、制度化進程。二要加大村級財務的監(jiān)督。建立健全財務監(jiān)督管理制度，真正做到用制度管錢、管權、管事。建立健全村級財務收支預決算制度，嚴格收支審批。建立健全村級財務審計制度，增強村干部分配使用集體資金的約束力，對有違法違紀行為的，嚴肅追究責任。三要防止和化解村級不良債務。要對村級各種債權、債務和擔保金額進行全面徹底清理，對清理出的不良債務，通過收欠還債、核銷減債、拍賣還債、劃轉債務等多種途徑進行有效化解。同時，建立健全舉債申報審批制度、債務預警制度、舉債問責制度，堅決防止新的不良債務的產生。四要深化村級管理體系改革。加大村級集體經濟發(fā)展與行政管理改革力度，通過建立規(guī)范的法人治理結構，引導建立“產權明晰、主體多元、充滿活力”的市場主體和“民主管理、自主經營、獨立核算、風險共擔、收益共享”的運行機制，探索受益分享方式，創(chuàng)新集體經濟組織分配機制。五要建立健全干部容錯糾錯機制。對在發(fā)展壯大村級集體經濟過程中，因為試點產生的工作失誤給予從輕處置甚至不處置，努力打消村干部不敢發(fā)展的思想包袱，不斷提升村黨員干部主動擔當意識。

3.5 加大政策保障力度，在扶持上做文章

一要加大財政金融支持力度，在政策上打通“最后一公里”。在推動村級集體經濟政策落實上，重點在抓已有的項目、資金政策落實上下功夫，讓沒落地的政策盡快落地，讓更多的村級集體受益。各級財政每年要安排專項發(fā)展引導資金，同時，要研究落實稅收地方留成部分獎勵到村政策。金融機構要切實改善對農村集體經濟組織的金融服務，對經營情況良好的村級集體經濟組織和村級集體經濟發(fā)展項目，可以采取增加授信額度、降低貸款利率等方式進行扶持。二要積極整合各類資金，在項目上注入“第一桶金”。要把各類涉農項目資金整合與村級集體經濟發(fā)展相結合，在同等條件下，優(yōu)先安排具有相關經營資質的村級集體經濟組織承擔本地的涉農項目。對發(fā)展計劃可行、經營風險小、管理科學的村集體經營項目，采取貼息、補助等方式予以扶持，并在稅收優(yōu)惠、信貸傾斜上予以優(yōu)惠，為村級集體經濟發(fā)展注入“第一桶金”。三要加大扶持力度，在幫扶上多添一把力。進一步放、用好土地留地安置政策，積極推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛工作，置換出的建設用地指標優(yōu)先保障農村移民安置、農村基礎設施用地和產業(yè)發(fā)展項目建設，節(jié)余指標有償調劑到城鎮(zhèn)使用或進行交易流轉，交易流轉產生的收益要優(yōu)先用于發(fā)展集體農業(yè)生產。